102/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 61/84

ACÓRDÃO Nº 61/84

Processo nº 102/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Vital Moreira.

1 - A questão

1.1 - O recurso

A., capitão do SAM (DFA), tendo arguido, em processo de recurso contencioso junto do Supremo Tribunal Militar, a incompetência deste Tribunal com base em inconstitucionalidade dos preceitos dos artigos 134º, 135º, nº 1, 136º, 137º, 138º, 139°, 140º e 141º do Decreto-Lei nº 176/71, de 30 Abril (Estatuto do Ofi­cial do Exército) e dos artigos 107º, 108º, 109º, 110º, 111.0 e 112º do Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965 (Estatuto dos Oficiais das Forças Armadas), por infracção do artigo 218º, nº 1 da Cons­tituição da República Portuguesa vem recorrer para o Tribunal Constitu­cional da decisão do Supremo Tribunal Militar que, primeiro, julgou da questão, não se considerando incompetente, e da decisão que, depois, rejeitou o requerimento do recorrente que expressamente invocou essa incompetência.

Na verdade, o objecto do recurso é constituído por dois acórdãos do Supremo Tribunal Militar, um de 24 de Março de 1983 (em que ele jul­gou um recurso apresentado pelo ora recorrente contra um despacho do Chefe de Estado-Maior do Exército), e outro de 13 de Abril de 1983 (em que o Tribunal indeferiu um requerimento do ora recorrente em que este arguiu a incompetência absoluta daquele para julgar tal recurso).

Alega o recorrente que, nos termos do artigo 218º da Constituição, na sua actual redacção, o Supremo Tribunal Militar apenas tem compe­tência em matéria criminal militar, podendo, quando muito, a lei atribuir-lhe competência em outra matéria criminal (artigo 218º, nº 2) e em matéria disciplinar militar (artigo 218º, nº 3). Ora, tratando-se no caso concreto de matéria de contencioso administrativo, seria o Supremo Tri­bunal Militar incompetente para dela conhecer, sendo portanto inconsti­tucionais as disposições legais, aliás pré-constitucionais, que lhe conferem tal competência.

Em alegações, o representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional apoiou a posição do recorrente.

1.2 - Os problemas

Não há que levantar aqui qualquer problema da legitimidade do recurso, visto que tal assunto ficou definitivamente resolvido através do Acórdão nº 3/83 deste Tribunal, que decidiu sobre reclamação impendente sobre ele (v. Diário da República, 2a série, de 26 de Janeiro de 1984).

Cumpre pois conhecer da questão de fundo, a qual se resume em saber se o Supremo Tribunal Militar possui ou não competência para apreciar do recurso contencioso em causa, o que, por sua vez, se traduz em ajuizar da conformidade com a Constituição dos mencionados preceitos legais que atribuem ao Supremo Tribunal Militar competência para julgar matérias não previstas no artigo 218º da Constituição.

O facto de tais preceitos legais serem anteriores à Constituição não é de molde a constituir qualquer óbice à competência do Tribunal Constitucional existindo como existe uma firme e reiterada jurisprudência nesse sentido, quer da extinta Comissão Constitucional, quer já do Tribunal Constitucional, posição, de resto, reforçada pelo texto constitucional saído da revisão constitucional de 1982, sobretudo no que respeita ao artigo 280º, nº 1, que, sem discriminação entre normas pré-constitucionais ou pós-constitucionais, confere ao Tribunal Constitucional a competência para julgar dos recursos acerca de questões de inconstitucionalidade suscitadas durante o processo em qualquer tribunal. Ora, que se trata de uma questão de inconstitucionalidade, não restam dúvidas.

Não existe, assim, qualquer obstáculo ao conhecimento do recurso.

2 - A solução

2.1 - História do artigo 218º da Constituição

Na sua primitiva redacção, era o seguinte o texto do artigo 218º da Constituição:

ARTIGO 218º

(Competência dos tribunais militares)

1 - Os tribunais militares têm competência para o julgamento, em matéria criminal, dos crimes essencialmente militares.

2 - A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos do nº 1.

