125/85. · Tribunal Constitucional

artigo 278º da Constituição, artigo 229º da Constituição, artigo 55º da Constituição; 125/85. · Tribunal Constitucional: Plenário. Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: 1 — O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores requereu a este Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 278º da Constituição, a apreciação preventiva da constitucio­nalidade das normas constantes do artigo 1º do Decreto Legislativo Regional nº 9/85, na parte em que altera a redacção do artigo 6ºdo De­creto Legislativo Regional nº 21/83/A, de 28 de Junho, relativo à orgânica regional de planeamento. Segundo alega o Ministro da República, as alterações ora introduzidas vêm impedir a participação na elaboração do plano regional de «todas as estruturas sindicais representativas dos trabalhadores que não possuam, nos Açores, representações autónomas, o mesmo sucedendo com os sindicatos com sede na Região, mas filiados em uniões e federações com sede no conti­nente, porventura, as de mais implantação e representatividade na Região». E — continua o Ministro da República — «o mesmo acontece com as organizações representativas das actividades económicas, igualmente atin­gidas nos seus legítimos interesses de classe». Por estes motivos, o diploma em apreço — conclui — terá violado o disposto na alínea c) do nº 2 do artigo 57º, no nº 3 do artigo 94º, na alínea a) do artigo 230° e, consequentemente, o preceituado na alí­neas) do artigo 229º da Constituição. 2 — Em conformidade com o estabelecido na Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, foi a assembleia regional dos Açores notificada, na pessoa do seu presidente, para se pronunciar, querendo, sobre a questão. Usando dessa faculdade, aquela assembleia regional começa por sus­tentar, na sua resposta, que as normas impugnadas não podem violar a alínea c) do nº 2 do artigo 57ºda Lei Fundamental, porquanto «a dis­posição do decreto legislativo refere-se à participação na elaboração do plano, enquanto aquela disposição constitucional alude à participação no controlo da execução do plano». Seguidamente, nega igualmente que possa haver violação do precei­tuado no nº 3 do artigo 94ºda Constituição. Para tanto, invoca que «não parece praticamente exequível e politica­mente imposta pela Constituição a participação na elaboração do plano de todas as organizações representativas de trabalhadores ou de activida­des económicas que tenham filiados na Região». E, depois de negar que se haja pretendido impedir a participação de sindicatos que, tendo sede nos Açores, se encontrem filiados em uniões ou federações sediadas noutro ponto do território nacional, diz a Assem­bleia Regional: Efectivamente, pretende-se a participação apenas das represen­tações autónomas dos sindicatos com sede noutros pontos do ter­ritório nacional: o direito de participação tem limites de ordem prática e política. Participarão as representações que, segundo os estatutos, gozem efectivamente de «representatividade» na Região. Finalmente, conclui que «idênticos argumentos são válidos no que se refere às organizações representativas das actividades económicas». Cumpre agora decidir. 3 — O Decreto Legislativo Regional nº 21/83/A, que aprovou a or­gânica regional do planeamento nos Açores, estabelece no nº 1 do seu artigo 6ºque «o Governo Regional, no decurso da preparação do plano regional, ouvirá os conselhos de ilha ou as câmaras e as assembleias mu­nicipais nas ilhas onde não existirem aqueles, bem como as organizações representativas dos trabalhadores e as organizações representativas das ac­tividades económicas». E o nº 2 do mesmo artigo acrescenta que «a proposta do plano en­viada à Assembleia Regional será acompanhada dos pareceres emitidos pe­las entidades referidas no número anterior». De acordo com o artigo 1º do Decreto Legislativo Regional nº 9/85, aprovado pela Assembleia Regional dos Açores em 17 de Junho, pretende-se dar nova redacção a vários preceitos do citado Decreto Legislativo Re­gional nº 21/83/A, designadamente ao seu mencionado artigo 6º Este passaria, assim, a dispor o seguinte: 1 — Na elaboração do plano regional participam: a) Os conselhos de ilha ou as câmaras municipais, nas ilhas onde aqueles não existirem; b) As uniões e as federações sindicais com sede nos Aço­res, os sindicatos com sede na Região, não filiados em uniões ou federações, e as representações autónomas de sindicatos com sede no Continente; c) As organizações representativas das actividades económi­cas com sede na Região e as representações autónomas das sediadas fora da Região. 