72/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 74/84

ACÓRDÃO Nº 74/84

Processo nº 72/83.

Plenário.

Relator: Conselheiro Messias Bento.

Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O Exmo. Provedor de Justiça veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281º da Constituição, que, com força obrigatória geral, se declare a inconstitucionalidade do artigo 2º da postura da Câmara Muni­cipal de Vila do Conde sobre propaganda de carácter político-partidário, aprovada na reunião de 21 de Fevereiro de 1978 e publicada no edital de 30 de Abril de 1979, postura que fora também aprovada pela respec­tiva assembleia municipal.

Alegou, para fundamentar o seu pedido, que o referido artigo 2º da mencionada postura, ao submeter ao regime de autorização adminis­trativa prévia a afixação, fora dos locais especialmente destinados para o efeito, de propaganda de carácter político-partidário, reconheceu às auto­ridades municipais competência para limitar a liberdade de expressão de pensamento através de actos administrativos, com o que violou o nº 2 do artigo 37º, o nº 3 do artigo 18º, e bem assim o artigo 168º, nº 1, alínea b), da Constituição. Pois - prosseguiu - é de limitação (restri­ção) que, verdadeiramente, aqui se trata, já que se não vêem razões de natureza estética capazes de justificar tão severo tratamento, aplicável ape­nas à propaganda de carácter político-partidário, deixando de fora toda a restante publicidade, inclusive a de cariz político não partidário. Ora - disse ainda -, a restrição da liberdade de expressão e informação, consignada no artigo 37º da Constituição, que engloba o direito de afixar propaganda de carácter político-partidário, só pode ser feita de modo geral e abstracto, e há-de constar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei do Governo, precedido de autorização legislativa.

2 - Notificado o Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Vila do Conde para se pronunciar, nada veio dizer.

3 - Cumpre, pois, decidir as questões seguintes:

a) Se o referido artigo 2º da mencionada postura viola o artigo 167º, alínea c), da Consumição, na redacção de 1976, por haver invadido a reserva de competência da Assembleia da República;

b) Se viola o artigo 37º, nºs 1 e 2, da Lei Fundamental, na redacção de 1982, por ter vindo restringir, com desrespeito pelo disposto no artigo 18º nºs 2 e 3, a liberdade de expressão.

Vejamos, então:

II - Fundamentação

1 - Comecemos pela questão da inconstitucionalidade orgânica.

O artigo 2º, aqui posto em causa, reza assim:

Na freguesia de Vila do Conde e fora dos locais definidos no artigo anterior, fica toda a propaganda de carácter político-partidário sujeita a prévia autorização da Câmara Municipal, que deverá ser solicitada com, pelo menos, três dias de antecedência.

Locais destinados, na freguesia de Vila do Conde, à afixação de pro­paganda de carácter político-partidário são os mencionados no artigo 1º da mesma postura.

A afixação da propaganda político-partidária, nos referidos locais, far-se-á em blocos cilíndricos, com cerca de 1,80 m de altura, e ou em pla­cas assinaladas com as iniciais CMVC, aí colocadas - preceitua o artigo 1º.

Quando feita nos edifícios das sedes dos partidos políticos, a referida propaganda não está sujeita à autorização prévia exigida pelo artigo 2º - diz o artigo 3º.

As transgressões a esta postura são puníveis com multa de 5000$, agra­vada para o dobro em caso de reincidência - prescreve o artigo 4º.

2 - A mencionada postura foi editada no uso da faculdade conce­dida pela alínea d) do nº 1 do artigo 48º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (Atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos), e para regulamentar a propaganda de carácter político-partidário. [Note-se que aquele artigo 48º da Lei nº 79/77 foi, entretanto, revo­gado pelo artigo 97º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que, tendo vindo rever aquela Lei, contém doutrina idêntica à da alí­nea d) do nº 1 do mencionado artigo 48º, no artigo 39°, nº 2, alínea a)]. Teve a postura em consideração «a necessidade de preservar a paisagem muito característica da zona urbana de Vila do Conde, nomeadamente a sua zona monumental»; atendeu ao facto de que «os excessos praticados em certas zonas do País acarretam o desprestígio das institui­ções democráticas»; e considerou que «a propaganda desregrada origina a adulteração de panorâmicas e o comprometimento do ambiente» - como se pode ler na respectiva justificação.

