3/84 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 73/84

Processo n.º 3/84

2ª Secção

Relator: Conselheiro Cardoso da Costa

Acordam em conferência na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

O Dr. A., juiz desembargador do quadro do Ultramar, foi desligado do serviço para efeitos de aposentação por despacho ministerial de 31 de Agosto de 1974, publicado no Diário do Governo, II série, de 11 de Setembro seguinte, com a pensão provisória anual de 207 230$00. Posteriormente, por despacho de 15 de Julho de 1975, publicado no mesmo Diário e série, de 20 de Agosto seguinte, foi-lhe fixada a pensão definitiva anual de 220 440$00, a qual, todavia, veio a ser rectificada para 269 316$00, por novo despacho ministerial (do Ministro da Reforma Administrativa) de 27 de Janeiro de 1978, publicado no Diário da República, II série, de 27 de Abril do mesmo ano.

Deste último despacho interpôs o interessado recurso contencioso de anulação para a 1ª Secção do Tribunal Administrativo, recurso ao qual veio a ser negado provimento por acórdão de 19 de Dezembro de 1981. Não se conformando, porém, com esta decisão, dela recorreu o interessado para o Tribunal Pleno daquele Supremo, o qual veio, efectivamente, a revogar o acórdão da secção, e a anular, em consequência, o acto impugnado, por acórdão de 30 de Novembro de 1983. Baseou-se este aresto na circunstância de o acto recorrido haver feito aplicação de um diploma regulamentar ilegal (o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril) e de o diploma legislativo que pretendera sanar essa ilegalidade (o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro) dever considerar-se, nessa parte, inconstitucional, por violador do direito fundamental ao recurso contencioso de actos administrativos (art. 269.º, n.º 2, e artigo 18.º da Constituição, na redacção originária).

É deste último acórdão, e no que justamente concerne à questão da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 413/78 – rectius, do n.º 2 do seu artigo único -, que ora recorre o Ministério Público, por imperativo do disposto nos arts. 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, da Constituição da República, bem como nos correspondentes preceitos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

Em alegações, porém, salienta o Exmo. Procurador-Geral da República adjunto que já se encontra firmada neste Tribunal a orientação de que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 423/78 é materialmente inconstitucional, havendo apenas divergência quanto à fundamentação jurídica dessa afirmação. Em consequência, e modificando a sua anterior posição na matéria, limita-se aquele Magistrado a invocar a jurisprudência estabelecida, concluindo pela improcedência do recurso e pela confirmação do acórdão recorrido com fundamento nos seus precisos termos, a saber, da inconstitucionalidade da norma em apreço por violação da garantia do recurso contencioso consagrada no art. 269.º, n.º 2, conjugado com o art. 20.º, n.º 1, ambos da Constituição (versão originária).

O recorrido, por seu turno, sustenta nas suas alegações a mesma tese, retomando, naturalmente, a posição já assumida no seu recurso para o Pleno Tribunal Administrativo, e invocando em abono dela, designadamente, os numerosos arestos, tanto desse Tribunal Constitucional, com que ela pode abonar-se.

Dispensados os vistos, atento o disposto no art. 707.º, n.º 3 do Código de Processo Civil, cumpre decidir.

1. A questão em apreço equaciona-se nos termos seguintes: - o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, aditou ao n.º 8 do artigo 4.º do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, um novo número, estabelecendo que no cálculo da remuneração a levar em conta na fixação das pensões de aposentação dos funcionários da antiga administração ultramarina se passariam a observar os limites do art. 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, na redacção do Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro; - desse modo, modificou aquele decreto o regime legal da aposentação desses funcionários, consignado no Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto n.º 46 982, de 27 de Abril de 19666, com alterações posteriores: - um tal diploma (o Decreto n.º 317/76) tinha, porém, carácter meramente regulamentar – publicado, como foi, no uso da faculdade conferida pelo art. 3.º, n.º 1, alínea 4), da Lei Constitucional n.º 6/75, de 25 de Março – e não possuía, por isso, força jurídica suficiente para modificar o regime legal que pretendia alterar: assim, nomeadamente, o julgou em numerosos casos o Supremo Tribunal administrativo: - em vista disso, foi posteriormente emitido o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, o qual, dispondo do n.º 2 do seu artigo único que o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, “é retrotraído a 30 de Abril de 1976” (ou seja, à data mesma da sua publicação), visou confessadamente conferir a este último a força legislativa de que carecia, e conferir-lha ab initio de modo a ficarem consolidados os actos de fixação de pensões já praticadas ao abrigo dele. Ora: será esta convalidação constitucional? Quer dizer: será constitucional a norma n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, na parte em que atribui retroactivamente eficácia legislativa ao Decreto n.º 317/76? Eis a questão a decidir.

