130/84. · Tribunal Constitucional

Acórdão 104/85

ACÓRDÃO Nº 104/85

Processo nº 130/84.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 — A A, Lda. Companhia de Seguros Império, E. P., e a Companhia de Seguros Bonança, E. P., na sequência do abalroamento do navio Gerez pelo navio Tina em pleno porto de Lisboa, instauraram na comarca da capital, com fins indemnizatórios, acção, de processo ordinário, contra a C., S. A., a D., S. A., e a E. Limited, que na contestação sustentaram, em particular, que o litígio não havia sido submetido previamente a deci­são do respectivo capitão do porto, como era imposto pelos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias (RGC), apro­vado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, para peticionarem, face à ausência dessa condição de admissibilidade da acção, a sua absolvi­ção da instância.

A excepção dilatória foi tida por improcedente no despacho saneador, e os recursos sucessivamente interpostos pelas rés para a Relação de Lis­boa e para o Supremo Tribunal de Justiça não lograram alterar o inicial­mente decidido. Do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que para negar provimento ao recurso havia invocado a inconstitucionalidade das normas dos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do RGC, recorreram para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitu­cionalidade, o Ministério Público e as rés.

Minutando o primeiro recurso, sustentou o Exmo Procurador-Geral-Adjunto que o capitão do porto, na sua intervenção preliminar, não agia como órgão jurisdicional, nem exercia a função jurisdicional; antes desen­volvia simples actividade pré-processual, própria de um órgão administrativo, que não compõe interesses privados, nem impede o acesso aos tribunais; e terminou pedindo que fossem julgadas constitucionais as nor­mas dos artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do RGC e em consequên­cia determinada a reforma do acórdão recorrido.

Alegando no segundo recurso, ofereceram as rés a seguinte argumen­tação conclusiva:

a) O arresto sob recurso considerou inconstitucionais os arti­gos 206ºe 209º, nº 5, do RGC, e para tal fundou-se na extinção dos tribunais marítimos e na abolição da competência dos capitães dos portos para decidir litígios;

b) No entanto, a declaração de inconstitucionalidade do nº 3 do artigo 83º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, consequenciou a não existência dos tribunais marítimos;

c) A Constituição de 1976, ao reservar para os tribunais o exercí­cio da função jurisdicional, nada inovou em relação à Consti­tuição de 1933;

d) O capitão do porto, ao exercer a sua competência no âmbito do artigo 206º do RGC, actua como órgão singular, merece­dor da qualificação de «tribunal»; a sua actuação depende de requerimento das partes, é independente nas decisões e tem autoridade legal;

e) Destrate, os artigos 206ºe 209 °, nº 5, do RGC estão em con­formidade com os artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da Cons­tituição;

f) Não se aceitando a qualificação do capitão do porto como auto­ridade judicante, terá então de entender-se que, no exercício da competência que lhe é conferida pelo artigo 206ºdo RGC, ele se comporta como um órgão administrativo que exerce fun­ções jurisdicionais;

g) Os actos jurisdicionais praticados por um órgão administrativo não são inconstitucionais, desde que tenham em mira auxiliar os tribunais, e não subtrair-lhes a decisão dos litígios;

h) A competência conferida ao capitão do porto tem em vista coad­juvar os tribunais e não furtar pleitos à sua jurisdição;

i) A inconstitucionalidade apenas poderá estar em causa em rela­ção aos nºs 1 e 2 do artigo 209º do RGC por retirarem aos tribunais, em determinados casos, a decisão dos conflitos;

j) Deverão considerar-se como constitucionais as normas dos arti­gos 10°, nº 1, alínea oo), 206º, 207º, 208ºe 209º do RGC, podendo apenas, na hipótese de se entender que o capi­tão do porto é um órgão administrativo que pratica funções jurisdicionais, declarar-se inconstitucionais as normas dos nºs 1 e 2 do artigo 212º do RGC.

Não foram apresentadas contra-alegações.