A postura que nos ocupa veio, pois, disciplinar a propaganda de carác­ter político-partidário, na freguesia de Vila do Conde: depois de, no seu artigo 1º, designar os locais que ficam destinados à afixação dessa pro­paganda, no seu artigo 2º - única norma aqui sub iudicio -, subme­teu a mesma a prévia autorização da Câmara, sempre que ela houver de ser feita fora daqueles locais.

Surge, então, uma primeira questão: a de saber se a assembleia muni­cipal teria ou não competência para editar o dispositivo aqui questionado. O que se reconduz a estoutra interrogativa: se - e em que medida - os órgãos autárquicos podem intervir na área dos direitos, liberdades e garantias.

E o que vai ver-se.

3 - As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio: o artigo 242º da Constituição, na redacção de 1976, estabelecia, com efeito: «a assembleia das autarquias locais terá competência regulamentar pró­pria nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar».

A redacção actual deste artigo 242º é a seguinte: «as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio [...]».

É um poder regulamentar cuja medida a lei há-de determinar: «as atri­buições […] das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei [...]» - dispunha o artigo 239° da Cons­tituição, na redacção de 1976, e continua a dispor após a revisão de 1982. Pode, por isso, respeitar à totalidade dos interesses próprios das respectivas populações ou apenas a algumas das atribuições das autarquias. O que o citado artigo 242º tão-só exige é que «as autarquias possuam uma ‘reserva de autonomia’» (A. Queiró, «Teoria dos Regulamentos» in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, p. 15, nota 12).

Ora, a Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, já citada - diploma que, à data da emissão daquela postura, se achava em vigor -, veio dizer que uma das competências da assembleia municipal é, justamente, «aprovar […] posturas e regulamentos» [artigo 48º, nº 1, alínea d)], sem limi­tar as matérias sobre que os mesmos podem versar. [Essa mesma disci­plina contém-se, hoje, no artigo 39°, nº 2, alínea a), do já citado Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março].

Por outra parte, os municípios têm por atribuição velar pela elegância e salubridade das edificações confinantes com mas e lugares públicos (artigo 2º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro - hoje o artigo 2º do Decreto-Lei nº 100/84 -, conjugados com o artigo 50º, nº 5, do Código Administrativo), pela conservação de monumentos destinados ao embelezamento das povoações e à consagração de pessoas ilustres ou de acontecimentos memoráveis do concelho (cits. artigos 2ºs, conjugados com o artigo 48º, nº 9, do Código Administrativo), e bem assim pela lim­peza das povoações e asseio exterior dos edifícios (cits. artigos 2ºs, conju­gados com o artigo 46º, nº 12, do Código Administrativo).

Vale isto por dizer que, nessas matérias, agindo, designadamente, em defesa de valores estéticos e paisagísticos, visando preservar a beleza, as panorâmicas ou a salubridade dos locais, a assembleia municipal pode edi­tar - para nos expressarmos com A. Queiró (Revista cit., p. 16) - «dis­ciplina normativa inicial com eficácia regulamentar» (regulamentos autónomos).

Trata-se de uma actividade regulamentar, que se enquadra de modo particular nas suas atribuições de polícia, com a qual se visa disciplinar a livre acção dos cidadãos, por forma a que ela possa desenvolver-se har­monicamente, com respeito pelas exigências da vida em sociedade, desig­nadamente pelos direitos dos outros cidadãos.

Esse poder regulamentar tem, porém, como limite o domínio reser­vado à lei. Aí, só é permitida a intervenção do legislador ou a do Governo quando munido de autorização legislativa. O regulamento - designadamente o dos órgãos autárquicos - só é, aí, permitido, quando for de simples execução.