Como lembra o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, não é ela, porém, uma questão nova na jurisprudência deste Tribunal: antes foi objecto já de várias decisões, todas no sentido – como igualmente lembra o mesmo Magistrado – da inconstitucionalidade da norma ou solução normativa em apreço (v. os Acórdãos n.ºs 3/84, 5/84, 9/84, 10/84 e 13/84, publicados no Diário da República, II série, respectivamente de 27 e 28 de Abril e de 5, 4 e 9 de Maio do corrente ano), de resto numa orientação que vinha já da Comissão Constitucional. Por isto, e não havendo razão para modificar a orientação decisória que vem sendo fixada, à mesma conclusão se haverá de chegar no presente caso.

2. Fundamento desta conclusão não pode ser, porém, a ocorrência de uma violação – isto é, duma ilegítima restrição – do direito fundamental ao recurso contencioso dos actos administrativos, como vem decidido pelo venerando tribunal a quo.

Certo que – como se disse no Acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional – “em virtude da modificação substantiva operada [pelo Decreto-Lei n.º 413/78] na ordem jurídica e, especificamente, nos critérios de determinação das pensões de aposentação, alguns interessados perderam um motivo ou fundamento de recurso contencioso contra certos actos da administração”. Simplesmente – continua-se no mesmo Acórdão – “não pode seguramente ser este o interesse que a Constituição teve em vista quando, no n.º 2 do artigo 269.º, garantiu aos interessados – e, efectivamente, sob uma forma e um regime que devem considerar-se substancialmente análogos aos dos direitos, liberdades e garantias, para efeitos dos artigos 17.º e 18.º da Constituição – recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios”. E isto, em último termo, porque, se indiscutivelmente “uma tal garantia tem por conteúdo a possibilidade, que sempre deve em geral estar aberta, de acesso ao tribunal para defesa dos direitos “, já não tutelará “concreta e individualmente os fundamentos do recurso - como se um fundamento concreto de recurso, uma vez concedido pela ordem jurídica, não mais pudesse ser retirado por ela e devesse valer eternamente”.

Assim. E com se conclui ainda no referido Acórdão, “a garantia de recurso contencioso não é em si mesma afectada pela circunstância de a lei ordinária eliminar um fundamento de recurso”; por outro lado, “não deve bastar para a inconstitucionalização de uma norma a circunstância de ela poder só mediatamente afectar [essa] garantia”. (Retomando toda a argumentação exposta, ver igualmente o citado Acórdão n.º 3/84 e também já o Acórdão n.º 20/83 deste Tribunal, e desta mesma Secção).

Ora, o direito a recorrer contenciosamente dos actos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76 só “mediatamente”, na verdade, foi atingido pela emissão do Decreto-Lei n.º 413/78: foi-o apenas na medida em que este último diploma convalidou o primeiro retroactivamente, e por conseguinte veio implicar que a validade daqueles actos passasse a ser apreciada segundo uma outra legalidade – segundo uma legalidade diversa da que vigorava no momento em que foram praticados, mas que, de resto, ficou também a valer para o futuro.

De uma tal retroactividade, porém, e pelo que ficou exposto, não pode dizer-se que tenha acarretado uma ofensa directa da garantia do art. 269.º, n.º 2, (agora, artigo 268.º, n.º 3) da Constituição. Aliás – e como se escreveu em declaração de voto aposta nos Acórdãos n.ºs 20/83 e 3/84 deste Tribunal, o que inteiramente se perfilha – “o entendimento oposto, assente no princípio de que a garantia do recurso contencioso pressupõe a apreciação da legalidade dos actos administrativos sempre com base na lei vigente à data da sua prática, conduziria directamente a uma proibição genérica de retroactividade das leis administrativas que restringissem ou limitassem quaisquer direitos dos cidadãos, o que excederia manifestamente o sentido e o alcance do [agora] preceituado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, apenas atinente aos denominados “direitos, liberdades e garantias”.

3. Se o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 não deve, assim, considerar-se inconstitucional por violação do direito de recurso contencioso, o facto é que deve sê-lo por outra razão, qual é a de o seu comando retroactivo infringir – em vista dessa mesma retroactividade – o princípio do estado de Direito Democrático, consignado no Preâmbulo da Constituição e, agora, também no seu artigo 2.º.

