196/85. · Tribunal Constitucional

Acórdão 203/86

ACÓRDÃO N.º 203/86

Processo n.º 196/85.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 ? O Juiz do Tribunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis, por sentença de 24 de Abril de 1985, tendo em conta, por um lado, que as normas constantes do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março, e do Despacho Normativo n.º 180/81, de 21 de Julho, violavam o artigo 115.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa e eram por isso inaplicáveis, e tendo em atenção, por outro lado, o grau de in­capacidade do sinistrado A. e o disposto nos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro (o primeiro na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81), 1.ºs e 4.os dos Decretos-Leis n.os 24-A/84, de 16 de Janeiro, e 49/85, de 27 de Feve­reiro, e nas normas aplicáveis da Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965, e do Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, procedeu à actualização do montante da pensão anual e vitalícia devida pela Companhia de Seguros Bonança, E. P., e que àquele sinistrado havia sido antes fixada por mo­tivo de acidente de trabalho.

Recorreu então para o Tribunal Constitucional, e limitadamente à ques­tão de inconstitucionalidade, o Ministério Público, que, em alegações apre­sentadas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, concluiu pe­dindo que, julgadas conformes à Constituição as normas questionadas, se revogue a sentença recorrida e se ordene a sua substituição por outra que efectivamente aplique aquelas normas. Não contra-alegaram os recorridos.

2? Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir se as normas constantes do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 e do Despacho Nor­mativo n.º 180/81, na parte em que por inconstitucionalidade foram real­mente desaplicadas, infringem ou não o disposto na Constituição da Re­pública Portuguesa ou os princípios nela consignados.

Cabe assim apurar da (in)constitucionalidade dos seguintes segmentos normativos:

a)Artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, no sector em que permite que os Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais resolvam por via regulamentar dúvidas suscitadas na execução do artigo 1.º do mesmo diploma;

b)E alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81.

De facto ? e sem embargo da amplitude da fórmula de desutilização adoptada na sentença recorrida ? só nesta medida, e por exigências do caso concreto, houve desaplicação normativa.

3? Considerando ? segundo se lê no respectivo preâmbulo ? «que se encontram reunidas as condições para que possa ser garantida uma cons­tante e pronta actualização dos montantes das pensões devidas por aci­dentes de trabalho ou por doenças profissionais que não sejam da res­ponsabilidade» da Caixa Nacional de Pensões, e sem deixar «de reconhecer a necessidade de, em fase posterior e na sequência de estudos já inicia­dos, virem a ser revistos outros aspectos da fixação das pensões por aci­dente de trabalho», veio o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81 dar nova redacção ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, e, por essa via, estabelecer, através de um sistema de indexação com os salários mínimos nacionais, critérios mais duradouros, seja para a defini­ção inicial, seja para a actualização automática de tais pensões.

Seguidamente, ao abrigo do disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 (que permitia que as dúvidas suscitadas na execução do diploma fossem resolvidas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais), os Secretários de Estado do Tesouro e da Segurança Social, considerando terem surgido dúvidas na execução do ar­tigo 1.º desse mesmo Decreto-Lei n.º 39/81, que conferira nova redac­ção ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, determinaram, através do Despacho Normativo n.º 180/81, o seguinte:

1? As pensões devidas por acidente de trabalho ou por doença profissional que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são calculadas com base nos seguintes elementos:

a) Disposições contidas na Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965;

b) Disposições contidas no Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, nomeadamente no seu artigo 50.º, aplicando-se a nova redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, ape­nas em relação às pensões fixadas a partir de 1 de Ou­tubro de 1979;

c) A partir de 1 de Maio de 1981, no caso de a retribuição anual real do trabalhador ser inferior a doze vezes o sa­lário mínimo mensal legalmente estabelecido para a res­pectiva categoria, grupo profissional ou etário, a pensão será calculada, salvo se corresponder a uma incapacidade inferior a 30 %, com base nesse salário mínimo aplicá­vel e não na retribuição anual real.

2 ? De igual modo devem, a partir de 1 de Maio de 1981, ser actualizadas, ao abrigo do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, e por força da alteração que foi introduzida no seu artigo 1.º pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março, as pensões já estabelecidas em tribunal do trabalho (salvo se corresponderem a incapacidades inferiores a 30 %) em que a re­tribuição anual real do trabalhador que serviu de base de cálculo seja inferior a doze vezes o salário mínimo mensal legalmente em vigor em cada momento, a partir do referido dia 1 de Maio de 1981, para a sua categoria, grupo profissional ou etário.