2 — Corridos os vistos legais, cumpre basicamente apreciar e decidir se são ou não inconstitucionais as normas dos artigos 206º, nº 1, e 209°, nº 5, do RGC.

É certo que, nas suas alegações, as rés fazem alusão, além destes, a outros preceitos do RGC, mas tal é irrelevante. Os recursos visam a alte­ração de decisões anteriores, e não a prolação de decisões sobre matéria nova. Daí que o Tribunal Constitucional, como já foi referido, só tenha de se pronunciar sobre a (in)constitucionalidade das normas dos arti­gos 206º, nº 1, e 209°, nº 5, do RGC, as únicas sobre que incidiu o juízo do Supremo Tribunal de Justiça, objecto do presente recurso de constitucionalidade, e ainda assim, só na parte em que foram efectiva­mente desaplicadas, ou seja, no sector em que se referem à competência do capitão do porto para decidir os litígios referidos no nº 4 da alínea oo) do nº 1 do artigo 10° do RGC, e à sua efectiva exercitação, como pres­suposto especial da acção a intentar no tribunal comum.

3 — Já nos Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 (Diário da República, 2ª série, nºs 1 e 8, de 2 e 10 de Janeiro de 1985, respectivamente) teve o Tribunal Constitucional ocasião de se debruçar sobre a questão, e em ambos os casos se decidiu pela inconstitucionalidade daquelas normas do RGC. Não se vê motivo pata, face à argumentação ora desenvolvida pelos recorrentes, alterar tal linha jurisprudencial. Antes, e seguindo de perto o esquema de raciocínio adoptado nos arestos citados, se reafirma a posi­ção do Tribunal Constitucional neste domínio.

Segundo o artigo 113º, nº 2, da Lei Básica, «a formação, a compo­sição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são defi­nidos na Constituição», o que pressupõe que, «salvo disposição constitu­cional em contrário, as atribuições e a competência de cada órgão de soberania são apenas as constitucionalmente previstas, e são exclusivas do respectivo órgão» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, pp. 264 e 265).

Assim, considerando, por um lado, que o artigo 205º da Constituição define os tribunais, como «os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo», e, por outro lado, que nenhum preceito da Constituição comete, ainda que esporadicamente, tal competência a outro órgão de soberania, justifica-se concluir que, no pre­sente quadro constitucional, só aos tribunais cabe administrar justiça.

Esta leitura — a leitura de que a Constituição reserva aos tribunais a função judicial — tem sido sistematicamente feita pela doutrina (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pp. 575 e 576; e Jorge Miranda, A Constituição de 1976 — Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, p. 479) e pela jurisprudência (Acórdãos nºs 41 e 155 da Comissão Cons­titucional, Apêndices ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977 e de 31 de Dezembro de 1979, e os citados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 do Tribunal Constitucional).

Aos tribunais, assim constitucionalmente definidos como os únicos órgãos do Estado detentores do poder judicial, incumbe assegurar, nos termos do artigo 206º da Constituição «a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados».

Ora, as normas dos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5 do RGC, nos segmentos realmente desutilizados, não postularão uma ilegítima invasão desta esfera de competência, própria dos tribunais, por parte das autori­dades marítimas, ou, mais especificamente, por parte do capitão do porto?

4 — Determinam os nºs 1 e 2 do artigo 206º do RGC que «é com­petente para decidir os litígios referidos na alínea oo) do nº 1 do artigo 10° a autoridade marítima em cuja área de jurisdição ocorreu o facto ou, quando este tenha tido lugar fora das águas de jurisdição nacio­nal, a do primeiro porto nacional que a embarcação escalar» e que «a auto­ridade marítima decide unicamente em conformidade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordens ou instruções». Estes lití­gios abrangem, mas não unicamente, os casos referidos no nº 4 da alí­nea oo) do nº 1 do artigo 10° do RGC de «avarias marítimas e indem­nizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes», e são resolvidos pelo delegado marítimo (se a questão, de valor não superior a 5000$, tiver origem em facto ocorrido na área da respectiva delegação) ou pelo capitão do porto [artigo 11º, alínea e), do RGC].

