90/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 44/84

ACÓRDÃO N.º 44/84

Processo n.º 90/83.

Requerente: Provedor de Justiça.

Relator: Conselheiro Jorge Campinos.

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

I

1 — O Provedor de Justiça, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, e do artigo 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, requereu a apreciação e declaração de incons­titucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 36.º, n.º 2, I, alí­nea b) e II, alínea a), do Decreto-Lei n.º 310/82, de 3 de Agosto.

Segundo o requerente, os referidos preceitos ao estabelecerem como critério de preferência na colocação de clínicos gerais a «opção pelo con­celho de residência, verificada através do recenseamento eleitoral», vio­lam o princípio da igualdade inscrito no artigo 13.º, n.º 1, da Consti­tuição, e o direito de acesso às funções públicas consagrado no artigo 50.º, n.º 1, da mesma Lei Fundamental. Isto porque «a igualdade perante a lei impõe que recebam tratamento semelhante os que se acham em con­dições semelhantes».

Aliás, «a não se entender o preceito ferido do vício de inconstitucio­nalidade material, não restam dúvidas que a fraude ao recenseamento, pese embora o respectivo sancionamento penal, desvirtuará a finalidade tida em vista com tal critério de preferência baseado no factor, também ele acidental, da residência».

Não existindo, pois, no entender do requerente, «razões suficiente­mente fortes, do ponto de vista objectivo, racional e lógico (vide parecer da Procuradoria-Geral da República in Diário da República, 2.ª série, de 27 de Junho de 1978) que justifiquem o critério de preferência adop­tado, não pode o mesmo deixar de taxar-se como discriminatório, em fla­grante violação da Constituição da República (neste sentido também o Parecer n.º 1/76 da Comissão Constitucional — vide Pareceres, 1.º vol.)».

2 — Notificado o Primeiro-Ministro, ao abrigo do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e para os efeitos aí previstos, enviou atempadamente um ofício anexando o parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros sobre a questão em apreço.

No referido parecer sustenta-se a não inconstitucionalidade dos pre­ceitos questionados. Depois de determinar o significado constitucional do princípio da igualdade, à luz da doutrina e da jurisprudência especiali­zada, conclui dizendo que o referido princípio «impõe ao legislador igualar o que é igual e desigualar o que é desigual», vedando-se o arbítrio legis­lativo, «cujo sinal mais decisivo está precisamente na desproporção ou ina­dequação da regulamentação legal à situação de facto a que pretende aplicar-se».

Contudo, diz ainda o mesmo parecer, a igualdade não é «identidade, ou igualação de coisas, situações e pessoas»; desde logo pode haver «dife­renciação de tratamento jurídico em relação a casos aparentemente iguais», isto é, «situações discriminatórias que são legítimas»; assim será se o legis­lador, ao regular a hipótese, se apoia «em causa justificativa ponderosa», se «assume um carácter objectivo, onde o critério legislativo preponde­rante é a razoabilidade do motivo que explica o tratamento desigual». E, conclui o parecer referido, assim é no caso sub judice, pois que os preceitos em apreço, ao aproximar e fixar o médico junto das populações têm não só em vista o interesse destas mas também a qualidade da pres­tação dos serviços de saúde (artigo 64.º da Constituição).

3 — Tudo visto, cumpre decidir. Porém, antes de encetar a aprecia­ção propriamente dita da eventual inconstitucionalidade dos preceitos impugnados do Decreto-Lei n.º 310/82, de 3 de Agosto, que regula as carreiras médicas, importa determinar o real alcance das disposições da Constituição (artigos 13.º, n.º 1, e 50.º, n.º 1) que o requerente pretende terem sido violadas.

II

4— O princípio jurídico-constitucional da igualdade dos cidadãos perante a lei, que o Provedor de Justiça, no seu requerimento, afirma ter sido violado, constitui um dos esteios fundamentais do constituciona­lismo moderno. Não é pois de admirar que um dos principais textos pro­clamados pela Revolução Francesa, iniciadora da actual era constitucio­nal, isto é, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, lhe tenha reservado o lugar cimeiro: o seu artigo 1.º

Também não é de admirar que, entre nós, este símbolo e garantia do não regresso à sociedade desigualitária da monarquia absoluta logo tenha sido proclamado pelo Decreto das Cortes Gerais e Constituintes de 9 de Março de 1821 (artigo 11.º); e que, desde então, com algumas varian­tes de linguagem, o princípio da igualdade tenha sido reperido em todas as anteriores Constituições portuguesas, monárquicas ou não: de 1822 (artigo 9.º), de 1826 (artigo 145.º, § 12), de 1838 (artigo 10.º), de 1911 (artigo 3.º, n.º 2) e de 1933 (artigo 5.º).