Decorre dai que «a disciplina integral destas matérias (salvo pormeno­res de execução, sempre susceptíveis de ser versados em regulamentos [...]), cabe em princípio à lei, excepcionalmente a decretos-leis - e nunca a regulamento» [A. Queiró, «Teoria dos Regulamentos», in Revista cit., p. 18. V., em sentido idêntico, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, p. 335. V. também, Parecer da Comissão Constitucional, nº 9/77, in Pareceres, vol. I, pp. 173 e segs. Diferentemente: J. C. Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976, Coimbra, 1983, p. 325), que entende que a lei (formal) pode facul­tar às autarquias locais a intervenção regulamentar no domínio reservado, designadamente no dos direitos, liberdades e garantias - posição que, de resto, já fora defendida por A. Queiró, Lições de Direito Administra­tivo, 1, Coimbra, 1976, p. 433].

«A reserva de lei constitui [...], limite do poder regulamentar: a admi­nistração não poderá editar regulamentos (independentes ou autónomos) no domínio dessa reserva. Os únicos regulamentos que nas matérias reser­vadas à lei se admitem são os regulamentos de execução. O executivo, neste domínio, só pode editar normas inovadoras sob a forma de decretos-leis, mediante autorização da Assembleia da República» - escreve ainda A. Queiró (Revista cit., p. 17).

4 - No presente caso, a norma em análise - a do artigo 2º da men­cionada postura - veio, como se disse, dispor sobre a afixação de propa­ganda de carácter político-partidário. A Câmara Municipal de Vila do Conde, ao editá-la, interveio, pois - adianta-se já -, num domínio por inteiro reservado à lei. Concretamente, no domínio dos direitos, liberda­des e garantias, a que se referia o artigo 167º, alínea c), da Constitui­ção, na redacção de 1976 - preceito em vigor à data da sua emissão e, por isso mesmo, aqui aplicável -, ao preceituar:

É da exclusiva competência da Assembleia da República legis­lar sobre [...]:

c) Direitos, liberdades e garantias.

Isto se afirma, independentemente da questão de saber qual seja o exacto alcance do regime de protecção especial dos «direitos, liberdades e garantias», enumerados no tít. II da parte I da Constituição, que se con­tém, designadamente, nos artigos 18º a 22º, 168º, nº 1, alínea b), [antes, 167º, alínea c)], 272º, nº 3, e 290º, alínea d).

De facto, ainda quando deva entender-se que esse regime especial­mente protectivo apenas deve valer por inteiro, ali onde sejam reconhecí­veis «radicais subjectivos de defesa e de delimitação perante o Estado» (cf. Parecer da Comissão Constitucional nº 18/78, in Pareceres, vol. 6º, p. 18), por só aí o conteúdo dos direitos vir determinado nos preceitos constitucionais que os prevêem, sem necessidade de qualquer interpositio legislatoris para lhes definir esse conteúdo (v. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 76-77 e 195-210); ainda assim, sempre haverá que reconhe­cer que a liberdade de expressão, prevista no artigo 37º, nº 1, da Cons­tituição, se situa naquele domínio especialmente protegido; situa-se lá, seguramente, para o efeito que, agora, interessa considerar, que é o de se acolher à sombra da reserva de lei. E isso, mesmo quando - como é o caso - essa liberdade de expressão haja de ser considerada sob a pers­pectiva do exercício da actividade de propaganda político-partidária e, assim, dirigida «a concorrer democraticamente para a formação da von­tade popular e a organização do poder político» (cf. artigo 51º, nº 1). E situa-se lá também, sem dúvida, para o outro efeito que, adiante, se considerará: o do artigo 18º.

Ora, a liberdade de expressão, que o artigo 37º, nº 1, garante, com­preende o direito de manifestar o próprio pensamento (aspecto substan­tivo), e bem assim o de livre utilização dos meios através dos quais esse pensamento pode ser difundido (aspecto instrumental), designadamente para o efeito de fazer propaganda de carácter político-partidário.

Com efeito, esse artigo 37º, nº 1, dispunha na redacção de 1976 - e dispõe na actual:

Todos têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio [...].

