TC_19850141 · Tribunal Constitucional

artigo 3º da Constituição, artigo 107º da Constituição, artigo 255º da Constituição, artigo 278º, nº 4 da Constituição, artigo 278º da Constituição, artigo 229º da Constituição; TC_19850141 · Tribunal Constitucional: Plenário. Relator: Conselheiro Jorge Campinos. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I 1 — Um grupo de 25 deputados à Assembleia da República, do Grupo Parlamentar do Partido do Centro Democrático Social (CDS), requereu ao Tribunal Constitucional (processo nº 86/83), ao abrigo do artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição, a apreciação e declaração de inconstitu­cionalidade do artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83, de 28 de Feve­reiro, que criou um imposto extraordinário sobre lucros realizados em 1982, para ser cobrado em 1983, bem como dos artigos 1º a 27º do Decreto Regulamentar nº 66/83, de 13 de Julho, que implementou e regulou a execução de tal imposto. 2 — Solicitado a pronunciar-se sobre tal requerimento, nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o Primeiro--Ministro endereçou a este Tribunal Constitucional, com despacho de concordância, um parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Con­selho de Ministros que se pronuncia no sentido da não inconstituciona­lidade. 3 — Ulteriormente o Provedor de Justiça, também nos termos do ar­tigo 281º, nº 1, alínea f), da Constituição, requereu a apreciação e declaração de inconstitucionalidade (processo nº 47/84) não só do ar­tigo 33º do citado Decreto-Lei nº 119-A/83 e do referido Decreto Re­gulamentar nº 66/83, mas também do artigo 38ºda Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro, que autorizou precisamente o Governo a criar o imposto extraordinário sobre lucros cuja constitucionalidade ora se con­testa. 4 — Também nos termos do citado artigo 54º da Lei nº 28/82, foram solicitados a pronunciar-se, querendo, o Presidente da Assembleia da República e o Primeiro-Ministro; dentro do prazo legal apenas este respondeu, endereçando novo parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho, também com despacho de concordância, e que novamente sustenta a não inconstitucionalidade das normas questionadas. 5 — Fazendo uso do artigo 64º, nº 1, da mesma Lei nº 28/82, o presidente do Tribunal Constitucional mandou incorporar este último pe­dido (processo nº 47/84) no acima referido processo nº 86/83. 6 — Neste Tribunal, após votação, houve mudança de relator. 7 — Tudo visto, cumpre decidir; contudo, antes mesmo de proceder à apreciação das questões de fundo suscitadas por aqueles pedidos, con­virá delimitar com precisão o respectivo âmbito, para sobre eles formular algumas considerações que a respectiva admissão suscita. II 8 — No pedido apresentado pelo grupo de 25 deputados à Assem­bleia da República, a principal norma cuja inconstitucionalidade se re­quer é, pois, a que consta no artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 (cf. Diário da República, 1ª série, nº 48, de 28 de Fevereiro), diploma que pôs em execução o Orçamento do Estado (provisório) para 1983. Esse preceito, cuja epígrafe é «Imposto extraordinário sobre lucros», dispõe: 1 — É criado um imposto extraordinário, cujo produto reverterá integralmente para o Estado e que incidirá sobre os rendimentos co­lectáveis relativos ao ano de 1982 sujeitos a contribuição industrial, acrescidos das deduções efectuadas por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação. 2 — Ficam sujeitas a este imposto as pessoas singulares ou co­lectivas que são ou seriam tributadas pelos rendimentos em contri­buição industrial. 3 — Ficam unicamente isentos deste imposto os rendimentos que beneficiem de isenção permanente de contribuição industrial. 4 — A taxa deste imposto é de 5 %. 5 — A liquidação e a cobrança deste imposto serão efectuadas nos termos que vierem a ser estabelecidos em decreto regulamen­tar, podendo ser feitas nos prazos e termos estabelecidos para a con­tribuição industrial. 6 — Os contribuintes e as pessoas solidária ou subsidiariamente responsáveis pelo pagamento do imposto poderão reclamar contra a liquidação, ou impugná-la, com os fundamentos e nos termos es­tabelecidos no Código de Processo das Contribuições e Impostos. 7 — Dentro do prazo de 30 dias a contar da publicação deste decreto-lei será publicado o respectivo regulamento. Por outro lado também se requer, «por lógica consequência», a in­constitucionalidade da totalidade dos preceitos do já referido Decreto Re­gulamentar nº 66/83 (cf. Diário da República, 1ª série, nº 159, de 13 de Julho), que aprova o Regulamento do Imposto Extraordinário sobre Lucros criado pelo artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83, e que com­preende 27 artigos disciplinando as seguintes matérias: incidência (arti­gos 1º e 2º), isenções (artigo 3º), determinação da matéria colectável (artigos 4ºe 5º), taxa (artigo 6º), liquidação (artigos 7º a 14º), co­brança (artigos 15º a 17º), fiscalização (artigo 18º), reclamações e re­cursos (artigos 19." a 21º) e penalidades (artigos 22º a 26º); o seu ar­tigo 27º limita-se a dispor que o «diploma entra em vigor na data da sua publicação». 9 — No documento que justifica o pedido de inconstitucionalidade, o único fundamento apontado é o da violação do princípio da não re­troactividade fiscal, designadamente de lei que crie novos impostos, não devendo ela aplicar-se a factos ou a situações já transcorridos. Partindo da alegação segundo a qual a Constituição consagra a não retroactividade da lei fiscal não tanto «expressamente» mas através de vários dos seus prin­cípios, os parlamentares requerentes escrevem: Na verdade, da conjugação dos artigos 168º, nº 1, alínea i), 2° e 9° da Constituição com o artigo 106º, nº 2, somos de opinião que a Lei Fundamental, numa linha de directa derivação do princípio da protecção da confiança, ínsito como elemento noético de um au­têntico Estado de direito ou, se quisermos, num sentido mais rigo­roso, na segurança como autêntica manifestação da ordem jurídica, não pode deixar de sublinhar o princípio da não retroactividade da lei fiscal, principalmente naquilo que a doutrina denomina como «re­troactividade de 1° grau» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal I, p. 197) ou «própria» (Pessoa Jorge, Curso de Direito Fiscal, 1964, p. 129) e «retroactividade de 2º grau» ou «imprópria». Por outro lado, entendem ainda os recorrentes «que o nº 3 do artigo 18ºda Constituição da República Portuguesa, ao acrescentar, inovadora­mente, a expressão ' e não podem ter efeito retroactivo ', traduz, em sen­tido útil, uma consagração do princípio da irretroactividade das leis fis­cais, como leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, ' que criem impostos, ou alarguem a incidência, acresçam a taxa, diminuam as isen­ções ou as garantias dos contribuintes existentes num dado momento ' (Leite de Campos, ob. cit., in ROA, p. 196). É, em suma, o corolário do princípio da legalidade dos impostos tão proclamada e que merece, em autêntica lógica conformadora, ser acatado e defendido para a devida consagração do Estado de direito, conforme consta — e apenas após a pri­meira revisão constitucional — dos artigos 2º e 9° e do nº 2 do artigo 3º da Constituição da República Portuguesa». Desde logo, a norma do citado artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 «é inequívoca e substancialmente inconstitucional, já que é uma norma retroactiva que ' vai de facto tributar situações que têm es­tado até isentas ' (Secretário de Estado do Orçamento Dr. Alípio Dias, Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 43, de 3 de Fevereiro de 1983) e que ultrapassam mesmo a matéria colectável da contribuição industrial. É então, e indiscutivelmente, um ' facto novo de carácter fis­cal ', ou, numa linguagem mais linear, é, de facto, um novo imposto que não pode, em nosso entender, ter efeitos retroactivos». Por isso, deduzem os ora recorrentes, se requer a declaração de in­constitucionalidade material de tal norma e, «por lógica consequência, das normas constantes dos artigos 1º a 27º do Decreto Regulamentar nº 66/83, de 13 de Julho, que implementa e põe em execução o inciso supra referenciado do Decreto-Lei nº 119-A/83». 10 — Na sua resposta o Primeiro-Ministro, através do já falado pare­cer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho, advoga a não in­constitucionalidade das normas contestadas; isto porque a lei fundamen­tal não consagra o princípio da irretroactividade da leis fiscal e não se acham ultrapassados, no caso em apreço, os limites que decorrem do prin­cípio do Estado de direito, tal como foram entendidos, na peugada da Comissão Constitucional, no recente Acórdão nº 11/83 do Tribunal Cons­titucional (cf. Diário da República, 1ª série, nº 242, de 20 de Outubro de 1983, pp. 3622-3636), relativo à retroactividade de um outro imposto extraordinário, no caso, essencialmente sobre rendimentos do trabalho. Para desembocar nesta conclusão, esse parecer desenha, tendo por contraponto comparativo o imposto acabado de referir, as características do tributo criado pelo artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 nestes termos: Trata-se igualmente de um imposto extraordinário, isto é, de um tributo de natureza excepcional criado para fazer face, conjuntamente com outros, a determinada situação económica, e não de uma tri­butação normal que se destine a integrar o sistema fiscal como ins­trumento corrente de obtenção de recursos em cada ano económico. Incide sobre rendimentos colectáveis relativos ao ano de 1982, sujeitos a contribuição industrial, acrescidos das deduções efectua­das por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação. Ora, a matéria colectável sujeita a contribuição industrial são os lucros anuais da actividade, ou seja, os resultados líquidos da ex­ploração das actividades comercial e industrial, sendo sujeitos passi­vos desta relação jurídica tributária «as pessoas singulares ou colecti­vas, nacionais ou estrangeiras, que exerçam nos territórios portugueses do continente ou ilhas adjacentes» as referidas actividades (artigo 2º do Código da Contribuição Industrial). Feita esta caracterização, o mesmo documento da Presidência do Con­selho de Ministros acrescenta: Cotejando este imposto com o imposto sobre os rendimentos do trabalho, e mesmo considerando que aquele, para além da não pro­gressividade da taxa, incide sobre as pequenas empresas, parece ser legítimo concluir que o imposto sobre os rendimentos do trabalho se apresenta como bastante mais gravoso, pelo que também então muito mais lesivo das expectativas dos contribuintes. Assim sendo, se quanto a este último não foi declarada a inconstitucionalidade pelas razões apontadas no nº 20, Por maioria de razão as mesmas