65/83 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 50/84

Processo n.º 65/83

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vital Moreira

1. Questão:

1.1. O recurso

O representante do Ministério Público junto do Tribunal da Relação de Lisboa interpôs recurso da decisão deste, de 20.4.83, que não aplicou, por motivo de inconstitucionalidade, as normas o do art.º 1.º al. d) do Decreto n.º 40/77, de 16.6. bem como do art.º 1.º, als h) e i) e do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15.5, as quais sucessivamente elevaram os quantitativos das multas pela contravenção prevista no art.º 46.º.1 do Código da Estrada.

Admitido o recurso, feitas as alegações (apenas o recorrente as produziu) e colhidos os vistos, cumpre apreciá-lo.

1.2. O processo

No Tribunal Judicial da Comarca do Seixal, por sentença de 30.11.82, foi o réu A. condenado em processo sumário por motivo de condução de veículo automóvel sem para tanto estar habilitado com a necessária carta de condução. Porém, na definição da pena, o juiz recusou-se a aplicar o disposto na al. h) do art. 1.º do DL 187/82, de 15.5 – que elevou o montante de multa correspondente àquela infracção do Código da Estrada -, em virtude de considerar tal preceito organicamente inconstitucional, visto que, tendo por objecto a alteração de uma pena e tratando-se de um diploma legislativo do Governo, invadiu assim o domínio da competência legislativa reservada da Assembleia da República (aqui, abreviadamente: AR), enunciada na então al. e) do art.º 167.º da Constituição da República (doravante: CRP), segundo a qual apenas àquela cabia legislar em matéria de “definição dos crimes, penas, medidas de segurança e processo criminal…”

Da sentença recorreu, como não podia deixar de o fazer, o representante do Ministério Público (a partir daqui: MP), alegando, em suma, que a elevação da pena de multa operada pelo referido DL 187/82 não cabe na previsão da mencionada norma constitucional, pois não definiu qualquer pena criminal.

Não teve êxito o recurso, pois a Relação de Lisboa não apenas confirmou o juízo da 1ª instância no respeitante àquele decreto-lei, como ampliou o juízo de inconstitucionalidade ao Decreto Regulamentar n.º 40/77, o qual efectuara a última elevação do montante da multa antes da daquele, e que o juiz da 1ª instância havia aplicado em vez dele.

É desta última sentença que vem o presente recurso.

1.3. As posições conflituantes

Importa delimitar as oposições em confronto.

A decisão recorrida fundamenta-se numa interpretação do primitivo art.º167.º/e da CRP (correspondente com diversa redacção, ao preceito do actual art.º 168.º-1/c), segundo a qual, ao mencionar entre competência reservada da AR “a definição das …penas…”, aquele preceito abrange qualquer tipo de penas, sejam as que sancionam infracções criminais, em sentido estrito, sejam as que penalizam infracções contravencionais, visto que nem o preceito constitucional faz qualquer distinção, nem haveria motivo razoável para o interpretar restritivamente.

A posição contrária, constante das alegações de recurso, vale-se sobretudo do contexto global do preceito – que fala em “definição de crimes … e processo criminal …” -, o qual apontaria para se entender que quando refere as “penas” quer significar somente as penas criminais, ou seja, as penas aplicáveis a crimes. Abona em seu socorro um conjunto de passagens de pareceres e acórdãos da extinta Comissão Constitucional, que opinaram ou decidiram nesse sentido.

1.3. Os problemas a resolver

Parece assim suficientemente delimitado o campo problemático da questão: tudo está em saber qual a melhor interpretação do antigo preceito da al. e) do art.º 167.º da CRP, ou seja, saber qual o verdadeiro alcance do termo “penas”. A decisão recorrida menciona também como preceitos constitucionais infringidos os dos art.ºs - 18.º-2 e 32.º, certamente na parte em que exigem a lei como instrumento necessário para a restrição de direitos, liberdades e garantias e para regular o regime de crimes e penas. É evidente, porém, que tais preceitos não têm relevo directo para a questão da inconstitucionalidade orgânica, única que aqui interessa.