Quando o valor do litígio não ultrapasse os 5000$, o capitão do porto resolve definitivamente a questão, quer decida a contenda em primeira-mão, quer a decida já em via de recurso do delegado marítimo (artigo 209 °, nºs 1 e 4, do RGC). Por outro lado, e para os litígios de valor superior a 5000$ estatui o artigo 209°, nº 5, do RGC que não pode ser intentada acção no tribunal comum, que seja competente, sem ele ter sido submetido preliminarmente à decisão do capitão do porto.

Delineados estes traços característicos do regime em análise, melhor compreendido o alcance dos segmentos normativos desaplicados, é já pos­sível afirmar que o capitão do porto, ao actuar nos quadros dos arti­gos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do RGC, na resolução dos litígios con­templados no nº 4 da alínea oo) do nº 1 do artigo 10°, não se desincumbe de uma tarefa administrativa, antes exercita a função jurisdi­cional.

5 — É certo que existe algum paralelismo, alguma analogia, entre a função jurisdicional e a função administrativa: ambas, como funções do Estado, são expressão do imperium emanado da soberania popular, ambas são executivas e ambas agem sobre o caso concreto. Mas apesar de ligadas entre si por estes pontos comuns, mantêm-se no fundo irredutivelmente diferenciadas.

A separação real entre a função jurisdicional e a função administra­tiva passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a admi­nistração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito. Na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.

Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções considera­das: ao passo que o medium da jurisdição é a vontade da lei (concreti­zada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previa­mente enunciadas do silogismo judiciário), o medium da administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei).

Caracterizaram-se assim, e brevemente, as funções jurisdicional e admi­nistrativa, em consonância, aliás, com o delineamento que a própria Cons­tituição faz nos artigos 206ºe 266ºde tais funções.

Posto isto, já se perceberá porque logo se afirmou que o capitão do porto, no domínio em causa, desenvolve acção jurisdicional. Na verdade, está então a decidir litígios entre as partes interessadas «unicamente em conformidade com a lei aplicável ao caso concreto» (nº 2 do artigo 206ºdo RGC), e não a dar satisfação directa e imediata a um interesse público, nem a exercer vontade própria.

Esta ideia de que o capitão do porto, ao decidir os referidos litígios, comunga da função jurisdicional, não é, aliás, contestada pelas rés, mas apenas pelo Ministério Público, que qualifica, mas sem razão, tal activi­dade de pré-processual e integrada numa acção administrativa de controlo. Esta visão das coisas é de todo insatisfatória: por tudo o que se disse ante­riormente; pela sua teórica aplicabilidade só aos casos em que a decisão do capitão do porto não fosse definitiva, quando é certo que a função decisória por ele exercida, quer sobre os litígios de valor não superior a 5000$, quer sobre os demais, se reveste da idêntica natureza: e, final­mente, pelo absurdo a que tal via de raciocínio noutros casos conduziria, permitindo, por exemplo, afirmar, dentro do mesmo quadro lógico, que os tribunais de comarca não exercem verdadeiramente a função jurisdi­cional, só porque as suas decisões são susceptíveis de recurso para as Rela­ções.

Na impostação que se critica esquece-se, aliás, o lado interno da fun­ção, para se valorizar apenas o seu lado extrínseco, ou seja, o seu posicio­namento em relação a um hipotético processo judicial.

Também não é exacto dizer-se, como fazem as rés, que os actos juris­dicionais praticados pelo capitão do porto são de mera, cooperação com os tribunais, enquadráveis no artigo 209º da Constituição, que dispõe que «no exercício das suas funções os tribunais têm direito à coadjuvação das outras autoridades». É que esta colaboração das diversas autoridades com os tribunais, tal como a Constituição a desenha, assenta nos seguin­tes pressupostos:

— É ao órgão judicante que cabe a iniciativa de a solicitar:

— O órgão judicante mantém plenamente a direcção do processo, cuja decisão afinal sempre lhe cabe.

