97/85. · Tribunal Constitucional

Acórdão 41/86

ACÓRDÃO Nº 41/86

Processo nº 97/85.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 – A., Lda, com sede em …, …, concelho de Oeiras, interpôs recurso directo de anulação do acto da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos que lhe determinou o pagamento de 228 685$ de taxas liquidadas nos termos do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, e referentes a Junho de 1981.

A esse recurso veio a ser negado provimento pela 1ª secção do Su­premo Tribunal Administrativo. E novo recurso, desta vez para o pleno do Supremo Tribunal Administrativo, não logrou alterar a decisão anterior.

Do acórdão do pleno do Supremo Tribunal Administrativo, em que se considerou constitucional, contrariamente ao pretendido pela recorrente, a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, veio A., Lda, interpor o presente recurso, confinado à questão de constitucionalidade, para o Tribunal Constitucional, terminando as suas alegações, apoiadas em parecer do Prof. Sousa Franco, nos seguintes termos:

a) Por via do acto administrativo contenciosamente impugnado fo­ram, na moldura do Decreto-Lei nº 374-H/79, liquidados im­postos à recorrente (impostos, e não taxas, como incorrectamente se apelidam naquele diploma as prestações pecuniárias ali refe­ridas como receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Quí­micos e Farmacêuticos);

b) Como impostos têm sido, aliás, qualificadas semelhantes taxas, quer pela doutrina, quer pelo Supremo Tribunal Administra­tivo, em diversos arestos, quer ainda pela Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos;

c) Ora, por força dos artigos 106°, nº 2, e 167°, alínea o), da Constituição da República Portuguesa - citada neste acórdão, salvo menção expressa em contrário, na sua primitiva redac­ção -, os impostos são criados por lei, que determina a inci­dência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias do contribuinte, sendo da exclusiva competência da Assembleia da República le­gislar sobre a criação de impostos, com definição dos seus ele­mentos essenciais;

d) O Decreto-Lei nº 374-H/79 invocou expressamente o artigo 6° da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro, que renovara a autoriza­ção legislativa constante do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho;

e) Esta autorização legislativa permitia que o Governo revisse a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organis­mos de coordenação económica;

f) O Decreto-Lei nº 374-H/79, interpretando autenticamente o sentido da expressão «base de incidência», esclarece nos nºs 2 e 3 do seu artigo 2° que tal base «será o preço de venda prati­cado pelo produtor ou pelo importador, com excepção dos me­dicamentos especializados, em relação aos quais a base de inci­dência será o preço de venda ao público», ou, para os produtos importados para consumo próprio, «o preço CIF, acrescido dos direitos de importação e de 20% sobre a soma destes dois va­lores»;

g) Nestas condições, a expressão «base de incidência» apenas pode abranger a previsão inerente à estrutura de qualquer norma tri­butária, e nunca a respectiva estatuição, nomeadamente no que se refere à taxa ou quantitativo aplicável;

b) Aliás, devendo a autorização legislativa definir o seu objecto e extensão (artigo 168° da Constituição da República Portuguesa), não pode deixar de mencionar expressamente quais, de entre os elementos essenciais dos impostos, são aqueles que abrange;

i) Deste modo, não é legítimo considerar incluídos na expressão «base de incidência» os elementos essenciais do imposto em causa: taxa ou quantitativo, benefícios fiscais e garantias dos con­tribuintes;

j) Nem tais elementos essenciais são susceptíveis de enquadramento sob a expressão «regime de cobrança», regime que pressupõe a prévia definição de um imposto em todos os seus elementos es­senciais;

k) Por isso, o Decreto-Lei nº 374-H/79 não respeitou os limites da lei de autorização em que se baseou, sendo consequente­mente inconstitucional a norma do seu artigo 2°, nº 1;

l) Por outro lado, a autorização legislativa inserta no artigo 6° da Lei nº 43/79 caducara antes mesmo de entrar em vigor, por motivo da dissolução da Assembleia da República determi­nada pelo Decreto nº 98-A/79, de 11 de Setembro (ar­tigo 168°, nº 3, da Constituição da República Portuguesa); e, ainda que não tivesse caducado, tal autorização, porque o Diário da República onde se publicou a Lei nº 43/79 só foi distribuído em 11 de Setembro de 1979, entraria em vigor já depois da publicação do próprio Decreto-Lei nº 374-H/79, que dela dependia;

