126/85. · Tribunal Constitucional

Acórdão 130/85

ACÓRDÃO Nº 130/85

Processo nº 126/85.

Plenário.

Relator: Conselheiro Magalhães Godinho.

Acordam no Tribunal Constitucional:

O Sr. Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 279º da Constituição da Repú­blica e no artigo 57ºe seguintes da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requer ao Tribunal, em sede de fiscalização preventiva da constitucionali­dade, a apreciação dos artigos 2º, 3º e 4ºdo Decreto Legislativo Re­gional nº 3/85, aprovado na Assembleia Regional dos Açores em 18 de Junho último.

I

Fundamentos do pedido

A Assembleia Regional dos Açores, em sua reunião plenária de 1 de Fevereiro de 1985, aprovou, nos termos da alínea a) do artigo 229º da Constituição da República, o Decreto Legislativo Regional nº 3/85.

Considerando que os seus artigos 2º e 5º estavam feridos de incons­titucionalidade e, em consequência destes, os artigos 3º, 4º, 6ºe 7º, requereu então a sua apreciação pelo Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização preventiva.

Pelo seu Acórdão nº 57/85, de 26 de Março de 1985, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade de todas as normas daquele diploma, por violação da alínea a) do artigo 229º da Constituição da República.

Devolvido o mesmo decreto à assembleia regional, nos termos do nº 5 do artigo 279 ° da Constituição, foi o mesmo reformulado, no tocante aos seus artigos 2º, 3º e 4º

Não obstante, subsiste a sua inconstitucionalidade, na medida em que as respectivas normas «colidem frontalmente com o limite que a Consti­tuição fixou ao poder legislativo autónomo traduzido no respeito pelas leis gerais da República».

Isto porque tais leis, «para além de exigirem o diploma da conclusão com aproveitamento da escolaridade obrigatória de seis anos para efeitos de emprego, proíbem expressamente a concessão de licenças de trabalho a bordo e a inscrição de marítimos sem a 6ªclasse de escolaridade obri­gatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967».

Na verdade, «a aplicação sem reservas, a todo o território nacional, das normas proibitivas da concessão de licenças de trabalho a bordo e da inscrição de marítimos sem a 6ªclasse de escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967, é inequívoca».

E esse é um problema que ultrapassa o âmbito regional, tem dimen­são nacional.

II

Notificado o Sr. Presidente da Assembleia Regional para respon­der, querendo, foi junta a sua resposta, na qual, de essencial, se sus­tenta:

Que «o Decreto nº 45 969, de 15 de Outubro de 1964, que deu execução ao Decreto-Lei nº 45 968, da mesma data, bem como o Decreto-Lei nº 538/79, não são leis gerais da República, já que estas, de acordo com o nº 4 do artigo 115º da Consti­tuição, são aquelas «cuja razão de ser envolve a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional», e a comprová-lo está o facto de «o Despacho nº 69/73, bem como o Decreto Re­gulamentar nº 14/83, de 25 de Fevereiro, consignarem excep­ções a algumas disposições daqueles citados diplomas legais»;

Que «no diploma em causa se teve presente o facto de se viver num país e numa região onde uma considerável parcela da po­pulação nascida após 1 de Janeiro de 1967 não possui diploma de aproveitamento da escolaridade obrigatória e não é nem será pela existência do Decreto-Lei nº 538/79 que ela passará a pos­suir tais habilitações»;

Que «a melhor forma de comemorar o Ano Internacional da Ju­ventude é facilitar, com os meios ao nosso alcance, condições indispensáveis para que todo o cidadão tenha acesso a uma actividade profissional condigna»;

Que «o decreto legislativo regional ora aprovado tem em conta o compromisso assumido pelos pescadores, não no sentido de completar a escolaridade obrigatória, mas sim no de frequen­tar os cursos previstos neste diploma e que mais não têm por objectivo senão suprir a falta daquela escolaridade para efeitos de inscrição marítima»;

Que «as questões relacionadas com as pescas constituem matéria de interesse específico para a Região — alínea f) do artigo 27º da Lei nº 39/80, de 5 de Agosto».