5 - Mas, sendo isto assim, versando a norma que vem posta em causa matéria que pertence a um domínio a que poderá chamar-se «legislativo por natureza» (v. A. Queiró, Lições cit., p. 425), o qual - como se disse - se encontra a coberto da reserva de lei, por isso que o regula­mento não possa ir, aí, além de simples «pormenores de execução», então, o que há que ver é se ela se contém (ou não) dentro desses limites.

Vejamos então.

A propaganda política, a fazer nos períodos das campanhas eleitorais, acha-se regulada na legislação eleitoral. Nela, se dispõe, v. g. no ar­tigo 56º, nº 1, do Decreto-Lei nº 319-A/76, de 3 de Maio, que «as juntas de freguesia deverão estabelecer [...] espaços especiais, em local certo, destinado à afixação de cartazes, fotografias, jornais murais e avi­sos» (v. disciplina idêntica no artigo 66º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio; no artigo 55º do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro; no artigo 66º do Decreto-Lei nº 267/80, de 8 de Agosto; e no ar­tigo 59° da Lei nº 40/80, de 8 de Agosto).

Aquela afixação não depende de autorização, nem de comunicação às autoridades administrativas - diz o artigo 66º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio.

O mesmo artigo 66º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio, preceitua tam­bém que, em monumentos nacionais, nos edifícios religiosos, e bem assim nos edifícios que sejam sede de órgãos de soberania ou de regiões autó­nomas, tal como nos sinais de trânsito e nas placas de sinalização rodo­viária, no interior de quaisquer repartições ou edifícios públicos ou fran­queados ao público, incluindo estabelecimentos comerciais, não é permitida a afixação de cartazes, nem a realização de inscrições ou pinturas murais (cit. artigo 66º, nº 4).

A proibição de propaganda político-partidária, durante ou fora dos períodos de campanha eleitoral, feita nos sinais de trânsito e nas placas de sinalização rodoviária, resulta, aliás, do disposto nos artigos 10º, nº 1, alínea b) e 12º do Decreto-Lei nº 13/71, de 13 de Janeiro, do perceituado no artigo 6º, nº 3, do Código da Estrada, e do que estabelecem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 42 466, de 22 de Agosto de 1959.

De facto, daí decorre não ser permitida a colocação de quaisquer ins­crições, de tabuletas, anúncios ou outros objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, em lugares visíveis das estradas nacionais ou municipais e das vias rápidas urbanas, sempre que possa haver prejuízo para a segurança da circulação, designadamente por prejudicarem a visi­bilidade (quanto à publicidade comercial, nas áreas urbanas, v. Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Julho).

Os monumentos nacionais e os edifícios públicos acham-se protegidos também para os períodos que não sejam de campanha eleitoral. Com efeito, a propaganda político-partidária - e só esta aqui interessa - não pode fazer-se afixando anúncios nos imóveis classificados (monumentos nacionais, ou imóveis de propriedade particular: artigos 24º e 25º do Decreto nº 20 985, de 7 de Março de 1932), nem em locais onde possa prejudicar-se o seu aspecto ou a sua observação, nem tão-pouco em edifí­cios públicos. E isto, sob pena de multa (v. artigo 46º e §§ 1º e 2º do cit. Decreto nº 20 985).

Quando se trate de edifícios particulares, a «validade» da afixação de propaganda político-partidária, em períodos de campanha eleitoral, depende, em última análise, da não oposição do dono do prédio, como decorre do que preceitua o artigo 139°, nº 2, da Lei nº 14/79, de 16 de Maio. Até se declaram, com efeito, não puníveis, o roubo, o furto e o dano de material de propaganda eleitoral, quando o autor da con­duta for o dono da casa ou do estabelecimento onde essa propaganda fora feita (v. também o artigo 115°, nº 3, do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro). Coisa que de resto bem se compreende.

De facto, a liberdade de expressão não é um direito absoluto, nem ilimitado. Não abrange, por isso, todas as situações, formas ou modos pensáveis de exercício. Tendo que conviver com outros direitos constitu­cionais, há-de sofrer, desde logo, os limites que decorrem das necessida­des impostas por uma convivência social ordenada.