m) Também a autorização inicial concedida pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79, havia caducado por exoneração do Governo a que fora dada (citado artigo 168°, nº 3, da Constituição da Re­pública Portuguesa);

n) Assim, o Governo fez publicar o Decreto-Lei nº 374-H/79 sem autorização legislativa que o permitisse;

o) Primeiro, o acto administrativo da Comissão Reguladora dos Pro­dutos Químicos e Farmacêuticos e, depois, o acórdão recorrido, ao fazerem aplicação do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, violaram os artigos 106°, nº 2, 167, alínea o), 168°, nºs 1 e 3, e 201°, nº 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa;

p) Deve, pois, ordenar-se a revogação do acórdão recorrido.

Contra-alegou a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Far­macêuticos, sustentando que é destituída de fundamento a argumenta­ção da recorrente e pedindo que seja negado provimento ao recurso.

2 - Apostos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir se a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 é ou não inconstitu­cional.

3 - Liminarmente, importa pôr em relevo que no intróito do Decreto-Lei nº 374-H/79 o Governo faz apelo à «autorização legislativa cons­tante do artigo 6° da Lei nº 43/79», que se limita a dispor - cf. recti­ficação inserta no Diário da República, 1ª série, de 16 de Outubro de 1979 - que «é prorrogada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31.° da Lei nº 21-A/79».

Todavia, porque o suplemento ao Diário da República, 1ª série, nº 207, de 7 de Setembro de 1979, onde se publicou a Lei nº 43/79, apenas foi posto à venda em 11 de Setembro de 1979 (ofício de fls. 41), tal diploma, por aplicação da regra geral da vacatio legis constante do artigo 2°, nº 1, da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro, só começou a vigorar em 16 de Setembro de 1979, ou seja, já mesmo depois da publi­cação do Decreto-Lei nº 374-H/79. Verifica-se, assim, uma certa descoor­denação cronológica entre os dois diplomas. No entanto, esta cesura ini­cial tem, em quadro constitucional, reduzida relevância.

Significa apenas que o Decreto-Lei nº 374-H/79 no dia da sua pu­blicação, ou seja, em 11 de Setembro de 1979 (data em que verdadeira­mente foi distribuído, conforme se vê do citado ofício de fls. 4l, o Diá­rio da República, 1ª série, nº 209, de 10 de Setembro de 1979, que o trouxe impresso), e assim até ao dia 15 de Setembro de 1979, gozou apenas de uma cobertura virtual por parte da autorização do artigo 6° da Lei nº 43/79: tal autorização, embora existente (cf. artigo 122°, nº 4, da Constituição da República Portuguesa), era ineficaz; e que daí por diante a cobertura tornou-se absoluta: a autorização era tanto válida como eficaz.

Ora, é nessa última situação temporal que tem de ser apreciada a cons­titucionalidade da norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, cuja entrada em vigor deveria ocorrer no dia imediato ao da publicação (artigo 8°). De facto, dado o carácter instrumental da fis­calização em concreto de constitucionalidade, não se pode deixar de ter em consideração que in casu tal controlo foi suscitado para, em última análise, se vir a lograr a anulação, por parte do pleno do Supremo Tri­bunal Administrativo, das taxas referentes à produção ou importação de certos produtos efectuado em Junho de 1981 pela recorrente e liquidadas pela Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos ao abrigo daquele preceito.

4 - A interacção dualista que necessariamente existe entre a lei delegante e o decreto-lei delegado desenvolveu-se, pois, perfeitamente entre o artigo 6.° da Lei nº 43/79 e o Decreto-Lei nº 374-H/79, a partir de 16 de Setembro de 1979, período durante o qual a recorrente transac­cionou os produtos sobre os quais a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos fez incidir as taxas fixadas pelo artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79.

Deste modo, não tem aqui de ser considerada a situação patológica inicial, correspondente à etapa imediatamente subsequente à publicação do Decreto-Lei nº 374-H/79, tempo em que este diploma «viveu» sem suporte na autorização legislativa para que remetia.

Atendendo apenas ao período posterior, há que começar por notar que a autorização do artigo 6° da Lei nº 43/79 não refere expressamente o prazo da sua validade, o que prima facie poderia ser entendido como contrário ao disposto no artigo 168°, nº 1, da Constituição da Repú­blica Portuguesa.