razões serão válidas para justificar a criação do imposto sobre lucros das empresas. Razões que se reforçam pela circunstância de, no im­posto extraordinário sobre lucros, mesmo incidindo sobre as dedu­ções deste (para investimentos, reinvestimentos e incentivos à ex­portação), a matéria colectável não perder a natureza originária de lucros. Assim, considerando que a constitucionalidade do imposto extraordi­nário sobre lucros «poderia ser defendida com os argumentos utilizados pelo Tribunal Constitucional na apreciação, em sede de fiscalização pre­ventiva, da constitucionalidade do imposto sobre rendimentos do traba­lho e outros», acrescenta: Com efeito, e dentro do critério fundamental que prevaleceu no acórdão do Tribunal Constitucional, o possível «grau de in tolerabi­lidade» do imposto, no caso presente, é bem menor que o que se verificava na hipótese então submetida àquele Tribunal […]. E tendo em conta o que precede, conclui nestes termos o referido pa­recer: Cremos, em consequência, que, na perspectiva da resposta do órgão donde emana a norma impugnada (artigo 54º da Lei nº 28/82), parece recomendável, perante o Tribunal Constitucio­nal, eleger o critério por este sustentado maioritariamente, em hi­pótese onde a gravidade da tributação retroactiva parece constitucio­nalmente menos tolerável. III 11 — Diferentemente dos primeiros requerentes, o Provedor de Jus­tiça, no seu pedido, não se limita a solicitar a apreciação e a declaração de inconstitucionalidade do já citado artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 e do Decreto Regulamentar nº 66/83, mais «concretamente dos seus artigos 1º a 6º (com a consequente insubsistência dos demais preceitos deste diploma)»; solicita-a ainda, como se sabe, quanto ao ar­tigo 38ºda Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro (cf. Diário da República, 1ªsérie, nº 40). Este preceito, sob a epígrafe «Imposto extraordinário sobre lucros», e que aquele artigo 33º se limita praticamente a repetir, reza assim: 1 — Fica o Governo autorizado a criar um imposto extraordiná­rio, cujo produto reverterá integralmente para o Estado, que inci­dirá sobre os rendimentos colectáveis relativos ao ano de 1982 su­jeitos a contribuição industrial, acrescidos das deduções efectuadas por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação, cuja taxa não poderá exceder 5 %. 2 — Ficam unicamente isentos deste imposto os rendimentos que beneficiem de isenção permanente de contribuição industrial. 3 — Os contribuintes e as pessoas solidárias ou subsidiariamente responsáveis pelo pagamento do imposto poderão reclamar contra a liquidação, ou impugná-la, com os fundamentos e nos termos es­tabelecidos no Código de Processo das Contribuições e Impostos. 12 — Ainda diferentemente do pedido apresentado pelos 25 deputa­dos, o Provedor de Justiça, no seu requerimento, avança, além do funda­mento relativo à retroactividade da lei fiscal, outros tipos de argumentos que, em seu entender, militam no sentido da inconstitucionalidade dos preceitos invocados. Com efeito, por um lado, este requerente pretende que o «imposto extraordinário sobre os lucros», criado e regulamentado por aqueles tex­tos legais, é «inconstitucional, por incidir retroactivamente sobre rendi­mentos percebidos antes da sua criação e relativamente aos quais, aliás, já se encontravam definidos os correspondentes impostos normais»; isto porque a «proibição implícita da retroactividade da lei tributária» resulta, como corolário, do princípio da legalidade fiscal consagrado nos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição. Alias, «mesmo quando assim não se entenda, há que considerar que a República Por­tuguesa é um Estado de direito democrático, fundamentando-se, pois, o Estado na legalidade democrática [artigos 2º, 3º, nº 2, e 9° alí­nea b), da Constituição]»; ora um dos sentidos de tal princípio «é a pos­sibilidade de conhecimento prévio das exigências das normas legais, en­quanto normas de conduta: sob este aspecto, o citado princípio salvaguarda o valor da segurança jurídica dos cidadãos, evitando que se­jam surpreendidos por valoração de actividades suas, posterior à realiza­ção destas». Por outro lado, o mesmo requerente pretende que, tendo o legisla­dor decidido que o produto do imposto extraordinário «reverterá integral­mente para o Estado», existe violação da alínea f) do artigo 299 ° da Constituição, na medida em que este preceito estabelece que compete às regiões autónomas «dispor das receitas fiscais nelas cobradas [...] e afectá-las às suas despesas». Enfim, a integral reversão para o Estado também não se coaduna com o artigo 255º da Lei Fundamental, uma vez que nele se preceitua que «os municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos»; é que, muito embora a norma constitucional remeta «para a lei ordinária a definição do modo ou processo de afectação dos impostos directos aos municípios», não se «pode arredar totalmente tal participação — aliás ' por direito próprio ' — em todos e cada um dos impostos directos (mesmo que extraordinários) com incidência na respectiva área». Nestes termos, o Provedor de Justiça solicita a declaração de inconsti­tucionalidade dos preceitos acima referidos, «por violação dos artigos 2º, 3º, nº 2, 9º, alínea b), 106º, nº 2, 168º, alínea i), 229º, alínea f), e 255º, todos da Constituição da República Portuguesa». 13 — Cumpre ainda sublinhar, quanto a este mesmo pedido, que em despacho elaborado pelo próprio Provedor de Justiça, e que este mandou anexar ao próprio pedido, se tecem algumas considerações críticas sobre o já mencionado Acórdão nº 11/83 deste Tribunal Constitucional e, mais precisamente, sobre o próprio critério que nele teria sido elegido para de­sembocar na não declaração de inconstitucionalidade, o qual ofereceria falta «de base científica ou jurídica [...]». Eis o que a este propósito se escreve (os itálicos não são nossos): […] Ora, como no próprio acórdão expressamente se reconhece, a ideia do Estado de direito democrático exclui seguramente «a re­troactividade intolerável que afecte de forma inadmissível e arbitrá­ria os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos contribuintes». 4 — Por outro lado, o próprio acórdão também reconhece ex­pressamente que é indiscutível que o imposto estabelecido pelo di­ploma em apreço assume carácter retroactivo em maior ou menor grau e — acrescenta-se — pode mesmo falar-se, no caso, de uma manifesta retroactividade e até de uma intencional retroactividade: de facto são apenas rendimentos produzidos antes da entrada em vigor do diploma em causa que são atingidos pelas suas normas de incidência. 5 — Não obstante, e a despeito de haver sido expressamente re­conhecida a retroactividade do diploma em causa, veio a fundamentar-se o parecer [sic] do Tribunal Constitucional emitido preventivamente (artigo 178ºda Constituição da República) sobre a constitucionalidade do Decreto nº 32/III da Assembleia da Re­pública no exclusivo facto de o Tribunal haver reconhecido que, no presente caso, ocorriam circunstâncias de carácter extraordinário e transitório que determinaram o imposto em questão, por o mesmo visar atalhar uma situação excepcional de défice que reclamava me­didas urgentes e imediatas para a sua contenção. 6 — Um tal fundamento, porém, não assenta, salvo o melhor respeito, em critério de base científica ou jurídica que, consoante as diversas conjunturas que podem verificar-se, assegure, o mínimo respeito pelo princípio da confiança do contribuinte […]. 14 — Mais se assinalará que o mesmo requerente também mandou anexar ao seu pedido uma «informação» de um assessor do Serviço do Provedor de Justiça, na qual se havia repetido a mesma ideia, nestes termos: Pensamos, porém, que, ao remeter-se, assim, para o intér­prete a apreciação da questão e ao relegá-la para planos mera­mente quantitativos, deixa-se a mesma em aberto e que seja re­solvida casuisticamente, ao saber de critérios insusceptíveis daquele mínimo de objectividade que é postulado pelas garantias dos con­tribuintes, note-se bem, de todos os contribuintes, [sublinhado no original] E, nesta mesma «informação», entende-se concluir nestes termos: Este o nosso parecer jurídico, emitido da óptica, também jurí­dica, da instituição que servimos. A ele não terão, naturalmente, que se reconduzir as considerações de ordem prática e da experiência que porventura apontem no sentido da improbabilidade de o órgão jurisdicional competente se vir a pronunciar sobre a maté­ria em termos diferentes dos que já perfilhou (relativamente a im­posições fiscais, note-se, não menos gravosas do que as aqui em apreço). 15 — Notificado para se pronunciar sobre o pedido do Provedor de Justiça, o Primeiro-Ministro, através de novo parecer da Auditoria Jurí­dica da Presidência do Conselho de Ministros, conclui pela não inconsti­tucionalidade. Repetindo, como não podia deixar de ser, argumentos já invocados noutros pareceres a respeito da mesma questão, e considerando ainda «o critério que fez vencimento no Acórdão nº 11/83, de 20 de Outubro», sustenta que «o artigo 38ºda Lei nº 2/83, de 18 de Feve­reiro, o artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83, de 25 de Fevereiro, as­sim como o Decreto Regulamentar nº 66/83, de 13 de Julho, que regu­lamentou este último, não deverão ser declarados inconstitucionais». IV 16 — Os pedidos cujo âmbito se acaba de delimitar, em si aprecia­dos, bem como em correlação com o já mui falado Acórdão nº 11/83 deste Tribunal, praticamente invocado em todos os documentos que cons­tituem os presentes autos, não podem deixar de sugerir algumas conside­rações relativas à respectiva admissão. 17 — Claro está que nenhuma dessas considerações diz respeito à qua­lidade dos requerentes — quer do grupo de 25 deputados à Assembleia da República, quer do Provedor de Justiça — para apresentar tais pedi­dos. Ambos integram o reduzido número de entidades a quem o poder constituinte outorgou o importante e responsável poder de solicitar ao Tri­bunal Constitucional a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de qualquer norma [cf. artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição]. Apenas cabe sublinhar, quanto à iniciativa dos parlamentares, que o seu número representa, como aquele preceito constitucional exige, «um décimo dos deputados à Assembleia da Repú­blica»; por outro lado, estando as respectivas assinaturas devidamente iden­tificadas, não carecem tais requerentes de provar a sua qualidade parla­mentar; esta é, com efeito, pública e notoriamente conhecida e exercida. 