52/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 120/84

ACÓRDÃO Nº 120/84

Processo nº 52/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - Enquadramento da questão

1 – A. foi julgado e condenado, em processo sumá­rio, no tribunal judicial da comarca do Seixal, como autor da transgres­são prevista e punida pelo artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada.

Na sequência de recurso interposto pelo Ministério Público, a Relação de Lisboa, considerando a conduta do réu incursa naquele preceito, condenou-o na pena principal de seis dias de prisão, substituídos por igual tempo de multa à taxa diária de 90$, ou seja, na multa de 540$, e na pena complementar de 1500$ de multa, do que resultou, feito o cúmulo material das multas, a pena única de 2040$ de multa ou, na alternativa desta, a pena de oito dias de prisão.

Na aplicação e ponderação da pena complementar de multa, não foram considerados o artigo 1º, alínea d), do Decreto Regulamentar nº 40/77, de 16 de Junho, e os artigos 1º, alíneas h) e i), e 4º do Decreto-Lei nº 187/82, de 15 de Maio, que sucessivamente actualizaram as multas previstas no artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada, com a invocação de que aqueles preceitos enfermavam de inconstitucionalidade orgânica, sanada apenas a partir de 1 de Janeiro de 1983, pela convalidação do vício operada pelo artigo 7º do Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, emitido pelo Governo no uso de autorização legislativa, e que manteve em vigor as normas de direito substantivo e processual relativas a contra­venções.

A assinalada inconstitucionalidade, de harmonia com a argumentação desenvolvida no acórdão, adviria das seguintes razões:

A competência exclusiva para legislar sobre contravenções passíveis de sanções penais ou criminais, por força dos artigos 167º, alí­nea e), versão originária, e 168º, nº 1, alínea c), versão actual, da Constituição, pertence à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo;

Os artigos 1º, alínea d), do Decreto Regulamentar nº 40/77, e 1º, alíneas h) e i), e 4º do Decreto-Lei nº 187/82, ver­sando sobre matérias dessa natureza, violam os artigos 18º, nº 2, e 29º da Constituição, e, sobretudo, a regra de reserva de lei formal do Parlamento, padecendo, por isso, de incons­titucionalidade orgânica.

2 - O Ministério Público, restritamente à questão de constitucionali­dade, interpôs recurso do acórdão da Relação de Lisboa, sustentando, no essencial, com apoio na jurisprudência firmada, nesta matéria, pela Comis­são Constitucional, que as normas em causa não enfermam do vício que lhes é assacado, devendo assim, ser àquele, concedido provimento.

O recorrido não apresentou contralegação.

Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir. Concreta­mente, se as normas postas em crise no acórdão recorrido, integradas em diplomas legislativos sem credencial parlamentar, estão feridas de incons­titucionalidade orgânica.

II - Fundamentação legal

1 - O artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 672, de 20 de Maio de 1954, punia com multa de 1000$ a 2000$ e prisão até um mês aquele que, não sendo reincidente, conduzisse veículos automóveis na via pública sem habilitação legal.

O Decreto Regulamentar nº 40/77, considerando que as penas pecu­niárias fixas previstas no Código da Estrada, de quantitativo praticamente inalterado desde 1954, há muito deixaram de constituir adequado factor dissuasório de transgressões, evidenciando, ainda, todos os inconvenien­tes das penalidades insusceptíveis de graduação, veio, além do mais, pres­crever na alínea d) do seu artigo 1º, que as multas previstas no nº 1 do artigo 46º do Código da Estrada, para a condução de indivíduo não habilitado, passam a ser de 5000$ a 25 000$, e no caso de reincidência, de 10 000$ a 50 000$.

Por seu turno, o Decreto-Lei nº 187/82, tendo em atenção que os quantitativos das multas estabelecidas no Decreto Regulamentar nº 40/77, deixaram de constituir factor dissuasório de transgressões, em resultado do processo inflacionário desenvolvido durante os últimos anos, elevou os quantitativos mínimos das multas de 5000$ e 10 000$, respectivamente para 10 000$ e 20 000$, [artigo 1º, alíneas h) e i)] e os quantitativos máximos de 25 000$ e 50 000$, respectivamente também para 50 000$ e 100 000$ (artigo 4º).

