109/83. · Tribunal Constitucional

artigo 281º da Constituição; 109/83. · Tribunal Constitucional: 2.ª Secção Relator: Conselheiro Mário Afonso. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — No Tribunal de 1ª Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa, foram instauradas contra A., gerente comercial, residente em Lisboa, as execuções fiscais nºs 3435/77 e 676/79, por dívida do imposto complementar do ano de 1975, dos mon­tantes de 282 132$ e 98 090$, este por liquidação adicional. O executado deduziu oposição às referidas execuções, invocando como fundamento a alínea a) do artigo 176ºdo Código de Processo das Con­tribuições e Impostos, ou seja, a ilegalidade das dívidas exequendas por não estar autorizada a cobrança do imposto complementar e da liquidação adicional mencionados, em virtude de serem organicamente inconsti­tucionais os artigos 7º e 11º do Decreto-Lei nº 667/76, de 5 de Agosto, em que se basearam as respectivas liquidações. 2 — Por sentença do referido Tribunal de 1ª Instância, confirmada no recurso interposto para o Tribunal de 2ª Instância das Contribuições e Impostos, a oposição foi julgada improcedente. Em tais decisões, reconheceu-se existir a invocada inconstitucionalidade. Porém, entendeu-se que tal vício não se enquadra na alínea a) do artigo 176ºdo Código de Processo das Contribuições e Impostos. Por acórdão de 22 de Outubro, o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso do acórdão da 2ª Instância das Contribui­ções e Impostos. Todavia, não conheceu do problema da inconstituciona­lidade limitando-se a estruturar a decisão no entendimento prévio de que a invocada inconstitucionalidade não tipiciza o fundamento da oposição à execução, vazado na alínea a) do citado artigo 176º. O Supremo Tribunal Administrativo, porém, em Tribunal Pleno, por acórdão de 31 de Março de 1982, a fls. 114 e segs., revogou aquele seu anterior aresto, definindo que a inconstitucionalidade das normas a que se subsumiram as liquidações constitui fundamento da oposição a execu­ção fiscal, enquadrável na alínea a) do mencionado artigo 176º. Em face desta decisão, o mesmo Alto Tribunal, em secção, por acór­dão de 14 de Julho de 1982, a fls. 123 e segs., considerando que o Con­selho da Revolução, pelas Resoluções n° s 307/79 e 314/79, publicadas no Diário da República, 1ª série, de 26 de Outubro de 1979 e 6 de Novembro de 1979, respectivamente, declarou a inconstitucionalidade com força obrigatória geral do Decreto-Lei nº 667/76, quando aplicado aos rendimentos do ano de 1975, com as restrições apontadas na segunda Reso­lução, apenas concedeu provimento ao recurso atinente à execução nº 676/79, pois somente quanto à respectiva liquidação o executado deduziu reclamação. Deste acórdão, recorreu o executado para o plenário do Supremo Tri­bunal Administrativo, na parte que lhe foi desfavorável. Este Tribunal, porém, funcionando em Pleno, negou provimento ao recurso e determinou que a execução nº 3453/77 prosseguisse os seus termos. 3 — Inconformado com esta decisão, o executado interpôs recurso de inconstitucionalidade para o Tribunal Constitucional, em conformidade com o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º e no artigo 71º, ambos da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Nas suas alegações de recurso, que se dão por integralmente reprodu­zidas, o recorrente formulou as seguintes conclusões: 1ª As resoluções do Conselho da Revolução, tomadas nos termos do nº 2 do artigo 281º da Constituição (versão primitiva), declarando com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de uma norma, não são susceptíveis de «interpretação autên­tica», por via de posterior resolução; 2ª Já que participam da natureza de acto normativo de certificação ou pacificação do Direito, pondo termo a uma situação de incerteza quanto ao conteúdo de normas preexistentes; 3ª Sendo-lhes, por