18 — Pelo contrário, alguma explicação poderá eventualmente mere­cer a ordem de incorporação no primeiro processo do segundo pedido, ordem essa que o presidente do Tribunal Constitucional formulou com base no artigo 64ºda Lei nº 28/82; este preceito postula, com efeito, no seu nº 1: Admitido um pedido, quaisquer outros com objecto idêntico que venham a ser igualmente admitidos são incorporados no pro­cesso respeitante ao primeiro, [sublinhado nosso] É que, prima facie, se poderia eventualmente advogar que, no caso vertente, não existe carácter «idêntico» do «objecto» dos dois pedidos. Desde logo porque, no primeiro, se questionam normas de um Decreto-Lei e de um decreto regulamentar e, no segundo, além destas, se ques­tiona também norma constante de uma lei. E, a priori, é normalmente impossível saber se haverá coincidência, designadamente do ponto de vista jurídico-formal e ou jurídico-orgânico, na fundamentação que eventual­mente conduza à inconstitucionalidade de normas que figuram em di­plomas de tão diferente natureza jurídico-constitucional. Contudo, entendeu-se — e entende-se, na verdade — que a expres­são «objecto idêntico» não tem necessariamente de ser interpretada estri­tamente, isto é, tal expressão nem sempre exige que os pedidos a incor­porar digam respeito a idênticas normas de idênticos diplomas. Em circunstâncias especiais, pode esta perspectiva estrita ser preterida em fa­vor de uma interpretação que privilegie não os aspectos formais, mas sim os aspectos substanciais daquela expressão. E será aqui o caso, uma vez que o conjunto de normas legais questio­nadas tem em vista uma mesma e única finalidade: criar, implementar e regulamentar um determinado «imposto extraordinário», na ocorrência sobre lucros, cuja constitucionalidade se contesta, nomeadamente em vir­tude do seu carácter retroactivo; e é, pois, essa mesma e única finalidade que, no caso sub judice, constitui o «objecto idêntico» dos pedidos. Por isso se pôde ultrapassar, no presente caso, a não total coincidên­cia entre os dois pedidos quanto às normas contestadas. 19 — Por outro lado, a indiscutível semelhança de situações entre o imposto extraordinário apreciado no falado Acórdão nº 11/83 e o que ora se pede para apreciar — posto que num e noutro caso se trata de imposto retroactivo cujo produto reverte integralmente para o Estado— suscitará algumas interrogações. Claro está que estas interrogações não podem dizer respeito à já assi­nalada qualidade jurídica dos recorrentes para apresentar tais pedidos (cf. supra, nº 17). Aliás, sublinhe-se, enquanto aquele Acórdão nº 11/83 deste Tribunal foi proferido em sede de fiscalização preventiva (cf. artigo 278º), a presente iniciativa enquadra-se em sede de fiscalização sucessiva da constitucionalidade (cf. artigo 281º). Ora existe incontestável autonomia entre os dois tipos de fiscalização, e esta não se mede apenas no facto de não haver praticamente coincidên­cia (à excepção do Presidente da República) entre as entidades que po­dem desencadear um e outro tipo de fiscalização; a referida autonomia decorre ainda dos objectivos que aqueles mecanismos constitucionais vi­sam atingir: no primeiro caso, visa-se impedir que determinadas normas, já aprovadas mas não publicadas, isto é, ainda imperfeitas, e que se julga estarem inquinadas de inconstitucionalidade, acedam ao ordenamento ju­rídico; no segundo caso visa-se sanear, do mesmo ordenamento jurídico, também por vício de inconstitucionalidade, toda e qualquer norma apro­vada e publicada, isto é, perfeita, juridicamente eficaz. Porém, seria estultícia considerar que a autonomia dos dois tipos de fiscalização de constitucionalidade significa sempre inexistência de inter­dependência entre eles. Esta sempre existirá, por força das circunstâncias, quando se solicitar a apreciação e a declaração, com força obrigatória ge­ral, da inconstitucionalidade de normas que anteriormente, em período mais ou menos remoto, já foram submetidas, em vão, à fiscalização pre­ventiva da constitucionalidade. Claro está que a Constituição, ou a Lei nº 28/82, relativa à «organi­zação, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional», não im­põem, nestes casos, qualquer limitação ao poder de iniciativa das entida­des com legitimidade para desencadear o processo de fiscalização abstracta; por exemplo, não impõem que tenha decorrido um certo lapso de tempo entre este e o processo de fiscalização preventiva; ou ainda, por exemplo, que aquele tipo de iniciativa só pode ocorrer depois de determinada re­novação dos juízes do Tribunal Constitucional. Tal é, com efeito, a letra da Constituição ou, melhor, tal é a interpretação que resulta do silêncio da Constituição. Mas se é assim, foi porque o poder constituinte entendeu, e bem, que o restrito e responsável círculo de entidades referidas na alínea a) do nº 1 do artigo 281º da Lei Fundamental sempre utilizaria o exercício de tão delicado poder, como é óbvio, para a estrita defesa da legalidade constitucional. Mais ainda: decorre do espírito dos mecanismos em apreço que a ini­ciativa da fiscalização abstracta quanto a normas que já foram submeti­das a fiscalização preventiva, ou quanto a processos com «objecto idên­tico», deve repousar não na contestação do anterior acórdão do Tribunal Constitucional, como tal, mas na apresentação de novos fundamentos ou argumentos jurídicos, os quais poderão então, e eventualmente, conduzir a uma fundada alteração da jurisprudência. Por outro lado, escusado será dizer que tal iniciativa não pode deixar de integrar, no seu próprio âmago, a convicção de que para os recorren­tes nada obsta — e qualquer que seja a natureza do motivo — a que o Tribunal Constitucional modifique a sua orientação anterior. Se assim não fosse, poderia o Tribunal Constitucional achar-se envol­vido, voluntária ou involuntariamente, em debates públicos, certamente dignos e justificáveis, mas que, de todo, não lhe dizem respeito. E assim será, tanto mais quanto mais aproximado no tempo for o seu acórdão proferido em sede de fiscalização preventiva e o novo pedido formulado em sede de fiscalização sucessiva, quer esta diga respeito às mesmas nor­mas, quer a processos relativos a questões semelhantes. Contudo, resposta dada a determinadas interrogações e formuladas abs­tractamente algumas considerações, apenas caberá agora a este Tribunal repetir o que logo de início sublinhou: por um lado, que os pedidos em apreço, apresentados por requerentes com legitimidade para o fazer, foram correctamente admitidos e, por outro lado, que, muito embora o presente caso seja semelhante ao debatido aquando do Acórdão nº 11/83 (cf. também o Acórdão nº 66/84, in Diário da República, 2ª série, nº 184, de 9 de Agosto), as normas em questão e o imposto extraordi­nário propriamente dito não são idênticos. Tendo em conta o que precede, cabe finalmente apreciar o fundo das questões suscitadas. V 20 — É no entanto óbvio que, quanto aos autos sub judice, a respec­tiva apreciação se acha particularmente facilitada, essencialmente por três motivos. Primeiro porque o presente imposto levanta exactamente os mesmos dois problemas constitucionais que o imposto discutido no Acórdão nº 11/83; trata-se de saber novamente se pode ser criado um imposto retroactivo para se aplicar a factos ou situações transcorridos e se as recei­tas dele provenientes podem ou não reverter integralmente para o Estado. Depois porque, em relação aos fundamentos expostos naquele acór­dão, e também nas doutas declarações de voto de vencido, os peticionantes não apresentaram novos argumentos que minimamente convidem este Tribunal a encetar uma nova reflexão e, a fortiori, a modificar a sua ju­risprudência. Finalmente porque, tendo uma vez mais em conta os fundamentos então expostos, as diferenças existentes entre o imposto extraordinário que então se apreciou e o imposto extraordinário que ora se aprecia, não abo­nam no sentido da declaração de inconstitucionalidade deste; bem pelo contrário, o que, aliás, não deixa de ser assinalado em documentos dos autos em apreciação. 21 — Com efeito, o presente imposto extraordinário, que reverte in­tegralmente a favor do Estado e cuja taxa é de 5 %, aplica-se aos rendi­mentos de 1982 sujeitos a contribuição industrial; sem qualquer dedução por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação, este imposto obriga todos os sujeitos a contribuição industrial, mesmo que isentos desta, salvo os que beneficiem de isenção permanente. A esta luz se vê que o imposto acabado de descrever se apresenta, na realidade, como um «su­plemento» da contribuição industrial de 1982, apenas com as duas parti­cularidades acabadas de assinalar: as deduções previstas no Código da Con­tribuição Industrial não se integram no cálculo do rendimento colectável deste imposto e dele apenas estão isentos os sujeitos permanentemente isentos de contribuição industrial. Várias são, pois, as diferenças que distinguem o presente imposto e o que foi aprovado pelos artigos 1º e 3º do Decreto nº 32/III da As­sembleia da República, de 23 de Setembro de 1983, e apreciado no já referido Acórdão nº 11/83 deste Tribunal. Para já, logo se vê que este imposto foi criado por diploma avulso (cf. citado Decreto nº 32/III da Assembleia da República) em época já adiantada do ano (23 de Setembro de 1983) e só viria a ser introduzido no Orçamento Geral do Estado mediante alteração legislativa aprovada praticamente no final do ano (cf. Lei nº 39/83, de 2 de Dezembro, re­gulada pelo Decreto-Lei nº 428-A/83, de 12 de Dezembro); pelo con­trário, o presente imposto foi logo previsto na própria lei do orçamento (cf. artigo 38ºda Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro) e regulado no di­ploma que aprovou o Orçamento Geral do Estado (cf. Decreto-Lei nº 119-A/83, de 28 de Fevereiro). Daí decorre que, enquanto este imposto foi criado como «suplemento» a um imposto ainda não liquidado e cobrado à data da sua própria cria­ção, o imposto apreciado no Acórdão nº 11/83 foi criado quando já es­tava esgotado o processo normal de liquidação dos impostos que ele veio «reforçar»; por outras palavras: enquanto o imposto sub judice foi criado para incidir sobre rendimentos que são fiscalmente relevantes no ano se­guinte àquele em que são criados, o outro imposto foi criado quando a respectiva relação fiscal já estava fixada e até, pelo menos em certos casos, extinta pela cobrança. Enfim, enquanto o imposto acabado de referir, de taxa fixa, incidia sobretudo sobre rendimentos do trabalho, o presente imposto, também de taxa fixa, incide sobre lucros das empresas, em relação aos quais não existe, indiscutivelmente, uma obrigação constitucional de progressividade (cf. artigo 107º da Constituição). É, pois, óbvio que as diferenças existentes entre o imposto apreciado no Acórdão nº 11/83 e o que ora se discute não abonam a favor da de­claração de inconstitucionalidade deste último. Vejamos sucintamente por­quê, uma vez que se podem dar por inteiramente reproduzidos e conhe­cidos os fundamentos do Acórdão nº 11/83 deste Tribunal. 