Tanto o primeiro, como o segundo, dos diplomas que se vêm refe­renciando, fizeram apelo ao § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 39 672 (o código pode ser alterado por decreto simples, salvo quanto às matérias constantes do título VI, à competência dos serviços e às dis­posições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum), sendo o Decreto Regulamentar nº 40/77, expedido nos termos da alínea c) do artigo 202º da Constituição e o Decreto-Lei nº 187/82, emitido nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 201º da Constituição.

Manifestamente que a invocação do § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 39 672, feita no Decreto-Lei nº 187/82, é irrelevante, pois que, os dois diplomas, se situam no mesmo plano da hierarquia normativa. No que toca ao Decreto Regulamentar nº 40/77, aquela invocação era necessária como suporte do processo deslegalizador ali utilizado.

Mesmo que se admita que a deslegalização não é hoje consentida pelo artigo 115º, nº 5, da Consumição, e a questão não é pacífica (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.a ed., p. 677), aquando da edição daquele diploma, o Governo podia, fora do domínio das matérias reser­vadas à lei, dentro da sua competência legislativa, reduzir o grau da fonte de direito e confiar a respectiva produção ao poder regulamentar.

Existindo porém uma reserva material de lei, à lei ou ao decreto-lei (no caso de autorização legislativa) está vedada a atribuição ao poder regulamentar da disciplina jurídica das matérias constitucionalmente reservadas.

Assim sendo, importa averiguar se a competência para elevar os quan­titativos das multas contravencionais pertence em exclusivo à Assembleia da República, como se defende no acórdão recorrido.

2 - Tendo em atenção as datas em que os diplomas cujos preceitos são questionados entraram em vigor, tem de aferir-se a sua eventual incons­titucionalidade à luz do texto originário da Constituição, mais concreta­mente a alínea e) do seu artigo 167º, o qual dispunha, ser da exclusiva competência da Assembleia da República, legislar sobre «definição dos cri­mes, penas e medidas de segurança e processo criminal (...).»

O entendimento que se conceda ao vocábulo «penas» é assim deci­sivo, no caso em presença, para, desde logo, se poder ou não afirmar, uma violação daquela regra de competência.

A Comissão Constitucional teve ensejo de, por diversas vezes, se pro­nunciar sobre esta matéria, não utilizando aliás, um critério constante e uniforme.

Com efeito, de início, (Parecer nº 2/76, Pareceres, vol. 1º, p. 23) sustentou não se poderem excluir da competência reservada da Assem­bleia da República para a definição de crimes e penas, quaisquer reais ou pretensas «bagatelas penais», pois que, essa competência, sempre supõe o equacionamento significativo dos valores da justiça, da defesa social e do respeito pelos direitos do homem, que está subjacente à sua inclusão no elenco do artigo 167º

Ulteriormente, (Pareceres n.os 19/77, 28/77, 28/78, 1/79 e 4/81, Pareceres, vol. 2º, pp. 145 e segs., vol. 3º, pp. 253 e segs., vol. 7º, pp. 3 e segs. e 145 e segs., e vol. 14º, pp. 205 e segs. cf. ainda o Acór­dão nº 362, Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, pp. 24 e segs.), por forma pacífica e reiterada, passou a entender que a competência reservada da Assembleia da República não abrangia a maté­ria das contravenções, mas tão só a dos crimes stricto sensu e das respec­tivas penas criminais.

3 - Entendimento similar ao sustentado pela Comissão Constitucio­nal na segunda fase da sua jurisprudência sobre esta matéria, tem sido, de um modo geral, perfilhado pela doutrina.

Assim, podem consultar-se, entre outros, Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal Português, I, Lisboa, 1981, p. 91, Afonso Queiró, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 114º p. 243, Figueiredo Dias, declaração de voto no Acórdão nº 362, da Comissão Constitucional, já citado.

