TC_19860211 · Tribunal Constitucional

Acórdão 211/86

ACÓRDÃO N.° 211/86

Processo: n.° 190/85.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Dinis.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — Enquadramento da questão

1— Na sequência de despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 12 de Junho de 1985, a Direcção-Geral da Contabilidade Pública for­mulou consulta ao Tribunal de Contas sobre a legalidade administrativa e regularidade financeira na realização de despesas com a aquisição de uma viatura automóvel para o Centro de Coordenação Distrital da Pro­tecção Civil de Leiria e de uma outra para o próprio Governo Civil, am­bas a serem suportadas pelo cofre privativo do Governo Civil de Leiria.

2— Por resolução de 15 de Outubro de 1985, o plenário do Tribu­nal de Contas decidiu não tomar conhecimento do pedido de parecer apre­sentado pela Administração, pois que a alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto n.° 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, com base na qual aquele foi formulado, se encontra revogada, por inconstitucionalidade.

Além de outras, aduziram-se naquela resolução as considerações que, de seguida, se transcrevem:

Presentemente não se encontra incluída na competência do Tri­bunal a função de dar parecer acerca das dúvidas da Contabili­dade Pública, estabelecendo a Constituição, no seu artigo 293 °, que o direito anterior se mantém «desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados».

Aliás, nenhum outro tribunal tem funções de dar parecer nas matérias que lhe podem ser sujeitas para julgamento, o que é per­feitamente correcto do ponto de vista dos princípios, tanto mais que tais pareceres, destituídos de força vinculativa, seriam despro­vidos de eficácia.

E mais adiante:

Depois, o Governo dispõe de órgãos próprios para efeitos de consulta, como seja a Procuradoria-Geral da República, a Direcção-Geral da Contabilidade Pública e os múltiplos serviços de conten­cioso.

A verdade é que esta competência para dar pareceres vem do antigo Conselho Superior da Administração Financeira do Estado e mantém-se erradamente quando este se transformou em Tribu­nal de Contas.

3 — Sob a invocação expressa de apoio nos artigos 280.º, n.° 1, alí­nea a), da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público, daquela resolução, recurso para o Tribunal Constitucional.

Nas alegações oferecidas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, sustentou-se a revogação da resolução impugnada por ofensa do artigo 219° da Constituição, na medida em que a norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto n.º 22 257, beneficia de inteira conformi­dade constitucional.

Passados os vistos legais, cabe apreciar e decidir.

4— A matéria que vem equacionada pelo recorrente circunscreve-se à averiguação da eventual inconstitucionalidade material superveniente da norma controvertida, que atribui ao Tribunal de Contas competência para consultar sobre as dúvidas que a Direcção-Geral da Contabilidade Pública tiver acerca da execução das disposições legais na realização de qualquer despesa e da sujeição de qualquer diploma ao visto do Tribunal.

Todavia, desde já se impõe a abordagem de uma questão preliminar, qual seja a de averiguar se a este Tribunal assiste competência para sindi­car a resolução que vem impugnada.

Na eventualidade de esta temática ficar ultrapassada, passar-se-á en­tão ao conhecimento do objecto do recurso.

Vejamos pois.

II — A questão prévia

De harmonia com o artigo 207.º da Constituição, «nos feitos subme­tidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados».

Por seu turno, acrescenta o artigo 280.º, n.º 1, alínea a), do texto constitucional, que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fun­damento na sua inconstitucionalidade.

É discutível qual o alcance último destas prescrições, qual o âmbito material da sua aplicação. Com efeito, não é seguro se o poder-dever de desaplicação de normas havidas por inconstitucionais apenas existe naqueles casos em que os tribunais exercem funções jurisdicionais ou se, para além deles, ainda subsiste quando as funções exercidas não possam assim ser qualificadas.

Por força da regra do artigo 113.º, n.º 2, da Constituição, a compe­tência dos órgãos de soberania, entre os quais se inclui o Tribunal de Con­tas como tribunal integrado no elenco das diversas categorias de tribunais (cf. artigo 212.º), é a definida na Constituição. No artigo 219.º do texto constitucional, define-se essa competência do modo seguinte:

Compete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta Ge­ral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe.