É pois quanto à norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, na parte em que permite que dúvidas suscitadas na execução do artigo 1.º do mesmo diploma legal sejam solucionadas por despacho ministerial con­junto, e quanto à norma do n.º 1, alínea b), do Despacho Normativo n.º 180/81, que é colocada pelo Juiz do Tribunal do Trabalho de Oli­veira de Azeméis a questão de inconstitucionalidade: esses segmentos nor­mativos afrontariam irremissivelmente o presente artigo 115.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modifi­car, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos».

Serão aqueles segmentos normativos, na realidade, inconstitucionais?

4 ? Como se viu, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 autoriza ex­pressamente os Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais a resolverem, através de despacho conjunto, as dúvidas suscitadas na exe­cução do diploma e essa autorização foi usada, através do Despacho Nor­mativo n.º 180/81, para definir o sentido e alcance do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81.

A análise estrutural daquele artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 le­vanta interrogações de duas ordens, tantas quantas as possibilidades in­terpretativas visionadas pelo intérprete:

a) Recorre-se neste dispositivo à técnica deslegalizadora? Prevê-se aí, de facto, a possibilidade de, através de diploma de grau in­ferior, o Decreto-Lei n.º 39/81 ser interpretado autenticamente, ou seja, numa dimensão naturalmente retroactiva e insusceptível de contestação pelo recurso à fonte hierarquicamente supe­rior?

b) Ou antes, e simplesmente, se apela para a edição, por parte daqueles membros do Governo, de um regulamento tipicamente executivo, destinado ? Afonso Queiró, «Teoria dos regulamen­tos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XVII, n.os 1-2-3-4. p. 9 ? a «assegurar a fidelidade ou, digamos, a conformidade à vontade do legislador, na medida em que esta seja relativamente obscura ou lacunosa»?

Não interessa agora, por desnecessário, dar resposta a tais perguntas, o que equivale a dizer que se deixa em aberto a definição do sentido último do preceito em exame, ou seja, que se deixa por definir a figura jurídica que tal dispositivo realmente consequência. Importa sim subli­nhar que, qualquer que seja a perspectiva por que se encare o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, a sua conformidade à Constituição da Repú­blica Portuguesa, ao tempo em que foi editado tal decreto-lei, é no sec­tor em causa incontestável.

5 ? Se a leitura correcta é a de que o artigo 3° do Decreto-Lei n.º 39/81 consubstancia verdadeira e autêntica deslegalização ? e esta é a primeira possibilidade de interpretação comportada pela norma ?, nota-se a propósito que ? antes da revisão introduzida pela Lei Consti­tucional n.º 1/82, de 30 de Setembro ? a Constituição da República Por­tuguesa, fora do domínio da reserva de lei, permitia que o legislador de­terminasse que certa matéria, até aí normativamente tratada pelo poder legislativo sob a forma de lei, se transferisse para a competência do po­der regulamentar e passasse a ser regulada sob a forma de regulamento.

Como então escrevia Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 2.a ed., p. 411:

Uma matéria regulada por lei poderá vir a ficar na disponibili­dade do poder regulamentar da Administração quando se verifi­car o fenómeno da deslegalização. Neste caso, uma lei, sem en­trar na regulamentação da matéria, rebaixa formalmente o grau normativo, permitindo que essa matéria possa vir a ser modificada por regulamentos.

A deslegalização encontra limites constitucionais nas matérias constitucionalmente reservadas à lei. Sempre que exista uma re­serva material de lei, a lei ou o decreto-lei (no caso de autorização legislativa) não poderão limitar-se a entregar aos regulamentos a disciplina jurídica da matéria constitucionalmente reservada à lei.

Terão antes de ser eles próprios (lei ou decreto-lei) a dar ex­pressão normativa a essas matérias, pelo menos num primeiro ní­vel, isto é, no nível mais elevado.

No mesmo sentido se pronunciava também Afonso Queiró, loc. cit., p. 11:

Até à revisão constitucional de 1982, entendia-se que o Parla­mento ou o executivo legislador deslegalizasse certas matérias que não devessem assumir necessariamente a forma de lei. Teríamos assim a legitimidade de regulamentos delegados ou autorizados praeter ou até contra legem.

O entendimento de que, em terrenos exteriores ao campo da reserva de lei, a deslegalização era constitucionalmente autorizada na versão ori­ginária da Constituição da República Portuguesa foi aliás seguido unifor­memente pela Comissão Constitucional (parecer n.º 29/81, ed. oficial, vol. 17.º, p. 51), e pelo Tribunal Constitucional (Acórdãos n.os 15/84, 22/84, 23/84, 120/84 e 189/85, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2.a série, n.os 109, 117, 118, 53 e 293, de 11 de Maio de 1984, 21 de Maio de 1984, 22 de Maio de 1984, 5 de Março de 1985 e 20 de Dezembro de 1985).