É neste alinhamento que a actual Lei Fundamental, inspirando-se tam­bém na redacção do artigo 1.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1 de Dezembro de 1948 (cf. Diário da República, 1.ª série, de 9 de Março de 1978), veio proclamar no seu artigo 13.º, n.º 1: «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei».

5 — Se dúvidas não existem quanto ao significado histórico do prin­cípio jurídico-constitucional da igualdade, já quanto à sua definição con­creta ou, se se preferir, quanto ao seu alcance real, o intérprete enfrenta sérias dificuldades.

Contudo, tendo em conta os ensinamentos da doutrina especializada, estrangeira (v., por todos, os oito volumes intitulados L´égalité, publica­dos pela editora E. Bruylant, Bruxelas, entre 1971 e 1982, in «Travaux du Centre de Philosophie du Droit de l'Université Libre de Bruxelles») e nacional (v., entre outros, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, pp. 68-70; Jorge Miranda, «O regime dos direitos, liberdades e garan­tias» in Estudos sobre a Constituição, Livraria Petrony, Lisboa, 1979, vol. III, pp. 50-56; e J. C. Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976, Liv. Almedina, Coimbra, 1983, pp. 241-242 e 296-300) e, ainda, a prática seguida nesta matéria pelas mais altas instâncias do controlo da constitucionalidade das leis e, muito em particular, entre nós, pela Comissão Constitucional (v., entre outros, os Pareceres n.ºs 1/76, 14/78, 14/80 e 2/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, ed. Imprensa Nacional, respectivamente vol. I, p. 5, V, p. 105, XII, p. 163 e XIV, p. 123; v. ainda os seus Pareceres n.ºs 28/81, 33/81 e 5/82, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, pp, respecti­vamente, 65, 82 e 95; v. ainda o Parecer n.º 28/82, de 24 de Agosto, inédito; v., enfim, também entre outros, os seguintes acórdãos da Comis­são Constitucional: n.º 95, de 6 de Abril de 1978, in Apêndice ao Diá­rio da República, de 29 de Dezembro de 1978, pp. 44-45, n.ºs 149 e 151, respectivamente de 13 de Março de 1979 e 8 de Maio de 1979, in Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, pp. 42-47, e n.º 387, de 31 de Março de 1981, in Apêndice ao Diário da Repú­blica, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 43-44), dir-se-á que o princípio da igualdade não reclama que todos sejam tratados, em quaisquer circuns­tâncias, por forma idêntica (cf. Marnoco e Souza, Direito Político, Coim­bra, 1910, p. 114); reclama, sim, que sejam semelhantemente tratados os que se acham em condições semelhantes (v. Parecer n.º 160/79, de 22 de Novembro, da Procuradoria-Geral da República, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 296, p. 58).

Por outras palavras: o princípio da igualdade não deve nem pode ser interpretado em termos absolutos, impedindo nomeadamente que a lei discipline diversamente quando diversas são as situações que o seu dispo­sitivo visa regular.

Mas, inversamente, há violação do princípio da igualdade quando o legislador estabelece distinções discriminatórias. Assim é quando tais dis­tinções são materialmente infundadas, quando assentam em motivos que não oferecem um carácter objectivo e razoável; isto é, quando o preceito em apreço não apresenta qualquer fundamento material razoável.

Nesta perspectiva, o princípio da igualdade consagrado pelo artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, identifica-se com uma «proibição de arbí­trio», quer dizer, com «uma proibição de medidas manifestamente des­proporcionadas ou inadequadas, por um lado, à ordem constitucional dos valores e, por outro, à situação fáctica que se pretende regulamentar ou ao problema que se deseja decidir» (cf. declaração de voto do vogal Figuei­redo Dias, in Pareceres…, op. cit., vol. XIV, p. 150).

6 — Mas, por outro lado, no seu requerimento, o Provedor de Jus­tiça pretende ainda haver violação do actual artigo 50.º, n.º 1, da Lei Fundamental, que estipula que «todos os cidadãos têm direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos».

Salvo o devido respeito, esta disposição não tem actualmente o signi­ficado que lhe atribui o requerente.

Sem dúvida que tal artigo corresponde parcialmente ao antigo artigo 48.º, n.º 4, da Constituição, segundo a redacção de 1976, o qual foi então frequentemente interpretado no sentido de proteger também o próprio acesso à «função pública», no sentido restrito do termo (cf., nomeadamente, Pareceres da Comissão Constitucional n.ºs 14/78, de 4 de Maio e 2/80, de 5 de Fevereiro, in Pareceres…, op. cit., vol. V, pp. 105-126 e vol. XI, pp. 65-78).