A ideia de limite vai, assim, implicada no próprio conceito de direito, decorrendo das necessidades que as várias esferas jurídicas têm de se limitar reciprocamente, a fim de poderem coexistir no interior do respectivo orde­namento jurídico (v., sobre limites imanentes dos direitos fundamentais, J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 193 e segs.).

E, assim, como a Constituição também garante o direito à proprie­dade privada (artigo 62º, nº 1), poder-se-á, desde logo, dizer com a Comissão Constitucional (v. Parecer nº 27/82, in Pareceres..., vol. 20º, pp. 237 e segs.) que, nos edifícios particulares, «a afixação de propaganda depende sempre do consentimento do dono», sendo esse «um limite ima­nente ao direito de liberdade de expressão, emergente da necessidade de preservar o núcleo essencial [daquele] direito de propriedade».

6 - Há, então, que dar resposta à questão formulada no sentido de saber se a norma constante do artigo 2º da mencionada postura contém simples pormenores de execução da disciplina legal da propaganda de carácter político-partidário ou se, ao invés, vai além disso.

Essa resposta é, naturalmente, no sentido de que os órgãos munici­pais autárquicos de Vila do Conde, ao intervir no domínio da liberdade de expressão de pensamento - e, justamente, sujeitando a prévia auto­rização da Câmara Municipal a propaganda de carácter político-partidário, sempre que ela seja feita fora dos locais indicados no artigo 1º da pos­tura -, não se limitaram a regular pormenores de execução.

Na verdade, face a um quadro legal como o que acaba de se descre­ver quanto à propaganda político-partidária - única que, aqui, interessa considerar - não será preciso grande esforço para concluir que o ar­tigo 2º, que vem posto em causa, não é uma norma regulamentar exe­cutiva, nem disso se aproxima. Desde logo, se ele houvesse de ser inter­pretado à letra, bastaria ter presente que, ali onde a lei contém proibições [(v. g. artigo 66º da Lei nº 14/79, artigos 10º, nº 1, alínea b), e 12º do Decreto-Lei nº 13/71, e artigo 46º, §§ 1º e 2º, do Decreto nº 20 985], ele abria a possibilidade de fazer propaganda político-partidária, mediante prévia autorização camarária. Isto já assim não será, porém, quando tal preceito seja entendido sem prejuízo daquelas proibi­ções legais, ou seja, por forma a não abrir caminho à concessão de auto­rizações para fazer aquela propaganda em locais onde outras normas legais (todas elas, de resto, de grau hierárquico superior) a proíbam: monumentos nacionais e outros imóveis de interesse público, locais onde possa ficar prejudicado o aspecto ou a observação daqueles, edifícios públicos, sinais de trânsito, placas de sinalização rodoviária.

É certo que a letra do preceito não ressalva aqueles imóveis e locais, mas também não afasta a possibilidade dessa exclusão. Depois, uma tal interpretação, que o teor verbal da norma em causa suporta perfeitamente, é a única razoável, já que não faria sentido que ela pudesse ser enten­dida em termos de possibilitar a concessão de autorizações para, por exem­plo, fazer colagens nos sinais ou placas de trânsito ou pinturas ou inscri­ções na parede de um qualquer monumento nacional ou edifício público.

Assim entendida a norma, não contém ela qualquer disciplina que respeita à liberdade de expressão, na modalidade aqui considerada de pro­paganda político-partidária que, eventualmente, pensasse fazer-se em tais edifícios ou locais.

Por isso, não será, aí, que os órgãos autárquicos terão intervindo no domínio dos direitos, liberdades e garantias.

A norma considerada veio, porém, tomar dependente de autorização camarária a propaganda político-partidária que se pretenda fazer em locais diversos daqueles (v. g. edifícios particulares e locais que não os indica­dos no artigo 1º da postura e que não sejam dos absolutamente interdi­tos nos termos apontados).

Ora, isto é disciplina que, de nenhum modo, pode ser considerada como tendo natureza regulamentar executiva.