Todavia, importa não deixar de abordar uma outra questão que, aflorada em fase recuada do processo ou seja, nas alegações de recurso da decisão do Tribunal da Comarca do Seixal para a Relação de Lisboa (autos, fls. 8 e segs.) -, não mereceu depois a atenção que talvez exija: trata-se se saber se possui alguma relevância constitucional o facto de ser legalmente obrigatória a condenação em pena de prisão, em alternativa à pena de multa e pelo tempo correspondente. É que, desse modo, toda e qualquer elevação de multa implica inexoravelmente um aumento de pena de prisão aplicada em alternativa. Poderá um decreto-lei não autorizado pela AR aumentar uma pena de prisão?

Identificados os problemas, cumpre dar-lhes resposta.

2. Solução

2.1. Competência para a definição das penas das contravenções.

Até ao momento já por quatro vezes o Tribunal Constitucional se ocupou de recursos semelhantes e em todos eles se pronunciou no sentido de que a antiga al. e) do art.º 167.º da CRP não abrangia na reserva de competência legislativa da AR as penas para contravenções, mas somente as de natureza criminal, em sentido estrito. Trata-se dos acórdãos n.ºs 21/84, 22/84, e 23/84, todos da 2ª secção, e do acórdão 15/84, este da 1ª Secção -, os primeiros tirados apenas com um voto de vencido e o último sem qualquer voz discrepante.

Esta quase unânime doutrina não pode, porém, dispensar um reexame do assunto, não devendo ter-se por excluída a possibilidade de aparecimento de elementos novos ou de valoração diferente dos elementos disponíveis.

Importa começar por acentuar que quase todos esses acórdãos se louvam em boa medida na jurisprudência da extinta Comissão Constitucional (aqui abreviadamente: CC), a qual, tendo-se inicialmente inclinado para uma interpretação englobante da mencionada disposição constitucional (cfr. Parecer n.º 2/76, em Pareceres da CC, vol. I, p.23), a abandonou posteriormente, tendo em várias ocasiões perfilhado uma interpretação restritiva, embora a maior parte das vezes em considerações apenas laterais ao objecto principal das questões. Seja como for, não é lícito ignorar essa reiterada posição jurisprudencial.

A interpretação que afasta as contravenções do âmbito normativo da mencionada norma constitucional assenta num certo pressuposto e vale-se de argumentos de variada índole.

O pressuposto consiste na afirmação de uma diferença de natureza entre os crimes e as contravenções, como duas categorias de infracções distintas, reclamando uma diferenciação correspondente na consideração do regime das competentes sanções, sendo por isso perfeitamente possível que o regime de reserva de lei parlamentar, indubitavelmente válida para os crimes, não tivesse de valer para as contravenções.

Os argumentos, esses são de tripla natureza: literal, histórica e de razão de ser da norma.

O argumento literal vale-se da circunstância de a Constituição não se referir sequer, em nenhum lugar, à categoria das contravenções, o que só pode querer significar – havendo de excluir-se a possibilidade de ter querido inconstitucionalizar tal categoria – que só teve em conta os crimes, pelo que somente o domínio criminal propriamente dito é que está contemplado na mencionada alínea do art.º 167.º (actual 168.º); acresce, aliás, que, quanto à definição das infracções, é evidente que esse texto da norma constitucional só menciona os crimes, omitindo as contravenções, sendo portanto de admitir que, quando subsequentemente se refere à definição das penas, haja de subentender-se que também quer abranger exclusivamente as criminais.

O argumento histórico valoriza o facto de na tradição constitucional portuguesa não ser reservada ao parlamento a definição de sanções de natureza não criminal, devendo sublinar-se que, se a CRP tivesse querido romper com essa tradição - e sobretudo com a solução da Constituição de 1933 -, haveria de o ter significado de modo inequívoco.

Finalmente, o argumento de razão de ser da norma constitucional analisa-se, por sua vez, em três considerações: primeiro, a reserva de lei da AR, com o seu significado de garantia dos direitos dos cidadãos, só se justifica para as penas criminais; depois, não seria lógico que, não sendo da competência reservada a definição das competentes penas; por último, sendo irrecusável que a Constituição valoriza e acentua a autonomia local e regional, seria irrazoável supor retirado às autarquias locais e às regiões autónomas o poder (que tradicionalmente possuem) de definir penas desta natureza ou semelhante.

