TC_19860146 · Tribunal Constitucional

Acórdão 146/86

ACÓRDÃO N.° 146/86

Processo n.° 142/85.

2.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Dinis.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — Enquadramento da questão

1 — A., L.da, com sede em …, Queluz de Baixo, interpôs no Supremo Tribunal Administrativo recurso directo de anulação de decisão do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos que lhe determinou o pagamento da quantia de 21 333$20, correspondente a taxas liquidadas ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.° 374-J/79, de 10 de Setembro, e referentes aos meses de Janeiro a Junho de 1981.

A esse recurso, a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo veio a negar provimento por Acórdão de 17 de Março de 1983. Novo recurso apresentado no pleno do Supremo Tribunal Administrativo, também não logrou sucesso, como se colhe do Acórdão de 14 de Maio de 1985.

Deste acórdão em que se houve por constitucional a norma do ar­tigo 1.° do Decreto-Lei n.° 374-J/79, contrariamente ao sustentado pela recorrente, foi trazido recurso ao Tribunal Constitucional confinado à ques­tão da constitucionalidade daquele preceito, por diversas vezes posta em causa no decorrer do processo.

Na alegação da recorrente, A., alcançaram-se as con­clusões seguintes:

a) Pela decisão impugnada nos presentes autos foram à recorrente liquidados impostos, nos termos previstos no Decreto-Lei n.° 374-J/79, de 10 de Setembro;

b) Impostos e não taxas, como incorrectamente consta do mencio­nado diploma, pois elas têm carácter genérico, constituindo pres­tações pecuniárias exigidas pelo Instituto recorrido com vista à realização dos fins públicos que o mesmo prossegue no sector da vida económica nacional que coordena, e não constituindo o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização in­dividual de bens semipúblicos, tendo a sua contrapartida uma actividade do Instituto recorrido especialmente dirigida ao res­pectivo obrigado;

c) Como tais, aliás, têm sido qualificadas semelhantes «taxas» em vários arestos do Supremo Tribunal Administrativo, e como tais as classifica a doutrina;

d) E o próprio Instituto recorrido aceita que as prestações pecuniá­rias que exigiu na decisão impugnada não constituem qualquer contrapartida individualizada em retribuição de uma actividade sua especialmente dirigida à recorrente;

e) Ora, nos termos dos artigos 106.°, n.° 2, e 167.°, alínea o), da Constituição da República, no texto àquela data vigente, os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias do contribuinte, sendo a le­gislação respeitante à criação de impostos e à definição desses seus elementos essenciais da exclusiva competência da Assem­bleia da República;

f) O Decreto-Lei n.° 34-J/79, de 10 de Setembro, foi publicado com expressa invocação de autorização legislativa constante do artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, a qual reno­vava a autorização legislativa do artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho;

g) E esta última autorizava o Governo a rever a base de incidên­cia e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coor­denação económica;

h) Repete-se: base de incidência;

i)Não incidência, como por vezes se lê no acórdão recorrido;

j)Ora a expressão base de incidência, com o conteúdo bem deli­mitado que tem, diferenciado de um conceito amplo de inci­dência, apenas pode abranger a previsão inerente à estrutura de qualquer norma tributária, e nunca a respectiva estatuição, nomeadamente no que se refere à taxa ou quantitativo aplicável;

k) Sendo aliás de salientar que qualquer norma de autorização le­gislativa de natureza tributária, devendo definir o objecto e a extensão da autorização (artigo 168.°, n.° 1, da Constituição), não pode deixar de expressamente mencionar quais, de entre os elementos essenciais dos impostos (incidência, taxa, benefí­cios fiscais e garantias dos contribuintes, conforme o artigo 106.°, n.° 2, da Constituição), aqueles a que se reporta;

l) Assim não é legítimo considerar incluídos na expressão base de incidência (nem sequer a incidência se referindo a lei de auto­rização, repete-se) os elementos essenciais do imposto em causa que são a taxa (ou quantitativo), ou os benefícios fiscais ou ga­rantias dos contribuintes;

m) Nem tais elementos são aliás enquadráveis na expressão regime de cobrança, que pressupõe a existência de um imposto já pre­viamente definido quanto a todos os seus elementos essenciais;

n) Pelo que o Decreto-Lei n.° 374-J/79 não respeitou os limites que lhe eram impostos pela lei de autorização em que confessadamente se baseava, de onde a inconstitucionalidade do ar­tigo 1.°, no qual se funda a decisão recorrida;

o) Acresce que o mencionado decreto-lei foi publicado ao abrigo de uma norma de autorização legislativa de carácter meramente formal, o artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, aliás publicada em 11 desse mês, e portanto para entrar em vigor posteriormente à publicação do próprio Decreto-Lei n.° 374-J/ 79, norma de autorização que não chegou sequer a entrar em vigor, por dissolução da Assembleia da República que a conce­dera (Decreto n.° 98-A/79, de 11 de Setembro), o que impor­tou a respectiva caducidade, nos termos do artigo 168.°, n.° 3, da Constituição;

