182/85 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 196/86

ACÓRDÃO N.º 196/86

Processo n.º 182/85

2ª Secção

Relator: Conselheiro Messias Bento

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

I – Relatório:

1 – A., SARL viu-lhe exigida, em processo de execução, pelo Instituto dos Produtos Florestais, relativamente ao período compreendido entre Agosto e Setembro de 1980, a quantia de 1.093.524$00, liquidada nos termos da alínea a) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro.

Invocado a inconstitucionalidade do referido Decreto-Lei n.º 374-L/79, deduziu, com êxito, oposição à execução, a qual, porém, veio a ser julgada improcedente na 2ª instância. Interpôs, então, a A. recurso para o Tribunal Administrativo pedindo a revogação da decisão recorrida. Não tendo conseguido os seus intentos, recorreu para este Tribunal, reeditando, nas alegações que apresentou, a argumentação então expendida e que, em síntese, é a seguinte:

“a) As Taxas cobradas pelo Instituto dos Produtos Florestais são verdadeiros impostos e, como tal, encontram-se submetidos ao princípio da legalidade tributária:

“b) A autorização legislativa constante do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, é inconstitucional por não conter o prazo da respectiva vigência;

“c) Tal inconstitucionalidade, por violão do n.º 1 do art.º 168.º da Constituição (com a redacção vigente em 1979), implica também a inconstitucionalidade dos diplomas que ao seu abrigo foram publicados, entres os quais o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro;

“d) Este Decreto-Lei, ao regular o quantitativo e incidência das taxas, dispôs sobre a matéria sujeita à reserva de lei e que não estava prevista na aludida autorização legislativa, com o que violou os art.ºs 106.º, n.º 2 e 167.º aliena o), da Constituição (com a redacção vigente em 1979);

“e) A inconstitucionalidade referida na precedente alínea, ao afectar elementos sem os quais as “taxas” não podem ser cobradas, invalida todo o Decreto-Lei n.º 374-L/79;

“f) O Acórdão recorrido violou, assim, o disposto na alínea a) do art.º 176.º alínea a), do Código de Processo de Contribuições e Impostos e o art.º 207.º da Constituição da República Portuguesa.”

2 – O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso.

3 – Corridos os vistos legais e aceitando, sem discutir, o pressuposto de que, no caso, se está perante um imposto, e não uma taxa, há que decidir as duas questões seguintes:

Primeira: O Decreto-Lei 374-L/79, de 10 de Setembro – mais propriamente, alínea a) do seu artigo 1.º, que foi a norma aplicada pela decisão recorrida, foi ou não editado ao abrigo de autorização legislativa em vigor;

Segunda: Havendo autorização legislativa em vigor, o Governo, ao editar o artigo 1.º, alínea a), daquele diploma legal, excedeu ou não os limites dessa autorização.

É o que vai ver-se.

II – Fundamentos:

1 – Primeira questão: a da existência (ou não) de autorização legislativa.

1.1 – O Instituto dos Produtos Florestais, criado pelo Decreto-Lei n.º 283/72, de 11 de Agosto, é um organismo de coordenação económica, dotado de personalidade jurídica e autonomia financeira. São suas receitas “as importâncias resultantes das taxas que incidam sobre os produtos das actividades coordenadas” que são, entre outros, as de produção, comercialização e transformação de madeiras, cortiça, resinas e seus derivados [cf. Artigos 1.º, 2.º e 29.º, n.º 1, a), do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro].

Se esses tributos revestirem a natureza de impostos – e é desse pressuposto que, como se disse, se vai partir, sem que, com isso, se tome posição sobre a sua real natureza, o Governo só poderia legislar sobre a matéria munido de autorização legislativa.

De facto, num tal caso, estar-se-á no domínio da reserva de lei, embora possa haver, aí autorizações legislativas (cf. artigos 106.º, n.º 2, 167.º, o) e 168.º, n.º 1 da Constituição, na sua redacção primitiva).

1. 2 – O dito Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, foi editado, como dele consta, ao abrigo da autorização legislativa contida no artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro.

Este artigo 6.º preceitua:

“É renovada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31.º da Lei n.º 21 – A/79, de 25 de Junho” (cf. rectificação inserta no Diário da República, I série, de 16 de Outubro de 1979).

O artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, invocado pelo artigo 6.º acabado de transcrever, reza assim:

“Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”.

O suplemento do Diário da República onde foi publicada esta Lei n.º 43/79, achando-se embora datado de 7 de Setembro de 1979, só foi distribuído em 11 de Setembro desse ano, data em que também se distribuiu o suplemento de 10 de Setembro de 1979 que contém o citado Decreto-Lei n.º 374-L/79.

Por isso, devem tais diplomas legais ter-se ambos por publicados em 11 de Setembro de 1979 (cf. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 265/78, de 1 de Março de 1979, publicado no Diário da República, II série, de 30 de Maio de 1979). E, assim, dispondo o artigo 122.º, n.º 4, da Constituição (redacção de 1976) que “a falta de publicidade implica a inexistência jurídica do acto”, poder-se-ia pensar que, não existindo ainda a Lei n.º 43/79 no momento em que o Decreto-Lei n.º 374-L/79 foi publicado, este se acha ferido de inconstitucionalidade, por faltar a competente autorização legislativa.

No entanto, isto não é assim, como vai ver-se de seguida. Os factos apontados não permitem, na verdade, concluir pela inconstitucionalidade do mencionado Decreto-Lei n.º 374-L/79.

Vejamos as razões deste entendimento.

Como este Tribunal já decidiu noutras ocasiões – na esteira, de resto, de um entendimento que, por último, havia acabado por se impor na Comissão Constitucional, “a publicação não era – e não é – elemento construtivo do acto legislativo, ficando este perfeito, seja com a sua aprovação, seja com a promulgação” (cf., entre outros, acórdão n.º 80/84 publicado no Diário da República, II série, de 29 de Janeiro). A publicação só revela, assim, para a eficácia do acto (cf. actual n.º 2 do artigo 122.º da Constituição).

Ora, a Lei n.º 43/79 foi aprovada em 31 de Agosto de 1979 e promulgada em 5 de Setembro do mesmo ano. Por isso, ela já existia, quer na data em que o Decreto-Lei n.º 314-L/79 foi aprovado em Conselho de Ministros (7 de Setembro), quer aquando a sua promulgação (10 de Setembro), quer ainda no momento em que ele foi publicado (11 de Setembro). E, existindo ela, sempre o Decreto-Lei n.º 374-L/79 tinha a necessária cobertura.

1.3 – A autorização legislativa constante do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, invocada pelo Governo para editar o Decreto-Lei n.º 374-L/79, traduziu-se na renovação da que, antes, havia sido concedida pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79.

Essa renovação era, no entanto, desnecessária, não obstante o facto de o Governo, a que fora concedida a autorização constante desse artigo 31.º, ter sido exonerado em 11 de Junho de 1979 (cf. Decreto da Presidência da República n.º 52/79, de 11 de Junho), e não obstante ainda a circunstância de a Assembleia da República que a concedeu ter, entretanto, sido dissolvida, em 11 de Setembro de 1979 também (cf. Decreto da Presidência da República n.º 98-A/79, de 11 de Setembro).

É certo que o n.º 3 do artigo 168.º da Lei Fundamental, na sua redacção primitiva, dispunha:

“As autorizações legislativas caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas […] ou com a dissolução da Assembleia da República” (cf. o n.º 4 do artigo 168.º, na actual redacção).

Simplesmente, sendo aquela Lei n.º 21-A/79 a lei que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 1979, a autorização constante do seu artigo 31.º não teria caducado, nem com a exoneração do Governo, nem tão-pouco com a dissolução da Assembleia da República.

Disso chamou, de resto, a atenção o Ministro das Finanças, ao solicitar a autorização constante do artigo 6.º da Lei n.º 43/79. Disse ele inclusive: “senda a Lei do Orçamento uma lei de vigência anual, as autorizações legislativas, desde que contidas na Lei do Orçamento, são normas sobre a forma e o conteúdo de determinado tipo de regulamentação ou dispositivos governamentais que devem integrar a própria Lei do Orçamento e não são, nesse caso, autorizações legislativas” (cf. Diário da Assembleia da República, I série, de 29/8/979, p. 3795).