Havendo a Constituição de forma directa enunciado a competência do Tribunal de Contas, sem fazer qualquer remissão para a lei, deverá entender-se ser a esta vedado ampliar a dimensão da competência assim constitucionalmente demarcada (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 81/86, Diário da República, 1.ª série, de 22 de Abril de 1986).

Simplesmente, não cabe aqui e agora aprofundar e desenvolver este tema, trazido à colação por mera lógica expositiva. Deixa-se porém assi­nalado que o Tribunal de Contas, ao lado de funções jurisdicionais, ou­tras exerce com natureza administrativa (cf. sobre este assunto Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, vol I, pp. 285 e segs., Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 1976, p. 100, Trindade Pereira, O Tribunal de Contas, pp. 79 e segs., Freitas do Ama­ral, Direito Administrativo e Ciência da Administração, Lisboa, 1978, pp. 392 e segs., Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Re­pública Portuguesa Anotada, 2.a ed., 2.º vol., p. 336, e Marcelo Cae­tano, Manual de Direito Administrativo, Forense, t. I, pp. 266 e segs.).

Revertendo à questão em apreço, cabe agora averiguar se o artigo 207.º da Constituição é aplicável quando um tribunal (no caso o Tribunal de Contas) não exerce funções definíveis como jurisdicionais e averiguar tam­bém se é legítimo desencadear o processo de fiscalização concreta de cons­titucionalidade naqueles casos em que a desaplicação normativa não ocorra no uso daquelas funções.

2 — Deve entender-se que as normas em causa (artigos 207.º e 280.º, n.º 1) consideram como tribunais todos os órgãos jurisdicionais aos quais é atribuída a actividade jurisdicional, exercida por juízes unicamente sub­metidos à Constituição e à lei.

No entendimento de Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coim­bra, 4.a ed., ano de 1985, p. 794:

Tribunais no sentido dos artigos 207.º e 280.º, n.º 1, devem considerar-se todos os órgãos jurisdicionais aos quais é atribuída, como função principal, a actividade jurisdicional, exercida por um juiz, unicamente submetido à Constituição e à lei. Por esta defi­nição se verifica que há dois problemas prévios quanto à qualifi­cação das autoridades judiciais: (i) natureza judicial do órgão; (ii) natureza jurisdicional da actividade que ele desenvolve […]

Relativamente ao segundo problema — natureza jurisdicional —, tende a considerar-se que para haver «feito submetido a julga­mento» não é necessária a existência de um litígio ou controvérsia jurídica entre partes (processos de jurisdição contenciosa), bastando a existência de um caso ou interesse juridicamente tutelado a re­solver pelo juiz (processo de jurisdição voluntária) como, por exem­plo, providências de alimentos, providências em relação aos côn­juges, etc.).

A Constituição, no seu artigo 206.º, ensaia uma definição de função jurisdicional nela incluindo três áreas especiais: a defesa dos direitos e in­teresses legítimos dos cidadãos (apontando directamente para a justiça ad­ministrativa); a repressão das infracções da legalidade democrática (visando em particular a justiça criminal); a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados (contemplando no essencial a justiça cível).

Este preceito, mais do que definir, pretende descrever a função juris­dicional.

Um dos problemas que a noção de jurisdição suscita é o de saber se ela se destina fundamentalmente a tutelar o direito objectivo ou o di­reito subjectivo. Segundo a primeira das orientações, os tribunais servem a lei, o direito objectivo, impessoal, e o benefício dos interesses dos parti­culares, quando legalmente tutelados, vem secundariamente, por acréscimo. De harmonia com a segunda orientação, os tribunais tutelam os direitos subjectivos reconhecidos por lei (artigo 2.º do Código de Processo Civil).

Face a esta controvérsia aquele normativo parece assumir uma posição ecléctica, pois que, para além da tutela do direito objectivo e do direito subjectivo, abarca também a resolução de litígios ou conflitos de interes­ses (cf. Castro Mendes, «artigo 206.º — Função jurisdicional», Estudos so­bre a Constituição, vol. I, 1977, p. 395).