7 - Não se objecte que, tornando-se necessário disciplinar a propa­ganda político-partidária, por a legislação que existe ser insuficiente, e não havendo o legislador intervindo, sem esta intervenção dos órgãos muni­cipais autárquicos, achava-se a autarquia desmunida para a defesa dos valo­res estéticos, paisagísticos e de salubridade, cuja preservação lhe está cometida.

Uma argumentação deste tipo não é probante, pois - como escreve J. C. Vieira de Andrade (ob. cit., p. 326) - «a ausência de intervenção do legislador não transfere [...] para o poder administrativo uma com­petência normativa para concretizar, regulamentar ou restringir os precei­tos relativos aos direitos, liberdades e garantias, nem lhe deixa uma com­petência lata para limitar as liberdades de acordo com as exigências do interesse público (da ordem pública)».

Sendo assim, pois, o referido artigo 2º viola o artigo 167º, alínea c), da Constituição, na redacção de 1986. É, por isso, inconstitucional, uma vez que os órgãos municipais autárquicos de Vila do Conde não tinham competência para o editar e, fazendo-o, invadiram a área de competên­cia da Assembleia da República - o domínio da reserva de lei.

8 - Passemos, então, à questão da inconstitucionalidade material.

Aqui interessa começar por indagar se o referido artigo 2º veio res­tringir a liberdade de expressão de pensamento consagrada no artigo 37º da Constituição. Pergunta-se, pois: o dito artigo 2º contém simples regu­lamentação da liberdade de expressão ou, ao invés, veio introduzir-lhe uma autêntica restrição?

Vejamos.

9 - O conceito de regulamentação reconduz-se, ao fim e ao cabo, à ideia de introdução e acomodação dos direitos na vida jurídica, tornando fácil o seu exercício, possibilitando a sua adaptação à vida real, por forma a que os preceitos constitucionais que os prevêem sejam verdadeiramente eficazes.

É que - escreve J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 227 - «os pre­ceitos constitucionais relativos aos direitos, liberdades e garantias, embora sejam directamente aplicáveis, não podem desprezar ou, por vezes, pres­cindir das vantagens práticas resultantes da sua organização e adaptação à vida real. O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo, só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que, desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso e previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação dos direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurí­dica) é particularmente notória quando se trate de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generali­dade dos direitos fundamentais».

E logo a seguir: «Nestes casos, as leis são leis regula(menta)doras (leis de organização), que organizam e disciplinam a ‘boa execução’ dos pre­ceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado» (sublinhados, do original).

Este poder ‘regulamentar’ do legislador - quer lhe seja expressamente atribuído pelo texto constitucional, quer o seja tão-só implicitamente - é um poder vinculado. Ele «poderá, é claro, optar entre diversas soluções organizatórias, mas não lhe é possível afectar ou modificar o conteúdo do direito fundamental, sob pena de se inverter a ordem constitucional das coisas» (J. C. Vieira de Andrade, ob. e loc. cit.).

10 - Quando, pois, o legislador atinge ou afecta o conteúdo do direito fundamental, então, é de uma restrição que se trata. Ainda quando não visasse especialmente esse objectivo.

As restrições de direitos são compressões desses direitos [v. A. Queiró e A. Barbosa de Melo, «A liberdade de empresa e a Constituição», in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XIV, p. 236].

A restrição tanto pode consubstanciar-se numa proibição, como na imposição de um dever [sobre este ponto específico, v. a discussão havida na Assembleia Constituinte (Acta da 35ª sessão de 22 de Agosto de 1975, a partir das pp. 974 e segs.)].

11 - No presente caso, os órgãos municipais autárquicos vieram esta­belecer, na norma posta em causa, que certos modos de exercício da liber­dade de expressão de pensamento - justamente, os relativos à actividade de propaganda político-partidária, quando feita fora dos locais a tanto destinados pelo artigo 1º da postura - ficam dependentes de autoriza­ção camarária.

Mas, desta maneira veio-se restringir a liberdade de expressão de pen­samento, consagrada no artigo 37º, nº 1.

A exigência de uma autorização administrativa para o exercício desse direito vai além do simples condicionamento, que seria ainda - ao menos para certa doutrina (v. supra 9) - suportável pelo conceito de regula­mentação do direito. O que se faz é já comprimir o conteúdo desse mesmo direito.