E também o Tribunal Constitucional em diversos acórdãos decidiu já, que a alínea e) do artigo 167º da Constituição, na sua versão originária, não abrangia na reserva de competência legislativa da Assembleia da Repú­blica as penas contravencionais, mas apenas as de natureza criminal, em sentido estrito. (Cf. Acórdãos n.os 15/84, 21/84, 22/84, 23/84 e 49/84, Diário da República, 2.a série, n.os 109, 116, 117, 118 e 170, respectivamente de 11 de Maio de 1984, 19 de Maio de 1984, 21 de Maio de 1984, 22 de Maio de 1984 e 24 de Julho de 1984).

No essencial, esta conclusão, radica na afirmação de uma diferença de natureza entre crimes e contravenções, como duas categorias de infrac­ções distintas, reclamando uma diferenciação correspondente na conside­ração do regime das competentes sanções, valendo assim o regime de reserva parlamentar para os primeiros, mas não se justificando já, para as segundas. Acresce que, outras razões militam a favor deste entendi­mento.

A tradição constitucional portuguesa não aponta no sentido de ser reservada ao parlamento a definição de sanções de natureza não criminal, pois que, tanto na Carta Constitucional, como na Constituição de 1911 e na Constituição de 1933, só os crimes constituíam reserva de lei for­mal, bastando quanto às contravenções que fosse definida a respectiva matéria e o limite máximo das penalidades (cf. José de Sousa e Brito. «A lei penal na Constituição», in Estudos sobre a Constituição, Lisboa, 1978, 2º vol., p. 239 e 240).

Se a Constituição de 1976 tivesse desejado interromper esta linha de orientação tradicional, por certo que o haveria de fazer de modo expresso e inequívoco, o que manifestamente não aconteceu.

Ademais, valorizando e acentuando a Constituição, a autonomia local e regional, seria de todo incongruente que retirasse às autarquias locais e às regiões autónomas um poder que outros textos constitucionais lhe atribuíam, e que aliás, resulta da própria natureza das coisas.

Se ao Governo e aos órgãos do poder regional e local não fosse con­sentido determinar as sanções concretas para as contravenções por eles pres­critas (nos limites da definição genérica da Assembleia da República) por certo que a eficácia da sua acção executiva ficaria seriamente comprome­tida desde logo porque, o Parlamento não dispõe do conhecimento directo e dinâmico das diversas especificidades que comportam as complexas maté­rias integradas em quadros contravencionais.

É certo que a Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, ao estabelecer na alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, a reserva relativa da Assembleia da República para a definição do «regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo» veio colocar no âmbito dessa reserva a definição dos tipos de sanções e respectivos limites. Ora, não existindo qualquer referência no texto constitucional às contravenções, tem de entender-se que, por aplicação analógica, estas, se e na medida em que subsistam, estão sujeitas ao regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais.

Mas, a eventual inconstitucionalidade das normas em controvérsia tem de aferir-se à luz da versão originária da Constituição que, neste domí­nio, não dispunha de normas susceptíveis de servir de suporte ao regime presentemente consagrado.

Assim, na esteira do exposto, conclui-se no sentido da não violação, por aquelas normas, da alínea e) do artigo 167º da versão originária da Constituição.

4 - Mas, não obstante a conclusão que vem de alcançar-se, as nor­mas em causa não serão ainda passíveis de um juízo de inconstitucionali­dade?

O Conselho Constitucional francês, interpretando o artigo 34º da Constituição de 1958, fonte do artigo 167º da Constituição Portuguesa de 1976, por decisão de 28 de Novembro de 1973, pronunciou-se no sen­tido de a determinação das contravenções e das penas aplicáveis serem da competência do Executivo, desde que não comportem medidas restritivas de liberdade (cf. Les Grandes Decisions du Conseil Constitutionnel, Louis Favoreau e Loíc Philip, p. 309, citado no Acórdão nº 15/84).