Neste princípio, com efeito, e tal como vem sendo reconhecido pela nossa doutrina e jurisprudência constitucionais [de resto, em sintonia com a doutrina e jurisprudência estrangeiras], vai ínsita uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do estado, que postula um mínimo de certeza e segurança dos direitos das pessoas e das expectativas que lhes são criadas juridicamente. Deste modo será de considerar inconstitucional – independentemente de um preceito constitucional expresso a declará-lo, como acontece, v.g., em matéria incriminatória, com o art. 29.º, n.º 1, da Constituição – toda e qualquer regulamentação legal retroactiva que, em resultado desta sua natureza, postergue intoleravelmente (isto é de modo arbitrário ou demasiadamente opressivo) aquelas exigências de confiança, certeza e segurança que são dimensões essenciais do princípio do Estado-se-direito (vejam-se, com formulações diversas, mas basicamente neste mesmo sentido, os lugares referidos no Acórdão n.º 20/83 deste Tribunal).

Ora, afigura-se ser isto mesmo o que ocorre na hipótese sub judice.

Na verdade, e em primeiro lugar, tendo o Decreto-Lei n.º 413/78 vindo convalidar um diploma (o Decreto n.º 317/78) que estabelecia limites a considerar na fixação das pensões dos ex-funcionários ultramarinos, a sua eficácia retroactiva funciona em claro desfavor de tais funcionários, e nomeadamente afecta as expectativas (legítimas) daqueles, dentre esses, relativamente aos quais o facto determinante de aposentação já havia ocorrido antes da sua entrada em vigor. Expectativas que seriam frustradas, atento o princípio geral – e velho – do nosso direito de aposentação, segundo o qual é esse facto que fixa o regime desta última (cfr. art. 43.º do Estatuto da Aposentação, e art. 430.º, § 6.º, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino).

Mas a esta circunstância – que só por si não seria provavelmente decisiva – acresce que o próprio Decreto n.º 317/76 já era de aplicação retroactiva, visto que no seu art. 2.º mandava rectificar “as pensões de aposentação, suportadas pelo Orçamento Geral do Estado, fixadas ao abrigo do Decreto n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 24/74, de 31 de Janeiro “. Ou seja: mandava aplicar os limites que introduzia a todas as pensões que tinha em vista, mesmo as já fixadas, e até fixadas em definitivo, e relativas, consequentemente, a situações de aposentação determinadas por facto anterior. O Decreto n.º 317/76 era, por conseguinte, não só um regulamento ilegal, mas ainda um regulamento retroactivo – o que é contrário a todos os princípios (v., por ex., Garcia de Enterria y Tomás-Ramón Fernadez, Curso de Derecho Administrativo, I, Madrid, 1982, p. 74 e ss. E 183). Ora, assumindo esta outra retroactividade, temos que o Decreto-Lei n.º 413/78 é, ao fim ao cabo, duplamente e qualificadamente retroactivo, e implica assim para os seus destinatários um singular desfavor, uma frustração singular ou qualificada dos seus direitos e expectativas.

E tudo isto – deve acrescentar-se, por último – sem que se veja claramente que uma tal retroactividade (a do diploma directamente em causa, como a do Decreto n.º 317/76 fosse ao menos exigida por um principio de igualdade de tratamento dos ex-funcionários ultramarinos e dos funcionários metropolitanos. É que o Estatuto de Aposentação em vigor (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, com alterações posteriores, designadamente do Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de Junho) – Estatuto cujos princípios foram justamente estendidos àqueles primeiros funcionários pelo Decreto n.º 52/75 – não contém nenhuma norma idêntica à aditada a este último diploma pelo Decreto n.º 317/76, sendo que os limites dessa norma apenas influem no cálculo das pensões indirecta ou reflexamente, através da influência que tiveram sobre as remunerações (cfr. Simões de Oliveira, Estatuto de Aposentação, comentado e anotado, nota II ao art. 48.º, p. 128 s.): simplesmente, como algo de perfeitamente equivalente já acontecia com os ex-funcionários ultramarinos, atento o preceituado nos artigos 154.º e 155.º do respectivo Estatuto, parece dever concluir-se que o Decreto n.º 317/76 veio introduzir, a mais disso, limites novos, consagrando assim, afinal, uma divergência relativamente à regulamentação da aposentação dos funcionários metropolitanos.