Estes argumentos são impressionantes. Mas todos têm alguns pontos fracos.

O argumento literal pode ser invertido: se o texto da norma constitucional não menciona as contravenções é precisamente porque não quis distinguir, tendo utilizado os termos “crimes” e “penas” em sentido amplo.

O argumento histórico é bem frágil, se se notar que a Constituição de 1933, na sua última redacção, especificava que a competência reservada da AR se limitava à “definição das penas criminais”, podendo pois concluir-se que, não contendo a CRP de 1976 tal especificação, haverá de ser entendida no sentido de abranger todas as penas.

Finalmente, quanto aos argumentos tirados da razão de ser da norma, sempre se pode dizer: quanto ao primeiro que o âmbito da competência reservada da AR foi suficientemente ampliado pela CRP para compreender sem qualquer discrepância matérias como a de definição das penas contravencionais; quanto ao segundo que, se poderia ser excessivo conferir à AR competência reservada para determinar a pena para cada contravenção, já não será irrazoável exigir que seja ela a definir os tipos possíveis de penas, bem como os seus limites; quanto ao último argumento que, entendida a competência da AR apenas nos termos acabados de referir, já em nada seria prejudicada a autonomia das autarquias locais e das regiões autónomas, as quais continuariam a poder determinar as sanções concretas para as contravenções por elas definidas (nos limites da definição genérica produzida pela AR), para além de sempre poder entender-se que em nada ficaria prejudicada a sua competência para definir sanções de carácter puramente administrativo, isto é, sem carácter jurídico-penal, carácter este que as contravenções, segundo a melhor doutrina (cfr. as considerações do membro da CC, prof. Jorge Dias, in Pareceres … vol 14, p. 271), ainda possuem.

De entre todas estas considerações a mais impressionante é sem dúvida a que aponta para o facto de, a entender-se que o Governo é totalmente livre para definir as penas sancionatórias das contravenções, então ter de concluir-se que ele pode, por essa via, criar sanções bem mais gravosas do que as penas criminais sem que os cidadãos tenham a protegê-los aquilo que é suposto justificar em boa parte a reserva da lei parlamentar, isto é, que as sanções de carácter jurídico-legal, como sacrifícios que são para os cidadãos, directamente determinados pelo próprio órgão de representação de todos os cidadãos.

Estas considerações, sendo certamente de molde a abalar os fundamentos da doutrina que tem prevalecido até aqui, talvez não sejam, porém, suficientemente fortes para o destruir de forma a obrigar a uma mudança de posição na jurisprudência do tribunal, sobretudo, tratando-se de uma questão que hoje, à face do texto actual da Constituição, parece estar claramente solucionada.

Há-de notar-se, a propósito, que a revisão constitucional de 1982 – consubstanciada na Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro – veio clarificar o assunto, ao acrescentar a norma da al. d) do n.º 1 do art.º 168.º, estabelecendo a competência reservada da AR para a definição do “regime geral de punição” das infracções de ordenação social, o que, seguramente, não pode deixar de abranger a definição dos tipos de sanções e respectivos limites. Ora, continuando a não existir uma menção constitucional das contravenções, não pode todavia deixar de entender-se agora que, se e na medida em que elas subsistem, não podem ter um regime mais favorável do que o das contra-ordenações, pelo que só podem ser criadas e sancionadas no quadro definitivo por lei da AR (ou por decreto-lei, por ela autorizado).

2.1. As penas não criminais e os “direitos, liberdades e garantias”.

Importa agora abordar o problema de saber se, mesmo admitido que o Governo não estava privado de competência para definir as penas das contravenções, existem ou não outras razões que conduzam a um juízo de inconstitucionalidade do Decreto 40/77.