Esta decisão recorda um tratamento doutrinal da matéria, ou seja, da eventual criação ou alteração de penas contravencionais que se traduzam em sacrifício de direitos, liberdades e garantias, fazendo-o do modo seguinte:

(...) comentando o artigo 167º, alínea e), redacção originá­ria, da lei fundamental, Tereza Pizarro Beleza admite que as trans­gressões puníveis só com penas pecuniárias podem ser criadas pelo Governo e coloca no domínio da reserva legislativa da Assembleia da República a materialização de contravenções sancionáveis com pena de prisão (Direito Penal, policopiado, vol. 1º pp. 109 e 110).

Esta redução da competência do Governo em matéria contra­vencional decorre não da alínea e) do artigo 167º, onde crimes e penas são expressões de sentido estrito, mas antes da alínea c) do mesmo artigo 167º segundo a qual a Assembleia da Repú­blica tem o monopólio de legislar sobre direitos, liberdades e garan­tias, sendo a liberdade física do indivíduo a primeira das liberda­des públicas expressamente reconhecida no artigo 27º, nº 1, da Constituição.

Ora, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/77, de 5 de Setembro, ao dar nova redacção ao artigo 123º do Código Penal então em vigor, veio preceituar que as infracções punidas nas leis penais com multa passam a ser punidas, em alternativa, com a multa cominada e com o correspon­dente tempo de prisão reduzido a dois terços.

Por força deste regime, sempre que o quantitativo da multa é aumen­tado, verifica-se automaticamente um aumento da pena de prisão alter­nativa.

O Decreto-Lei nº 187/82 quando altera os limites das penas de multa que comina, aumenta, simultaneamente, os limites de uma pena de pri­são, contendendo assim com o direito à liberdade que se inscreve no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, matéria reservada da Assem­bleia da República, nos termos da alínea c) do artigo 167º, da versão originária da Constituição.

Não se encontrando o Governo credenciado com autorização legisla­tiva ao editar o Decreto-Lei nº 187/82, este não pode deixar, por esta razão, de se haver por inconstitucional.

É irrelevante que o Decreto-Lei nº 187/82, em si, se limite a expri­mir a elevação de multas contravencionais. Essa circunstância não o liberta do vício de violação constitucional pois que, a sua conjugação com outra norma - no caso o artigo 123º do Código Penal então vigente - pro­duz um efeito que necessariamente assim tem de ser considerado.

Com justeza se assinalou no citado Acórdão nº 49/84:

Quando existe uma conjugação necessária entre duas normas, o facto de nenhuma delas ser inconstitucional, quando singular­mente consideradas, não impede que, uma vez conjugadas, se reve­lem ambas inconstitucionais (total ou parcialmente). Pode não ser inconstitucional, só por si, o Decreto-Lei nº 371/77, que deter­minou a pena de prisão em alternativa para todas as penas de multa, em função do montante desta; pode não sei, só por si inconstitucional o Decreto-Lei nº 187/82, que elevou as penas de multa das infracções ao Código da Estrada. Mas existe seguramente uma inconstitucionalidade quando o Governo através do Decreto-Lei nº 187/82, ao aumentar a pena de multa, faz elevar tam­bém a pena de prisão. Sem o aumento da multa não teria havido aumento da pena de prisão. Tudo se passa como se fosse o Decreto-Lei nº 187/82, ele mesmo, a determinar simultaneamente o aumento de uma e de outra.

Os preceitos em causa do Decreto-Lei nº 187/82, contêm assim duas componentes distintas: uma, explícita, que se traduz na elevação da pena de multa; outra, implícita, que consiste no aumento da pena de prisão. Mas, só este último plano normativo é que viola o disposto na alínea c) do artigo 167º da Constituição, razão por que não se verifica uma con­taminação global do preceito. A inconstitucionalidade só atinge a parte da norma que acarreta a alteração da pena de prisão e não já aquela que envolve o aumento do quantitativo da multa. Daí que deva falar-se em inconstitucionalidade parcial dos preceitos do Decreto-Lei nº 187/82, que foram postos em crise no acórdão recorrido.

5 - O que vem de dizer-se do Decreto-Lei nº 187/82 não é aplicá­vel ao Decreto Regulamentar nº 40/77, publicado em data anterior à do Decreto-Lei nº 371/77.