Porém, depois da última revisão constitucional, e nomeadamente graças a uma nova sistematização da Constituição em matéria de «direitos, liber­dades e garantias» (título II), o novo artigo 50.º, cuja epígrafe é «direito de acesso a cargos públicos», está integrado no capítulo II daquele título, o qual se intitula «direitos, liberdades e garantias de participação polí­tica» (sublinhado nosso).

Neste novo contexto, sistemático e formal, a expressão «cargos públi­cos» adquire necessariamente uma coloração política, não integrando o acesso a cargos da «função pública» propriamente dita [cf. a discussão havida na Com. Event. Rev. Const., in Diário da Assembleia da Repú­blica, 2.ª Leg., 2.ª Sess. Leg., 2.ª S., 2.º Supl. 20 n.º 80, pp. 1508 (39) e Supl. ao n.º 98, pp. 1878 (28) e 1878 (29)].

7— Não se julgue porém que, em matéria de igualdade de acesso à função pública propriamente dita, a revisão constitucional de 1982 cons­titui um recuo em relação à interpretação lata que, como se viu, a Comis­são Constitucional, apoiada aliás em conhecidos autores (cf. Gomes Cano­tilho e Vital Moreira, op. cit., p. 134), dava ao antigo artigo 48.º, n.º 4, da Constituição de 1976.

Bem pelo contrário, ao abrigo da revisão constitucional de 1982, foi introduzido um novo preceito que, integrado agora no capítulo relativo aos «direitos, liberdades e garantias pessoais» (sublinhado nosso) directa­mente se aplica ao caso sub judice; trata-se do novo artigo 47.º, cuja epí­grafe é «liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública», e cujo n.º 2 dispõe: «todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de con­curso».

Ora, como a fiscalização deste Tribunal Constitucional não se acha cir­cunscrita aos preceitos constitucionais que o requerimento pretende terem sido violados, cumpre dizer algo sobre a ratio legis do actual artigo 47.º, n.º 2, da Lei Fundamental.

8 — E logo se dirá que não parece difícil desvendar a motivação do poder constituinte derivado ao consagrar este novo preceito, muito embora a leitura das actas das reuniões da Comissão Eventual para a Revisão Cons­titucional (CERC) não seja, quanto a esta matéria, de grande socorro [cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série, suplementos aos n.ºs 10, de 6 de Novembro de 1981, p. 176-(53); 80, de 21 de Abril de 1982, p. 1508-(39); 98, de 29 de Maio de 1982, p. 1878-(28); e 109, de 19 de Junho de 1982, p. 2022-(12)].

É que esta consagração específica parece estar intimamente ligada à já assinalada transferência, para sede de direitos, liberdades e garantias de «participação política», do preceituado no antigo artigo 48.º, n.º 4, da Constituição; com esta transferência, e independentemente da inter­pretação inicialmente assumida quanto a este preceito, deixaria de estar especial e concretamente protegido o igual acesso à função pública.

Tal interpretação seria, aliás, tanto mais gravosa quanto se sabe que o referido direito de acesso à função pública constitui uma tradição em direito constitucional português, salvo quanto à Consumição de 1911. Com efeito, arrancando tal tradição, o já citado Decreto das Cortes Gerais e Constituintes, de 9 de Março de 1821, proclamou no seu artigo 13.º: «Todos os cidadãos podem ser admitidos aos cargos públicos sem outra distinção, que não seja a dos talentos e das suas virtudes»; e, com redac­ção variável, tal previsão viria a ser repetida nas ulteriores Constituições, designadamente de 1822 (artigo 12.º), 1826 (artigo 145.º, § 13), 1838 (artigo 30.º) e 1933 (artigo 5.º, § único).

De qualquer modo, pondo definitivamente cobro a eventuais discus­sões relativas ao verdadeiro alcance da expressão «funções públicas», o poder constituinte veio confirmar, em 1982, mais transparentemente do que em 1976, o direito de igual acesso à função pública pois que, agora, existe um preceito constitucional autónomo consagrando tal direito (artigo 47.º, n.º 2). Este aparece aliás, directa e imediatamente, como uma emana­ção, especificação ou concretização do próprio princípio da igualdade pres­crito no artigo 13.º, n.º 1, da Lei Fundamental.

9 — Sendo assim, tal como o princípio geral da igualdade perante a lei, o princípio específico da igualdade de acesso à função pública, não pode ser interpretado de modo absoluto.

Designadamente, a disposição em apreço não pode ser entendida como proibindo que a lei geral estabeleça condições de acesso à função pública, nomeadamente com vista a salvaguardar o «interesse público» que a Administração Pública visa prosseguir (cf. artigo 266.º, n.º 1, da Constituição).