Por outro lado, a Constituição, no artigo 210.º, trata das decisões ju­diciais, reportando-se, sucessivamente, à sua fundamentação, obrigatorie­dade, prevalência e modo de execução. Parece manifesto que os atributos constitucionalmente concedidos a este conceito o aproximam e conexionam com a própria função jurisdicional, podendo dizer-se que «as deci­sões judiciais» no discurso constitucional hão-de, em princípio, inserir-se no processamento de uma actividade jurisdicional.

No exercício da função jurisdicional os tribunais são chamados a re­solver um conflito entre dois sujeitos sobre um determinado caso con­creto através da aplicação de critérios de resolução previamente definidos em normas jurídicas.

Mas poderão os assinalados preceitos (artigos 207.º e 280.º da Cons­tituição) ser objecto de aplicação naquelas actividades que, embora não enquadráveis no âmbito das funções jurisdicionais, apresentam com estas fortes analogias?

Verificar-se-ia esta situação quando, apesar de não existir uma situa­ção conflitual a ser dirimida, um órgão imparcial e independente fosse chamado a verificar a legalidade de certo acto, devendo utilizar para tanto parâmetros previamente definidos por normas jurídicas.

Esta construção permitiu ao Tribunal Constitucional italiano admitir que o Tribunal de Contas (Corte dei Conti) pudesse levantar questões de constitucionalidade no decurso de processos reconhecidamente não ju­risdicionais (cf. sentença n.º 226, 18 de Novembro de 1976, Giurisprudenza Costituzionale, 1976, primeira parte, pp. 1822 e segs., e também, Paolo Saitta, «Nuovi problemi in tema d'instaurazione incidentale dei giudizi de legittimitá costituzionale delle leggi», Giurisprudenza Costituzio­nale, 1976, primeira parte, p. 2057, Silvio Pergameno, «Funzioni di controllo delia Corte dei Conti e instaurazione dei processo di legittimitá costituzionale», Giurisprudenza Costituzionale, 1976, primeira parte, p. 2040, e Giuliano Amado, «II Parlamento e le sue Corti», Giurispru­denza Costituzionale, 1976, primeira parte, pp. 1895 e segs.).

Assinalou o Tribunal Constitucional italiano, na sentença anteceden­temente citada, que certo procedimento (no caso, perante a Corte dei Conti), ainda que não constitua um juízo em sentido técnico-processual, apresenta características, sob muitos aspectos, análogos à função jurisdi­cional, observando-se ali a valoração da conformidade dos actos que dele são objecto, às normas do direito objectivo, através de uma fiscalização externa, neutral e desinteressada, visando unicamente garantir a legali­dade do acto em apreciação e diferenciada do controlo administrativo que se processa no interior da Administração.

O que aqui se disse com referência directa ao Tribunal de Contas ser­viria também para outros órgãos ou entidades cuja natureza judicial não inteiramente pacífica ou dos quais a respectiva actividade possa ser con­testada como actividade jurisdicional.

A questão não é inteiramente pacífica, muito embora pareça dever considerar-se uma interpretação abrangente daquelas normas, por forma a ainda abarcarem, para além dos actos jurisdicionais próprios, todos aque­les casos em que uma entidade imparcial, com estatuto de juiz, tenha de decidir um certo caso concreto que lhe foi apresentado para aprecia­ção através da aplicação de normas jurídicas, devendo a decisão proferida ser acatada obrigatoriamente pelas partes ou entidades a que diga respeito.

3 — Já se viu que o artigo 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto n.º 22 257 atribui competência ao Tribunal de Contas para consultar sobre determi­nadas dúvidas postas pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública.

No caso em presença, na sequência de consulta formulada ao abrigo daquela disposição legal, o Tribunal de Contas recusou a emissão do pa­recer que lhe fora solicitado argumentando com a inconstitucionalidade da norma definidora daquela competência.