III

A legislação reguladora da matéria ora versada, a nível nacional, no decreto legislativo regional é basicamente constituída por:

1) Decreto-Lei nº 45 968, de 15 de Outubro de 1964, que, por disposição expressa do seu artigo 49º, veio a ser regulamen­tado pelo Decreto nº 45 969, da mesma data, sendo neste de­creto regulamentar que, no artigo 8º, se enumeram os docu­mentos exigíveis para a inscrição marítima dos interessados, e entre estes, na alínea e), os «comprovativos de habilitações lite­rárias (pelo menos o ensino primário elementar)»;

2) Despacho Ministerial nº 69/73, de 4 de Junho, que veio per­mitir o trabalho a bordo, no tráfego local e em alguns géneros de pescas, a indivíduos que não podiam ser inscritos marítimos por não possuírem a escolaridade mínima. Este despacho veio a ser revogado pelo artigo 5º do Decreto Regulamentar nº 14/83, de 25 de Fevereiro;

3) Decreto Regulamentar nº 14/83, de 25 de Fevereiro, o qual, como se lê no Acórdão nº 57/85 deste Tribunal:

Ponderando, embora, que «a concessão de licenças de trabalho constitui, ao mesmo tempo, um instrumento de emprego para milhares de trabalhadores e um recurso no interesse da economia nacional», considerou que «todavia tem dificultado a frequência da escolaridade obrigatória e a obtenção do respectivo diploma, o que não pode conti­nuar a permitir-se […]» (do preâmbulo do diploma).

Por isso, o seu artigo 1º veio dispor:

1 — Deixa de ser permitida a concessão de li­cenças de trabalho a bordo.

E o nº 4 do artigo 2º

De futuro os candidatos à categoria de pescador e marinheiro de 2ª classe do tráfego local terão de possuir a 6ªclasse da escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.

Por sua vez, o nº 1 do artigo 3º, contemplando a si­tuação daqueles que ao abrigo das disposições do Despa­cho Ministerial nº 69/73 tinham obtido permissão de tra­balho a bordo sem possuírem a escolaridade mínima, concedeu-lhes o prazo de dezoito meses para requererem a inscrição marítima, findo o qual as licenças ' são conside­radas sem validade '.

Esse prazo terminou em 26 de Agosto de 1984;

4) O Decreto-Lei nº 538/79, de 31 de Dezembro, que no seu nº 1 decretou que o ensino básico é universal, obrigatório e gratuito e abrange os seis primeiros anos de escolaridade garan­tindo para todas as crianças residentes em território português (logo, sem excluir as das Regiões Autónomas) a escolarização correspondente ao ensino básico, passou a exigir aos indivíduos nascidos a partir de 1 de Janeiro de 1967 a posse de diploma de escolaridade obrigatória de seis anos para efeitos de emprego em actividades nacionalizadas ou privadas.

IV

Para melhor compreensão do problema suscitado no pedido do Sr. Mi­nistro da República é útil transcrever aqui as duas versões do Decreto Le­gislativo Regional nº 3/85 em causa: a de 1 de Fevereiro de 1985 e a de 18 de Junho último, facilitando, assim, a sua comparação e sublinhando o que foi alterado.

Tanto no preâmbulo como nos artigos 1º, 5º, 6ºe 7º as duas ver­sões são exactamente as mesmas.

As alterações cingem-se aos artigos 2º, 3º e 4º, como se vê da trans­crição:

a) Artigo 2º (versão aprovada em 1 de Fevereiro): «O Governo Regional, através da Secretaria Regional da Agricultura e Pes­cas, promoverá a concessão de licenças de trabalho a bordo condicionais e provisórias aos filhos de pescadores que, tendo como habilitações mínimas o 2º ano da 2ª fase do ensino primário elementar, se comprometam a completar a escolaridade obrigatória no prazo a regulamentar.»