É de sublinhar, à partida, que existia um limite infrangível para a liberdade de definição concreta das penas contravencionais por parte do Governo. Ele não podia criar ou alterar penas que se traduzam em sacrifício de direitos, liberdades e garantias – por exemplo, a pena de prisão, a qual, como é evidente, se traduz num sacrifício do direito à liberdade (CRP, artigo 27.º) -, pois a matéria pertencia à competência reservada da AR, não por efeito da antiga al. e) do art.º 167.º, mas em virtude da antiga al. c) desse mesmo preceito (que constitui hoje o preceito do art.º 168.º-1/b).

Este ponto foi justamente assinalado na doutrina, como oportunamente se recordou há pouco no acórdão n.º 15/84 deste Tribunal, já acima referido:

“ (…) comentando o art.º 167.º al. e), redacção originária, da Lei Fundamental, Tereza Pizarro beleza admite que as transgressões puníveis só com penas pecuniárias podem ser criadas pelo Governo e coloca no domínio da reserva legislativa da AR a materialização de contravenções sancionáveis com pena de prisão (Direito Penal, policopiado, vol. 2.º, pp. 277, 278 e 569).

Esta redução da competência do Governo em matéria contravencional decorre não da al. e) do art.º 167.º, onde crimes e penas são expressões de sentido estrito, mas antes da al. c) do mesmo art.º 167.º, segundo a qual a AR tem o monopólio de legislar sobre direitos, liberdades e garantias, sendo a liberdade física do indivíduo a primeira das liberdades públicas expressamente reconhecida no art.º 27.º, n.º 1, da Constituição”.

A questão tem a sua origem no facto de, nos termos da redacção que o DL 371/77, de 5.9, deu ao artigo 123.º do Código Penal estão em vigor, as infracções punidas com multa passaram a ser punidas também com pena de prisão, de duração variável de acordo com o montante da multa, devendo o juiz, ao aplicar a multa, condenar alternativamente na pena de prisão pelo número de dias que resultasse da aplicação da regra de conversão indicada na lei (com determinados limites máximos).

Um tal regime tem uma consequência cujo relevo jurídico-constitucional importa apurar: é que sempre que o montante da multa viesse a ser elevado, então seria elevada também automaticamente a pena de prisão correspondente. É fácil aplicar a regra ao caso concreto e ver o resultado. Antes do DL 187/82, a multa para a infracção da condução sem carta variava, no caso de reincidência (como é o caso), entre um mínimo de 10 000$00 e um máximo de 50 000$00, e nos termos do art.º 123.º do Código Penal, na redacção do DL 371/77, podia corresponder-lhe a pena de prisão variável entre um mínimo de 66 dias e um máximo de 6 meses. Porém, com o DL 187/82, a multa passou a ter como mínimo e como máximo respectivamente 20000$00 e 100000$00, com o que o mínimo da pena de prisão correspondente aumentou para 133 dias, mantendo-se idêntico ao máximo.

É pois segura a conclusão: com o DL n.º 187/82 foram directa e automaticamente aumentados os limites de uma pena de prisão, duplicando o seu limite mínimo. Ora, a prisão contende com o direito à liberdade, que é um dos “direitos, liberdades e garantias” dos cidadãos (art.º 27.º). Sucede que a matéria dos direitos, liberdades e garantias era (e é) também matéria da competência legislativa reservada da AR, nos termos da antiga al.c) do art. 167.º da CRP (que é actualmente a al. b) do n.º 1 do art.º 168.º). Logo, o Governo não podia ocupar-se dessa matéria, sem autorização legislativa da AR. Pelo que, por esse lado, não se vê como é que os preceitos do DL 187/82 podem furtar-se à acusação da inconstitucionalidade.

Contra essa conclusão não pode valer o argumento de que o mencionado diploma não alterou directamente nenhuma pena de prisão, pois o aumento desta seria consequência do DL 371/77 (que foi o diploma que determinou a aplicação da pena de prisão simultânea e em alternativa à pena de multa e de duração dependente do montante desta), e não do DL 187/82 que apenas aumentou as multas.

É esse argumento produzido nas alegações de recurso que o representante do MP apresentou da decisão do Tribunal Judicial do Seixal:

“O Dec.-Lei 187/82 do Governo limita-se a agravar a natureza pecuniária da pena.