No plano em que agora nos situamos — tão-só o de averiguar se este Tribunal deve conhecer do presente recurso — não cabe entrar na apre­ciação da conformidade ou desconformidade constitucional do preceito que atribui ao tribunal recorrido a competência consultiva que ali se comporta. Cumpre tão-só, como já se assinalou, determinar se a resolução do pleno do Tribunal de Contas, através da qual se negou a expedição do solicitado parecer, detém a natureza de acto jurisdicional ou, ao menos, de acto a ele equiparado, por forma a legitimar a interposição de um re­curso de constitucionalidade.

Por tudo quanto vem de dizer-se, a resposta há-de ser forçosamente negativa.

Com efeito, a competência atribuída ao Tribunal de Contas pela norma em controvérsia é uma competência de natureza puramente administra­tiva, não comportando o parecer que no seu exercício poderia ser emi­tido qualquer das características próprias da actividade jurisdicional. Traduz-se apenas na emissão de um juízo sobre determinada situação con­creta, portador de especial relevância técnica por força da natureza e com­posição do órgão de consulta, mas sem conteúdo vinculante para a Ad­ministração, que é inteiramente livre para dispor em sentido contrário ao da solução ali proposta.

Assim, a todas as luzes, há-de concluir-se que nesta situação, pese em­bora a natureza judicial do órgão que nela intervém, a sua actividade não pode considerar-se como adequada ao funcionamento dos mecanis­mos da justiça constitucional referidos na Constituição.

Nem, aliás, importa a consideração de que o Tribunal de Contas, ao recusar a emissão do parecer que lhe fora solicitado, teria exercido uma competência diversa da consultiva, pois esta haveria de se traduzir num facto positivo que não veio a ocorrer; é que, sem embargo de aquela recusa sempre dever inscrever-se no âmbito da actividade em que ele se situa, nunca tal rejeição pode assumir a natureza de decisão jurisdicional no en­tendimento que se fixou.

Tem assim de reconhecer-se a inexistência de um dos pressupostos for­mais de que depende a admissibilidade da fiscalização concreta de cons­titucionalidade.

III — Decisão

Nestes termos, concede-se atendimento à questão prévia e decide-se não tomar conhecimento do objecto do recurso.

Lisboa, 18 de Junho de 1986. — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Raul Mateus — Costa Mesquita — Vital Moreira (vencido, conforme declaração de voto junta) — Armando Manuel Mar­ques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido por entender que não existe nenhum fundamento ra­zoável para interpretar restritivamente o n.° 1 do artigo 280.º da Consti­tuição, segundo o qual «cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais» que «recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade» ou que «apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo».

O acórdão, por um lado, parece admitir (ou, pelo menos, não rechaça) a ideia de ser admissível recurso para o Tribunal Constitucional mesmo de decisão de outros órgãos que não os tribunais, apesar de a Constitui­ção falar explicitamente em decisão dos tribunais. No meu entender, uma tal solução é inaceitável.

Mas, por outro lado, e contraditoriamente, o acórdão conclui que nem todas as decisões dos tribunais são susceptíveis de recurso, procedendo a uma especiosa destrinça entre as decisões jurisdicionais e as decisões não jurisdicionais dos tribunais. Esta solução é tanto ou mais inaceitável do que a anterior.

Em primeiro lugar, ela não está conforme ao teor do preceito consti­tucional, que fala em decisões dos tribunais, sem distinguir quanto à sua natureza. Não fala por exemplo, em «decisões judiciais» ou «decisões ju­risdicionais», como se pretende no acórdão. Não existe nenhuma razão fundada para supor ou concluir que as «decisões dos tribunais» a que se refere o artigo 280.º são apenas as decisões proferidas no exercício da «fun­ção jurisdicional» definida no artigo 206.º, e cujos contornos sempre se­rão mais ou menos imprecisos. Quando se ocupam de outras funções que lhe sejam cometidas, os tribunais também decidem. Aí também existem decisões dos tribunais; nessas decisões os tribunais também mão po­dem […] aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados» (artigo 207.º). Portanto, nada justifica que tais decisões dos tribunais sejam excluídas do âmbito do recurso de in­constitucionalidade. O acórdão distingue onde a Constituição não dis­tingue.