p) Por outro lado, a autorização anteriormente concedida pelo ar­tigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho, por ter igual­mente natureza meramente formal, muito embora inserida no texto daquela lei, caducara por exoneração do Governo a que fora concedida, nos termos do citado artigo 168.°, n.° 3, da Constituição;

q) Assim, o Governo, ao fazer publicar o Decreto-Lei n.° 374-J/79, não tinha qualquer prévia autorização legislativa que o permi­tisse, definindo o seu objecto e extensão;

r) Foram assim violados, ao fazer-se na deliberação recorrida apli­cação do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 374-J/79, os artigos 106.°, n.° 2, 167.°, alínea o), 168.°, n.os 1 e 3 e 201.°, n.° 1, alí­nea b), da Constituição;

s) Mantendo o acto impugnado, o acórdão recorrido violou, as­sim, os mencionados preceitos da lei constitucional;

t) Termos em que deve ser dado provimento ao recurso e, por via dele, revogar-se o referido acórdão, com fundamento em viola­ção dos citados preceitos da lei constitucional.

2 — O Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto sustentou, em contra-alegação, o improvimento do recurso, pois que o acórdão impug­nado decidiu correctamente a questão de inconstitucionalidade, tal como em caso análogo o fizera o Tribunal Constitucional pelo seu Acórdão n.° 131/85.

Corridos os vistos de lei, cabe apreciar e decidir.

II — Fundamentação legal

1 — O Decreto-Lei n.° 374-J/79, de 10 de Setembro, foi aprovado na sequência da autorização legislativa conferida pelo artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, onde expressamente se dispõe que «é re­novada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho» (cf. rectificação à Lei n.° 43/79, in­serta no Diário da República, 1.ª série, n.° 239, de 16 de Outubro de 1979).

Todavia, como se verifica pelo documento junto a fls. 31 (ofício di­manado da Imprensa Nacional), o suplemento ao Diário da República, 1.ª série, n.° 207, de 7 de Setembro de 1979, no qual foi publicada a Lei n.° 43/79, apenas foi posto à venda em Lisboa e enviado ao correio para distribuição aos assinantes no dia 11 do mesmo mês.

Considerando a regra geral da vacatio legis a que se reporta o ar­tigo 2.°, n.° 1, da Lei n.° 3/76, de 10 de Setembro, a Lei n.° 43/79 apenas iniciou a sua vigência no dia 16 de Setembro de 1979, isto é, alguns dias após a efectiva publicação do Decreto-Lei n.° 374-J/79, ocor­rida no dia 11 de Setembro (cf. ofícios da Imprensa Nacional a fls. 28 e 31), o qual, como do seu artigo 8.° reza, entrou em vigor no dia ime­diato ao da sua publicação.

Qual a relevância jurídico-constitucional deste desencontro na publi­cação e entrada em vigor dos diplomas em causa?

Diferentemente do que acontecia em face do texto originário da Cons­tituição (cf. artigo 122. °, n.° 4) onde se previa a inexistência como san­ção da falta de publicidade, considera-se presentemente aquele facto apenas originador de ineficácia jurídica dos actos normativos elencados no ar­tigo 122.°, n.° 1. Aliás, no caso em apreço, a publicação da credencial parlamentar ocorreu no mesmo dia do diploma do Governo, verificando-se depois disfunção no começo da vigência dos dois textos: simplesmente, neste quadro material, a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 374-J/79 diferiu-se para o dia 16 de Setembro de 1979, aquele em que começou a vigorar a Lei n.° 43/79, pois que quando um decreto-lei é publicado antes da respectiva lei autorizadora isto apenas impede que aquele vigore antes do início da vigência da lei (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.a ed., 2.° vol., p. 205).

Sendo assim, e tendo em atenção a natureza da fiscalização concreta de constitucionalidade, não pode deixar de se ter presente que o acto ad­ministrativo cuja declaração de nulidade se intenta através da questão de constitucionalidade se reporta a factos ocorridos no 1.° semestre de 1981, isto é, em data muito posterior à do início da vigência do Decreto-Lei n.° 374-J/79.

2 — A Lei n.° 21-A/79, que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 1979, concedeu, no seu artigo 31.°, autorização ao Governo para rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organis­mos de coordenação económica.

A medida temporal desta autorização não expressamente referida no preceito que a concede acaba por resultar bem evidenciada desde logo no artigo 1.°, n.° 1, alínea a), da referida lei, onde se preceitua a apro­vação das «linhas gerais do Orçamento Geral do Estado para 1979». Tra­duzindo a lei orçamental a definição parlamentar de um quadro global de política financeira e económica-financeira a adoptar em determinado ano, as normas tributárias ou as autorizações em tal domínio concedidas ao executivo, que nela se insiram, hão-de integrar-se naquele quadro global com o mesmo horizonte temporal que anima e inspira todo o conjunto normativo.