5 - O artigo 6° da Lei nº 43/79 - como adiante melhor se verá - mais do que prorrogação da autorização legislativa do artigo 31° da Lei nº 21-A/79 (que também não define directamente a sua medida tem­poral), contém em si uma nova autorização legislativa. Importa, porém, salientar que a Lei nº 21-A/79 foi a lei orçamental para 1979 e, ao alterá-la nos termos expostos, a Lei nº 43/79 como que se enxertou naquela lei orçamental, passando a autorização do seu artigo 6°, tal como já sucedia com a autorização do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, a ficar sujeita a regime especial.

Nesta perspectiva, a falta de uma referência imediata à dimensão tem­poral da autorização legislativa, tanto no caso no artigo 31° da Lei nº 21-A/79, como no caso do artigo 6° da Lei nº 43/79, é, vistas as coisas de um ângulo de constitucionalidade, de todo irrelevante. É que, fazendo tais preceitos parte de uma lei orçamental, tudo dependerá da dimensão e alcance que for de atribuir a esses actos legislativos, contem­plados precisamente no artigo 108° da Constituição da República Portu­guesa.

A propósito, escreve Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legisla­tivas da Lei do Orçamento, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro, pp. 18, 19 e 22:

[...] a lei do orçamento não assume o carácter de mera «lei de autorização», de «de aprovação» ou «de controlo», mas incorpora ou traduz-se numa decisão político-normativa verdadeiramente substan­cial: ao aprová-la, a Assembleia da República não se limita a per­mitir que o Governo elabore o documento orçamental, mas com­participa na definição e, em último termo, fixa ela própria as linhas fundamentais da política que através da aplicação e execução desse documento vai ser prosseguida. Em suma: muito mais do que uma simples autorização, o que a lei do orçamento incorpora é a defini­ção (parlamentar) de um quadro global, e que se pretende coerente, da política financeira, e mesmo económico-financeira, a adoptar em determinado ano.

Desta forma, «[... ] na lei do orçamento vêm a inserir-se também nor­mas tributárias, rectius a autorização para o Governo emiti-las: o facto é que, devendo tal lei ser a expressão de um quadro global e coerente da política financeira para o ano económico, é essencial que dela cons­tem - sob pena de o quadro ficar irremediavelmente incompleto - as orientações fundamentais a prosseguir em matéria de política de receitas, e mais concretamente em matéria de política fiscal. Sobre tais orientações há-de o parlamento pronunciar-se - para assumi-las ou não - em con­junto com os restantes aspectos do programa financeiro, já que só nessas condições ele emitirá acerca deste programa o juízo e a decisão globais, que são da sua competência.

«Posto isto, não poderá deixar de concluir-se que as disposições fiscais da lei do orçamento - sejam elas, porventura, preceitos com imediata incidência substantiva, sejam autorizações conferidas ao Governo para edita­dos - fazem corpo com os restantes preceitos dessa lei e assumem um significado e alcance que não diferem do significado e alcance gerais da mesma. A decisão político-normativa em que tal lei se traduz corporiza-se, na verdade, em cada um dos preceitos que integram esse documento legislativo, não cabendo, pois, fazer qualquer acepção entre elas: todo, no seu conjunto, é que moldam o perfil da referida decisão.»

Sendo a lei do orçamento constituída por múltiplos preceitos, todos eles visando a definição pelo período de um ano da política económico-financeira do Estado, e formando, por isso, um corpo normativo unitá­rio, é evidente que o horizonte temporal de tal lei, delineado no artigo 108°, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, caracteriza, à par­tida, todas e cada uma das suas normas. Nesta óptica, tem de se aceitar, como se aceita, que foi efectivamente fixada, ainda que por via indirecta, a duração da autorização legislativa, quer da do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, quer da do artigo 6° da Lei nº 43/79: o Governo podia, pelo menos em princípio, servir-se de qualquer delas até 31 de Dezem­bro de 1979.

Nesta mesma linha discursiva, é ainda de lembrar que o artigo 1°, nº 1, alínea a), da própria Lei nº 21-A/79, ao afirmar que são aprova­das «as linhas gerais do Orçamento Geral do Estado para 1979», acaba por exprimir a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei, sempre influenciados, em maior ou menor grau, por tal perspectiva. Isto vale não só para a autorização do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, como também para a autorização do artigo 6° da Lei nº 43/79, que, ao alterá-la, como que se inseriu naquela lei orçamental.