6 ? Ora, no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81 ? único preceito que nesta perspectiva interessa considerar ? não se contempla temática que, segundo a Constituição da República Portuguesa, tivesse de ser nor­mativamente expressa através de lei formal.

Na verdade, no artigo 1.º desse diploma legal, ao dar-se nova redac­ção ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, regulam-se certos aspectos do direito à indemnização, sob forma de pensão, por acidente de traba­lho ou por doenças profissionais, aspectos que têm fundamentalmente que ver com a definição de novos critérios na fixação e actualização das pen­sões. E esse direito, esquematizado fora dos quadros da segurança social, não era, à luz do texto primitivo da Constituição da República Portu­guesa (v., em particular, o artigo 63.º), um direito fundamental de na­tureza análoga constitucionalmente previsto (artigo 17.º). Daí que não es­tivesse sujeito ao princípio da reserva de lei, consignado no artigo 167.º, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, redacção original, para os direitos, liberdades e garantias.

Consequentemente, ao tempo em que se verificou a deslegalização ? se de tal figura se trata ? constante do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, e no segmento em que aponta para o artigo 1.º do mesmo diploma legal, nenhum preceito da Constituição da República Portuguesa tal impedia.

7? No entanto, se no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, enquanto se enlaça com o artigo 1.º, se consentia a dois ministros a edição de re­gulamentos conjuntos puramente executivos ? e esta é a segunda variante interpretativa sugerida pela norma ?, observa-se que a Constituição da República Portuguesa, no seu texto original, expressamente dispunha que ao Governo, no exercício de funções administrativas, competia fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis [artigo 202.º, alínea c)].

Ora, o Governo é um órgão de soberania complexo e necessariamente «compreende um órgão colegial ? o Conselho de Ministros (ar­tigo 187.º) ? e órgãos individuais ? o Primeiro-Ministro e cada um dos Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado (artigo 186.º), «não de­terminando a Constituição da República Portuguesa «quais dos órgãos go­vernamentais ? Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro, Ministros, etc. ? têm competência regulamentar» (Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.ª ed., pp. 364 e 391). À lei pertence, pois, a definição, em cada caso, do órgão gover­namental com competência regulamentar.

Sendo as coisas assim, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 na parte especialmente considerada ? se realmente se limitou a atribuir em con­creto certa faculdade regulamentar, no domínio da boa execução das leis, aos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais ? é de todo em todo conforme ao texto primitivo da Constituição da República Por­tuguesa.

8? Em resumo, qualquer que seja o sentido último do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, no segmento a que foi limitada a análise (atri­buição aos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais ou do poder de emitirem regulamentos delegados ou do poder de emitirem regulamentos puramente executivos com referência ao artigo 1.º), sem­pre a mesma conclusão se impõe: o sector da norma em questão não é originariamente inconstitucional.

Aliás, essa é também a atitude, pelo menos implícita, do juiz do Tri­bunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis, que, na sentença recorrida, assinala como infringido unicamente por tal dispositivo o actual n.º 5 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa.

Deste modo, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, sempre no sec­tor em exame, apenas poderia ser supervenientemente inconstitucional por eventual infracção a esse n.º 5 do artigo 115.º, inconstitucionalidade que, dado o estatuído no artigo 282.º, n.º 2 da Constituição da República Por­tuguesa, presente redacção, só produziria efeitos a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/82 (30 de Outubro de 1982). Mas, sendo assim, esta hipotética inconstitucionalidade superveniente não tem aqui de ser dilucidada (à margem, não se deixa, todavia, de referir que, mesmo face ao vigente n.º 5 do artigo 115.º da Constituição da República Por­tuguesa, autores há, e no que se refere à deslegalização, que continuam a entender, embora utilizando um conceito mais estrito de deslegalização do que o empregue no texto do acórdão, ser ela lícita no actual quadro constitucional ? cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.a ed., p. 677, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.a ed. II vol., p. 64).

E não tem aqui de ser dilucidada essa possível inconstitucionalidade superveniente, porquanto, na óptica do caso concreto, a inconstituciona­lidade do trecho da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 sobre que se tem centrado a atenção só relevaria na medida em que implicasse, por simples efeito-dominó, a inconstitucionalidade da norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81. Ora isso, no caso, e como se viu, não pode suceder: por um lado, a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, enquanto se refere ao artigo 1.º do mesmo diploma, não era ab initio inconstitucional e não podia, por isso, invalidar de imediato, e consequencialmente, a norma do n.º 1, alínea b), do Despacho Nor­mativo n.º 180/81, que procurou precisamente definir o sentido e alcance daquele artigo 1.º; e, por outro lado, ainda que o arco em causa da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 fosse supervenientemente incons­titucional, tal não afectaria já a alínea b) do n.º 1 do Despacho Norma­tivo n.º 180/81, emitido precisamente antes da ocorrência dessa hipoté­tica inconstitucionalidade.