A autorização concedida pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 duraria, em princípio, por todo o ano de 1979, isto é, à data em que, na norma­lidade das coisas, passaria a vigorar outro orçamento. A propósito de toda esta matéria, cf. Cardoso da Costa, «Sobre as autorizações legislativas da Lei do Orçamento», in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Es­tudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro, 1981, pp. 407 e segs.

Todavia, como já se referiu, o Decreto-Lei n.° 374-J/79 buscou apoio não no artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, mas sim no artigo 6.° da Lei n.° 43/79, o qual também não delimitou expressamente o tempo da au­torização, pois que se limitou a renovar a credencial anterior.

É conhecido o quadro político e governativo que se desenvolveu no decurso do ano de 1979.

O IV Governo Constitucional apresentou e viu aprovada a Lei n.° 21-A/79, sendo entretanto substituído pelo V Governo Constitucio­nal. Este, tendo por certo, em atenção, o disposto no artigo 168.°, n.° 3, da Constituição — as autorizações legislativas caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas —, tomou a iniciativa de repetir o pedido de autorização, sem que durante a discussão na Assembleia da República das propostas de lei n.os 269/I e 275/I, nas quais se solicitou a renovação de algumas autorizações legislativas concedidas pela Lei n.° 21-A/79, o Ministro das Finanças não deixasse de salientar que estas autorizações podiam ser havidas como desnecessárias pois que « [...] sendo a Lei do Orçamento uma lei de vigência anual, as autorizações, ainda que possam formalmente aparecer como autorizações legislativas, desde que contidas na Lei do Orçamento são normas sobre a forma e conteúdo de determinado tipo de regulamentação ou dispositivos governamentais que devem integrar a própria Lei do Orçamento e não são, nesse caso, autori­zações legislativas» (cf. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3.a sessão legislativa, 1.ª série, n.° 97, de 29 de Agosto de 1979, p. 3795).

Quer dizer: muito embora se venha entendendo que as autorizações legislativas contidas nas leis orçamentais não cessam a sua vigência com a exoneração do Governo a que foram concedidas (cf. Cardoso da Costa, ob. cit.), por mera cautela e «por escrúpulo a fim de não correr de forma alguma o risco de invadir a competência reservada da Assembleia da Re­pública» formulou um pedido de renovação da autorização anteriormente concedida. Todavia, a autorização contida no artigo 6.° da Lei n.° 43/79 expressamente remete, através da sua renovação, para a credencial con­tida no artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, o que vale por dizer que os seus elementos estruturadores — objecto, sentido, extensão e duração — são os constantes desta norma, isto é, que no plano da sua utilização a sua validade se mantém até 31 de Dezembro de 1979.

Não existe assim, e deste modo, qualquer afronta ao disposto no en­tão vigente artigo 168.°, n.° 1, da Constituição.

3 — Aqui chegados, cabe averiguar se o artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 374-J/79 não terá excedido a autorização legislativa concedida, nos termos e pela forma assinalada, pelo artigo 6.° da Lei n.° 43/79.

Será que o Governo, como alega a recorrente, em vez de se limitar a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas do Insti­tuto do Azeite e Produtos Oleaginosos, invadiu planos não consentidos, nomeadamente os respeitantes a outros elementos essenciais dos impostos?

É o que de seguida se vai indagar.

O Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, criado ao abrigo do disposto no artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 283/72, de 11 de Agosto, é um organismo de coordenação económica, dotado de personalidade jurí­dica e autonomia financeira, a que foram cometidas as seguintes atribui­ções: coordenar e disciplinar as actividades de produção, transformação e comercialização de azeite e óleos vegetais, de gorduras alimentares pre­paradas, oleaginosos, sabões e detergentes, seus subprodutos, e bem as­sim das gorduras animais, utilizáveis como matérias-primas dos produtos das actividades coordenadas, bem como a importação e exportação dos mesmos, tendo em conta a defesa da produção e as exigências do con­sumo; realizar estudos técnicos e económicos relativos aos sectores coor­denados, suas matérias-primas e respectivos produtos; certificar a origem e qualidade dos produtos (cf. artigos 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 426/72, de 31 de Outubro).

No âmbito do seu regime financeiro, prescreve o artigo 29.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 426/72 que constituem receitas do Instituto as «importâncias das taxas que incidem sobre as actividades coordenadas e os respectivos produtos», sendo os quantitativos das taxas, a sua inci­dência e a forma de cobrança estabelecidos em portaria conjunta do Mi­nistro das Finanças e do Secretário de Estado do Comércio.