O artigo 168°, nº 1, da Constituição da República Portuguesa não foi, pois, neste campo, infringido pelo artigo 6° da Lei nº 43/79, pelo que a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 não pode ser havida, em termos consequenciais, e por tal circunstância, como con­trária à Constituição da República Portuguesa.

Mas, por outra via, não será de chegar à conclusão de que tal norma é irremissivelmente violadora da Constituição da República Portuguesa? Designadamente, não extravasará esse preceito, como se poderá susten­tar, do quadro da autorização legislativa vertida no artigo 6° da Lei nº 43/79?

6 - O artigo 168°, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que «a Assembleia da República pode autorizar o Governo a fazer decretos-leis sobre matéria da sua exclusiva competência, devendo definir o objecto e a extensão da autorização», está afinal a exprimir «a relação de conformidade que deve existir entre a ' lei autorizante ' e o decreto-lei que faz uso das autorizações legislativas» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 2ª ed., p. 365). Esta «relação de conformidade» que, ainda no domínio do primitivo texto da Constituição da República Portuguesa, a própria lógica da autorização já postulava - vide, neste sentido, os pareceres nºs 27/77 e 28/77 da Comissão Constitucional, edi­ção oficial, vol. 3°, pp. 231 e 253 -, é, aliás, hoje expressamente afir­mada no actual artigo 115°, nº 2, da Constituição da República Portu­guesa:

As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da su­bordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa [...]

Nessa articulação em que a «relação de conformidade» se desenvolve há como que um entrecruzamento, a nível temático, entre a lei delegante e o decreto-lei delegado: a lei justifica o decreto-lei e o decreto-lei im­plica a lei. No caso de o decreto-lei desbordar a matéria delegada e tocar outra área da competência exclusiva da Assembleia da República, registar-se-á então infracção do artigo 168°, nº 1, e também do artigo 167° Será isto que verdadeiramente ocorre com a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79?

O artigo 6° da Lei nº 43/79 - norma onde figura a autorização legislativa a que se reporta o Decreto-Lei nº 374-H/79 - veio estatuir:

É prorrogada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79.

Que situação tornou necessária esta revivescência, pelo menos formal, de uma autorização anterior?

A autorização contida no artigo 31° da Lei nº 21-A/79 fora conce­dida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, re­ceando que, por força do disposto no artigo 168°, nº 3, da Constitui­ção da República Portuguesa, houvesse entretanto caducado, tomou a iniciativa de repetir o pedido de autorização. Durante a discussão na As­sembleia da República das propostas de lei nºs 269/I e 275/I, através das quais o V Governo promoveu a renovação de algumas autorizações legislativas concedidas pela Lei nº 21-A/79, até aí não utilizadas, o Mi­nistro das Finanças Sousa Franco, do mesmo passo que dava conta de tais receios, não deixava, todavia, de sublinhar que as novas autorizações po­diam ser havidas como desnecessárias: «[…] pode entender-se que, sendo a lei do orçamento uma lei de vigência anual, as autorizações, ainda que possam formalmente aparecer como autorizações legislativas, desde que contidas na lei do orçamento, são normas sobre a forma e conteúdo de determinado tipo de regulamentações ou dispositivos governamentais que devem integrar a própria lei do orçamento, e não são, nesse caso, autori­zações legislativas» (v. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3a sessão legislativa, 1ª série, nº 97, de 29 de Agosto de 1979, p. 3795). Que as autorizações legislativas contidas em lei do orçamento não cessam a sua vigência com a exoneração do Governo a que foram concedidas é, aliás, a opinião de Cardoso da Costa, obra citada, em particular pp. 31 e 32. Seja como seja, não há que tomar posição sobre a questão. O De­creto-Lei nº 374-H/79 apela exclusivamente para a autorização vertida no artigo 6° da Lei nº 43/79, e só tal autorização há que considerar, pelo que é indiferente, dentro da presente linha expositiva, o seu escla­recimento.

É necessário, porém, sublinhar que a autorização do artigo 6° da Lei nº 43/79 se situa numa norma que utiliza uma técnica devolutiva: para definir o objecto e a extensão, remete para a norma do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, explicitando, mediante o uso de uma linguagem algo defeituosa, que a autorização constante deste último preceito «é prorro­gada». De facto, se a Assembleia da República acabara por entender, ainda que com alguma hesitação, que a autorização legislativa inserta no ar­tigo 31° da Lei nº 21-A/79 já caducara, não devia ter concedido a sua prorrogação, mas antes a sua renovação. Como escreve De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, vol. III, pp. 1246 e 1247, «[…] a prorrogação pressupõe prazo ou espaço de tempo que não se extinguiu nem se finou e que é ampliado, dilatado, aumentado, antes que se fine ou acabe.