esse facto, aplicável a proibição, que atinge os assentos, de interpretação ou esclarecimento a posteriori, por ini­ciativa do órgão que as haja constitucionalmente tomado; 4ª Mas ainda que de outro modo se devesse entender, sempre a resolução interpretativa só o seria se visasse atribuir força vinculante a apenas uma das diversas soluções interpretativas poten­ciadas pela resolução interpretada; 5ª Nesse sentido, a Resolução nº 314/79 do Conselho da Revolução é inovadora em relação à Resolução nº 307/79, do mesmo Conselho; 6ª Já que a Resolução nº 307/79 apenas comporta um sentido: a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionali­dade das normas contidas no artigo 7º (enquanto modifica o artigo 33º do Código do Imposto Complementar) e no artigo 17º, nº 1, alínea j), ambos do Decreto-Lei nº 667/76; 7ª O que a Resolução nº 314/79 faz é inovar, em relação à Resolução nº 307/79, introduzindo a posteriori limites à anterior declaração de inconstitucionalidade das normas citadas do Decreto-Lei nº 667/76; 8ª Ou seja, pela Resolução nº 314/79 pretende declarar-se, a contrário, a constitucionalidade de certas normas, já anteriormente declaradas inconstitucionais, conferindo àquela declaração força obrigatória geral; 9ª O que contraria o princípio de separação dos poderes é a proibição constitucional de invasão de competência de um órgão de soberania por outro; 10ª Já que, declarada a inconstitucionalidade de uma norma, com força obrigatória geral, só o órgão de soberania, constitucional­mente competente para a produzir (maxime nos casos de incons­titucionalidade orgânica) pode produzir no direito as modifica­ções objectivas que tirem à declaração de inconstitucionalidade o seu objecto; 11 ª Até lá a resolução produzida ao abrigo dos artigos 146º, alínea a), 149º, nº 2, e 281º, nº 2 (todos da Constituição na sua versão primitiva) é definitiva e irrevogável; 12 ª O que consta das conclusões anteriores não é modificado pelo facto de a Resolução nº 314/79 ter sido tomada antes de decor­ridos cinco dias sobre a publicação da Resolução nº 307/79; 13 ª Não o é, em primeiro lugar, porque as resoluções de declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de qualquer norma não estão sujeitas a vacatio; 14 ª Não o é, porque mesmo que de outro modo se devesse entender, então a produção dos efeitos da Resolução interpretativa contar-se-iam desde a respectiva publicação; 15 ª Ora, no caso em apreço, a Resolução nº 314/79 foi publicada em 6 de Novembro de 1979, ou seja, onze dias depois de publi­cada a Resolução nº 307/79; 16 ª Pelo que estamos claramente perante dois sucessivos actos normativos, diferenciados material e temporalmente, sendo que a Resolução nº 314/79 não se integra na Resolução nº 307/79 mais do que qualquer norma interpretativa se integra na norma interpretada; 17 ª Mas ainda que fosse constitucionalmente admissível a «interpretação autêntica» da Resolução nº 307/79, ainda assim a Reso­lução nº 314/79 ofenderia a Constituição. 18 ª È inequívoco, e não carece de demonstração, não se poder atribuir a uma pretendida «ratificação tácita» efeitos mais amplos do que aqueles que se podem extrair da expressa prática do acto de ratificação; 19 ª Ora, o vício de inconstitucionalidade não é sanável, nem pelo mecanismo da ratificação, nem por qualquer outro; 20 ª Só a modificação objectiva da norma, de acordo com as competências e os mecanismos constitucionais, e dentro do respeito aos princípios da Lei Fundamental, permite eliminar os casos de inconstitucionalidade; 21ª E os efeitos dessa modificação objectiva da norma, seja qual for a forma que se dê ao seu processo criativo, corresponde sempre à criação de um novo normativo, de algo que se operará juridi­camente ex nunc; 22 ª A ratificação positiva ou expressa, no nosso direito, não existe; 23 ª A ratificação de um diploma não releva do exercício