Como pôs em destaque José Manuel M. Cardoso da Costa (Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra – “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro” – 1981), as autorizações legislativas tributárias insertas na Lei do Orçamento” assumem uma natureza peculiar face às autorizações legislativas em geral, e uma natureza tal que não faz sentido submetê-las à regra da caducidade em virtude da exoneração da Governo, consignada no artigo 168.º, n.º3, da Constituição. Não faz sentido, porque as autorizações em causa se inscrevem na definição legal duma política financeiras estabelecida para o ano económico, independentemente dos Governos que estiverem em funções; não faz sentido porque no fundo, não se trata de autorizações concedidas a ‘um certo Governo’ naturalmente para a ‘execução do seu programa’ – como sucede […] com as que se acham em geral previstas no art. 168.º – mas de autorizações destinadas a dar execução a um programa político (um programa de política financeira), com uma duração previamente fixada, estabelecida em último termo pela própria Assembleia da República” (cf. p. 28).

Por conseguinte, mesmo havendo mudança de Governo, as autorizações legislativas em causa mantêm a sua plena vigência, ao mesmo título por que se mantém em vigor a Lei do Orçamento em que se inscrevem.

E, como também adverte José Manuel M. Cardoso da Costa (ibidem, nota 36), as considerações que se deixam feitas para o caso da exoneração do Governo valem, no essencial, para a hipótese da dissolução da Assembleia da República. Também esse evento não faz caducar a Lei do Orçamento nem, por consequência, as autorizações legislativas tributárias que ela contiver. Ao caso não se aplica, pois, o mencionado n.º 3 do artigo 168.º da Lei Fundamental.

1.4 – A Lei n.º 21-A/79, de 5 de Junho, como Lei do Orçamento, manteve-se, pois, em vigor até 31 de Dezembro de 1979. E, por isso, também em vigor se manteria, até essa data, a autorização legislativa constante do seu artigo 31.º.

A uma tal vigência não faria, de resto, obstáculo a circunstância de aquele artigo 31.º não ter fixado a duração da autorização legislativa que nele se continha.

É certo que o artigo 168.º, n.º 1, da Constituição, na sua redacção primitiva, preceituava, que a Assembleia da República, quando autorizasse o Governo a fazer decretos-leis sobre matérias da sua exclusiva competência, devia “definir o objecto e a extensão da autorização, bem como a sua duração”.

Simplesmente, essa exigência não tem aqui cabimento.

De facto, como escreve José Manuel Cardoso da Costa (ob. cit., nota 30), “a respectiva duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento”.

Assim sendo – como, em caso semelhante, decidiu este Tribunal (cf. o já citado acórdão n.º 131/85), tudo se passa como se, no citado artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, se tivesse feito constar que a autorização legislativa aí contida poderia ser usada pelo Governo até 31 de Dezembro de 1979.

Isto mesmo vale, por conseguinte, para a autorização contida no artigo 6.º da Lei n.º 43/79, já que esta se limitou a renovar a autorização anterior.

1.5 – Pode, assim, concluir-se este primeiro ponto: o Governo dispunha da autorização legislativa necessária à edição do Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, qual, por isso, visto por esse lado, não está ferido de inconstitucionalidade.

2 – Segunda questão: a de saber se o Governo excedeu (ou não) a autorização legislativa que lhe foi concedida.

2.1 – “A Assembleia da República pode autorizar o Governo a fazer Decretos-Leis sobre matérias da sua exclusiva competência, devendo definir o objecto e a extensão da autorização, bem como a sua duração”, dizia o artigo 168.º, n.º 1. Por isso, se o Governo, munido, embora, de autorização legislativa, tivesse, com o Decreto-Lei n.º 374-L/79, excedido o âmbito da delegação e legislado sobre matérias da exclusiva competência da Assembleia da República, haveria infracção de uma regra constitucional de competência: a fixada na alínea o) do artigo 167.º. E, então, aquele Decreto-Lei seria constitucionalmente ilegítimo.

Tal não sucedeu, porém, como vai ver-se.

2.2 – Pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, a Assembleia da República autorizou o Governo a “rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”, e pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79 foi essa autorização renovada, como se viu.