É assim evidente que a actuação dos capitães dos portos se não pode situar neste plano. Logo porque, desde que solicitados por participação de um interessado, dirigem, sem intervenção de qualquer tribunal, toda a marcha do processo e decidem por fim o litígio (artigos 207º e 208ºdo RGC). Isto ainda é mais claro quando o interessado, porque o valor da questão não excede 5000$, fica impossibilitado de recorrer aos meios ordinários. Então, estes nem sequer intervêm como instância de fiscaliza­ção das decisões do capitão do porto.

Mas mesmo nos casos em que é possível o recurso aos tribunais, a situa­ção não é alterada. De facto, e dentro do continuam dedutivo seguido pelas rés, também seria possível dizer — e inaceitavelmente, como é óbvio — que os tribunais de comarca exerciam funções jurisdicionais mera­mente auxiliares das Relações.

O capitão do porto exerce, pois, e plenamente, a função jurisdicional.

6 — Atingido este ponto, torna-se já evidente que os segmentos nor­mativos dos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do RGC, aqui conside­rados, só não ofenderão o princípio da reserva da função jurisdicional aos tribunais se as capitanias dos portos puderem ser consideradas tribunais e os capitães dos portos seus juízes.

Será assim, como chega, aliás, a ser sustentado pelas rés?

A resposta, avance-se já, tem de ser negativa.

As capitanias dos portos, chefiadas pelos capitães dos portos, são repar­tições marítimas militares, órgãos externos da Direcção-Geral dos Serviços de Fomento Marítimo e inseridas na administração directa do Estado atra­vés do Ministério da Defesa Nacional (artigos 1º, nºs l e 5, e 5º, nº 1, do RGC e 35º, nº 1, da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro).

Por esta sua particular colocação na estrutura dos órgãos do Estado, é à partida inaceitável considerar as capitanias dos portos como tribunais e os capitães dos portos como seus presidentes, não obstante o facto de no caso contemplado nos artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do RGC exercitarem efectivamente a função jurisdicional. É que seria ilógico e con­trário à óptica constitucional, considerar como tribunal qualquer órgão do Estado a que viesse a ser atribuída uma parcela da função jurisdicio­nal e por esse simples facto. «É que, se assim fosse — escreveu-se nos mencionados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 do Tribunal Constitucional — se esvaziaria completamente de conteúdo a referida reserva da função juris­dicional aos tribunais, na medida em que todo e qualquer órgão em tri­bunal se converteria pela mera atribuição de uma competência material­mente jurisdicional».

A investigação tem de se situar noutro nível lógico. Tem antes de mais, numa perspectiva organizativa, de averiguar se o órgão em causa goza real­mente da independência exigida pelo artigo 208ºda Constituição, e que comporta duas vertentes (vide declaração de voto do vogal Prof. Figuei­redo Dias integrante do Acórdão nº 155 da Comissão Constitucional, in Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979): uma de ordem objectiva ou material, que exige que os tribunais, nos seus jul­gamentos, obedeçam apenas à lei; outra, de ordem subjectiva, que pres­supõe a independência pessoal dos próprios juízes, e de que são traços marcantes a sua inamovibilidade e irresponsabilidade (artigo 221º, nºs1 e 2, da Constituição).

Ora, estes dados não se verificam em relação às capitanias e aos capi­tães dos portos. É verdade que o nº 2 do artigo 206º do RGC, já atrás transcrito, dispõe que «a autoridade marítima decide unicamente em con­formidade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordens ou instruções, e não responde pelas suas decisões». Mas isto, bem entendidas as coisas, é irrelevante.