do poder legislativo, nem tem que ver com a fiscalização jurídica, sequer em sede de constitucionalidade; 24 ªA ratificação, enquanto expressão da supremacia política da Assembleia da República, tem que ver com a fiscalização de mérito, de oportunidade, de conveniência política dos diplo­mas que dela são objecto; 25 ª Pelo que a publicação da Lei nº 11/76, bem como das leis do orçamento subsequente, nunca teria a eficácia de sanar o vício de inconstitucionalidade que atinge as normas do Decreto-Lei nº 667/76 que nos preocupam; 26 ª Mas ainda que de outro modo se pudesse entender, o que só por necessidade de raciocínio se refere, a pretensa «ratificação tácita» do Decreto-Lei nº 667/76 só produziria efeitos ex nunc; 27 ª Por isso, sempre o seu normativo agora em análise seria inapli­cável aos rendimentos de 1975 sujeitos a imposto complementar; 28 ª Isso mesmo se reconhece e declara na Resolução nº 314/79; Porém, 29 ª Ao Conselho da Revolução já não era lícito, em caso algum, condicionar o reconhecimento da inconstitucionalidade das nor­mas em apreço, expressamente declarada com força obrigatória geral, à prévia impugnação ou reclamação das liquidações efec­tuadas; 30 ª Para tanto carecia o Conselho de competência; 31 ª Sendo, por outro lado, evidente não se compadecer a fixação de tal condicionalismo, nem com a natureza do vício de inconstitucionalidade, nem com a natureza da declaração de vício com força obrigatória geral; 32 ª É que a inconstitucionalidade, enquanto vício que atinge a norma e a fere de nulidade impede que ela produza os seus efeitos jurídicos; 33 ª Pelo que tal produção de efeitos não tem lugar por força do vício intrínseco da norma, sendo em qualquer caso irrelevante a actividade processual dos particulares no sentido de questio­narem ou não a jurisdicidade dos actos que, em execução da norma inconstitucional, hajam sido praticados. 34 ª Por outro lado não cabia ao Conselho da Revolução estabelecer os meios processuais idóneos para invocar a inconstitucionali­dade das normas em apreço; 35 ª Sendo certo que, no expresso caso dos autos, o Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) decidiu a fls. 122 v. °, com força de caso julgado, sobre a idoneidade do meio utilizado pelo ora recorrente para arguir a ilegalidade da liquidação que titula a dívida exequenda com fundamento na inconstitucionalidade do normativo a que com tal liquidação se deu execução; 36 ª Meio idóneo esse que, de forma inequívoca, representa o veículo de realização, pelo recorrente, da garantia que lhe é con­ferida pelo nº 3 do artigo 106ºda Constituição; 37 ª Garantia cujo conteúdo a Resolução nº 314/79 não podia modificar; 38 ª É, pois, manifesta a inconstitucionalidade da Resolução nº 314/79, do Conselho da Revolução, por ofensa, no mínimo, aos artigos 114º, nº 1, 167º, alínea o), 281º, nº 2 (integrado pelo princípio expresso no artigo 278º, nº 2), 205º e 206º, todos da Constituição da República Portuguesa (versão primitiva); 39 ª Pelo que, e sem margem para dúvidas, as normas dos artigos 7º (na parte em que modifica o artigo 33° do Código do Imposto Complementar) e 17º, nº 1, alínea f), do Decreto-Lei nº 667/76, são inconstitucionais e, qualquer que seja a posição sobre a ulterior sanação desse seu vício, são inaplicáveis à liquidação do imposto complementar, Secção A, incidente sobre os rendimentos de 1975. Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido. 4 — O Exmo Procurador-Geral da República Adjunto neste Tribunal contra-alegou, sustentando o improvimento do recurso, e a manutenção, nos seus precisos termos, do acórdão recorrido, «por ter aplicado correcta­mente no julgamento do caso concreto as normas e as Resoluções do Con­selho da Revolução que o recorrente põe em causa no plano de constitu­cionalidade». 5 — Corridos os vistos, cumpre decidir do mérito do recurso, pois nada obsta ao seu conhecimento. 