Assim sendo, as penas de prisão decorrentes de multas previstas naquele diploma regulamentar, advêm não dele próprio, mas antes do Decreto-Lei nº 371/77, o qual, para além de haver sido editado ao abrigo de autorização legislativa, não está em plano de constitucionalidade posto em causa no presente processo.

III – Decisão

Nesta conformidade, não se julga inconstitucional a norma da alínea d), do artigo 1º do Decreto Regulamentar nº 40/77, de 16 de Junho.

Decide-se porém, julgar inconstitucionais as normas das alíneas h) e i) do artigo 1º e do artigo 4º do Decreto-Lei nº 187/82, de 15 de Maio, por violação da alínea c) do artigo 167º da Constituição, na sua versão originária, na parte em que, em conjugação com o artigo 123º do Código Penal, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/77, de 5 de Maio, determinaram o alargamento de uma pena de prisão.

A decisão recorrida deverá ser reformada em harmonia com o presente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 5 de Dezembro de 1984. - Antero Alves Monteiro Dinis - Vital Moreira - Raul Mateus [vencido, no que se refere à declaração de inconstitucionalidade parcial das normas dos artigos 1º, alíneas h) e i), e 4º do Decreto-Lei nº 187/82, conforme declaração de voto junta] - Armando Manuel Marques Guedes (tem voto de conformidade o Sr. Con­selheiro Jorge Campinos, que não assina por não estar presente).

DECLARAÇÃO DE VOTO

O acórdão de que esta declaração de voto é parte integrante, arran­cando da ideia - aqui também aceite - de que o artigo 167º, alínea c), da Constituição, redacção inicial, coloca na área da competência legis­lativa reservada da Assembleia da República a matéria das penas privati­vas de liberdade, ainda que ligadas a ilícitos contravencionais, chega à conclusão de que os artigos 1º, alíneas h) e i), e 4º do Decreto-Lei nº 187/82, são parcialmente inconstitucionais.

A linha de raciocínio que conduz a este ponto de chegada é, em resumo, a seguinte:

Dos dispositivos em análise do Decreto-Lei nº 187/82 não releva apenas um aumento dos quantitativos máximo e mínimo da pena de multa correspondente à transgressão do artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada:

Conjugados com o artigo 123º do Código Penal de 1886, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/77, de 5 de Setembro, daqueles preceitos, decorre também, e necessariamente, um aumento da pena alternativa de prisão estabelecida, em termos gerais, por esse artigo 123º;

Os preceitos em causa do Decreto-Lei nº 187/82 possuem assim duas componentes normativas: uma, explícita, que eleva a pena de multa; outra, implícita, que importa o aumento da pena de prisão;

Só nesta segunda parte é invadida a esfera de competência legis­lativa da Assembleia da República prevista no artigo 167º, alínea c), do texto inicial da Constituição, e, por isso, só neste sector se verifica inconstitucionalidade.

A esta posição não se adere. É certo que um grupo normativo pode, por vezes, realizar uma combinação irredutível à simples adição das nor­mas que o compõem [no Acórdão nº 49/84, em passo transcrito no aresto a que esta declaração de voto vai anexada, e neste sentido, escreveu-se: «quando existe uma conjugação necessária entre duas normas, o facto de nenhuma delas ser inconstitucional, quando singularmente considera­das, não impede que, uma vez conjugadas, se revelem ambas inconstitu­cionais (total ou parcialmente)»]. Mas, contrapõe-se agora, mesmo quando se verifica, ao nível do grupo normativo, tal mutação qualitativa, o intér­prete tem de procurar o vector oculto existente numa das normas do grupo e que é a causa deste, em resultado final, escapar às regras elementares da quantificação.

No caso, tal vector, e isto é que importa pôr em relevo, não se situa nos preceitos em exame do Decreto-Lei nº 187/82, que se limitam, em si, a exprimir apenas a elevação de multas contravencionais. Nesta pers­pectiva, e in casu, o Governo não invadiu a área da competência legisla­tiva reservada à Assembleia da República.

Consequentemente votei a favor da total constitucionalidade dos arti­gos 1º, alíneas h) e i), e 4° do Decreto-Lei nº 187/82. - Raul Mateus.