O artigo 106.º, n.º 2, da Constituição, ao referir-se às leis criadoras de impostos, alude separadamente à “incidência”, “taxa”, “benefícios fiscais” e “garantias dos contribuintes”. Por outro lado, o artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79, aqui questionado, dispõe que passa a constituir receita do Instituto dos Produtos Florestais “a taxa de 120$00 por tonelada de peso líquido de pez, aguarrás, seus derivados e subprodutos, e aguarrás sulfatada ou talóleo transaccionados”.

Contrariamente ao que sustenta a recorrente, a expressão base de incidência abrange, porém, os elementos essenciais do imposto em causa que são a taxa (ou quantitativo), os benefícios fiscais e as garantias aos contribuintes. Tal expressão tem, para além de um sentido restrito, um outro mais amplo, e nesse compreendem-se aqueles elementos.

Como ensina José Manuel M. Cardoso da Costa (Curso de Direito Fiscal, Coimbra, 1972, p. 20), nas normas de incidência dos impostos, compreendem-se: “as normas de incidência real (definição do pressuposto de facto e de matéria colectável de cada imposto); as normas de incidência pessoal (definição do respectivo obrigado tributário), as normas que estabelecem isenções reais ou pessoais (isto é, que isentam do encargo fiscal certos factos ou situações, ou determinadas pessoas que em princípio estariam a ele adstritas) e as normas que fixam a taxa aplicável em cada caso”. Por isso – diz ainda o mesmo Autor, “tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência: as primeiras delimitam negativamente o respectivo âmbito real ou pessoal; as segundas, como diz o Dr. Cortes Rosa […], determinam a sua maior ou menor intensidade”, [cf., em idêntico sentido, Pedro Soares Martinez (Manual de Direito Fiscal), 1983, p. 122].

2.3 – Pois é em sentido amplo que a expressão base de incidência foi utilizada pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, e, portanto, pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79, que para ela remete, como resulta, desde logo, da leitura da proposta que esteve na origem deste diploma. Aí se escreveu:

“No artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, o Governo foi autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica.

“Tal autorização legislativa é muito importante, pelo menos em relação a alguns organismos, não só porque a sua situação financeira […] impõe a revisão das actuais taxas, como porque, tendo as respectivas taxas sido fixadas em portarias, ao abrigo de Decretos-Leis anteriores, foram considerados inconstitucionais, quer na vigência da Constituição de 1933, principalmente a partir da revisão efectuada em 16 de Agosto de 1971, quer na vigência da Constituição de 1976, em que tal matéria é da competência reservada da Assembleia da República […].

“Portanto, num caso, as receitas provenientes das taxas são insuficientes para cobrir as despesas do organismos; no outro caso, as mesmas deixam de ser pagas, colocando o organismo respectivo numa situação financeira precária”.

A Assembleia da República, ao conceder a autorização legislativa aqui em causa, outro objectivo não poderia ter, pois, que não fosse o de munir o Governo com um instrumento jurídico que o habilitasse a definir validamente os elementos essenciais dos tributos a cobrar pelos organismos de coordenação económica, designadamente pelo Instituto dos Produtos Florestais, e que possibilitasse a este a sua cobrança efectiva.

2.4 – Se a expressão “base de incidência” houvesse de interpretar-se com o sentido restrito que a recorrente lhe assinala, não poderia o Governo fixar a taxa dos tributos em causa. E, então, a Assembleia ter-lhe-ia conferido uma autorização perfeitamente inútil e vazia de todo o sentido – o que, há-de convir-se, seria absolutamente irrazoável.

Ora, “na fixação do sentido e alcance da lei”, o intérprete há-de presumir sempre que “o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (cf. artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil). Questão é que essas soluções encontrem “na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso” (cf. citado artigo 9.º, n.º 2). Ora, essa correspondência verbal existe no presente caso, como se viu.

É, pois, manifesto que a expressão “base de incidência”, no caso, inclui as taxas do respectivo tributo.

Sendo isto assim, o Governo ao editar o Decreto-Lei n.º 374-L/79, não excedeu a autorização legislativa de que estava munido, como já se concluiu no atrás citado acórdão n.º 131/84, e nos acórdãos n.ºs 66/86 e 99/86.

III – Decisão:

Isto posto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido.

Lisboa, 28 de Maio de 1986.

Messias Bento

Mário de Brito

Luís Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa

José Magalhães Godinho

Mário Afonso

Armando Manuel Marques Guedes