Daqui não decorre necessariamente o cerceamento da liberdade, dos direitos e garantias dos potenciais contraventores, mesmo que se diga que a substituição em alternativa, porque mais severamente punida a transgressão, arraste inexoravelmente mais dias de prisão.

Na verdade, a correspondência opera mas o escopo imediato da agravação económica do infractor não se reflecte, senão imediatamente, na pena privativa da liberdade”. (Autos, fls. 13 e 13 v.º).

A verdade, porém, é que o cidadão acaba condenado em pena de prisão Maios elevada (“inexoravelmente mais dias de prisão”) do que aquela a que, ceteris paribus, seria, antes desse diploma legal. Não importa que a medida concreta da pena de prisão dependa do juiz (pois as garantias constitucionais dirigem-se directa e imediatamente contra a Lei), nem que o cidadão só tenha de cumpri-la se não pagar a multa (pois basta ser condenado a prisão indevida, para que os seus direitos sejam ofendidos).

Dir-se-á ainda que o agravamento da pena de prisão, em resultado da elevação da multa é consequência inevitável do princípio de condenação em alternativa e do cálculo da prisão em função do montante da multa. Mas não tem de ser assim: bastaria que fosse diferente o regime de cálculo da prisão alternativa, de forma a que pudesse haver actualizações das multas sem isso se reflectir na pena de prisão correspondente. (Na actual Código Penal, sendo a multa fixada em dias, já a sua conversão em prisão não depende do montante da multa-dia: cfr. 46.º).

Aliás, o aumento automático da prisão, em consequência da actualização do valor da multa, é tudo menos justificado ou razoável. Se em dado momento uma multa de certo valor equivale a certo tempo de prisão, não se compreende que a actualização do valor da multa, por efeito da desvalorização monetária, acarrete um aumento da prisão. A verdade é que a prisão não se desvaloriza, com o dinheiro; pelo contrário, pode dizer-se que, com o tempo, vai aumentando de (des)valor um dia de privação de liberdade. Nesse sentido, tem então de ter-se por arbitrária – violando por isso o princípio da proporcionalidade do art.º 18.º-2- o aumento da pena de prisão para o dobro, só porque, tendo-se a moeda desvalorizado em metade, houve necessidade de aumentar o valor nominal da multa para o dobro.

Por conseguinte, não pode deixar de ter-se por atentatório da competência legislativa reservada da AR a elevação de uma pena de prisão por via de um decreto-lei, ainda que apenas por efeito do aumento de uma pena de multa. O conteúdo das normas do DL 187/82 não consiste apenas em aumentar os quantitativos máximo e mínimo da multa correspondente à infracção do art. 46.º-1 do Código da Estrada; consiste também num aumento necessário da moldura penal respeitante à prisão em que aquela, por efeito do DL 371/77, obrigatoriamente se traduz. O DL 187/82 não poderia alterar directamente a pena de prisão já prevista no Código da Estrada, ao lado da pena de multa; mas também não pode enviesadamente vir alterá-la, por via da modificação da pena de prisão alternativa.

É irrelevante o facto de os preceitos do DL 187/82, isoladamente considerados, se terem limitado a alterar a pena de multa. É que um preceito não diz apenas o que nele se lê, mas também aquilo que, em conjugação com outros preceitos, dele necessariamente decorre. Do mesmo modo, para um preceito ser inconstitucional não é preciso que ele sozinho afronte directamente a Constituição. Basta que ele, combinado com outro, cujo dispositivo aproveite, constitua uma norma que infrinja a Constituição. Mais do que preceitos ou disposições, importam as normas que eles, isolados ou conjuntamente, exprimem.