22 — No seguimento de constante e uniforme posição da Comissão Constitucional (cf., entre outros, pareceres nºs 25/79, 5/81, 16/81, 28/81 e 14/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Na­cional, Lisboa, respectivamente vols. 9°, p. 107, 14º, p. 309, 15º, p. 147, 17º, p. 25, e 19º, p. 183) e com apoio em variada doutrina (v., por todos, Sousa Franco, «A Revisão da Constituição Económica», in Revista da Ordem dos Advogados, ano 42º, Serembro-Dezembro de 1982, pp. 629-630), repetiu este Tribunal Constitucional que de nenhum prin­cípio ou norma da actual Lei Fundamental se pode extrair uma proibição genérica de leis fiscais retroactivas e que, desde logo, e em princípio, não é necessariamente inconstitucional uma lei que estabeleça tal retroactivi­dade (cf. citado Acórdão nº 11/83, in Diário da República, 1ª série, nº 242, de 20 de Outubro de 1983, pp. 3623-3626). Tal proibição, refere este Acórdão, não resulta do preceituado no ar­tigo 28º, nº 3, da Lei Fundamental, o qual dispõe que «as leis restriti­vas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e bastracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais»; é que, mesmo admitindo, sem debate, que a temática tributária em apreço diz respeito ao direito de propriedade e que este deve ser considerado como um di­reito análogo aos direitos, liberdades e garantias para efeitos daquele pre­ceito constitucional, «as imposições tributárias, porque têm um fundamento autónomo, não podem ser vistas como restrições para aquela finalidade. Hão-de antes ser consideradas como limites implícitos do referido direito de propriedade» (cf. o mesmo Acórdão nº 11/83, in Diário da Repú­blica, cit., p. 3625). Por outro lado, a proibição de leis fiscais retroactivas também não se pode extrair, explícita ou implicitamente, do princípio da legalidade tri­butária; com efeito, ao determinar nos nºs 2 e 3 do artigo 106ºda Constituição que «os impostos são criados por lei, que determina a inci­dência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes» e que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido cria­dos nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não fa­çam nas formas prescritas na lei», o poder constituinte esgotou, quer for­mal quer substancialmente, o significado, o alcance, o conteúdo do princípio da legalidade fiscal que ele entendeu reiterar constitucionalmente; quer dizer — precisa novamente o Acórdão nº 11/83 —, «os constituin­tes não verteram para o texto da lei fundamental, sequer como elemento formal do princípio da legalidade, a prescrição da irretroactividade da lei fiscal» (in Diário da República, cit., p. 3625); daí que seja inteiramente irrelevante para o caso sub judice o preceituado nos artigos 3º, nºs 2 e 3, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição. 23 — E também não tem acolhimento constitucional tese que sustente que a lei tributária retroactiva viola necessariamente o princípio do Es­tado de direito democrático. Sem dúvida que este último princípio está constitucionalmente consagrado, designadamente nos artigos 2º e 9°, alínea b), da Lei Fundamental; é indiscutível ainda que, de entre os ele­mentos que integram tal princípio, «se contém o da protecção da con­fiança dos cidadãos face à actuação do Estado […]» (cf. citado Acórdão nº 11/83, ibid.). Simplesmente, para que haja violação do princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático, necessário se torna — diz novamente o mesmo aresto do Tribunal Cons­titucional, reiterando, aliás, continuada posição da Comissão Constitucional — que «se esteja perante uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas le­gitimamente fundados dos cidadãos contribuintes» (ibid., sublinhado no original). Ora, como já se disse, se no caso do imposto extraordinário sobre ren­dimentos do trabalho o Tribunal Constitucional concluiu pela não exis­tência de inconstitucionalidade, agora, por maioria de razão, em virtude das diferenças que separam os dois tributos, atempadamente assinaladas (cf. supra, nº 21), não se pode deixar de desaguar na mesma conclusão. E não será sobretudo porque estejamos, aqui também, perante «um imposto que visa atalhar uma situação excepcional de défice [...]», isto é, um tributo com carácter «transitório» e não «normal», quer dizer, des­tinado a «integrar duradouramente o sistema fiscal como instrumento cor­rente de obtenção de recursos em cada ano económico» (cf. citado Acór­dão nº 11/83); é essencialmente porque, em virtude da suas características essenciais, em particular de se tratar de imposto sobre lucros criado pela própria lei do Orçamento Geral do Estado, em «suplemento» a um im­posto ainda não liquidado e cobrado, o presente imposto está longe de transportar a tal «retroactividade intolerável, que afecte de forma inad­missível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos contribuintes». E, aliás, agora nem sequer se podem razoavelmente invocar eventuais expectativas dos contribuintes. E isto não resulta apenas do orçamento pro­visório para 1983 ter sido aprovado com atraso; resulta ainda de o im­posto já estar previsto na proposta de lei inicial, isto é, a que foi apre­sentada ainda antes da demissão do Governo e que caducou por virtude dessa demissão (cf. artigo 170º, nº 5, da Constituição); com efeito, o artigo 42º da proposta de lei nº 136/11 (Orçamento do Estado para 1983) (cf. Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 23, de 3 de De­zembro de 1982) é absolutamente idêntico não só ao da proposta de lei nº 142/11 [Orçamento de Estado para 1983 (provisório)] (cf. Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 47, de 3 de Fevereiro de 1983) mas também ao artigo 38ºda já referida Lei nº 2/83. Ora, uma vez que a retroactividade que afecta o presente imposto é bem menos intensa do que a que caracterizava o imposto criado pelo De­creto nº 32/III da Assembleia da República, mais sobressaem neste caso as «razões imperiosas de interesse público», que não postergam o Estado de direito democrático, mas que se podem sobrepor «visivelmente à tu­tela dos valores da segurança e da certeza jurídicas» (cf. citado Acórdão nº 11/83, in Diário da República, ibid., p. 3628); razões essas que, desta feita, estão sobejamente justificadas no relatório do Decreto-Lei nº 119-A/83, nestes termos: 2 — A orientação seguida na elaboração do Orçamento do Es­tado para 1983 atendeu fundamentalmente à necessidade de re­duzir de forma significativa o desequilíbrio das finanças públicas. As previsões de receita e os valores das despesas líquidas de amortizações da dívida traduzem-se por um défice total de 150,3 milhões de contos, ou seja, um valor nominal idêntico ao do Or­çamento para 1982 [...]. 5 — A orientação da política fiscal para 1983 tem como ob­jectivos fundamentais, por um lado, a obtenção das receitas ne­cessárias, da forma o mais equitativa possível, e, por outro, a cria­ção de condições que permitam o financiamento das empresas pelos detentores do seu capital. A primeira daquelas finalidades justifica os agravamentos a in­troduzir no imposto de transacções, no imposto do selo e no im­posto de consumo sobre o tabaco e os impostos extraordinários a criar: quer sob a forma de adicionais a certos impostos (imposto de capitais, imposto de mais-valias, sisa e imposto sobre as suces­sões e doações), quer incidindo sobre algumas despesas suportadas pelas empresas em 1983 e sobre os rendimentos colectáveis correspondentes ao ano de 1982 sujeitos a contribuição industrial, acres­cidos das deduções efectuadas por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação […] 6 — No domínio dos impostos directos, a lei do orçamento abrange algumas providências de carácter extraordinário, dentro do objectivo fundamental de correcção do desequilíbrio orçamental. Será assim criado o imposto extraordinário sobre lucros, cuja taxa não excederá os 5 %, incidindo sobre os rendimentos colectáveis relativos ao ano anterior e sujeitos a contribuição industrial, acres­cidos das deduções efectuadas por investimentos, reinvestimentos e incentivos à exportação [...] 24 — E à mesma conclusão se chega quanto à invocada violação dos ar­tigos 229º, alínea f), e 255º da mesma Lei Fundamental. Estes preceitos estipulam, com efeito, e respectivamente, que as regiões autónomas dispõem das receitas nelas cobradas e que os municípios participam nas receitas pro­venientes dos impostos directos. Ora, dado que o artigo 38º da Lei nº 2/83 e o artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 postulam que o produto do referido imposto extraordinário sobre lucros «reverterá integralmente para o Estado [...]», poderia concluir-se que haveria violação daqueles preceitos constitucionais, uma vez que o legislador teria querido expressamente ex­cluir as regiões autónomas e os municípios das receitas decorrentes. A propósito do artigo 1º do Decreto nº 32/III da Assembleia da República, que também dispunha que o produto do imposto extraordi­nário por ele criado revertia integralmente para o Estado, o Tribunal Cons­titucional, novamente no seu Acórdão nº 11/83, já respondeu àquele argumento, nestes termos (in Diário da República, ibid., p. 3629): Este inciso pode ser interpretado no sentido de que se preten­dem excluir de participação na respectiva receita quer as regiões autónomas quer os municípios, em eventual contradição com o dis­posto, respectivamente, na segunda parte da alínea f) do ar­tigo 229º e no artigo 255º da Constituição. Ainda, porém, que assim deva ser interpretado o artigo 1º em questão, o que se não tem inteiramente por seguro, o certo é que tal circunstância também não é susceptível de gerar a inconstitucionalidade daquele preceito. É que as disposições constitucionais acima citadas não podem deixar de ser interpretadas no sentido de consentirem o lançamento de impostos de carácter extraordinário cujo produto reverta intei­ramente para o Estado quando ocorram circunstâncias excepcionais, nomeadamente de crise económica e financeira, que justifiquem esse comportamento legislativo. Decerto que o legislador constitucional, ao estabelecer os prin­cípios constantes dos artigos atrás mencionados, teve basicamente presente um quadro de normalidade financeira e, consequente­mente, tão-só os impostos ordinários correntes, razão pela qual de­vem poder haver-se por excluídos daquele quadro os impostos ex­traordinários e não permanentes ditados por razões de manifesta excepcionalidade. 