Não foi pacífica a interpretação deste preceito constitucional, tendo-se defrontado duas posições inconciliáveis. Segundo uma, ele definiria toda a competência dos tribunais militares, os quais só teriam, por isso, competência originária em matéria criminal militar, não possuindo por­tanto competência fora dessa área, designadamente em matéria de contencioso administrativo. A favor dessa interpretação, considerada como «a mais razoável», escreveu-se por exemplo num comentário à Constituição:

A delimitação da competência dos tribunais militares não decorre de forma evidente deste artigo, pois este tanto pode ser entendido no sentido de definir toda a sua competência, como no sentido de definir apenas a sua competência criminal, sem prejuízo de lhe ser atribuída outra. A primeira interpretação parece a mais razoável, não somente pela epígrafe do artigo - que não discrimina a competência -, mas sobretudo pelo princípio da não extensão da competência dos tribunais especiais (cf. artigo 212º e nota). Por isso, deve ter-se por inconstitucional a atribuição, por via legal, aos tribunais militares, de jurisdição não criminal, desig­nadamente do foro civil, administrativo ou fiscal (cf. CJM, artigo 309º).

(J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, Coimbra 1978, p. 406, anotação III ao artigo 218º; sublinhado no original.)

Tal posição não foi, todavia, universalmente perfilhada, designada­mente pelos próprios tribunais interessados, ou seja, os tribunais milita­res, por um lado - os quais, que se saiba, continuaram a ter-se por com­petentes para julgar nomeadamente questões de contencioso administrativo militar -, e o Supremo Tribunal Administrativo, que repetidamente se julgou incompetente para apreciar de tais recursos. São de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo as seguintes considerações:

E o certo é que a da leitura da disposição [do nº 1 do artigo 218º] decorre que apenas houve o propósito de definir a competência em matéria criminal.

Na verdade, esta expressão «em matéria criminal» seria inteira­mente redundante e, portanto, supérflua se não houvesse o pro­pósito de deixar aberta à lei ordinária a possibilidade de conferir competência aos tribunais militares, no domínio destas matérias.

Com efeito, no caso contrário, o nº 1 do artigo 218º teria necessariamente omitido a referida locução «em matéria criminal» e diria, tão-somente, que «os tribunais militares têm competência para o julgamento dos crimes essencialmente militares».

É apodíctico que a disposição, assim redigida, implicaria exclu­sivamente competência criminal.

Porém, o artigo 218º não quis fazer uma enunciação exaus­tiva da competência, em diversas matérias. Bem ao contrário, somente se ocupou daquilo que, em matéria criminal, cabe ao Supremo Tribunal Militar conhecer.

(Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31 de Maio de 1979, in Acórdãos Doutrinais..., nº 215, pp. 977 e 978.)

Não tem interesse aqui apreciar a validade das razões e fundamentos que poderiam apoiar cada uma das teses em confronto. A verdade é que, com as alterações introduzidas no artigo 218º da Constituição pela 1ª revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, de 29 de Setem­bro), a questão ganhou um novo perfil.

Dispõe agora esse preceito constitucional:

ARTIGO 218º

(Tribunais Militares)

1 - Compete aos tribunais militares o julgamento dos crimes essencialmente militares.

2 - A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos no nº 1.

2 - A lei pode atribuir aos tribunais militares competência para a aplicação de medidas disciplinares.

A modificação na redacção do nº 1 - de onde desapareceu o inciso «em matéria criminal» - e o aditamento do nº 3 - que estende a com­petência dos tribunais militares a uma matéria não criminal - não podem deixar de ser lidas no sentido de limitar a competência desses tribunais às matérias enunciadas nesse preceito. A alteração do nº 1 eliminou aquilo em que assentava o principal argumento da posição contrária (se é que o texto primitivo dava azo a tal argumento...). O aditamento do nº 3 mostra que se achou necessário conferir expressamente tal competência aos tribunais militares, o que seria supérfluo se fosse válido o entendi­mento de que a Constituição não vedava à lei o alargamento da compe­tência dos tribunais militares, em relação à competência constitucional­mente estabelecida.

No quadro da controvérsia criada em torno da interpretação do artigo 218º, na sua primitiva redacção, a mudança de texto só pode ter o sentido de decidir a questão, sendo evidente que a decisão foi a favor da tese da limitação da competência dos tribunais militares. Se restassem quaisquer dúvidas, e na medida em que seja lícito invocá-los, aí estão os trabalhos preparatórios da revisão constitucional para confirmar que esse foi, deliberada e precisamente, o propósito que motivou a alteração do texto do artigo 218º, como recorda o recorrente nas suas alegações, invo­cando o relato da respectiva discussão na Assembleia da República, [cf. Diário da Assembleia da República, 2° suplemento ao nº 44, de 27 de Janeiro de 1982, pp. 904-(42)].