«Não se prorroga o que já se mostra terminado ou acabado, isto é, fora da vigência ou do exercício de um prazo, que não mais existe. Aí ocorreria coisa nova, iniciar-se-ia um novo espaço de tempo, pela solução da continuidade entre o prazo antigo e o novo prazo, revelando-se, por­tanto, renovação, não prorrogação.»

O que houve foi, pois, uma autorização legislativa nova, vazada no artigo 6° da Lei nº 43/79- Ou, analisando as coisas de outro ângulo, houve como que uma novação do título de autorização legislativa. No entanto, como o novo título se completa por remissão para o título ante­rior, não se poderá deixar de fazer alusão, na exposição subsequente, ao conteúdo da norma do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, ainda que como mera peça ou elemento da norma do artigo 6° da Lei nº 43/79.

Nesta visão integrada se explicita, assim, que o artigo 6° da Lei nº 43/79 autorizou de facto o Governo «a rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação econó­mica», e o Governo utilizou tal autorização, determinando, nomeadamente no artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, que passavam a cons­tituir «receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farma­cêuticos os quantitativos das taxas que incidem sobre os produtos produ­zidos e importados referidos na relação B anexa a este diploma».

Mas ao utilizar tal autorização, não a terá o Governo excedido? Não será exacto, como sustenta a recorrente, que o Governo, em vez de se limitar a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, entrou por outros domínios, designadamente no respeitante a outros elementos essenciais dos impostos?

7 - A Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, criada como organismo de coordenação económica, nos termos do Decreto--Lei nº 26 757, pelo artigo 1° do Decreto nº 30 270, de 12 de Janeiro de 1940, ficou a ter como receita, entre outras, «uma taxa cobrada sobre os produtos químicos importados no País que venham a ser designados em portaria do Ministro do Comércio e Indústria» (artigo 19°, nº 1, do Decreto nº 30 270).

Esta receita veio a ser por várias vezes reestruturada, passando, designa­damente, a abarcar taxas cobradas sobre produtos produzidos no País. Aquando da publicação do Decreto-Lei nº 374-H/79, a matéria cons­tava fundamentalmente do Decreto nº 305/73, de 12 de Junho, e da Portaria, nº 417/73, da mesma data. E foi precisamente por haver sido suscitada a inconstitucionalidade destes dois últimos diplomas - inconstitucionalidade acolhida designadamente ao nível da jurisprudên­cia do Supremo Tribunal Administrativo - que o Governo os procurou «substituir» pelo Decreto-Lei nº 374-H/79, que em substância manteve sensivelmente o regime anterior.

E embora o artigo 6° da Lei nº 43/79 autorizasse o Governo a re­ver a base de incidência e regime de cobrança das apontadas receitas, certo é que tal locução verbal não obrigava necessariamente à alteração do an­terior statuo quo legislativo. Rever comporta, entre outros, o sentido de «ver novamente», «examinar com cuidado», «estudar novamente», pelo que se o acto de «rever pode desembocar numa alteração do que é, pode tam­bém traduzir-se na simples manutenção do que está», e, assim, o Go­verno, ao rever, através do Decreto-Lei nº 374-H/79, a precedente si­tuação normativa, não exorbitou, por aí, da autorização legislativa de que se munira (parecer nº 25/82 da Comissão Constitucional, edição oficial, vol. 20°, p. 199).

Mas a autorização do artigo 6° da Lei nº 43/79, se à partida permi­tia tanto modificar como manter, comportaria, de facto, a possibilidade de o Governo receber no Decreto-Lei nº 374-H/79, e em toda a sua ex­tensão, os diplomas anteriores já referidos (Decreto-Lei nº 305/73 e Por­taria nº 417/73)? Ou, ditas as coisas de outra maneira, não teria o Go­verno, embora conservando, legislado em estilo receptivo sobre matérias que nada tinham que ver com a base de incidência e o regime de co­branças das receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Far­macêuticos?