25 — Do extracto acabado de transcrever resulta claro que na altura em que proferiu aquele acórdão este Tribunal já se interrogava sobre o verdadeiro alcance do inciso normativo que dispõe que o produto do im­posto extraordinário «reverterá integralmente para o Estado […]», isto é, mais precisamente, sobre o real significado do termo «Estado». Porém, não foi na altura materialmente possível aprofundar tal questão, uma vez que aquele acórdão, versando temática tão complexa, foi proferido em sede de fiscalização preventiva, caracterizada pela existência de prazos proces­suais assaz reduzidos (cf. artigo 278º, nº 4 da Constituição e artigos 57º, 58ºe 59° da Lei nº 28/82), prazos esses que, no caso sub judice, fo­ram até encurtados pelo Presidente da República, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo nº 4 do artigo 278º da Constituição. Assim, e muito embora não tenham sido invocados novos argumentos no pedido do Pro­vedor de Justiça [no pedido dos parlamentares não se faz qualquer refe­rência à eventual violação dos artigos 229º, alínea f), e 255º da Consti­tuição], convém agora, em sede de fiscalização sucessiva, retomar tal questão, começando pelo problema suscitado pelas regiões autónomas. 26 — O artigo 229º da Lei Fundamental, depois de postular, no seu corpo, que «as regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos», acrescenta na sua alínea f): Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, e dispor das receitas fiscais nelas cobradas e de outras que lhes sejam atri­buídas, e afectá-las às suas despesas. Muito embora este preceito, em parte alterado quando da revisão cons­titucional de 1982, levante complexos e variados problemas interpretati­vos, pode-se aceitar, para meros efeitos de raciocínio, a interpretação que dele seja mais favorável à tese daqueles que sustentam a inconstituciona­lidade dos incisos normativos contestados no caso sub judice, isto é, que aquela disposição constitucional significa que as regiões autónomas, por determinação constitucional, devem dispor de todas e quaisquer receitas fiscais nelas cobradas, quer resultantes do exercício do poder tributário próprio, quer do poder tributário nacional, quer os impostos estejam ou não fixados nos respectivos estatutos, quer, enfim, sejam ordinários ou extraordinários, e que, em consequência, são inconstitucionais os precei­tos legislativos que mandem reverter integralmente para o Estado o pro­duto de qualquer imposto. Contudo, mesmo admitindo, sem discussão, tão lata interpretação da­quele preceito constitucional, só haveria inconstitucionalidade dos artigos 38ºda Lei nº 2/83 e 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83 se o termo «Es­tado» neles utilizado tivesse de ser obrigatória e necessariamente inter­pretado estritamente, isto é, como não integrando ou, se se quiser, como excluindo, por definição, as regiões autónomas. Ora, salvo o devido res­peito (v. a declaração de voto de vencido do conselheiro Vital Moreira anexa ao citado Acórdão nº 11/83 do Tribunal Constitucional), um tal sentido não resulta, pelo menos segura e cristalinamente, da ratio daque­les preceitos, quer interpretados isoladamente, quer em articulação com outros preceitos dos mesmos diplomas relativos a impostos extraordiná­rios ou à situação fiscal dos municípios (cf. infra, nº 28), quer devida­mente integrados no conjunto das disposições dos próprios diplomas em apreço (v., em sentido contrário, a «Anotação» ao citado Acór­dão nº 11/83 do Prof. J. J. Teixeira Ribeiro, in Revista de Legislação e Jurisprudência, nº 3713, de 1 de Dezembro de 1983, pp. 250-251). Sendo assim, urge proceder a uma interpretação «constitucional» da lei — e não a uma interpretação «legislativa» da Constituição — e per­guntar se no léxico jurídico-constitucional e, mais pertinentemente, se no léxico constitucional fiscal há, sempre e necessariamente, contraposição, irreconciliação, divórcio, entre os termos «Estado» e «região autónoma»; por outras palavras, cumpre perguntar se, em termos constitucionais, nunca cabe, no próprio âmago da entidade «Estado», a própria entidade «região autónoma». Ora, é óbvio que uma resposta globalmente negativa a estas questões seria tão exagerada quão errada, quer em termos de direito cons­titucional geral, quer em termos de direito constitucional fiscal. Sem dúvida que ao percorrer o articulado da actual Lei Fundamental se nota, em determinados preceitos, contraposição entre os dois termos; assim, por exemplo, no nº 5 do artigo 3º, pois aí se distinguem os «ac­tos do Estado, das regiões autónomas e do poder local […]»; do mesmo modo, contraposição existe também no nº 3 do artigo 232º, na me­dida em que aí se diz que «o Ministro da República superintende nas funções administrativas exercidas pelo Estado na região e coordena-as com as exercidas pela própria região» (v. também o nº 2 do mesmo preceito). Simplesmente, noutros preceitos constitucionais a palavra «Estado» não pode deixar de ser lida no sentido de abarcar as próprias «regiões autóno­mas»; assim, por exemplo, no próprio nº 2 do acima citado artigo 3°, quando postula que «o Estado subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática», ou no nº 4 do artigo 65º, quando se declara que «o Estado e as autarquias locais exercerão efectivo controlo do par­que imobiliário [...]», ou no artigo 123º, ao postular que «o Presidente da República representa a República Portuguesa, garante a independên­cia nacional, a unidade do Estado [...]». Assim, sem mesmo haver necessidade de recorrer a termos afins, tam­bém constitucionalmente utilizados, tais como «República», «Portugal», «países», vê-se que o termo «Estado» é utilizado pela Constituição, no que às regiões autónomas concerne; com um duplo sentido: lato, abarcando-as, estrito, afastando-as. A esta conclusão já haviam chegado alguns comentadores da nossa lei fundamental, nomeadamente ao analisar o seu artigo 2º, que estipula que «a República Portuguesa é um Estado de direito democrático [...]»; com efeito, a este respeito, escreve-se em obra conhecida: Estado é certamente um dos conceitos mais polissémicos da Constituição. Nuns casos, tem um sentido amplo, abrangendo o complexo de autoridades e entidades públicas, isto é, aquelas dotadas, entre outras coisas, de poder de autoridade — e nesse sen­tido se pode dizer, por exemplo, que o Estado abrange também as autarquias locais (cf. artigo 237º). Noutros casos, tem um sen­tido menos amplo, excluindo precisamente as outras entidades pú­blicas territoriais — e neste sentido se pode distinguir entre os in­teresses do Estado e os das regiões autónomas (cf. artigo 232º). Noutros casos, tem um sentido ainda mais restrito, abrangendo apenas o «Estado pessoa colectiva» representado pelo Governo e excluindo todas as outras entidades públicas [cf. artigos 22º e 89º, nº 2, alínea a)]. Aqui, no artigo 2º, «Estado» designa toda a or­ganização política da sociedade, constitucionalmente instituciona­lizada [cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., I vol., Coimbra Editora, 1984, pp. 72-73]. Sendo assim — e é insofismavelmente assim —, não se vê por que razão se deve necessariamente interpretar o termo «Estado» contido nos preceitos normativos questionados, no sentido de excluir, obrigatoriamente, as regiões autónomas da partilha das receitas do imposto extraordinário. Não tendo o legislador ordinário ressalvado expressamente as regiões au­tónomas, deveria então o intérprete — partindo, como deve, de uma «pre­sunção de constitucionalidade» e não da oposta — fazer de tais preceitos uma interpretação em conformidade com a Constituição. Interpretação essa que, no caso vertente, se acharia até facilitada, por­que no mesmo sentido apontam os estatutos político-administrativos das regiões autónomas, cujo valor supra legislativo é unanimemente reconhe­cido pela doutrina (v., por todos, J. J. Gomes Canotilho, Direito Consti­tucional, Almedina, 1983, 3ª ed., pp. 644 e segs.); com efeito, por exem­plo, a alínea a) do artigo 82º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei nº 39/80 (cf. Diário da República, 1ª série, nº 179, de 5 de Agosto), determina que consti­tuem receitas da região «todos os impostos, taxas, multas e adicionais co­brados no seu território [...]»; por outro lado, quanto ao Estatuto Pro­visório da Região Autónoma do Arquipélago da Madeira, aprovado pelo Decreto-Lei nº 318-D/76 (cf. Diário da República, 1ª série, nº 102, de 30 de Abril), depois de determinar na alínea b) do seu artigo 53º que constituem receitas da região «os impostos, taxas e adicionais referi­dos no artigo 54º », acrescenta no nº 1 deste último preceito: «Integrará as receitas fiscais da Região o produto dos impostos, taxas e adicionais nela cobrados.» Assim, mesmo que se admita, contrariamente à via trilhada pelo Acór­dão nº 11/83 do Tribunal Constitucional, que a destrinça entre impos­tos ordinários e extraordinários não tem assento constitucional, não se de­sembocará necessariamente na inconstitucionalidade dos preceitos questionados, isto se se fizer — como cumpre fazer — uma interpretação conforme quer à Constituição quer aos estatutos das regiões. Ora acresce que, no presente caso, não parece sequer necessário recor­rer a uma tal mitologia interpretativa. É que, com efeito, no actual lé­xico constitucional fiscal a palavra «Estado», quando utilizada sem qual­quer outra precisão restritiva, não pode deixar de ser interpretada latamente. Se há um domínio em que aquele termo tem, tanto histórica como comparativamente, um sentido «unitário» (cf. artigo 6º, nº 1, da Constituição), em que a «unidade nacional» (cf. artigo 227º, nº 2), na ocorrência do espaço territorial fiscal, prevalece, é, sem dúvida, o da chamada «constituição financeira» (cf. artigos 105º a 108º) e, no seio desta, o do próprio «sistema fiscal». A este respeito, citando extracto de um pa­recer da Comissão de Assuntos Constitucionais da Assembleia da Repú­blica de 6 de Julho de 1977 (in Pareceres da Comissão de Assuntos Cons­titucionais, Lisboa, 1978, 1º vol., pp. 307-314), escreve o juiz F. Amâncio Ferreira: Implícito nos artigos 105º a 107º da Lei Fundamental, de acordo com o conceito de unidade do Estado, encontra-se o prin­cípio da unidade nacional das políticas fiscal, monetária, finan­ceira e cambial, com exclusão de soluções susceptíveis de conduzi­rem a formas de autarquia monetária, financeira ou cambial das regiões autónomas [in As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, Almedina, 1980, p. 115, sublinhado no original]. Mais particularmente, esse sentido lato deve o intérprete dar ao termo «Estado» utilizado no artigo 106ºda Lei Fundamental, cuja epígrafe é, precisamente, «Sistema fiscal»; em sentido necessariamente amplo dispõe este preceito, no seu nº 1, que «o sistema fiscal será estruturado por lei, com vista[…] à satisfação das necessidades financeiras do Estado». Co­mentando esta disposição, autores já citados escrevem muito justamente: « [...] deve ter-se em conta que ' Estado ' tem aqui um sentido amplo, de modo a abranger não só o Estado em sentido estrito, mas também as restantes pessoas colectivas públicas, designadamente as territoriais […]» [cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 462; logo a seguir acrescentam: «É assim que as RAs gozam das receitas fiscais nelas cobra­das [artigo 229º, alínea f)] e que as autarquias locais partilham, junta­mente com o Estado, das receitas públicas (artigo 240.