2.2 - A competência limitada dos tribunais militares

A favor da tese da limitação da competência dos tribunais militares às matérias enunciadas no artigo 218º militam três razões:

a) O teor desse preceito;

b) A natureza especial dos tribunais militares;

c) O princípio da competência constitucionalmente taxativa dos órgãos de soberania.

Importa explicitar cada um destes argumentos.

Antes disso, cumpre afastar um argumento que, insinuado nas alega­ções do recorrente, aflora depois nas do representante do Ministério Publico, argumento esse que se desenvolve assim: sendo o Supremo Tri­bunal Militar um «órgão das Forças Armadas» (assim é qualificado em várias disposições legais), então, se ele fosse competente para julgar os recursos das decisões das autoridades militares, isso equivaleria a um sistema de «justice retenue», em que a própria Administração militar julgaria os seus próprios actos, o que tudo se traduziria em negar aos administrados um verdadeiro recurso contencioso, nos termos em que ele é garantido no artigo 268º, nº 3, da Constituição. Ora, a verdade é que, constitucionalmente, os tribunais militares são tribunais verdadeiros e próprios, ao mesmo título que qualquer dos outros tribunais constitucionalmente previstos, pelo que hão-de compartilhar obrigatoriamente do respectivo regime constitucional, quer enquanto órgãos de soberania em geral, quer enquanto tribunais em particular, designadamente no que respeita à sua independência (artigo 208º) e ao estatuto que deve reger os respectivos juízes (cf. artigos 221º e 222º, nº 2). Por isso, o argumento tirado da qualificação e regime legal dos tribunais militares, se poderia eventualmente (e não é caso disso aqui) fazer questionar a conformidade constitucional desse regime, em si mesmo, já não poderá servir como argumento para retirar aos tribunais militares uma competência que a lei lhes atribui, se a Constituição o permitisse.

Afastado este argumento, não são de modo algum insuficientes os outros acima mencionados, que agora cumpre considerar.

O argumento tirado do texto e da história do texto do artigo 218º não precisa de ser encarecido, tão indiscutível ele se apresenta. Recorda-se que o Supremo Tribunal Administrativo, outrora, ao figurar a hipótese de o artigo 218º, nº 1, dizer o que hoje ele efectivamente diz, concluiu nestes termos:

É apodíctico que a disposição, assim redigida, implicaria exclusivamente competência criminal.

E o que é realmente evidente, como é o caso, não carece de mais explicações.

Não é menos importante o argumento tirado da natureza especial dos tribunais militares. Como o seu próprio nome diz, os tribunais militares são tribunais vocacionados para uma determinada área jurisdicional, pelo que a sua existência e competência jurisdicional significam sempre uma compressão ou limitação da competência dos tribunais de competência genérica que, na ausência deles, seriam competentes para essa matérias. É assim que em matéria criminal militar, os tribunais militares exercem uma competência que sem eles caberia aos tribunais comuns (os tribunais judiciais); do mesmo modo, a terem também uma competência de contencioso administrativo militar, ela implicaria uma limitação da competência que nessa matéria caberia genericamente aos tribunais administrativos e fiscais (ou, na falta destes, aos tribunais judiciais). Sendo as coisas assim, não se vê como é que tal compressão da competência de tribunais de vocação genérica a favor do alargamento da competência de tribunais especiais poderia ter lugar sem uma explícita autorização constitucional, tanto mais que a Constituição, em vez de remeter para a lei a definição da competência dos tribunais militares, se ocupou dela directamente. Esta consideração conduz directamente ao terceiro argumento.

Com efeito, os tribunais são órgãos de soberania, e a competência destes só está à disposição da lei se e na medida em que a Constituição autoriza. A este propósito, dispõe o artigo 113° da Constituição:

ARTIGO 113°

(Órgãos de soberania)

1 - São órgãos de soberania (...) os Tribunais.

2 - A formação, a composição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição.