Em síntese, e quando muito, o presente artigo 115.º, n.º 5, da Cons­tituição da República Portuguesa poderia determinar a inconstitucionali­dade superveniente do referido segmento normativo do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 (o que no plano deste processo seria irrelevante), mas nunca, em qualquer circunstância, a inconstitucionalidade reflexa da norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81.

9 ? Por outro lado ? e este ponto não podia ser ultrapassado sem um comentário, ainda que sucinto ?, o facto de o Despacho Normativo n.º 180/81 ter sido emitido pelos Secretários de Estado do Tesouro e da Segurança Social, e não pelos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais, aos quais o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81 havia atribuído o correspondente poder regulamentar, é, à luz da Constituição da República Portuguesa, claramente insignificativo.

É que ? como há pouco se sublinhou e agora se repete ? «a Consti­tuição não determina quais dos órgãos governamentais ? Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro, Ministros, etc. ? têm competência regula­mentar», limitando-se a atribuir tal competência, e em bloco, ao Governo, ou seja, a qualquer dos órgãos colegiais ou singulares que o integram. Isto consequencia que seja à lei que cabe fazer a partilha da competência regulamentar no interior do próprio Executivo.

Ora, o artigo 20.º, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 29/81, de 12 de Fevereiro, que definiu a estrutura orgânica do VII Governo Constitucio­nal, havia determinado que os Secretários de Estado exercessem, em cada caso, a competência que neles tivesse sido delegada pelo Primeiro-Ministro ou pelo Ministro da pasta correspondente, tendo tal delegação de pode­res de ser feita por despacho publicado no Diário da República. E, de facto, aquando da emissão do Despacho Normativo n.º 180/81, já os Mi­nistros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais haviam delegado, respectivamente, nos Secretários de Estado do Tesouro e da Segurança So­cial, os poderes regulamentares que lhes haviam sido conferidos pelo ar­tigo 3.º do Decreto-Lei .º 39/81 (Despachos n.os 26/81 e 1/81, publi­cados no Diário da República, 2.a série, n.os 49, de 27 de Fevereiro de 1981, e 19, de 23 de Janeiro de 1981).

Neste plano, não se regista assim infracção de qualquer regra consti­tucional definidora dos espaços de competência regulamentar atribuídos ao Governo.

10 ? E, embora a questão não tenha sido até aqui directamente suscitada (nas alegações do Ministério Público faz-se a ela simples referência implícita), há que averiguar por fim ? pela pertinência de tal questão ? se a norma de alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81 será ou não inconstitucional por violação do princípio da igualdade, con­signado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, que afirma, por um lado, em termos gerais, que «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei» (n.º 1), e, por outro, especifica que «ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de as­cendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções po­líticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social» (n.º 2).

O elenco dos motivos de não discriminação constante do n.º 2 do artigo 13.º, conformemente a uma postura hermenêutica nunca discutida, é meramente enunciativo. Dessa elencação decorre, pelo menos em prin­cípio, a presunção de que qualquer diferenciação normativa resultante de um dos motivos ali enumerados envolve violação do princípio da igual­dade. Como se escreveu no parecer n.º 1/76 da Comissão Constitucio­nal, ed. oficial, vol. 1.º, p. 11, a solução do problema da infracção do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa «é no entanto facili­tada quando o legislador constitucional se não limita a enunciar o princí­pio geral da igualdade, mas especifica os títulos ? ou alguns deles ? que não podem fundar um tratamento diferenciado entre cidadãos.

«Quando isto acontece, tem de entender-se em princípio que viola a regra constitucional da igualdade o preceito que dá relevância a um des­ses títulos para, em função dele, beneficiar ou prejudicar um grupo de cidadãos perante os restantes.»

Ao quadro do n.º 2 do artigo 13.º, dado o seu carácter simplesmente indicativo, terão por força de ser acrescentados ? mas agora sem parti­cular significação presuntiva ? quaisquer outros motivos que, na pers­pectiva dos direitos considerados, se revelem, em análise objectiva da si­tuação comparativa, irrazoáveis e arbitrários.