°), não podendo nem umas nem outras ser ' expropriadas ' dessas receitas por parte do Es­tado»]. Nestas circunstâncias, e na ausência de demonstração contrária da von­tade do legislador ordinário, não podem os partidários da tese da partici­pação das regiões autónomas mesmo nas receitas provenientes de impos­tos extraordinários considerar que os preceitos questionados, ao mandar reverter integralmente para o «Estado», sem qualquer outra precisão, o produto do imposto extraordinário criado, tenham querido «expropriar» as regiões autónomas da partilha das respectivas receitas. Tal interpreta­ção iria até contra o sentido dado tradicionalmente pela administração fiscal ao termo «Estado», que apenas exclui as autarquias locais e já não os anteriores «distritos autónomos das ilhas adjacentes» ou as actuais «regiões autónomas». Note-se, aliás, que, cabendo constitucionalmente ao Estado stricto sensu e não às regiões autónomas a cobrança de todos os impostos nacionais (cf. artigo 106º, nº 3, da Constituição), sempre reverterá, num primeiro momento, para o «Estado», o respectivo produto, mas, obviamente que, ulteriormente, as receitas cobradas pela administração central nas regiões autónomas serão postas, nos termos da alínea f) do artigo 229º da Lei Fundamental, à disposição destas. Esta destrinça que se opera entre a en­tidade encarregada do lançamento, liquidação e cobrança de determinado imposto e o ente público a favor do qual é criado o imposto não é, decerto, de hoje. Já justamente ocorria, no quadro do antigo estatuto dos distritos autónomos das ilhas adjacentes, com relação àqueles impostos es­taduais que, nos termos do artigo 83º desse diploma (Decreto-Lei nº 36 453, de 4 de Agosto de 1947), constituíam receita dos mesmos distritos (v., sobre este ponto, o que já há alguns anos escrevia o actual conselheiro Cardoso da Costa, in Curso de Direito Fiscal, 2ª ed., actua­lizada, vol. II, Coimbra, 1972, p. 271, nota 1, que considerava a situa­ção como de mera «consignação de receitas»). Aliás, se bem se interpreta, foi tal destrinça que teve directo e gene­ralizado acolhimento na citada alínea f) do artigo 229º da Constituição; isto resulta do que é respectivamente preceituado na primeira e segunda partes desta disposição. Com efeito, na sua última parte, o legislador cons­tituinte, no tocante ao sistema fiscal nacional, faz ocupar, ao cabo e ao resto, a posição do Estado pelas regiões autónomas do «consignar-lhes» as receitas fiscais do Estado nelas cobradas. Assim, por definição, as refe­ridas regiões autónomas não se distinguem do Estado neste domínio. Elas só são algo de diferente na primeira parte do preceito desde a revisão de 1982; é que, agora, além do que fica «consignado», se lhes dá ainda poder tributário próprio, a definir por lei. 27 — Porém, por vontade expressa do próprio legislador ordinário, per­mitida, como se verá, pela própria Constituição, a interpretação acabada de expor não é extensível aos municípios. É o que resulta da conjugação do disposto nos preceitos questionados com os artigos 43º a 47º da mesma Lei nº 2/83, os quais estão integrados no seu capítulo V, cuja epígrafe é «Finanças locais» (v. também o artigo 35º do Decreto-Lei nº 119-A/83, cuja epígrafe é também «Finanças locais»); nestas disposi­ções fixa-se globalmente o tipo de impostos e o montante das receitas a que os municípios têm direito em 1983, por força, aliás, das alíneas b) e c) do artigo 5º e do artigo 23º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, que então era a «Lei das Finanças Locais» em vigor (v., actualmente, o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, in Diário da República, 1ª sé­rie, nº 75, de 29 de Março). Assim, ao dispor noutros preceitos dos mes­mos diplomas, fora das epígrafes dedicadas às finanças locais, que o pro­duto de um imposto extraordinário «reverte integralmente pata o Estado», e não existindo disposição nesse sentido na referida Lei das Finanças Lo­cais, o legislador ordinário quis, manifestamente, excluir os municípios da partilha das respectivas receitas. Mas então, perguntar-se-á, uma vez arredada, para simples efeito de raciocínio, a argumentação desenvolvida a este respeito pelo Tribunal Constitucional nos seus Acórdãos nºs 11/83 e 66/84: haverá necessariamente inconstitucionalidade dos preceitos ques­tionados, por violação do disposto no artigo 255º da Constituição da Re­pública? Este Tribunal Constitucional considera que não. Vejamos porquê. Esta disposição constitucional, sob a epígrafe «Participação nas recei­tas dos impostos directos», estipula: «Os municípios participam, por di­reito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos.» Não se pode nem se quer ignorar a importância jurídico-política deste preceito. Pela primeira vez na história do munici­palismo português o poder constituinte entendeu garantir ele próprio, quanto aos municípios, as bases financeiras do princípio da autonomia das autarquias locais proclamado no artigo 6ºda Constituição, (v. tam­bém o artigo 240°). Mas ainda: decidiu que a participação dos municí­pios nas receitas provenientes dos impostos directos passasse a ser um «di­reito próprio» desses mesmos municípios; isto é, que tal participação dei­xasse de poder resultar de um eventual «favor» ou «concessão» dependente ou proveniente deste ou daquele governo central, para se transformar numa «prerrogativa», num «privilégio» de todos e de cada um dos municípios, garantido ao mais alto nível da hierarquia normativa portuguesa. Isto tudo dito e sublinhado, seria contudo erróneo considerar-se que o poder constituinte quis, através do preceituado no mencionado artigo 255º da Lei Fundamental, determinar que os municípios devem partici­par nas receitas provenientes de todos e de cada um dos impostos directos, qualquer que seja a sua natureza e o momento da sua criação. Uma tal interpretação não se coaduna nem com o espírito nem com a letra do ar­tigo 255º da Lei Fundamental. O que este preceito manda é que, em ter­mos que o legislador deve previamente definir, os municípios participem «nas receitas provenientes dos impostos directos». Esse legislador, salvo au­torização legislativa concedida ao Governo nos termos da Constituição, não pode deixar de ser a Assembleia da República [cf. artigo 168º, nº 1, alí­nea r), da Lei Fundamental], e essa lei não pode deixar de ser aquela que o nº 2 do artigo 240º desta mesma Lei Fundamental refere nestes termos: O regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autar­quias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. Todo este sistema aponta, sem a mínima dúvida, no sentido da glo­balização da participação dos municípios nas receitas provenientes dos im­postos directos. O essencial, em termos constitucionais, não é que os mu­nicípios participem obrigatoriamente nas receitas provenientes deste ou daquele imposto directo em concreto; o essencial é que uma parte deter­minada da totalidade das receitas provenientes ou de todos os impostos directos ou de determinados impostos directos, que o legislador deverá fixar, caiba aos municípios. E, do ponto de vista técnico ou prático, compreende-se até que assim seja, tendo em conta não só a extrema varie­dade de impostos directos mas também, e a todos os títulos, a variada especificidade de cada um dos municípios. Foi esta, aliás, a via escolhida pelo órgão de soberania competente ao aprovar a referida Lei das Finanças Locais (Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro). Com efeito, o seu artigo 5º, sob a epígrafe «Participação dos municípios nas receitas fiscais», determina que constituem receitas fis­cais a arrecadar pelos municípios: primeiro, a totalidade do produto da cobrança de determinados impostos, a saber, sobre veículos, para ser­viço de incêndios, de turismo e contribuição predial rústica e urbana [alínea a)]; depois, uma participação no produto global de certos im­postos, a sabei, profissional, complementar, industrial, sobre aplicação de capitais, sobre sucessões e doações e sisa [alínea b)]\ enfim, «uma participação em outras receitas, inscrita no Orçamento Geral do Estado como fundo de equilíbrio financeiro [... ]» [alínea a)], de harmonia com a mesma Lei das Finanças Locais. Esta, no seu artigo 8º, sob a epígrafe «Percentagens globais das par­ticipações», prescreve ainda que a lei do Orçamento Geral do Estado deve fixar anualmente a percentagem global, por um lado, das previ­sões de cobrança dos impostos referidos naquela alínea b) que reverte para os municípios e, por outro lado, «das despesas correntes e de capi­tal do Orçamento Geral do Estado que constituem a participação dos municípios na soma das receitas fiscais referidas […]» naquelas alíneas b) e c); num e noutro caso essa percentagem não pode ser inferior a 18%, respectivamente, das previsões de cobrança e das despesas correntes. Foi precisamente em aplicação do disposto nesta Lei das Finanças Lo­cais que o artigo 43º da citada Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1983 (provisório), fixou as referi­das percentagens, respectivamente, em 18 e 25% (v. também o artigo 35° do Decreto-Lei nº 119-A/83); e, no seu nº 4, mais determinou que, no mesmo ano de 1983, as receitas a que se refere o artigo 5º da Lei nº 1/79 seriam as seguintes: a) A totalidade do produto da cobrança local dos impostos men­cionados na alínea a) do referido artigo; b) Uma participação de 26,8 milhões de contos no produto glo­bal dos impostos referidos na alínea b) do mesmo artigo; c) Uma verba de 19,6 milhões de contos como fundo de equilí­brio financeiro. Assim, tendo em conta o estabelecido no actual «regime de finanças locais», isto é, na Lei das Finanças Locais, bem como o preceituado a este mesmo respeito na Lei nº 2/83, que aprovou o Orçamento do Estado para 1983 (provisório), e no Decreto-Lei nº 119-A/83, que o pôs em exercício, não se vislumbra razão para considerar que, ao mandar reverter in­tegralmente para o Estado o produto do imposto extraordinário sobre lu­cros, os preceitos questionados destes diplomas tenham violado o disposto no artigo 255º da Constituição. VI 28 — Neste termos, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83, de 28 de Fevereiro, bem como das normas do Decreto Re­gulamentar nº 66/83, de 13 de Julho, e ainda da norma do artigo 38ºda Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro. Lisboa, 25 de Julho de 1985. — Jorge Campinhos — Luís Nunes de Almeida — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Raul Ma­teus — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Vital Moreira (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — Mário de Brito (ven­cido, de acordo com a declaração de voto que junto) — José Magalhães Godinho (tem voto de conformidade do Exmo Conselheiro Joaquim da Costa Aroso, entretanto falecido) — Jorge Campinos. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Introdução Tendo sido o relator originário deste processo, não logrou vencimento a solução constante do projecto de acórdão que atempadamente apresen­tei à apreciação do Tribunal. Por isso, a minha declaração de voto é cons­tituída, na sua maior parte, pela fundamentação desse projecto. Limitei-me a acrescentar algumas considerações finais, dando conta da minha discordância também em relação a uma questão tratada de forma inovatória (mas nem por isso menos inconvincente) no presente acórdão. 2 — Dois problemas constitucionais O imposto extraordinário criado pelas normas em apreço apresenta duas características específicas. Primeiro, possui carácter retroactivo, pois, tendo sido criado em 1983, aplica-se a rendimentos gerados em 1982; em se­gundo lugar, ele reverte integralmente para o Estado, não entrando no rateio das receitas fiscais públicas entre o Estado propriamente dito (e a administração dele dependente), por um lado, e as regiões autónomas (e os municípios), por outro. São estes, aliás, os dois problemas constitucionais que o imposto le­vanta. Trata-se, efectivamente, de saber: a) se pode ser criado um im­posto para se aplicar a factos ou situações fiscais transcorridas; b), se o Estado pode afastar as regiões autónomas (e os municípios) do direito às receitas públicas que, à primeira vista, constitucionalmente lhes assiste. 3 — A questão da retroactividade 3.1 — A retroactividade do imposto Que o questionado imposto é retroactivo, sobre isso não pode haver dúvidas sérias. Ele vem fazer decorrer obrigações fiscais novas de situa­ções já consumadas ou totalmente transcorridas. É certo que o imposto vem incidir sobre rendimentos que só são fis­calmente relevantes no ano seguinte àquele em que são criados. Todavia, o universo fiscalmente relevante fica definido no final do respectivo ano, ainda que o imposto só venha a ser devido no ano seguinte. Acresce que a citada disposição legal não se limitou a alargar a incidência ou a alterar a taxa da contribuição industrial relativa a 1982; criou um novo imposto, incidindo sobre o mesmo universo fiscal, abrangendo mesmo rendimen­tos que não fazem parte do rendimento colectável da contribuição indus­trial e contribuintes que estão isentos dela. Está-se, pois, perante um caso de retroactividade fiscal, ainda que me­nos intensa do que a do imposto sobre o rendimento pessoal apreciado no Acórdão nº 11/83 deste Tribunal. Mas trata-se mesmo assim de uma verdadeira e própria retroactividade, já que se não trata de um simples adicional da contribuição industrial, nem de um mero agravamento da respectiva taxa, mas sim de um imposto novo, autónomo, com uma ma­téria colectável própria, com um âmbito de incidência específico e com regras próprias de liquidação e cobrança. 3.2 — A legitimidade constitucional da retroactividade Cabe então dar resposta à questão fundamental, a saber: se a invo­cada retroactividade é ou não constitucionalmente ilegítima. Que nenhuma norma ou princípio constitucional proíbe, absoluta e expressamente, a retroactividade da lei fiscal, eis o que não pode ser se­não evidente. Mas isso não exclui que tal proibição possa estar contida numa norma de âmbito mais largo, ou que decorra implicitamente de um princípio constitucional de alcance geral. Os requerentes procuram abonar a tese da inconstitucionalidade com dois argumentos, um tirado do artigo 18º, nº 3, da Constituição, ou­tro tirado do princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º. Torna-se necessário considerar cada um deles. Determina o artigo 18º, nº 3: As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias [....] não podem ter efeito retroactivo [...] Alegam os recorrentes: [...] a expressão «não podem ter efeito retroactivo» traduz, em sentido útil, uma consagração do princípio da irretroactividade das leis fiscais, como leis restritivas de direitos, liberdades e garan­tias [... ] Não esclarecem os requerentes qual é, de entre os direitos, liberdades e garantias, aquele que é ofendido pelos impostos. Com certeza, porém, que, tratando-se de uma obrigação de carácter patrimonial, só poderia ter-se em vista o direito de propriedade. A ser assim, todavia, o argumento não tem razão. Independentemente da qualificação que haja de dar-se ao direito de propriedade enquanto direito fundamental, a verdade é que a obrigação fiscal não é uma restri­ção ao direito de propriedade, é um limite do seu âmbito. A obrigação tributária é um dever fundamental autónomo dos cidadãos, que delimita, naturalmente, os seus direitos patrimoniais; as leis fiscais não podem, por­tanto, ser concebidas à luz do conceito de leis restritivas de direitos fun­damentais, para efeitos do artigo 18º, nº 3, da Constituição. Por conseguinte, este preceito constitucional não pode ser directamente invocado como fonte directa de uma alegada proibição constitucional de leis fiscais retroactivas. Não quer isto dizer que não haja limites constitucionais à liberdade legislativa em matéria fiscal, para além daqueles que decorrem directa­mente dos artigos 106ºe 107º da Constituição. É que, representando o imposto um sacrifício ou um encargo para os cidadãos — tal como os testantes deveres fundamentais —, não pode esse sacrifício ou encargo ser manifestamente arbitrário, flagrantemente desnecessário ou evidentemente desproporcionado à prossecução do interesse ou necessidade pública que ele visa prosseguir. Existem assim requisitos e limites próprios dos deve­res fundamentais, que, em alguma medida, são paralelos àqueles que re­gem as restrições dos direitos fundamentais, mas que não têm de lhes corresponder ponto por ponto. Afigura-se líquido que o questionado imposto extraordinário não in­corre em qualquer daquelas situações. Mas se a proibição constitucional da retroactividade fiscal não decorre directamente do artigo 18º, nº 3, da Constituição, já é menos seguro que não esteja incluída, ao menos por via de regra, no princípio do Es­tado de direito democrático (artigo 2º). É este um caminho que tem sido trilhado frequentemente na dou­trina e na jurisprudência, com mais ou menos ênfase. Existem, todavia, duas variantes do argumento. Uma afirma que o princípio do Estado de direito não proíbe a retroactividade da lei fiscal, salvo quando esta seja intolerável; outra afirma que o princípio do Es­tado de direito proíbe a retroactividade, salvo quando ela seja justificada por interesse público mais importante do que o sacrifício imposto aos ci­dadãos pela retroactividade do imposto. A opção por uma ou por outra destas variantes não é imune a uma certa precompreensão do princípio do Estado de direito democrático, das relações entre o Estado e os cidadãos num Estado democrático, da pon­deração entre encargo individual e bem colectivo. Uma coisa é certa: a questão da retroactividade da lei fiscal não é ir­relevante para o princípio do Estado de direito; este não é indiferente ao facto de um imposto ser ou não retroactivo. Pelo contrário: existe uma relação de inimizade (ou pelo menos de antipatia) entre um e outro; po­dem ter de conviver, mas é difícil harmonizá-los. O princípio do Estado de direito protege a segurança dos cidadãos, a sua confiança na previsibi­lidade dos seus encargos e deveres; o imposto retroactivo infringe a regra da segurança e subverte a previsibilidade dos encargos e deveres. Compreende-se, por isso, que só um interesse público particularmente valioso possa justificar e legitimar uma infracção a essa regra; e compreende-se igualmente que em cada caso haja de caber ao legislador a tarefa de justificar convincentemente o recurso a medidas fiscais retroactivas. Se nenhum imposto pode ser arbitrário, o imposto retroactivo pre­cisa de ser necessário. O Decreto-Lei nº 119-A/83 será que justifica adequadamente a ne­cessidade do imposto? Sem dúvida que o procura fazer. No relatório do diploma é notória a preocupação de justificar a criação do novo imposto extraordinário; mas é seguramente menos evidente a jus­tificação da necessidade da sua retroactividade. É evidente que não com­pete ao juízo de constitucionalidade indagar se outros meios alternativos, tanto ou mais adequados, estavam à disposição do Estado; o que não pode, todavia, é abdicar de uma análise da consistência da motivação apresen­tada, nem de uma ponderação entre o valor do interesse público invocado e o do outro bem ou interesse constitucional comprimido ou ofendido. Neste contexto, é evidente que a questão não é susceptível de uma so­lução objectivamente indisputável. Tudo depende da ponderação de bens e interesses em conflito a que se proceder, da avaliação que se fizer de cada um. Nesta avaliação é inevitável uma dimensão de subjectividade que tem a ver sobretudo com a leitura ou enfoque global da ordem constitucional consubstanciada na Constituição. É óbvio que se se fizer do princípio do Estado de direito democrático (e das suas implicações nesta matéria) uma leitura relativamente permis­siva, então dificilmente se poderá ver neste caso uma infracção constitu­cional, sobretudo à luz do precedente constante do Acórdão nº 11/83, onde a retroactividade era flagrantemente mais intensa e gravosa. Se, po­rém, se fizer uma interpretação mais exigente das implicações do princí­pio do Estado de direito democrático em matéria fiscal, à luz das consi­derações acima produzidas, então, ainda aqui, há-de considerar-se constitucionalmente inaceitável a retroactividade do imposto. 