Esta disposição só tem, no que aqui importa, uma leitura: os tribunais, enquanto órgãos de soberania (e todos e cada um o são), têm a competência que a Constituição lhes defina ou que lhes seja definida pela lei nos casos em que a Constituição o não faça e para ela remeta. Por isso, se a Constituição define, ela mesma, a competência de determinada categoria de tribunais - como acontece com os tribunais militares (artigo 218º) e com o Tribunal de Contas (artigo 219º) -, então ele só têm essa competência, não podendo a lei alargar-lha.

Contra esta conclusão não pode ser invocado o preceito do artigo 268º, nº 1, alínea q), da Constituição, que reserva para a Assembleia da Republica a competência para legislar em matéria de «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público». Com efeito, essa norma de distribuição da competência legislativa entre o Governo e a Assembleia da República não pode, obviamente, prevalecer sobre os limites constitucionais materiais à liberdade de conformação legislativa sobre a definição ­da competência dos tribunais. Tal como as leis que versem «direitos, liber­dades e garantias» [artigo 168º, nº 1, alínea b)], ou qualquer outra das matérias enunciadas no artigo 168º (e no artigo 167º) não podem dei­xar de respeitar os limites constitucionais contidos na Constituição nesse domínio, também as leis sobre a competência dos tribunais têm de respeitar o disposto na Consumição sobre a matéria. O único alcance jurídico-constitucional de norma do artigo 168º, nº 1, alínea q), é o de que, na medida em que constitucionalmente dependa da lei a definição da competência dos tribunais, só a Assembleia da República tem competên­cia para legislar sobre ela, não podendo o Governo fazê-lo (salvo prévia autorização legislativa). Ora, da combinação dos artigos 113º, nº 2, e 218º da Constituição, decorre que a definição da competência dos tri­bunais militares só depende da lei quanto às matérias referidas nos n.01 2 e 3 do artigo 218°, nenhum dos quais permite atribuir-lhes com­petência em matéria de contencioso administrativo militar.

Alcançada esta conclusão, resta analisar o caso concreto do recurso.

2.3 - A competência do Supremo Tribunal Militar e o caso em análise.

Não dá lugar a qualquer dúvida que a matéria que motivou a alega­ção de incompetência do Supremo Tribunal Militar no caso em apreço não se enquadra no âmbito da competência dos tribunais militares defi­nida no artigo 218º da Constituição. Trata-se de uma questão típica de contencioso administrativo, visto que consiste na impugnação de um acto das autoridades administrativas militares em matéria de administração mili­tar. O Supremo Tribunal Militar, está visto, não tem competência para julgar questões dessa natureza. A solução não pode ser outra senão a de dar provimento ao recurso.

É indiferente, para a solução da questão, o facto de o recurso ter sido interposto para o Supremo Tribunal Militar antes da revisão constitucio­nal (concretamente em 29 de Março de 1982), quando ainda poderia ser defensável a tese da sua competência, nos termos acima descritos. Toda­via, a verdade é que, entretanto, antes da decisão (acórdão de 24 de Março de 1983) sobreveio a revisão constitucional (tendo a Lei Constitucional nº 1/82 entrada em vigor em 29 de Outubro de 1982), pelo que o Supremo Tribunal Militar, se já não o era, tornou-se absolutamente incom­petente para conhecer do recurso.

A aplicação imediata das normas constitucionais de competência é uma das regras gerais que regem a aplicação no tempo das normas constitu­cionais (cf. nesse sentido, mencionando explicitamente as normas de com­petência e de forma, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. I, tomo II, Coimbra, 1981, pp. 554-5), o que encontra confirmação nas regras gerais do direito processual sobre a aplicação no tempo das nor­mas relativas à competência material dos tribunais (bastando referir o disposto no artigo 63º, nº 2, do Código de Processo Civil).

Assim, se era duvidosa a competência do Supremo Tribunal Militar no momento em que se iniciou o processo (com a interposição do recurso), seguramente que ele se tornou incompetente antes de ele terminar (com a sua decisão definitiva).

Sendo as coisas como são, então as normas legais questionadas que atribuem competência ao Supremo Tribunal Militar em matéria de con­tencioso administrativo são inconstitucionais, senão desde a entrada em vigor da Constituição, pelo menos desde a entrada em vigor da lei da revisão constitucional (cf. artigos 293º e 282º, nº 2, da Constituição), não podendo, portanto, ser aplicadas pelos tribunais interessados - nem pelo Supremo Tribunal Militar, achando-se competente, nem pelo Supremo Tribunal Administrativo, achando-se incompetente.