Em segundo lugar, não há nenhuma razão para distinguir. As razões que justificam os recursos de inconstitucionalidade para o Tribunal Cons­titucional nos casos das decisões de natureza jurisdicional — suposto que é possível conceber um critério inequívoco para a caracterização destas — valem, de todo em todo, para as demais decisões dos tribunais. Trata-se se submeter ao controlo do Tribunal Constitucional — como órgão espe­cífico de fiscalização da Constituição — as decisões dos demais tribunais que tenham decidido uma questão de inconstitucionalidade. A esta luz, não tem qualquer sentido distinguir entre decisões de natureza jurisdi­cional e decisões sem natureza jurisdicional. Em qualquer caso, o que se verifica é que um tribunal, no exercício de uma competência legal, se recusa a aplicar uma norma por motivo de inconstitucionalidade (ou aplica norma arguida de inconstitucionalidade no processo). O recurso de inconstitu­cionalidade existe para que tal decisão não fique sem ser submetida ao controlo do Tribunal Constitucional. Por conseguinte, o acórdão, ao afastar do âmbito do recurso de inconstitucionalidade as decisões que não te­nham carácter jurisdicional — suposto (insista-se) que é possível definir este conceito com rigor —, procede a uma distinção que o preceito cons­titucional não consente e que a razão de ser do preceito claramente repele.

A tese sustentada no acórdão suscita ainda três observações comple­mentares.

A primeira é que é tudo menos seguro que a decisão em causa neste processo não deva caracterizar-se como decisão tipicamente jurisdicional. Com efeito, o Tribunal de Contas, ao recusar-se a exercer a sua compe­tência consultiva com base na inconstitucionalidade da norma legal que lhe atribui tal competência, decidiu efectivamente sobre uma questão re­lativa ao âmbito da sua própria competência. Ora, parece-me que não é fácil concluir que não possui carácter jurisdicional a decisão de um tri­bunal que decide sobre o âmbito da sua competência.

A segunda observação é que a doutrina do acórdão assenta numa dis­tinção cuja fronteira é essencialmente imprecisa, conduzindo portanto a enormes dificuldades de actuação. Considerando apenas o Tribunal de Contas, basta referir a controvérsia acerca da natureza do «visto», que uns têm por exercício de função judicial e outros como exercício de fun­ção administrativa. Na doutrina deste acórdão, as decisões do Tribunal de Contas que no exercício dessa competência recusem a aplicação de nor­mas por motivo de inconstitucionalidade não seriam recorríveis para o Tri­bunal Constitucional se aquela competência não tiver natureza jurisdicio­nal, mas já o seriam no caso contrário. Simplesmente, como a caracterização é controversa, fica assim instalada a máxima insegurança so­bre o âmbito do recurso de inconstitucionalidade.

Finalmente, com a doutrina adoptada neste acórdão, deixa-se campo aberto à ocorrência de situações que na lógica do sistema constitucional de controlo da constitucionalidade se têm de qualificar pelo menos como incongruentes. Com efeito, não ê compatível com a lógica daquele sis­tema que uma norma possa ser desaplicada por um tribunal sem que o Tribunal Constitucional possa censurar essa decisão; ou seja, que exista um juízo de inconstitucionalidade proferido por um tribunal (que, com base nele, se recusar a exercer uma competência que a lei lhe atribui) e que tal juízo se torne definitivo sem que o Tribunal Constitucional, que é a última e superior instância de controlo da constitucionalidade, possa apreciar tal juízo, para o confirmar ou revogar, como ao caso cou­ber. Recusando-se a reconhecer deste recurso, o Tribunal Constitucional acaba por limitar a sua principal competência constitucional, deixando que outros tribunais possam formular juízos de inconstitucionalidade a título definitivo, insusceptíveis de controlo pelo tribunal constitucionalmente apto para o efeito. — Vital Moreira.