2 — A participação na elaboração do Plano faz-se por inter­médio do Departamento Regional de Estudos e Planeamento dos Açores, ao qual compete, para esse efeito: a) Contactar com as entidades mencionadas no nº 1 até ao dia 30 de Julho, a fim de recolher dados, opiniões e sugestões concretas que permitam elaborar propostas de investimento adequadas às realidades regionais e lo­cais; b) Apresentar, até 20 de Setembro de cada ano, às entida­des referidas no nº 1 a anterior proposta do plano re­gional. 3 — As entidades mencionadas no nº 1 deverão pronunciar--se, até 15 de Outubro, sobre as grandes opções globais e secto­riais da anteproposta do plano e a respectiva programação. 4 — As sugestões e pareceres emitidos em conformidade com o disposto nos números anteriores deverão acompanhar a proposta de plano a enviar à assembleia regional. Vejamos, em primeiro lugar, qual o sentido e alcance das alterações assim introduzidas no diploma em referência, na parte que ora nos inte­ressa. 4 — Enquanto pelo diploma actualmente em vigor é assegurada, na fase de preparação do plano regional, a audição das organizações repre­sentativas dos trabalhadores e das organizações representativas das activi­dades económicas, não se estabelecendo qualquer discriminação entre as diversas organizações pertencentes a cada uma dessas categorias, pelo di­ploma agora aprovado pela assembleia regional tal audição só passaria a ser garantida: a) As uniões e federações sindicais com sede nos Açores; b) Aos sindicatos com sede na região, não filiados em uniões ou federações; c) Às organizações autónomas de sindicatos com sede no Conti­nente; d) As organizações representativas das actividades económicas com sede na região; e) As representações autónomas das organizações representativas das actividades económicas sediadas fora da região. Ficaria, assim, excluída a audição: a) Das comissões de trabalhadores; b) Das confederações sindicais; c) Das uniões e federações sindicais com sede fora dos Açores; d) Dos sindicatos com sede na região, filiados em uniões ou fede­rações; e) Dos sindicatos com sede na Região Autónoma da Madeira; f) Dos Sindicatos com sede no Continente que não disponham de representação autónoma nos Açores; g) Das organizações representativas das actividades económicas sediadas fora da região que não disponham de representação au­tónoma nos Açores. 5 — A exclusão das comissões de trabalhadores resulta do facto de elas não serem organizações sindicais, embora sejam, contudo, organizações representativas dos trabalhadores, o que resulta claramente da respectiva natureza e das funções que lhes estão cometidas, em conformidade com o disposto nos artigos 54º e 55º da Lei Fundamental (cf., neste sen­tido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 1º vol., artigo 81º, nota XII, p. 404: «As ' organizações representativas dos trabalhadores ' são tipicamente as comis­sões de trabalhadores e as associações sindicais.») Por outro lado, a exclusão das confederações sindicais parece evidente: sabendo-se que o universo das associações sindicais existentes abrange aque­las confederações, para além das denominadas «uniões» e «federações» de sindicatos, a mera referência a estas últimas não pode deixar de significar a exclusão das primeiras. Também não parece possível deixar de considerar que ficam excluídos da audição os sindicatos que, embora sediados na Região Autónoma dos Açores, se encontrem filiados em uniões ou federações, ainda que estas tenham a sua sede noutro ponto do território nacional e, portanto, não possam assegurar uma representação indirecta desses mesmos sindicatos. É que, apesar de se sustentar interpretação diversa na resposta da assem­bleia regional, a verdade é que tal interpretação não encontra correspon­dência verbal na letra do preceito. Finalmente, não oferece quaisquer dúvidas a exclusão dos sindicatos que, porventura, tenham a sua sede na Região Autónoma da Madeira, e ainda que possuam uma «representação autónoma» nos Açores: é que só se prevê a audição das «representações autónomas» de sindicatos com sede no continente. Como dúvidas também não podem existir quanto à exclusão dos sindicatos sediados no continente e das organizações repre­sentativas das actividades económicas, com sede no continente ou na Ma­deira, que não possuam, uns e outras, «representações autónomas» no ar­quipélago dos Açores. 