2.4 - O âmbito do recurso e as normas questionadas

Adquirida a conclusão favorável à procedência do recurso, importa veri­ficar se isso tem implicações sobre todas as normas cuja inconstitucionali­dade foi suscitada.

Recorde-se que o objecto do recurso é constituído por duas decisões do Supremo Tribunal Militar em que este decidiu em matéria de conten­cioso administrativo militar e que o fundamento do recurso é a incompe­tência absoluta do Supremo Tribunal Militar por motivo de inconstitu­cionalidade das normas legais que lhe atribuíram tal competência. Sendo as coisas assim, há que limitar o objecto da decisão àquelas normas (ou à parte delas) que têm a ver com o objecto do recurso e sua motivação. Ora, não sucede isso com todas as normas mencionadas no recurso, o qual impugna os artigos 107º a 112º do Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965, e os artigos 134º a 141º do Decreto-Lei nº 176/71, de 30 de Abril.

Torna-se necessário verificar o conteúdo de tais preceitos, o que é facilitado pelo facto de existir uma quase total homologia entre aqueles dois conjuntos de artigos, com muitas coincidências de normas. O artigo 107º do Decreto-Lei nº 46 672 e o artigo 134º do Decreto-Lei nº 176/71 definem em termos idênticos a competência do Supremo Tribunal Militar em matéria de decisões administrativas respeitantes a oficiais, e são as principais disposições em questão no presente recurso. O artigo 108º do Decreto-Lei nº 46 672 e o artigo 137º do Decreto-Lei nº 176/71 regulam em termos aproximados a forma e o prazo de interposição do recurso para o Supremo Tribunal Militar, e só podem ser aqui questionados na parte em que mencionam o Supremo Tribunal Militar. O artigo 109° do Decreto-Lei nº 46 672 enumera um conjunto de actos insusceptíveis de recurso contencioso e tinha correspondência no artigo 135º do Decreto-Lei nº 176/71, que, entretanto, foi revogado pela Portaria nº 891/81, de 7 de Outubro; de qualquer modo, nada tinha a ver, objectivamente com a matéria do presente recurso. Os artigos 110º e 111º do Decreto-Lei nº 46 672 e o artigo 140º do Decreto-Lei nº 176/71 regulavam a «homologação» das decisões do Supremo Tribunal e a publicação destas, tendo a já mencionada Portaria nº 891/81 alterado a redacção do artigo 140º do Decreto-Lei nº 176/71, suprimindo as referências à aludida «homologação»; também estes preceitos só estão aqui em causa na parte em que mencionam o Supremo Tribunal Militar. O artigo 112º do Decreto-Lei nº 46 672 e o artigo 136º do Decreto-Lei nº 176/71 interditam o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo sobre matéria já objecto de decisão, e também só interessam aqui na parte em que referem o Supremo Tribunal Militar. Finalmente, os artigos 138º e 139º do Decreto-Lei nº 176/71, que não têm correspondência no Decreto-Lei nº 46 672, versam, respectivamente, a matéria da representação dos recorrentes junto do Supremo Tribunal Militar e os elementos necessários da petição de recurso; o primeiro só importa aqui no que concerne à menção do Supremo Tribunal Militar, enquanto que o segundo preceito é irrelevante.

Em suma, a conclusão apurada quanto à matéria do recurso envolve as seguintes disposições: o artigo 107º do Decreto-Lei nº 46 672 e o artigo 134º do Decreto-Lei nº 176/71, bem como, na parte em que referem a competência do Supremo Tribunal Militar, os artigos 108º, 110º, 111º e 112º do Decreto-Lei nº 46 672 e os artigos 136º, 137º, nº 1, 138º, 140º e 141º do Decreto-Lei nº 176/71.

3 - A decisão

Nestes termos, considerando que as normas em causa nos autos infringem a Constituição, designadamente o artigo 218º, acordam na 1a Secção do Tribunal Constitucional em julgá-las inconstitucionais, nos termos e para os efeitos do artigo 280º da Constituição, dando, assim, provimento ao recurso e ordenando a reforma das decisões recorridas, as quais devem ser substituídas de acordo com a presente decisão.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Junho de 1984. - Vital Moreira - Joaquim Costa Aroso - Jorge Campinos - Raul Mateus - Antero Monteiro Diniz - Armando M. Marques Guedes.