Que é assim, de resto, emerge da explicação e justificação que, na resposta ministerial apresentada na impugnação contenciosa em que se enxerta o presente recurso, é dada para a emissão do mesmo Decreto n.º 317/76. Do que se tratou – diz-se aí, a fls. 16 dos autos – foi de obviar ao facto de a inclusão no cálculo da pensão de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina das respectivas remunerações acessórias e complementares (decorrente da extensão aos mesmos do regime do Estatuto de Aposentação) conduzir “à fixação de pensões de aposentação diferenciadas para os funcionários ex-ultramarinos e metropolitanos”, já que os primeiros “recebiam gratificações - ‘demais remunerações’ – num montante muito mais elevado” do que os segundos (enquanto, uns e outros, no activo, evidentemente). Ora, tendo sido esse o objectivo do diploma, então é óbvio que não se pretendeu com ele introduzir no regime de aposentação dos funcionários em causa qualquer aspecto regulamentar do Estatuto da Aposentação que ainda lhes não fosse aplicável, mas justamente, e ao invés, inserir uma limitação ou restrição à plena equiparação desse regime ao daquele Estatuto. Isto – refere-se na resposta ministerial – para evitar uma diferenciação dos montantes das pensões; só que para evitar uma diferenciação de tais montantes resultante de uma circunstância que nada tem directamente a ver com o regime de aposentação, e sim com uma anterior diversidade de tratamento de que já eram objecto os funcionários metropolitanos e ultramarinos, enquanto no activo; para evitar uma diferenciação a que será difícil não reconhecer (dada a natureza das remunerações em questão) muito de aleatório; e evitando-a através do estabelecimento, afinal, da pensão, de uma diversidade de critério num ponto fulcral do regime da aposentação, que é o da definição dos elementos a considerar na fixação da pensão

4- Certo que contra tudo o que ficou dito – e nomeadamente contra o facto de a norma legal questionada ter vindo afectar em termos inadmissíveis uma fundada “expectativa”, ou mesmo um fundado direito, de determinados cidadãos - poderia argumentar-se com a circunstância de a aplicação do Decreto n.º 317/76 (cuja “convalidação” pelo Decreto-Lei n.º 413/78 está em causa aqui) não haver conduzido, no caso sub judice, a uma diminuição da pensão definitiva de aposentação já antes fixada ao recorrido. E não conduziu porque – como se lembra do Acórdão sob recurso – esta última pensão foi estabelecida atento apenas ao disposto no Estatuto do Funcionalismo Ultramarino: de modo que, na correcção de que ulteriormente foi objecto (pelo despacho inicialmente recorrido de 27 de Janeiro de 1978), considerou-se não só o limite do Decreto n.º 317/76 mas, desde logo, o novo regime de aposentação dos funcionários ultramarinos definido pelo Decreto n.º 52/75 (já que o Decreto-Lei n.º 568/75, de 4 de Outubro, viera entretanto fazer retrotrair esse novo regime a 1 de Janeiro de 1973 – que foi a data em que na metrópole entrara em vigor o Estatuto da Aposentação, estendido pelo dito Decreto n.º 52/75 àqueles funcionários – e já que, em vista disso, esse regime passara a ser aplicável ao recorrido). Foi, pois, a circunstância de se haverem conjugado na rectificação da pensão do recorrido esses dois aspectos do regime da aposentação que levou, tudo somado, a que a sua pensão “rectificada” tenha sido fixada em montante mais elevado do que o anterior.

Simplesmente, o facto de um tal resultado se dever a essa circunstância é já por si razão para não atribuir relevo ao argumento agora aventado. É que, de todo o modo, a consideração do Decreto n.º 317776 impediu que a pensão do recorrido fosse rectificada para um montante ainda mais elevado (em conformidade com o regime simplesmente do Decreto n.º 52/75, conjugado com o disposto no citado Decreto-Lei n.º 568/75), e por isso sempre frustrou uma expectativa justificadamente por ele adquirida: a de que o seu regime de aposentação seria, em último termo, o definido pelos diplomas acabados de referir.

E se ainda essa expectativa se mostra digna de protecção, é sobretudo porque, a não se entender assim (o que acontecerá se justamente em hipóteses como a dos autos se aceitar como boa a “convalidação” do Decreto n.º 317/76 pelo Decreto-Lei n.º 413/78), teremos criada uma desigualdade de tratamento, ao nível da aplicação do direito, que se afigura inaceitável.