6 — Segundo se dispõe no nº 3 do artigo 94ºda Constituição, «na elaboração do Plano participam as populações, através das autarquias e comunidades locais, as organizações representativas dos trabalhadores e as organizações representativas das actividades económicas». E, muito embora esta regra seja apenas directamente aplicável ao plano global, de carácter nacional, tudo leva a crer que deva ser igualmente aplicável aos planos regionais: para além do mais, e desde logo, porque incumbe prioritariamente ao Estado, no âmbito económico e social, «as­segurar a participação das organizações representativas dos trabalhadores e das organizações representativas das actividades económicas na defini­ção, na execução e no controlo das principais medidas económicas e so­ciais» [artigo 81º, alínea i)], e os planos regionais assumem, seguramente, essa natureza. Aliás, este entendimento é não só o que resulta do pedido do Ministro da República, mas também o que transparece da resposta da própria assembleia regional. Em qualquer caso, uma coisa é certa: assegurado esse direito pela le­gislação regional, não pode ele ser concedido a certas organizações repre­sentativas dos trabalhadores ou das actividades económicas e negado a ou­tras, em função de critérios arbitrários ou que contradigam, pela sua razão de ser, o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Vejamos se é esse o caso. 7 — Começando pela exclusão das comissões de trabalhadores, diga-se desde já que ela não se afigura legítima. Efectivamente, de acordo com o preceituado na alínea d) do artigo 55º da Lei Fundamental, constitui direito daquelas comissões participar na elaboração dos planos económico-sociais que contemplem o respectivo Sector. E tais planos tanto hão-de ser os nacionais como os regionais, desde que abranjam o sector em causa, não sendo obviamente necessário que respeitem exclusivamente a este: basta que o contemplem. Ora o plano regional, para além de opções de carácter global, inclui igualmente opções sectoriais, conforme resulta inequivocamente do dis­posto no nº 3 do artigo 4ºdo diploma, na sua versão actual, e conti­nua a resultar do nº 3 do artigo 6ºda versão ora aprovada pela Assem­bleia Regional. Assim sendo, a exclusão de audição das comissões de trabalhadores de empresas pertencentes a sectores contemplados no plano regional viola frontalmente o disposto na alínea d) do artigo 55º da Constituição. 8 — A legitimidade da exclusão da participação das confederações sin­dicais, bem como das uniões e federações de sindicatos com sede fora dos Açores, não tem de ser analisada neste momento. Na verdade, constituindo as referidas organizações formas de associa­ção dos sindicatos, sempre se poderia sustentar — o que agora se não irá discutir — que aquela exclusão seria legítima, caso se encontrasse assegu­rada uma participação não discriminatória de todos os sindicatos com re­presentatividade na região autónoma, dado que estes são as estruturas que mais directa e imediatamente podem defender os trabalhadores que re­presentam. Averiguemos, pois, se esta condição se verifica, na medida em que, caso contrário, torna-se desnecessária a indagação sobre a legitimidade da exclusão das referidas confederações, uniões e federações sindicais. 9 — Como tivemos ocasião de ver, o diploma em apreço só assegura a participação dos «sindicatos com sede na Região, não filiados em uniões ou federações, e as representações autónomas de sindicatos com sede no Continente», ficando todos os outros excluídos dessa participação. E, logo à primeira vista, resulta chocante que sindicatos com sede nos Açores, o que pode prefigurar uma especial representatividade na região, possam ser excluídos pelo simples facto de se encontrarem filiados em uniões ou federações sindicais. Alega a assembleia regional que não se visa esse objectivo e que só se pretende com tal dispositivo excluir os sindicatos que, tendo sede na região, se encontrem filiados em uniões ou federações sediadas igualmente nos Açores, pelo que já participam indirectamente na elaboração do plano, através daquelas uniões ou federações. Não se contesta que tenha sido esse, eventualmente, o objectivo visado. Mas a realidade é que ao assegurar-se a participação tão-só aos sindi­catos com sede na região, não filiados em uniões ou federações, sem se distinguir qual o local da sede destas últimas, necessariamente se excluem os sindicatos sediados nos Açores, mas filiados em uniões ou federações, ainda que com sede noutro ponto do território nacional. Significa isto que tais sindicatos são penalizados pelo facto de se filia­rem em associações sindicais de grau superior, penalização essa que se afi­gura ilegítima, na medida em que vem afectar a liberdade de organiza­ção sindical, sabido como é que se encontra garantida a «liberdade de constituição de associações sindicais a todos os níveis», nos termos do dis­posto na alínea b) do nº 2 do artigo 56ºda Constituição. 