Quando existe uma conjugação necessária entre duas normas, o facto de nenhuma delas ser inconstitucional, quando singularmente consideradas, não impede que, uma vez conjugadas, se revelem ambas inconstitucionais (total ou parcialmente). Pode não ser inconstitucional, só por si o DL 371/77, que determinou a pena de prisão alternativa para todas as penas de multa, em função do montante desta; pode não ser inconstitucional, só por si, o DL 187782, que elevou as penas de multa das infracções do Código da Estrada. Mas existe seguramente uma inconstitucionalidade quando o Governo através do DL. 187/82, ao aumentar a pena de multa, faz elevar também a pena de prisão. Sem o aumento da multa não teria havido aumento de pena de prisão. Tudo se passa como se fosse o DL 187/82, ele mesmo, a determinar simultaneamente o aumento de uma e de outra.

Os preceitos referidos do DL 187/82 contêm assim duas componentes (duas normas) distintas: uma, explícita, que consiste na elevação da pena de multa; outra implícita, não escrita aí, mas neles realmente abrangida, que consiste no aumento da pena de prisão. Ora, é só nesta segunda parte que eles invadem a esfera da competência legislativa da AR, nomeadamente a prevista na antiga al. c) do artigo 167.º. Na verdade, há que distinguir esses dois aspectos normativos, quanto mais não seja porque só um deles reveste forma normativa expressa. Haverá então de conclui-se que o vício parcial da norma não a contamina globalmente. Implicando ela imediata e inevitavelmente uma alteração de uma pena de prisão, ela invade a competência legislativa reservada da ER, sendo por isso inconstitucional; mas isso sucede somente na medida em que ela tem essa consequência e não na medida em que procede ao aumento da pena de multa.

Havendo de conclui-se pela inconstitucionalidade parcial dos preceitos questionados do DL 187/82, pelos motivos expostos, e que impedem portanto a sua aplicação, apenas na parte relativa ao aumento da pena de prisão, já a mesma conclusão não pode tirar-se em relação ao Decreto n.º 40/77, pois este é anterior ao DL 371/77, ou seja ao diploma que veio determinar a aplicação alternativa da pena de prisão “indexada” pela pena de multa aplicada, pelo que a pena de prisão decorrente de multas previstas no Dec. 40/77 resulta, não dele mesmo, mas sim do DL 371/77 que lhe é posterior e cuja inconstitucionalidade aqui não está em causa (e que, aliás, se encontrava credenciado por autorização legislativa da AR. Por isso, não é possível dirigir àquele Dec. 40/77 a censura apontada ao DL 187/82.

Problema autónomo é o de saber se hoje, à face do novo Código Penal, ainda é possível (e por que modo) calcular a prisão em alternativa para as multas de montante fixo ou determinado entre montantes máximo e mínimo, com é o caso. Com efeito, o art.º 46.º do Código penal (aplicável às anteriores penas contravencionais por efeito do art.º 7.º do DL 400/82 de 23.9, diploma que aprovou o Código Penal) parece ter em conta explicitamente apenas as multas determinadas por dias e não as antigas multas de montante determinado (ou entre montantes determinados). Trata-se porém, obviamente, de um problema que é estranho à questão da inconstitucionalidade que aqui importa, sendo pois irrelevante para a sua decisão.

3- Conclusão:

Nestes termos, o Tribunal Constitucional, através da sua 1.ª Secção, acorda em julgar inconstitucionais – por violação da alínea c) do artigo 167.º da Constituição, na sua primitiva redacção – as normas das alíneas h) e i) do artigo 1.º, bem como do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, na parte em que procederam ao aumento de uma pena de prisão (por conjugação com o artigo 123.º do antigo Código Penal, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 371/77, de 5 de Setembro), confirmando, assim, embora apenas em parte e com fundamentação diferente, a decisão recorrida, a qual deve ser reformada em consonância com o juízo de inconstitucionalidade agora produzido.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Junho de 1984.

Vital Moreira

Antero Alves Monteiro Diniz

Martins da Fonseca

Raul Mateus (vencido. Votei que não fossem declarados inconstitucionais os artigos 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, normas que em si exprimem apenas a elevação de multas contravencionais. Nesta perspectiva, e in caso, o Governo não invadiu a área da competência legislativa reservada da Assembleia da República).

Joaquim Costa Aroso (vencido, pelos mesmos fundamentos do colega Raul Mateus).

Armando Manuel Marques Guedes