Artigo 2º (versão aprovada em 18 de Junho): «O Governo Re­gional, através da Secretaria Regional de Agricultura e Pescas, pro­moverá a concessão de licenças de trabalho a bordo condicionais e provisórias aos pescadores que, tendo como habilitações míni­mas o 2º ano da 2ª fase do ensino primário elementar, se com­prometam a frequentar cursos de educação que supram a falta da escolaridade obrigatória, em prazo a regulamentar.»;

b) Artigo 3º (versão aprovada em 1 de Fevereiro): «O Governo Regional, através da Secretaria Regional da Educação e Cultura, providenciará no sentido de que os cursos destinados à obten­ção da escolaridade obrigatória pelos indivíduos referidos no ar­tigo anterior sejam efectuados nos locais de residência dos can­didatos e em horário adaptado à sua actividade na pesca.» Artigo 3. ° (versão aprovada em 18 de Junho): «O Governo Re­gional, através da Secretaria Regional da Educação e Cultura, providenciará no sentido de que os cursos destinados a substi­tuir a escolaridade obrigatória pelos indivíduos referidos no ar­tigo anterior sejam efectuados nos locais de residência dos can­didatos e em épocas e horários adequados à sua actividade.»;

c) Artigo 4º (versão aprovada em 1 de Fevereiro): «A certificação obtida pela frequência com aproveitamento dos cursos referi­dos no artigo anterior será equiparada, para todos os efeitos, ao sistema escolar oficial.»;

Artigo 4º (versão aprovada em 18 de Junho): «A certificação obtida pela frequência com aproveitamento dos cursos referi­dos no artigo anterior será equiparada à posse de diploma de aproveitamento de escolaridade obrigatória, para os efeitos pre­vistos neste diploma.»

Assim, verifica-se que da reformulação de 18 de Junho, por virtude da devolução à Assembleia Regional pelo Sr. Ministro da República do Decreto Legislativo Regional nº 3/85, de 1 de Fevereiro, julgado incons­titucional, em sede de fiscalização preventiva, pelo Acórdão nº 57/85 deste Tribunal, resultaram as seguintes diferenças:

1) A concessão de licença de trabalho a bordo passou a ter como destinatários não já os filhos dos pescadores, mas sim os prescadores;

2) Essa concessão continua a ser dependente de um compromisso dos candidatos, mas agora não já de completarem a escolari­dade obrigatória, mas sim de frequentarem os cursos de educa­ção que supram a falta da escolaridade obrigatória;

3) A Secretaria Regional da Educação e Cultura providenciará não já no sentido de os cursos se destinarem à obtenção da escolari­dade obrigatória, mas sim a substituir a escolaridade obrigatória;

4) A certificação obtida pela frequência com aproveitamento dos cursos deixa de ser equiparada, para todos os efeitos, ao sistema escolar oficial, passando a sê-lo à posse de boletim de aprovei­tamento de escolaridade obrigatória, para os efeitos previstos no diploma.

V

Vê-se, inequivocamente, que as alterações introduzidas no Decreto Le­gislativo Regional nº 3/85, na reformulação aprovada em 18 de Junho pela Assembleia Regional, não expurgaram as normas julgadas inconsti­tucionais pelo acórdão do Tribunal Constitucional, pelo que, assim o entendendo, usou o Sr. Ministro da República da faculdade que o nº 3 do artigo 279° da Constituição lhe concede, solicitando de novo a apre­ciação preventiva da sua constitucionalidade.

A situação, o problema, continuaram a ser os mesmos, ultrapassando o âmbito regional, pois têm dimensão nacional e não podem considerar--se como constituindo matéria de interesse específico da região.

Está, pois, de pé toda a fundamentação do Acórdão nº 57/85 deste Tribunal, até porque, a não ser a referência à melhor forma de comemo­rar o Ano Internacional da Juventude, dando-lhe a possibilidade de exer­cer uma actividade mais, nada se contém de novo na argumentação da resposta do Sr. Presidente da Assembleia Regional que não tenha já sido apreciado no acórdão referido.

Por isso nessa fundamentação assenta essencialmente, pode mesmo dizer-se totalmente, este acórdão.

VI

Assim, e transcrevendo do Acórdão nº 57/85:

Nos termos da alínea a) do artigo 229º da Constituição, as regiões autónomas podem legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.

Por sua vez, no nº 3 do artigo 115º da Constituição dispõe:

Os decretos legislativos regionais versam sobre matérias de interesse específico para as respectivas regiões e não re­servadas à Assembleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República.