10 — Quanto à negação do direito de participação aos restantes sin­dicatos que não tenham sede nos Açores ou que aí não disponham de representação autónoma, cabe assinalar, em primeiro lugar, que se não contesta que aquele direito «tem limites de ordem prática e política»: as­sim, é evidente que ele só se justifica relativamente àqueles sindicatos que «gozem efectivamente de representatividade na Região». Importa, porém, saber quais os critérios que permitem aferir essa re­presentatividade e que representatividade é essa. Na verdade, a liberdade de constituição de associações sindicais [ar­tigo 56º, nº 2, alínea a), da Constituição] abrange a liberdade de esco­lha do âmbito geográfico dos sindicatos (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vi­tal Moreira, ob. cit., nota III ao artigo 56º, p. 305), pelo que não será legítimo penalizar um sindicato pelo simples facto de o seu âmbito geo­gráfico não coincidir com o da região autónoma. Dir-se-á que a sede no arquipélago constitui um índice de que deter­minado sindicato goza de especial representatividade na região. Assim será. Todavia, tal não significa que outros sindicatos, de âm­bito geográfico mais vasto, não tenham igual ou maior número de traba­lhadores filiados na região. O critério da sede não coincide, assim, com o critério da representati­vidade, a não ser que este critério seja entendido em sentido diverso da­quele que parece ser o natural: o do número de trabalhadores represen­tados. E o mesmo se diga quanto ao critério alternativo da existência de re­presentação autónoma no território dos Açores. É bem verdade que, neste caso, com maior justeza se poderia pressu­por que um sindicato que não dispusesse sequer de representação nos Aço­res dificilmente poderia dispor efectivamente de representatividade na re­gião. Só que, no caso vertente, não se elegeu como índice de representati­vidade a existência de uma qualquer forma de representação, ou até de uma representação permanente. O que se vem exigir é uma representa­ção autónoma, ou seja, segundo tudo leva a crer, a regionalização da organização interna do sindicato; não bastará, assim, a mera desconcentra­ção, antes se exige uma verdadeira «descentralização». Esta interpretação é corroborada pelos próprios termos em que se veio pronunciar a assembleia regional. Efectivamente, aí se afirma textualmente que participarão as representações que, segundo os estatutos, gozem efec­tivamente de representatividade na região. Quer isto dizer que a repre­sentatividade de dado sindicato não se afere em função do número de trabalhadores nele filiados, mas em função do facto de os respectivos es­tatutos preverem a existência de uma organização regionalmente descentralizada. Ou seja, penalizam-se certos sindicatos, privando-os do exercício de um direito que aos restantes se reconhece, e isto apenas em função da sua forma de organização interna. Tal penalização é, porém, constitucionalmente ilegítima, face ao dis­posto na alínea c) do nº 2 do artigo 56ºda Lei Fundamental, que ga­rante a «liberdade de organização e regulamentação interna das associa­ções sindicais». 11 — O que acaba de ser dito relativamente à exigência de sede ou representação autónoma na região para que os sindicatos possam partici­par na elaboração do plano aplica-se, com as necessárias adaptações, às organizações representativas das actividades económicas. É que se estas se não encontram abrangidas pelo artigo 56ºda Cons­tituição da República Portuguesa, a verdade é que se encontram abrangi­das pelo seu artigo 46º, respeitante à liberdade de associação. E quando no nº 2 desse artigo se preceitua que «as associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas», implicita­mente se lhes reconhece a liberdade de organização e regulamentação in­terna. Dir-se-á que essa liberdade de organização interna não prejudica a pos­sibilidade de a lei estabelecer regras que fixem o quadro geral dessa mesma organização. Só que não só não é isso que acontece no caso vertente, como tam­bém se vem condicionar o exercício de um direito por parte de determi­nadas associações, em função de certa forma de organização interna e se­gundo critérios que excedem a proporcionalidade exigível. 12 — Em conclusão, e pelo que fica exposto, pronunciam-se pela in­constitucionalidade das normas constantes do artigo 1º do Decreto Le­gislativo Regional nº 9/85, aprovado pela Assembleia Regional dos Açores em 17 de Junho, na parte em que alteram a redacção do artigo 6ºdo Decreto Legislativo Regional nº 21/83/A, de 28 de Junho, por violação do disposto nos artigos 46º, nº 2, 55º, alínea d), e 56º, nº 2, alí­neas a), b) e c), e do princípio decorrente dos artigos 81º, alínea i), e 94º, nº 3, da Constituição da República. Lisboa, 25 de Julho de 1985. — Luís Nunes de Almeida — José Ma­galhães Godinho — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — José Manuel Cardoso da Costa — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Mário Afonso — Mário de Brito — Raul Mateus — Jorge Campinos — Armando Manuel Marques Guedes.