O Decreto-Lei n.° 374-J/79, como do seu preâmbulo se alcança, con­siderou, no essencial, a necessidade de pôr termo às dúvidas que se vi­nham levantando relativamente à constitucionalidade das taxas criadas a favor do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos.

Autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica, entre as quais se in­cluíam as taxas devidas ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, nada proibia o Governo de manter a situação normativa precedente, se bem que credenciada agora pela lei autorizativa, pois que rever tanto pode desembocar numa alteração do que é, como também traduzir-se na sim­ples manutenção do que está (cf. parecer n.° 25 da Comissão Constitu­cional, in Pareceres..., vol. 20, p. 207).

Mas, mesmo que se aceite — e o ponto não é isento de dúvidas — que as receitas do Instituto de Azeite e Produtos Oleaginosos eram ver­dadeiros impostos como sustenta a recorrente, ainda assim haveria de afirmar-se que o Governo, ao editar a norma questionada, não invadiu a esfera de competência reservada da Assembleia da República, pois que ao fazê-lo não exorbitou a regra de autorização que lhe foi concedida.

A norma autorizadora lançou mão de um conceito amplo da expres­são «normas de incidência», conceito doutrinalmente sedimentado e de dimensão bem definida.

Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2.a ed., p. 20, teve ensejo de escrever a este propósito:

No direito fiscal encontramos assim, em primeiro lugar, as nor­mas de incidência dos impostos: as normas de incidência real (de­finição do pressuposto de facto e da matéria colectável de cada im­posto), as normas de incidência pessoal (definição do respectivo obrigado tributário), as normas que estabelecem isenções reais ou pessoais (isto é, que isentam do encargo fiscal certos factos ou si­tuações, ou determinadas pessoas que em princípio estariam a ela adstritas) e as normas que fixam a taxa aplicável em cada caso.

Assim, sendo, prossegue o mesmo autor:

Tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência: as primeiras delimi­tam negativamente o respectivo âmbito real ou pessoal; as segun­das, como diz o Dr. Cortes Rosa [...] determinam a sua maior ou menor intensidade.

Em idêntico sentido, cf. Pedro Soares Martinez, Manual de Direito Fiscal, 1983, p. 122.

Foi neste sentido amplo que aquela expressão foi utilizada no ar­tigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, e, portanto, pelo artigo 6.° da Lei n.° 43/79, como resulta, desde logo, da proposta de lei que originou este último diploma. Com efeito, aí se escreveu do modo que segue:

No artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho, o Go­verno foi autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica.

Tal autorização legislativa é muito importante, pelo menos em relação a alguns organismos, não só porque a sua situação finan­ceira [...] impõe a revisão das actuais taxas, como porque, tendo as respectivas taxas sido fixadas em portarias, ao abrigo de decretos-leis anteriores, foram consideradas inconstitucionais, quer na vi­gência da Constituição de 1933, principalmente a partir da revi­são efectuada em 16 de Agosto de 1971, quer na vigência da Constituição de 1976, em que tal matéria é da competência reser­vada da Assembleia da República [...].

Portanto, num caso, as receitas provenientes das taxas são in­suficientes para cobrir as despesas do organismo; no outro caso, as mesmas deixam de ser pagas, colocando o organismo respectivo numa situação financeira precária, [cf. propostas de lei n.os 275/I e 277/II].

A Assembleia da República, ao conceder ao Governo a autorização assim solicitada, muniu-o com o instrumento jurídico necessário à defini­ção dos elementos essenciais dos tributos a cobrar pelos organismos de coordenação económica.

Se a locução «base de incidência» devesse interpretar-se com o sentido restrito proposto pela recorrente, o Governo ver-se-ia impossibilitado de fixar a taxa dos tributos em causa e daí que a autorização concedida pelo Parlamento se revelaria de todo inútil e despida de sentido, o que tem de considerar-se manifestamente não admissível.

Ora, «na fixação do sentido e alcance da lei», o intérprete há-de pre­sumir sempre que «o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (cf. artigo 9°, n.° 3, do Código Civil).

Questão é que essas soluções encontrem «na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (cf. ci­tado artigo 9.°, n.° 2), como sem dúvida acontece no caso em apreço.

Sendo manifesto que a expressão «base de incidência» inclui as taxas do respectivo tributo, o Governo, ao editar o Decreto-Lei n.° 374-J/79, não excedeu a autorização legislativa de que dispunha.

III — Decisão

Nestes termos, julga-se que a norma do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 374-J/79, de 10 de Setembro, e com referência ao período temporal posterior a 16 de Setembro de 1979, não é inconstitucional, negando-se, por consequência, provimento ao recurso e confirmando-se o acórdão re­corrido.

Lisboa, 30 de Abril de 1986. — Antero Alves Monteiro Dinis — Raul Mateus — Costa Mesquita — Vital Moreira — Armando Manuel Marques Guedes.