11? Segundo o n.º 1, alínea b), do Despacho Normativo n.º 180/81 (que esclareceu dúvidas suscitadas na execução do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81), as pensões por acidente de trabalho ou doença profissio­nal, que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais, são calculadas com base nas disposições contidas no Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, nomeadamente no seu artigo 50.º, aplicando-se a nova redacção que lhe foi conferida pelo ar­tigo 1.º do Decreto n.º 459/79, de 23 de Novembro, apenas em relação às pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979. Este preceito ? que clarifica o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81 ? traça um sistema de coordenadas normativas, tanto aplicável à fixação inicial das pensões, como à sua actualização posterior. Aqui será ele particularmente considerado nesta segunda vertente, a que a sentença recorrida teve afinal em conta aquando da desaplicação normativa a que procedeu.

Neste campo, é de notar que foi o Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, que, atendendo à flagrante desvalorização da moeda e conse­quente aumento do custo de vida, veio a permitir pela primeira vez no nosso direito a actualização, por motivos inflacionários, das pensões por acidente de trabalho ou doença profissional, mas ainda assim unicamente das pensões resultantes de incapacidades iguais ou superiores a 30 % (fi­gura diversa era a da revisão das pensões, contemplada na base XXII da Lei n.º 2127 e alicerçada fundamentalmente em alterações da incapaci­dade do sinistrado). Aquele reajustamento pensionário, ex vi dos arti­gos 1.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, tinha então como ponto de re­ferência a retribuição anual de 48 000$, o que naturalmente pressupunha que a pensão anteriormente fixada tivesse tido por parâmetro uma retri­buição anual de montante inferior. Neste sentido se escreveu no Acórdão da Relação do Porto de 7 de Maio de 1984, in Colectânea, ano IX, t. 3, p. 305, ainda que se considerando já a redacção dada ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75 pelo Decreto-Lei n.º 39/81, o que para o caso é irrelevante, pois que em tal ponto era essa já a lógica do texto primi­tivo do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75:

Uma vez que [?] este artigo 1.º só é aplicável «quando a respectiva remuneração anual seja inferior a doze vezes o salário mínimo nacional», segue-se que uma pensão fixada se mantém inal­terada enquanto o salário real seja superior.

E tendo em conta as alterações ulteriormente introduzidas, ano a ano, nos salários mínimos nacionais, veio a ser sucessivamente modificado pelo legislador ? mediante repetidas mudanças do texto inicial do artigo 1. ° do Decreto-Lei n.º 668/75 ? o quantum da retribuição anual a conside­rar para efeitos de adequação de tais pensões ao ritmo de subida do mer­cúrio da inflação. Assim, a retribuição anual de 48 000$, inicialmente re­ferida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, foi elevada, a partir de 1 de Dezembro de 1977, para 54 000$ (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 456/77, de 2 de Novembro), a partir de 1 de Outubro de 1979, para 68 400$ (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 286/79, de 13 de Agosto), e a partir de 1 de Agosto de 1980, e consoante o trabalhador exercesse a sua actividade no sector da agricultura, pecuária e silvicultura ou em qual­quer outro sector que não fosse o serviço doméstico, respectivamente, para 73 200$ e 90 000$, mantendo-se para o dito serviço doméstico a retri­buição anual de 68 400$ (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 195/80, de 20 de Junho).

Este sistema, que exigia periódicas intervenções legislativas, sofreu uma inflexão quando o Decreto-Lei n.º 39/81, dando expressão ao princípio subjacente às consecutivas majorações da retribuição anual (princípio se­gundo o qual ? cf. preâmbulo do diploma ? os «salários anuais que servem de base ao cálculo de tais pensões devem, em cada momento, de­correr dos salários mínimos em vigor, no continente ou nas regiões autó­nomas, para o sector de actividade em que o trabalhador sinistrado se insere»), estabeleceu um esquema de constante e pronta actualização dos montantes das pensões já fixadas por efeito automático da elevação dos salários mínimos.

12 ? Apesar de tudo isto, o legislador não delineou o instituto da actualização de pensões em termos de tratar da mesma maneira todos os pensionistas abrangidos pelo sistema, ou seja, todos aqueles que haviam padecido incapacidades iguais ou superiores a 30 %. De facto, a alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81 ? despacho que comple­mentou o Decreto-Lei n.º 39/81 nos termos anteriormente expostos ? depois de referir que na actualização de pensões é de ter particularmente em atenção o disposto no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 360/71, logo precisa que a nova redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 459/79 se aplica apenas às «pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979» (e não importa aqui dilucidar o real sentido da expressão «pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979», expressão que, segundo a jurisprudência dominante, se referirá, às pensões fixadas judicialmente a partir daquela data ? v. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 1983, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 328, p. 454, onde, nesse mesmo sentido, se referem muitos outros acórdãos do mesmo Alto Tribunal; importa antes reter unicamente que existe uma fronteira temporal, quaisquer que sejam os seus exactos con­tornos, entre dois regimes de actualização de pensões e que essa fronteira tem por referencial básico o dia 1 de Outubro de 1979).