O que são «leis gerais da República» di-lo agora o número ime­diato do mesmo artigo, introduzido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro:

São leis gerais da República as leis e os decretos-lei cuja razão de ser envolta a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional.

Já pelo que respeita a «matérias de interesse específico para as regiões», não as define a Constituição, nem as tipifica, nem ofe­rece qualquer critério ou pista para a sua qualificação.

A doutrina e uma já hoje abundante jurisprudência da Comis­são Constitucional e deste Tribunal têm procurado precipitar, ao menos, uma ideia nuclear de quais sejam essas matérias.

Em recente acórdão do Tribunal Constitucional (Acórdão nº 42/85, de 12 de Março, no processo nº 80/83, publicado no Diário da República, 1ª série, nº 80, de 6 de Abril de 1985), depois de uma longa excursão pela doutrina e pela jurisprudência, conclui-se:

Em síntese, e apenas como critério de orientação inter­pretativa, poderão tipificam-se como de interesse específico das regiões aquelas matérias que lhes respeitem exclusiva­mente ou que nelas exijam um especial tratamento por ali assumirem peculiar configuração.

E este critério se há-de impor ainda quando se esteja perante matéria que, em abstracto, pudesse eventualmente ser incluída no elenco — aliás, puramente exemplificativo — do artigo 27º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

Ora, é de salientar que o Sr. Presidente da Assembleia Regional in­voca a alínea f) do citado artigo 27º para concluir que o Decreto Legis­lativo Regional nº 3/85 constitui matéria de interesse específico da Re­gião. Todavia, esta alínea refere-se a «pescas» e o decreto legislativo em causa trata de matéria respeitante à escolaridade obrigatória, garantida por legislação nacional a todas as crianças residentes em território português, portanto incluindo as das regiões autónomas, o que destrói essa invocada especificidade. E a indicação legislativa que se faz sob o nº III deste acór­dão, tal como se fazia no nº 57/85, é decisiva para comprovar esta afir­mação.

Por isso no citado Acórdão nº 57/85 se escreveu, como a seguir se transcreve:

[…] revela que o problema da concessão de simples licenças de trabalho a bordo, com o que tem conexo — exigência da esco­laridade mínima, e, posteriormente, da escolaridade obrigatória — é um problema que ultrapassa o âmbito regional. Tem dimensão nacional. É que está em causa um dos processos incentivadores da obtenção do diploma da escolaridade obrigatória. E este processo não é específico de qualquer região do País.

A contraprova reside na circunstância de o artigo 2º do de­creto legislativo regional conter uma norma que colide frontalmente com a proibição do nº 1 do artigo 1º e com a exigência do nº 4 do artigo 2º, ambos do Decreto Regulamentar nº 14/83, e vio­lar a norma da alínea b) do nº 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 538/79.

A partir deste último diploma, a opção das «leis gerais da Re­pública» é categórica: não pode continuar a permitir-se o emprego dos que nasceram a partir de 1 de Janeiro de 1967 sem a posse do diploma de aproveitamento da escolaridade obrigatória de seis anos, ainda que isso, na linguagem do preâmbulo do Decreto Re­gulamentar nº 14/79, prejudique o emprego de milhares de tra­balhadores e afecte um recurso no interesse da economia nacional.

Assim se conclui que o Decreto Legislativo Regional nº 2/85 está fe­rido de inconstitucionalidade, já que viola os limites dos poderes legisla­tivos autonómicos consignados na alínea a) do artigo 229º da Constitui­ção. E, nestes termos, pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas dos artigos 2º, 3º e 4º do Decreto Legislativo Regional nº 3/85, apro­vado pela Assembleia Regional da Região Autónoma dos Açores em 18 de Junho de 1985, por violação da alínea a) do artigo 229º da Consti­tuição da República.

Lisboa, 23 de Julho de 1985. — José Magalhães Godinho — José Joa­quim Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Costa Mes­quita — José Manuel Cardoso da Costa — Antero Alves Monteiro Di­nis — Messias Bento — Mário de Brito — Raul Mateus — Jorge Campinos — Luís Nunes de Almeida — Armando Manuel Marques Guedes.