8 - Antes de mais, e a este propósito, não se quer deixar de lem­brar que a Assembleia da República, nos termos do artigo 167°, alínea o), conjugado com o artigo 106°, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, era em exclusivo competente para legislar, salvo autorização ao Governo, sobre a criação de impostos e determinação da incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes.

Mas mesmo aceitando - o que, aliás, não é líquido - que as recei­tas em causa da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farma­cêuticos eram, na verdade, impostos, ainda assim sempre se teria de con­cluir que o Executivo não invadira a esfera de competência reservada do Parlamento. É que a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 se limita a concretizar, embora mantendo nos termos ex­postos normas anteriores, a autorização legislativa vazada no artigo 6° da Lei nº 43/79.

Na verdade, esta autorização utilizou um conceito amplo da expres­são «normas de incidência», conceito esse doutrinariamente aceite nessa dimensão. Com efeito, como escreve Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2a ed., p. 20, nota 1, «tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência; as pri­meiras delimitam negativamente o respectivo âmbito real ou pessoal; as segundas, como diz o Dr. Cortes Rosa em estudo adiante citado, deter­minam a sua maior ou menor intensidade». Neste mesmo sentido, aliás, se exprime Soares Martinez, Manual de Direito Fiscal, pp. 122 e 123. E que foi neste sentido amplo que a mesma autorização legislativa verda­deiramente usou aquele composto lexical resulta do que se escreveu, quer ao nível do relatório, quer ao nível do articulado, na proposta de lei nº 275/I (Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3a sessão legislativa, 2a série, nº 101, de 28 de Agosto de 1979, p. 2264), com a qual o V Governo Constitucional pretendeu renovar - por dúvidas so­bre a sua validade após a queda do IV Governo Constitucional, ocorrida nesse interim - a autorização legislativa constante do artigo 31° da Lei nº 21-A/79 (proposta de lei nº 275/1, que depois foi, em bloco com as propostas de lei nºs 262/I, 269/I e 272/I, substituída pela proposta de lei nº 277/I, donde resultou a Lei nº 43/79).

Pois nessa proposta de lei nº 275/I, depois de se afirmar no relató­rio que se «impõe a revisão das actuais taxas» pela situação financeira de alguns organismos de coordenação económica, entre os quais se conta a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, alude-se no artigo único à simples autorização ao Governo para «rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coorde­nação económica». Aqui se observa - e a ligação do relatório com o arti­culado é a prova iniludível de que assim é - a utilização com ampla significação da expressão «base de incidência», o que mostra ainda - dada a unidade do processo legislativo que historicamente une o artigo 6° da Lei nº 43/79 ao artigo único da proposta de lei nº 275/I - que esse núcleo linguístico foi utilizado com idêntico alcance no artigo 6° da Lei nº 43/79.

Ainda, porém, que assim não fosse, sempre se imporia, no plano her­menêutico, considerar, com a Comissão Constitucional (parecer nº 25/82, já anteriormente citado), que as matérias do lançamento e liquidação das receitas, «situando-se logicamente entre a incidência e a cobrança, esta­riam não essencial, mas naturalmente, co-envolvidas na autorização» do artigo 6° da Lei nº 43/79, como co-envolvida estaria nessa autorização, e dentro da mesma lógica consequencial, a definição das taxas como ins­trumento por excelência da própria liquidação.

Não se verifica assim, dentro de uma ou de outra destas posturas in­terpretativas, qualquer linha de fractura entre a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 e a autorização legislativa vertida no artigo 6° da Lei nº 43/79- Aquela norma limita-se a veicular, no plano concretizador, esta autorização, pelo que se não pode ter por invadido o sector da competência legislativa reservada da Assembleia da República. Logo, não existe confronto com a Constituição, no plano orgânico, do preceito em causa, cuja inconstitucionalidade, aliás, e na sequência do mencionado parecer nº 25/82 da Comissão Constitucional, o Conselho da Revolução se absteve de declarar na Resolução nº 159/82, publicada no Diário da República, 1ª série, nº 203, de 2 de Setembro de 1982.

9 - Pelos motivos expostos, julga-se que a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, e com referência ao período iniciado em 16 de Setembro de 1979, não é inconstitucional, e por conseguinte confirma-se o acórdão recorrido.

Lisboa, 19 de Janeiro de 1986. - Raul Mateus - António Luís Cor­reia da Costa Mesquita - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Di­nis - José Martins da Fonseca - Armando Manuel Marques Guedes.