Desta sorte ? e na sequência do esclarecimento constante da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81 ? para as pensões fixadas antes de 1 de Outubro de 1979 (pensões que, de acordo com a apontada jurisprudência dominante, serão as judicialmente fixadas antes dessa data), valeria, no domínio da actualização de pensões, o disposto no texto ini­cial do artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, ou, melhor, o disposto no n.º 1 desse texto inicial do artigo 50.º (o n.º 2 do mesmo artigo 50.º, por incompatibilidade com o preceituado no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39/81, conjugado com o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 24-A/84, de 16 de Janeiro, deverá, segundo jurisprudência que parece uniforme, ter-se por tacitamente revogado ? v. acórdãos do Supremo Tribunal de 1 de Março de 1985, e respectiva anotação da Relação de Coimbra de 23 de Abril de 1985, e da Relação de Évora de 28 de Fevereiro de 1985 e de 23 de Abril de 1985, in Boletim do Ministério da Justiça, n.os 345, pp. 287, 346, pp. 312,. 346, pp. 320 e 348, pp. 481).

A aplicação, à actualização de pensões fixadas antes de 1 de Outubro de 1979, do texto primitivo do n.º 1 do artigo 50.º do Decreto n.º 360/71 significaria que, na determinação da retribuição base, a re­tribuição anual, na medida em que ultrapassasse os 36 000$ (equivalen­tes, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, do Decreto n.º 360/71, a 100$/dia), seria cerceada na parte excedente, e logo à entrada, numa proporção de 50% (isto, aliás, sempre sucedeu, já que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, como noutro lugar se escreveu, logo fixara em 48 000$ a re­tribuição anual a ter em conta no quadro da actualização de pensões, re­tribuição anual de referência que, reacentue-se, tem vindo continuamente a crescer).

Precisamente a este esquema de determinação da retribuição base ? e centrando por momentos a atenção no caso concreto ? teria ficado su­jeita a actualização da pensão do sinistrado Ernesto de Almeida, operário fabril, se o juiz do Tribunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis, na sen­tença recorrida, não tivesse julgado inconstitucional, muito em particular, a norma da alínea b) do Despacho Normativo n.º 180/81, ainda que com base numa motivação, como se viu, perfeitamente ilegítima.

Pelo contrário, às pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979 ? e como reflexo da clarificação decorrente da alínea b) do n.º 1 do Des­pacho Normativo n.º 180/81 ? aplicar-se-ia, para efeitos de actualiza­ção, o artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, na redacção dada pelo ar­tigo 1.º do Decreto-Lei .º 459/79, artigo 50.º cujo texto presente de seguida se transcreve:

1? Relativamente a todas as incapacidades temporárias e às permanentes inferiores a 50% na retribuição base diária somente se atenderá a 70% da parte excedente a 1/30 do salário mínimo nacional.

2? Em relação às pensões devidas por incapacidades perma­nentes iguais ou superiores a 50%, ou por morte, na retribuição base diária apenas se atenderá a 80 % da parte excedente a 1 / 30 do salário mínimo nacional.

Este preceito refere-se ao «salário mínimo nacional», mas sem explici­tar a data a que deve ser referido tal salário. Em matéria de actualização de pensões ? e é oportuno relembrar que o sistema de actualizações re­sulta em boa medida da colagem de pedaços vários do espaço normativo que imediatamente têm que ver com a fixação inicial das pensões, cir­cunstância que provocará por vezes como que uma refracção no seu sen­tido quando transpostos para aquele sistema ? o Supremo Tribunal de Justiça, por Acórdão de 7 de Dezembro de 1984, in Boletim do Ministé­rio da Justiça, n.º 342, p. 255, interpretando esse segmento do disposi­tivo em causa ? e numa modulação de sentido que claramente resulta da transposição da norma analisada para o sistema de actualizações ?, precisou que, quando no artigo 50.º» se refere o salário mínimo nacio­nal, este, por força da nova redacção [dada] ao já citado artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75 pelo Decreto-Lei n.º 39/81, tem de entender-se como o correspondente [ao] período a que a actualização respeita». Em anotação ao acórdão, e a este propósito, escreveu-se:

É a primeira vez que o Supremo se pronuncia sobre o ponto específico que não vimos abordado na doutrina e na jurisprudência.