Com efeito, ao estender aos funcionários da ex-administração ultramarina o novo regime de aposentação já em vigor para os funcionários metropolitanos (o regime do Estatuto da Aposentação), é patente que o legislador teve o propósito e a preocupação de evitar que na equiparação, sob o aspecto ora em apreço, desse dois grupos de funcionários houvesse qualquer hiato temporal: por isso mesmo, e como se disse já, mediante o Decreto-Lei n.º 568/75 fez retroagir o Decreto n.º 52/75 à data da entrada em vigor na metrópole do Estatuto da Aposentação (1 de Janeiro de 1973), assim conseguindo que o novo regime de aposentação, constante desse Estatuto, ficasse a valer a partir dessa mesma data também para os funcionários ultramarinos.

Por consequência, na intenção do legislador, o regime de aposentação deverá ser idêntico para todos os ex-funcionários da administração ultramarina relativamente aos quais o facto determinante dessa situação haja ocorrido a partir de 1 de Janeiro de 1973. E desta intenção não se afastou ele, sequer, ao editar o Decreto 317/76 e ao pretender subsequentemente “convalidá-lo” através da emissão do Decreto-Lei n.º 413/78; também tais diplomas tinham um âmbito de aplicação temporal exactamente idêntico ao dos Decreto n.º 52/75 e Decreto-Lei n.º 568/75.

Ora, é bom de ver que esta intenção ficará frustrada se a aplicação do Decreto-Lei n.º 413/78 – e com ela a do Decreto n.º 317/76 – for considerada inadmissível, porque inconstitucional, no respeitante a certos funcionários, mas já não no respeitante a outros.

A enveredar-se por um tal caminho, o chegar-se a um ou a outros desse resultados dependerá, ao fim ao cabo, do momento em que tiver sido fixada a pensão definitiva de aposentação dos funcionários em causa: se fixada depois, já esse obstáculo ocorrerá.

Estabelecer uma tal distinção de situações representará, porém, atribuir relevo, em sede de aplicação do direito, a uma circunstância tida como indiferente pelo legislador para definir o universo dos destinatários de um certo regime jurídico – ou seja, o universo daqueles aos quais esse regime há-de aplicar-se com igualdade.

Certo que a igualdade de regime jurídico, e a igualdade da aplicação do direito, postulam limites temporais: o princípio da igualdade opera sincrónica, e não diacronicamente. Mas justamente do que aqui se trata é do limite ou merco temporal relevante para aplicação de certo regime jurídico. Do que se trata, em suma, é de respeitar o limite que o legislador a tal respeito fixou, no exercício inquestionavelmente legítimo da sua liberdade de conformação normativa e que não há razão constitucional, por isso mesmo, para pôr (embora indirectamente) em causa.

Eis, pois, como ainda a frustração da simples expectativa da aplicação integral do regime do Decreto n.º 52/75, conjugada com o princípio da igualdade, conduz a que deva considerar-se inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 mesmo nos casos em que, como no do presente recurso, da sua aplicação não teria resultado (aparentemente) uma diminuição da pensão definitiva de aposentação dos interessados.

5. Por todo o exposto, nega-se provimento ao recuso, mantendo, embora por diverso fundamento, a decisão recorrida.

Lisboa, 4 de Julho de 1984

José Manuel Cardoso da Costa

Mário Afonso

Messias Bento

Mário Brito

José Luís Nunes de Almeida (vencido apenas por entender que, no caso vertente, se não podia concluir claramente pelo carácter intolerável, inadmissível e arbitrário da retroactividade em causa, conforme explicitei nas minhas declarações de voto juntas aos Acórdãos n.º 20/83 e 3/84, e porque a situação configurada nos presentes autos apenas aparentemente difere, do ponto de vista jurídico, daquelas que foram objecto dos referidos acórdãos).

José Maria M. Godinho (vencido. Só na aparência o caso em apreço difere daqueles já julgados nesta Secção, e nos quais votei vencido juntando declaração de voto. Não vejo razões para alterar o ponto de vista nela expressado, antes mais me arreigo nos argumentos que então aduzi e que se podem ver, por todos, na declaração de voto no Acórdão n.º 10/84, de 1 de Fevereiro, publicado no Diário da República da 2ª série, n.º 103, de 4 de Maio).

Tem voto de vencido o Ex.mo Conselheiro Marques Guedes, quanto à fundamentação.

José Manuel Cardoso da Costa