5.1 — Os Factos Anotemos os factos constantes do processo com interesse para a deci­são do recurso: a) A execução em apreço respeita à liquidação do imposto com­plementar relativo ao ano de 1975 — (certidão de relaxe junta ao respectivo apenso); b) A oposição foi deduzida em 15 de Junho de 1979 (carimbo de entrada aposto no requerimento de fls. 2); c) A liquidação desse imposto efectuou-se em fins de 1976 (con­fronto do documento de fls. 4 com o de fls. 2 do apenso); d) Da liquidação, não foi apresentada reclamação — doc. de fls. 17. 5.2 — 0 Direito 5.2.1 — O Conselho da Revolução, pela Resolução nº 307/79, de 17 de Outubro de 1979, publicada no Diário da República, 1ª série, de 26 de Outubro de 1979, declarou, «com força obrigatória geral, a incons­titucionalidade constante dos artigos 7º, na parte em que dá nova redac­ção ao artigo 33º do Código do Imposto Complementar, e 17º, nº 1, alínea f), do Decreto-Lei nº 667/76, de 5 de Agosto, por violação do artigo 167º, alínea o), e aplicação do artigo 294º, ambos da Consti­tuição». Posteriormente, em 30 de Outubro de 1979, o Conselho da Revolu­ção editou a Resolução nº 314/79, publicada no Diário da República, 1ªsérie, de 6 de Novembro, do seguinte teor: A Resolução nº 307/79, do Conselho da Revolução aplica-se apenas ao imposto complementar respeitante aos rendimentos do ano de 1975 a liquidar posteriormente à data daquela resolução, ou de cuja liquidação, efectuada até àquela data, tenha sido ou venha a ser apresentada reclamação nos termos do Código de Pro­cesso das Contribuições e Impostos, dentro dos prazos nele esta­belecidos. 5.2.2 — Antes de mais, importa fazer a interpretação da Resolução nº 314/79, a fim de verificarmos se a oposição à execução releva para os efeitos da mesma Resolução. 5.2.2.1 — Por força do disposto no artigo 281º, nº 2, da Consti­tuição de 1976, redacção primitiva, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral pode prejudicar os efeitos dos casos julgados — cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, 1ª ed., p. 503, de Gomes Canotilho e Vital Moreira; Manual de Direito Constitucional, II, p. 387, de Jorge Miranda; Direito Constitucional, I, 1ªed., p. 406, de Gomes Canotilho. Sem dúvida que o caso julgado apenas respeita às decisões judiciais. Temos igualmente como certo que a Resolução nº 314/79 foi edi­tada sob o signo do mesmo princípio do respeito pela certeza do direito definido, subjacente ao instituto do caso julgado. Assim, recorrendo ao espírito desta Resolução na sua hermenêutica como norma que é (cf. Gomes Canotilho, ib, p. 365; Afonso Queirós, Lições de Direito Administrativo, p. 368; Acórdão nº 260 da Comissão Constitucional, de 31 de Julho de 1980, publicado no Diário da Repú­blica, Apêndice, de 28 de Julho de 1981), entendemos que a mesma deve interpretar-se por forma a nela se abranger a oposição à execução. Com efeito, a Resolução em causa, intentando definir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade pela Resolução nº 307/79 e dissipar dúvidas por ela suscitadas, erradicou do seu âmbito as liquidações com o cunho de definitividade e tornou claro que a declaração de inconstitu­cionalidade não vinha atingir só os casos julgados judiciais, mas abrangia também os actos tributários exauridos. Aliás, já o mencionado Acórdão nº 260/80 da Comissão Constitu­cional, salientava a propósito da Resolução nº 314/79: Tudo se passa como se a primeira resolução — a Resolução nº 307/79 — dissesse mais ou menos o seguinte: […] declara com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do artigo 7º na parte em que dá nova redacção ao artigo 33º do Código do Imposto Complementar na sua aplicação aos rendimentos de 1975, ainda em aberto por falta de caso julgado (e figuras equiparáveis, como a prescrição, pagamento voluntário e outras situações já con­solidadas) [..]