Por um lado, ressalva-se apenas a independência objectiva e uma das dimensões da independência subjectiva do órgão (a dimensão da irres­ponsabilidade, mas não já a da inamovibilidade); e, por outro lado, esta independência, na extensão em que é reconhecida, tem um carácter oca­sional e limitado a certas decisões. Ora, o artigo 208ºda Constituição exige que as variáveis em que assenta a independência dos tribunais sejam plenas e permanentes.

Não sendo possível situar as capitanias dos portos, desde logo por ausência dos caracteres apontados, em nenhuma das categorias de tribu­nais previstos no artigo 212º, impõe-se concluir que as normas do artigo 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do RGC na medida em que aludem à competência do capitão do porto para decidir os litígios referidos no nº 4 da alínea oo) do nº 1 do artigo 10°, e à sua real exercitação como pressuposto especial da acção a intentar no tribunal comum, violam os artigos 205º e 206ºda Constituição.

7 — Por último, resta analisar um argumento, por assim dizer late­ral, que as rés, mas sem razão, retiram do facto de a Resolução nº 34/82 do Conselho da Revolução (Diário da República, 1ª série, nº 44, de 22 de Fevereiro de 1982) haver declarado a inconstitucionalidade da norma do nº 3 do artigo 83º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro. Nas suas alegações afirmam, a propósito, que tal declaração de inconstitucionali­dade de uma norma que extinguira os tribunais marítimos significou ipso facto a manutenção da sua competência.

Esta interpretação do sentido da Resolução nº 34/82 é de todo ina­ceitável. Basta, de facto, lê-la no contexto em que se insere, isto é, em articulação com o Parecer nº 7/82 da Comissão Constitucional (edição oficial, 18º vol, p, 209), que lhe serviu de suporte, para se ver que outra tem de ser a sua leitura. Lida deste modo, e superada assim a armadilha de uma linguagem por demais condensada, logo se vê que a resolução nº 34/82;

— Não considerou inconstitucional a norma do nº 3 do artigo 83º da Lei nº 82/77 no segmento em que estatui a extinção da competência dos tribunais marítimos para o conhe­cimento de crimes marítimos:

— E antes a teve por inconstitucional na parte em que mantém os tribunais marítimos no restante, com a sua organização e funcionamento até à entrada em vigor da lei orgânica dos novos tribunais marítimos, e isto por infracção aos artigos 206º, 208ºe 212º da Constituição.

Ao cabo e ao resto, a linha de fundo por que se norteou a Resolução nº 34/82 é idêntica à seguida por este acórdão, a de que a Constituição reserva aos tribunais, cujas categorias especifica, o exercício da função judi­cial. De qualquer modo, na Resolução nº 34/82 decidiu-se apenas da inconstitucionalidade do arco normativo que continuava a manter certa competência dos tribunais marítimos pré-constitucionais, mas nada se resol­veu, porque tal não estava em causa, sobre a competência atribuída ao presidente do tribunal marítimo, ou seja, ao capitão do porto, pelo artigo 10°, nº 1, alínea oo), do RGC. Sobre esse ponto, que é o que agora nos ocupa, o Conselho da Revolução não se pronunciou.

A argumentação expendida pelas rés é, pois, também aqui improce­dente. E isto tanto mais quanto é certo que a linha de fundamentação da Resolução nº 34/82 postularia afinal, pelo paralelismo de situações, a inconstitucionalidade dos segmentos normativos ora em análise.

8 — Pelos motivos expostos, julgam-se inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 205º e 206ºda Constituição, as normas dos arti­gos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do RGC, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, na parte em que aludem à competência do capitão do porto para decidir os litígios referidos no nº 4 da alínea oo) do nº 1 do artigo 10° do mesmo Regulamento, e à sua efectiva actua­ção em concreto como pressuposto das acções a intentar em tribunal, e em consequência confirma-se o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Junho de 1985. — Raul Mateus — Jorge Campinos — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Antero Alves Monteiro Diniz — José Magalhães Godinho.