4 — A questão da reserva estadual do imposto 4.1 — O direito das regiões autónomas (e dos municípios) Nos termos do artigo 33º do Decreto-Lei nº 119-A/83, o produto do imposto extraordinário «reverterá integralmente para o Estado», o que quer dizer que ele contará como receita apenas do Estado, não benefi­ciando dele nenhuma outra entidade pública infra-estadual, designada­mente as regiões autónomas e os municípios. Acontece, porém, que, nos termos da Constituição, as regiões autó­nomas têm direito a dispor das receitas fiscais nelas cobradas e de as afectar às suas despesas [artigo 229º, alínea f)]; ora, o imposto aplica-se igual­mente ao território das regiões autónomas, não fazendo a lei qualquer distinção (nem se vê como a pudesse fazer legitimamente). De igual modo, os municípios têm direito a participar nas receitas provenientes dos im­postos directos (artigo 255º); ora, no caso em apreço trata-se indubita­velmente de um imposto directo. Por conseguinte, as normas legais que criaram tal imposto como receita exclusiva do Estado parece afrontarem directamente as referidas normas constitucionais. Em contrário poderia alegar-se que, tratando-se de um imposto ex­traordinário — assim mesmo qualificado pela lei (cf. o artigo 33º, nº 1, do Decreto-Lei nº 119-A/83) —, poderia ele ficar isento de sujeição às regras constitucionais, que só seriam válidas para os impostos «ordinários», ou seja, para os que integram normal e permanentemente o sistema fis­cal, sendo cobrados todos os anos. Foi este, aliás, o caminho trilhado no Acórdão nº 11/83. Uma tal tese continua a não convencer. Em primeiro lugar, não existe qualquer fundamento constitucional para distinguir entre impostos «or­dinários» e impostos «extraordinários», ou entre impostos «permanentes» e impostos «eventuais»; para efeitos financeiros, todos os impostos são iguais (todos eles rendem dinheiro, e o dinheiro non olet), e, sob o ponto de vista daqueles que os têm de pagar, os segundos não pesam menos do que os primeiros (pelo contrário...). Sucede mesmo que, na reali­dade das coisas, nem sequer existem impostos «permanentes», pois a sua cobrança depende em cada ano da respectiva autorização orçamental, pelo que se poderá dizer que todos os impostos estão sujeitos a uma novação anual, sem a qual não têm efeitos. Aliás, provavelmente, os impostos or­dinários começam sempre por nascer como impostos extraordinários, para serem cobrados só num ano, os quais depois são renovados sucessivamente até que se «ordinarizam». Depois, nada na Constituição permite estabelecer qualquer excepção ao direito das regiões autónomas a fruírem das receitas cobradas no respectivo território e ao direito dos municípios a participarem nas receitas produzi­das pelos impostos directos. Trata-se de verdadeiros direitos fundamentais das regiões e dos municípios (o texto do artigo 255º utiliza mesmo a ex­pressão «direito próprio»), que nada na Constituição admite que seja res­tringido ou excepcionado, com base numa suposta diferença de natureza entre impostos, diferença que nem sequer tem qualquer base constitucional. Em terceiro lugar, a admitir-se que baste a natureza alegadamente ex­traordinária de um imposto para afastar as regiões autónomas (e os mu­nicípios) da participação nas suas receitas, então ficaria criado um instru­mento fácil e expedito de defraudar a Constituição. Bastaria renovar sucessivamente como «extraordinários» os ditos impostos (ou, até, trans­formar em «extraordinários» alguns dos actuais impostos ordinários) para que as regiões deixassem de compartilhai de qualquer novo imposto, ou mesmo perdessem em relação àquilo de que actualmente usufruem. Neste contexto, a inovação da qualificação nominal que a lei dá aos impostos não pode deixar de ser irrelevante, sob pena de o alcance nor­mativo da Constituição ficar dependente de um nominalismo legislativo sem qualquer apoio constitucional. Não será porventura difícil encontrar uma boa razão de política fiscal e financeira para reservar o produto de tais impostos para o Estado, em prejuízo, designadamente, das regiões autónomas; bastaria o facto de es­ses impostos visarem minorar instantes necessidades financeiras do Estado (não sendo lógico que as regiões viessem a beneficiar das dificuldades deste), além de que as regiões sempre têm um regime constitucional fi­nanceiro bastante favorável, pois, fruindo de todas as receitas fiscais nelas cobradas, não comparticipam sequer nas despesas gerais da República (ór­gãos de soberania, defesa, representação externa, etc.). Todavia, uma boa razão de política financeira não é necessariamente um boa razão para con­trariar uma norma constitucional expressa; e o melhor meio de atenuar os efeitos de uma solução constitucional eventualmente inadequada não consiste seguramente em pôr de lado a Constituição. 4.2. — A questão do destino do imposto Ensaia o acórdão uma laboriosa tentativa para lograr demonstrar que, onde a lei diz que o produto do imposto «reverte integralmente para o Estado», não quer dizer o que aparenta, mas sim que ele reverte tam­bém para as regiões autónomas. Entendo que tal tentativa é manifestamente mal sucedida, pois nenhum dos argumentos adiantados é proce­dente. Sabe-se que o conceito de Estado é um dos conceitos mais polissémicos da Constituição. Mas no domínio fiscal, onde a distinção entre o Es­tado propriamente dito (o «Estado central»), as regiões autónomas e as autarquias locais assume uma importância primordial, dadas as regras constitucionais de repartição das receitas fiscais, afigura-se ser totalmente arbitrário (para não dizer bizarro...) «ler» o termo «Estado» de modo su­ficientemente amplo para incluir as regiões autónomas e, ao mesmo tempo, suficientemente estreito pata excluir as autarquias locais. Sucede que, ao contrário do que se sustenta no Acórdão, não existe nenhum exemplo de utilização constitucional do termo Estado com esse sentido. Na Constituição, o conceito tem tipicamente três sentidos: um sentido estrito, identificado com o Estado propriamente dito (o Estado pessoa colectiva); um sentido amplíssimo, designando o conjunto das en­tidades públicas, territoriais ou não territoriais; e um sentido intermédio, abrangendo os vários entes públicos territoriais (ou sejam o Estado ele mesmo, as regiões autónomas e as autarquias). Não existe um único caso em que o conceito compreenda apenas o Estado mais as regiões autóno­mas. O artigo 106º— que estranhamente é invocado no acórdão a fa­vor da sua tese — é um bom exemplo, pois ele só pode referir-se ou ao Estado em sentido estrito, ou ao Estado como conjunto das entidades pú­blicas (como parece mais provável), sendo evidente que ele não se limita ao binómio «Estado + regiões autónomas». (Por isso, a menção de uma referência doutrinal que o acórdão transcreve parcialmente, reclamando-a a favor da sua tese, é, pelo menos, deslocada). O texto constitucional não pode ser, portanto, invocado a favor de um obscuro conceito fiscal de Estado, que não ê carne nem peixe, isto é, que nem se limita ao Estado propriamente dito, nem abarca todas as entidades públicas que constitucionalmente gozam de receitas fiscais. De qualquer modo, por mais indefinido que seja um determinado conceito constitucional, a verdade é que há contextos em que o seu sen­tido não pode ser senão um. Também o conceito de lei, por exemplo, tem pelo menos três sentidos: um sentido estrito, como lei da Assem­bleia da República; um sentido amplíssimo, como norma jurídica em ge­ral; e um sentido intermédio, como norma legislativa, oposta, designa­damente, aos regulamentos. Ora, se se disser que uma determinada matéria só pode ser regulada por via de lei, não restam dúvidas que se quer com isso excluir o regulamento, não podendo inovar-se um conceito mais vasto de lei para entender de modo diverso, contra a manifesta ra­zão de ser do preceito. A verdade é que a figura da «interpretação conforme à Constituição» não pode servir como expediente para fazer dizer a uma lei coisa essen­cialmente diferente da que patentemente ela diz. Ora o que a lei patentemente diz é que o produto reverte «integral­mente para o Estado». A fórmula é demasiado enfática para permitir ou­tra interpretação, senão a de que se quis reservar o imposto para o Estado-ele-mesmo. Aliás, se, como pretende o acórdão, o conceito fiscal constitucional de Estado designa o conjunto formado pelo Estado propria­mente dito mais as regiões autónomas (o Estado-ele-mesmo mais os seus heterónimos…), então não se compreende sequer a necessidade de tal preceito na lei: ele seria supérfluo. Depois, não se entende a necessidade de utilizar o advérbio integralmente, cujo significado é inequívoco (a não ser que uma operação de «interpretações conforme» consiga alterar o sen­tido que os dicionários fornecem). Finalmente, se, no entendimento do acórdão, a expressão «integralmente para o Estado» quer significar «integralmente para o Estado e para as regiões autónomas», então que expres­são é que a lei deve passar a utilizar quando quiser dizer apenas para o Estado-Estado, o Estado-ele-mesmo, sem as regiões autónomas? Será ne­cessário começar a dizer «integralmente para o Estado, não incluindo as regiões autónomas»? No contexto da lei, o preceito só tem justificação enquanto excluindo as regiões autónomas (e as autarquias locais), reservando o imposto para o Estado ele próprio. Só assim se compreende a sua utilidade e a sua ênfase: sem ele é que as receitas reverteriam também para as regiões au­tónomas. Para evitar isso é que ele lá está. É importante chamar ainda a atenção para um pormenor. É que, ao invocar uma «interpretação conforme à Constituição» para alargar o con­ceito de Estado utilizado na lei, o acórdão tem de pressupor que, consti­tucionalmente, as regiões autónomas não podiam ser excluídas da parti­lha do bolo do imposto. Todavia, o Acórdão nº 11/83, de que este se considera continuador, tinha entendido de modo justamente inverso, pois, admitindo que a lei excluía as regiões autónomas, concluiu, apesar disso, não haver aí inconstitucionalidade. Ora, se se entende, primeiro, que as regiões autónomas não têm direito a participar nos impostos extraordiná­rios, não se pode, a seguir — a menos que se mude de posição (mu­dança que não é assumida) —, invocar justamente esse direito, anterior­mente negado, como argumento para ler a favor dele uma lei que patentemente o infringe... 5 — Uma nota à margem Não posso deixar de manifestar a minha discordância em relação às considerações do acórdão tecidas a propósito da oportunidade do pedido do Provedor de Justiça e dos termos em que vêm formulados alguns co­mentários deste (§§ 13 a 19 do acórdão). Entendo que a elevação e a serenidade que se exigem ao Tribunal se observam e sublinham de me­lhor maneira, não se ligando a apreciações descabidas ou menos apropria­das de terceiros, do que deixando transparecer mal disfarçadas susceptibi­lidades, mesmo que estas fossem justificadas. Julgo também que não é propriamente tarefa adequada do Tribunal a de se pronunciar sobre a oportunidade dos requerimentos de inconstitucionalidade que lhe são fei­tos. — Vital Moreira. DECLARAÇÃO DE VOTO Em meu entender, não tinha que ser abordada, quer a questão da incorporação de processos a que se faz referência no nº 18 do acórdão — por ser evidente a legitimidade e oportunidade do despacho do Exmo presidente, proferido ao abrigo do disposto no artigo 64ºda Lei nº 28/82 —, quer a questão da eventual falta de interesse relevante no conhecimento do recurso (nº 19 do acórdão), pela clara inexistência de identidade entre os impostos que foram objecto deste acórdão e do acórdão nº 11/83. No mais, subscrevo a declaração de voto do conselheiro Vital Mo­reira. — Mário de Brito.