No entanto, já Victor Ribeiro, Acidentes de Trabalho, Reflexões e No­tas Práticas, pp. 271 e segs. ? remetendo até para certa linha jurisprudencial concordante ?, sustentara que o salário mínimo a considerar, nos caso em que para actualizar uma pensão devesse ter aplicação a formula­ção actual do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 360/71, era o vigente no dia seguinte ao da cura clínica (base XVI, n.º 4, da Lei n.º 2127).

Não há aqui que tomar partido e explicitar qual a interpretação que, no ponto em análise do artigo 50.º, presente redacção, se tem por exacta. Interessa antes pôr em relevo as consequências de uma ou de outra des­sas interpretações do artigo 50.º no processo de actualização de pensões.

A primeira interpretação, que fazia corresponder o salário mínimo na­cional mencionado no artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, texto actual, ao vigente ao tempo da actualização ? e defendida no Acórdão do Su­premo Tribunal de Justiça de 7 de Dezembro de 1984 ?, consequenciava que no reajustamento pensionário não houvesse que efectuar limi­narmente qualquer redução sobre o salário mínimo. Por outras palavras, o salário mínimo identificar-se-ia plenamente com a retribuição base, ou, como se escreveu no Acórdão da Relação do Porto de 14 de Março de 1983, in Colectânea, ano VIII, t. 2, p. 273, para um caso próximo, quando o salário mínimo nacional «é superior ao salário real, é evidente que não há lugar às deduções referidas no artigo 50.º do Decreto n.º 360/71».

A segunda interpretação, que entendia que o salário mínimo nacio­nal referido no presente artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 360/71 era o que vigorava no dia seguinte ao da alta ? sustentada por Victor Ribeiro e uma certa linha jurisprudencial ?, postulava que, na adequação do quantum da pensão ao ritmo da inflação, e com vista ao cálculo da retribui­ção base, no excedente a esse salário mínimo (excedente cujo tecto era a remuneração mínima ao tempo da actualização legalmente fixada para o sector), se operasse uma redução, conforme os casos, de 70 % ou 80 %

13 ? Do que precedentemente se expôs decorre que o processo de actualização das pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979 ? e ao qual, na linha da determinação constante da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81, se aplicava o artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, na redacção dada pelo Decreto-Lei,° 459/79 ? estava su­jeito a uma esquema de cálculo, em qualquer das duas modalidades su­geridas pelas possíveis hermenêuticas do mesmo artigo 50.º, bem mais favorável aos sinistrados que o processo de actualização das pensões fixa­das antes de 1 de Outubro de 1979 ? e ao qual, em consonância com a determinação inserta nessa alínea do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81, se aplicava a primitiva redacção do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 360/71, embora só do n.º 1 desse artigo 50.º, como anterior­mente se pôs em evidência.

Face a este quadro, a inevitável interrogação: tal diferença de regi­mes, por efeito de simples referência temporal, pode ser efectivamente justificada por apelo aos princípios da justiça distributiva, que impõem um tratamento igual para situações iguais e um tratamento desigual para situações desiguais e são a expressão, ao nível da filosofia jurídica, do prin­cípio constitucional da igualdade?

14 ? Antes de se dar resposta à interrogação, convém abrir um pa­rêntese para fazer curta observação, essencial à boa compreensão da di­mensão e alcance da questão posta.

A norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81 será talvez apenas uma das duas peças chave da diferenciação de regimes há pouco assinalada (a outra, em tal perspectiva, seria a norma do ar­tigo 2.º do Decreto-Lei n.º 459/79). Nessa ordem de ideias, poder-se-á entender então com o Supremo Tribunal de Justiça ? Acórdão de 28 de Janeiro de 1983, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 323, p. 295 ? que a mudança de texto do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, intro­duzida pelo Decreto-Lei n.º 39/81, não afastou a aplicação do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 459/79, na redacção que ? com vista a desambiguar uma textualidade inicial algo incerta ? lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 231/80, de 16 de Julho, pelo que para a actualização automática das pensões «se deve atender ao artigo 50.º do Decreto n.º 360/71 na sua primitiva ou nova redacção, conforme as mesmas tenham sido fixadas antes ou depois de 1 de outubro de 1979».