. Por consequência, foi intenção da Resolução nº 314/79 considerar apli­cável a Resolução nº 307/79 apenas ao imposto complementar respei­tante aos rendimentos de 1975 cujas liquidações não tivessem natureza de caso resolvido. 5.2.2.2 — É evidente que a oposição à execução obsta a que a liqui­dação assuma carácter de caso resolvido. O artigo 3º do Código de Processo das Contribuições c Impostos esta­belece: Os actos tributários, praticados por autoridade fiscal competente em razão da matéria, são definitivos quanto à fixação dos direitos do contribuinte sem prejuízo da sua eventual revisão ou impug­nação nos termos dos artigos seguintes. O normativo transcrito reporta-se à liquidação. Esta «define o conteúdo das posições jurídicas do Estado e do contribuinte, concretizando para o primeiro o direito de receber uma prestação pecuniária de determinado montante, e para o segundo o dever de a prestar» — Cardoso da Costa, in Curso de Direito Fiscal, 2ª ed., p. 414. O acto tributário, porém, não obstante o carácter de definitividade que o dito artigo 3º lhe inculca, pode ser objecto de reapreciação, quer oficiosamente ou em virtude de reclamação ordinária ou extraordinária do interessado (artigos 4º, 40°, 79° a 83º e 85º a 88ºdo Código de Processo das Contribuições e Impostos); quer por impugnação judicial da resolução definitiva que haja incidido sobre a reclamação ordinária (arti­gos 5º, 84ºe 89° a 102º deste diploma); quer, ainda, por meio de oposição à execução fiscal (artigos 175º a 185º do mesmo Código); cf. Conceito e Natureza do Acto Tributário, de Alberto Xavier, p. 586. Assim, termos como certo que a Resolução nº 314/79 necessariamente compreende a oposição à execução. 5.1.2.3 — Deste modo, desnecessário se torna apreciar o problema da legitimidade da Resolução nº 314/79- Com efeito, se se reconhecesse ao Conselho da Revolução a faculdade de editar esta Resolução, concluiríamos então que a oposição à execução relevaria para se considerarem inconstitucionais os artigos 7º e 11º do Decreto-Lei nº 667/76, na sua aplicação ao caso concreto. Se considerássemos ilegítima a Resolução nº 314/79, chegaríamos à mesma conclusão, por aplicação directa da Resolução nº 307/79. 5.2.2.4 — No caso em apreço, trata-se de liquidação do imposto com­plementar relativo aos rendimentos referentes ao ano de 1975, havendo sido deduzida oposição à respectiva execução, em 15 de Junho de 1979, com base, precisamente, na inconstitucionalidade dos artigos 7º e 17º do Decreto-Lei nº 667/76, na medida em que o primeiro confere nova redacção ao artigo 33º do Código do Imposto Complementar e o segundo determina a aplicação dessa alteração aos rendimentos relativos ao ano de 1975. O Supremo Tribunal Administrativo, em Pleno, decidiu qua a argui­ção de inconstitucionalidade das normas em que se apoiou a liquidação — citados artigos 7º e 11º, sobredita medida —, constitui fundamento de oposição à execução fiscal, nos termos da alínea a) do artigo 176ºdo Código de Processo das Contribuições e Impostos como se viu na antece­dente rubrica nº 2. Cumpre, pois, ao Tribunal Constitucional, acatar esta decisão. Porém, ao contrário do acórdão recorrido, entendemos que, mercê da oposição à execução, se deve aplicar a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos artigos 7º e 11º do Decreto-Lei nº 667/76, enquanto o primeiro modifica a redacção do referido artigo 33º e o segundo determina a sua aplicação aos rendimentos relativos ao ano de 1975, uma vez que neles se baseou a liquidação. 5.2.3 — Nos termos expostos, concedemos provimento ao recurso e revogamos o acórdão recorrido, devendo o tribunal a quo reformar a deci­são proferida de harmonia com o ora julgado. Lisboa, 19 de Junho de 1985. — Mário Afonso — Luís Nunes de Almeida — Mário de Brito — Messias Bento — José Magalhães Godi­nho — José Manuel Cardoso da Costa — Armando Manuel Marques Guedes.