Esta restrição, quando vista apenas como acantonamento espacial da propaganda político-partidária, poderá, eventualmente, ser proporcionada à «necessidade de preservar a paisagem muito característica da zona urbana de Vila do Conde, nomeadamente a sua zona monumental», e bem assim à ideia de combater os excessos que têm sido praticados, nessa matéria, por todo o País, tal como ao propósito de atalhar a «uma propaganda desregrada» que «origina a adulteração de panorâmicas e o comprometi­mento do ambiente» - como se acentua na Postura.

Só que, era preciso - para além de outros requisitos que, aqui, não interessa considerar - que a restrição contasse de lei parlamentar ou parlamentarmente autorizada (artigo 18º, nº 2) - o que não acontece, como já se viu; como essencial era também que ela tivesse expressa autorização constitucional (artigo 18º, nº 2); e ainda que revestisse carácter geral e abstracto (artigo 18º, nº 3) e se limitasse ao necessário para salvaguardar aqueles valores estéticos, paisagísticos e de salubridade (artigo 18º, nº 2).

Pois bem: independentemente da questão de saber se são ou não admissíveis poderes de restrição implícitos, no presente caso, não se vê que exista autorização constitucional para impor a restrição de que aqui se trata.

É que, a exigência de uma autorização prévia retira logo à restrição todo o carácter de generalidade, uma vez que a mesma terá ou não lugar, conforme a autorização que a condiciona seja concedida ou denegada. Ao que acresce que, não se achando, sequer, a Câmara vinculada a qualquer fim determinado de ordem pública, para recusar a autorização, actuando no exercício de um poder discricionário, e podendo, assim, consentir ou impedir, caso a caso, a manifestação do pensamento, então, com uma possibilidade de restrição assim, abre-se a porta ao arbítrio, indo-se muito além de qualquer ideia de necessidade.

Ora, os nºs 2 e 3 do artigo 18º contêm uma proibição qualificada de arbítrio (v. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 240).

A restrição é, assim, constitucionalmente ilegítima, havendo, pois, vio­lação do artigo 37º, nº 1, da Constituição.

12 - Não se diga ex adverso que não houve, no caso, o propósito de restringir o direito à liberdade de expressão de pensamento, sim e tão-só o de criar meios que permitam à autarquia desincumbir-se das suas obri­gações no tocante à defesa daqueles valores paisagísticos, estéticos e de salubridade.

É que, ‘leis’ restritivas não são apenas aquelas que se dirijam espe­cialmente à restrição dos direitos, liberdades e garantias; são-no, antes - repetindo uma ideia já antes exposta -, todas as que afectam o con­teúdo desses direitos, liberdades e garantias.

13 - A autorização camarária aqui questionada, porque prévia e com os efeitos apontados, viola também o artigo 37º, nº 2, que preceitua que o «exercício [da liberdade de informação] não pode ser impedido ou limitado por qualquer tipo ou forma de censura».

Pois é, de facto, ao conceito de censura prévia que, ao cabo e ao resto, se reconduz um sistema que condiciona, em certos casos, a propaganda político-partidária à obtenção prévia de uma autorização camarária (v. um caso paralelo na sentença nº 21 do Tribunal Costitucional italiano, refe­rida por Emílio Nazo, La Constituzione italiana..., Pem, Roma, p. 425).

III - Decisão:

Face ao exposto, acorda-se em declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma do artigo 2º da postura Câmara da Municipal de Vila do Conde sobre propaganda de carácter político-partidário, constante do edital de 30 de Abril de 1979, por violação dos artigos 37º, nºs 1 e 2, 18º, nºs 2 e 3, e 167º, alínea c), da Constituição (este último preceito, na redacção de 1976).

Lisboa, 10 de Julho de 1984. - Messias Bento - Martins da Fonseca - Vital Moreira - Joaquim Costa Aroso - José Manuel Cardoso da Costa - Luís Nunes de Almeida - Raul Mateus - Mário de Antero Alves Monteiro Diniz - José Maria Magalhães Godinho.