Mas também se poderá entender ? e essa terá sido a postura da sen­tença recorrida ? que o Decreto-Lei n.º 39/81 pusera termo à diferen­ciação de regimes (assim, por exemplo, o Acórdão da Relação do Porto de 30 de Novembro de 1981, que, segundo anotação inserta no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 317, p. 150, considerou que «a partir do Decreto-Lei n.º 39/81, a lei de actualização remete para o modo de cál­culo estabelecido pela nova redacção do artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, operada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 459/79, sem qualquer limita­ção ou referência ao momento pressuposto para a actuação delimitativa da regra de conflitos do artigo 2.º do referido Decreto-Lei n.º 459/79), e que essa diferenciação de regimes só foi «ressuscitada» pela norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81.

Seja como for ? não estando em causa no processo a inconstitucio­nalidade da norma do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 459/79, actual re­dacção ? há que apreciar apenas se a norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81 infringe ou não o princípio constitucio­nal da igualdade.

15 ? Dito isto, fechado o parêntese ? e avançando para a resposta à interrogação que se deixara em aberto ? cabe afirmar que a análise detalhada das situações fácticas que subjazem aos quadros normativos de­finidores da actualização de pensões, conforme estas hajam sido fixadas antes de 1 de Outubro de 1979 ou a partir dessa data, mostra à evidên­cia que não se está perante situações radicalmente diferentes. Antes entre ambas se regista no seu núcleo fundamental, uma total identificação. O anódino referencial que as separa é simples fronteira no tempo aleato­riamente traçada. As situações são equivalentes, e por isso não se justifica que uma seja privilegiada em relação à outra sem qualquer base séria.

O motivo da diferenciação de tratamento normativo é assim simples razão de data, ao acaso escolhida, e porque de todo em todo arbitrária, insusceptível de postular a diferenciação constante daqueles dois quadros normativos. A identificação deste motivo ? mero motivo de datação ? com os títulos de não discriminação arrolados no n.º 2 do artigo 13.º, da Constituição da República Portuguesa é, pela lógica gratuita a que obe­dece, perfeita e total.

Deste modo, sendo as situações de facto estruturalmente equiparáveis no que se refere ao direito à actualização, seja para as pensões fixadas antes de 1 de Outubro de 1979, seja para as pensões fixadas a partir dessa data, devia a solução legislativa encontrada para ambas as situações ser invariante.

Consequentemente, a norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Nor­mativo n.º 180/81, na parte em que contribui para a apontada discrimi­nação, é, na verdade, ofensiva do princípio da igualdade consignado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

Aliás, a existência desta desigualdade perfeitamente injustificada foi, de modo expresso, reconhecida pelo legislador no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro, o qual extinguiu tal discrepância normativa, ainda que apenas com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1985. Nesse preâmbulo, com efeito, se escreveu:

Decorridos que são cinco anos de aplicação da nova redacção do artigo 50.º do Decreto n.º 360/71 e considerando a situação de desvantagem em que se encontram os sinistrados de acidentes de trabalho cujas pensões foram fixadas anteriormente a 1 de Ou­tubro de 1979, entende-se que é da maior justiça iniciar a exten­são também a estas pensões da fórmula de cálculo contemplada na redacção dada ao citado artigo 50.º do Decreto n.º 360/71 pelo Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, abrangendo, nesta primeira fase, apenas as pensões por incapacidade de valor igual ou superior a 30 % e por morte.

A evolução legislativa instrumentada no Decreto-Lei n.º 466/85 não só põe em destaque a diferenciação de regimes que se vem analisando, mas aponta ainda para a excepcionalidade do regime a que na actualiza­ção pensionária estão sujeitas as pensões fixadas antes de 1 de Outubro de 1979 frente ao regime padrão a que obedece a actualização de pen­sões fixadas a partir dessa data.

Desta sorte, a inconstitucionalidade da norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81, por infracção ao princípio da igual­dade inserto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, há--de referir-se unicamente ao segmento em que é estabelecido o regime excepcional.

16 ? Pelos motivos expostos:

A) Julga-se que a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março, no sector em que permite que os Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais resolvam por via re­gulamentar dúvidas suscitadas na execução do artigo 1.º do mesmo diploma, não é originariamente inconstitucional, ou seja, não o é até à entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro; e julga-se que a norma da alínea b) do n.º 1 do Despacho Normativo n.º 180/81, de 21 de Julho, na parte em que manda aplicar a primitiva redacção do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 360/71, de 21 de Agosto, à actualização de pensões fixadas antes de 1 de Outubro de 1979, é inconstitu­cional por violação do artigo 13.º da Constituição;

B) E, em consequência, determina-se que, se for caso, se proceda à reformulação da sentença recorrida em consonância com a so­lução dada à questão de inconstitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Junho de 1986. ? Raul Mateus ? Costa Mesquita ? Vital Moreira ? Antero Alves Monteiro Dinis ? Armando Manuel Mar­ques Guedes.