Dir-se-á até que «as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria actividade», que o n.º 1 do mesmo artigo 47.º da Lei Fundamental admite quanto ao direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, se aplicam, porventura até por maio­ria de razão, ao direito de acesso à função pública, previsto no n.º 2 do mesmo artigo, enquanto variedade de escolha de um determinado tipo de profissão ou de género de trabalho. É que o artigo 47.º, n.º 2, não garante que todos os cidadãos tenham um direito de acesso à função pública; garante sim que o direito de acesso à função pública de todos os cidadãos se processe «em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso» (v. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de Março de 1977, in Colectânea de Jurisprudência, 1977, tomo III, pp. 751 e segs.).

Note-se ainda que o recurso ao concurso enquanto mecanismo de acesso que se contrapõe à simples «livre escolha» do agente ou funcionário público, aparece como uma garantia suplementar do princípio da igual­dade. Mas todo e qualquer concurso supõe, e até exige, a existência de critérios de selecção entre candidatos; isto é, estes devem satisfazer não só determinados requisitos gerais, tais como nacionalidade, idade, saúde e habilitações literárias, mas também, eventualmente, certos requisitos especiais, que a lei exige «para o provimento de certos lugares, ou para a admissão em certos cargos» (cf. M. Caetano, Manual de Direito Admi­nistrativo, ed. Forense, Rio de Janeiro, 1970, tomo II, p. 633).

10 — Contudo, talqualmente o princípio geral da igualdade perante a lei, o princípio da igualdade de acesso à função pública proíbe que tais critérios sejam arbitrários, isto é inadequados ou desproporcionados, que se degradem em simples privilégio (v. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de Fevereiro de 1981, in Acórdãos Doutrinais, n.º 233, pp. 598 e segs.).

Quer dizer que se, num e noutro caso, tais princípios não eliminam a «liberdade de conformação do legislador», este deve recorrer a critérios de diferenciação que sejam «objectivamente adequados à prossecução da finalidade proposta» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., p. 69).

Desde logo, sempre que se acha invocado o princípio da igualdade, em geral ou em especial, deve o intérprete proceder a uma cuidada inter­pretação dos preceitos cuja constitucionalidade se contesta; para esse efeito, os mesmos preceitos devem ser apreciados à luz da ratio legis do diploma que os insere.

III

11 — O decreto-Lei n.º 310/82, de 3 de Agosto (cf. Diário da Repú­blica, 1.ª série, n.º 177, de 3 de Agosto), visa regular as carreiras médicas.

É que, diz o legislador no preâmbulo do diploma, «no conjunto das actividades relativas à defesa da saúde avulta, com profunda relevância, a profissão médica...»; por outro lado, «não poderá o Estado alienar a responsabilidade que lhe incumbe de garantir à população cuidados médi­cos de qualidade e os responsáveis não pretendem fazê-lo sem interessar nessa preocupação os referidos profissionais»; ora, «tratando-se de uma acti­vidade muito particular, directamente relacionada com a saúde e, conse­quentemente, com o bem-estar da população, justo é que se encontre para ela um regime particular de trabalho que, para além de um cada vez maior e melhor aproveitamento das instituições e dos profissionais, dê também a estes o necessário aliciante ao respectivo exercício, que deve ser, afinal, um paradigma de dedicação e humanidade».

Para a concretização das finalidades explanadas neste preâmbulo, o diploma distingue três tipos de carreiras médicas (artigo 13.º, n.º 1): de saúde pública, médica hospitalar e de clínica geral.

A cada uma destas carreiras corresponde um determinado «perfil pro­fissional» dos médicos nelas integrados.

O «perfil» relativo ao médico de clínica geral vem longamente des­crito no artigo 20.º deste mesmo diploma; este é «um profissional habi­litado para prestar cuidados primários a indivíduos, famílias e, mais ampla­mente, a populações definidas que lhe sejam confiadas, exercendo a sua intervenção em termos de generalidade e continuidade dos cuidados, de personalização das relações com os assistidos, de informação sócio-médica e de integração nos objectivos genéricos do Serviço Nacional de Saúde»; para assegurar a generalidade e continuidade dos cuidados acima referi­dos, o médico de clínica geral presta nomeadamente atendimento aos doentes a seu cargo, ocupa-se do respectivo tratamento e assegura a continuação dos cuidados (artigo 20.º, n.º 2); por outro lado, a mencionada personalização das relações com os assistidos é principalmente promovida pela atribuição a cada médico em exercício de funções de clínica geral de «uma população definida não inferior a 1500 utentes, nominalmente designada em listas», obedecendo a inscrição nestas ao princípio da livre escolha pelo utente (cf. artigo 20.º, n.º 3).

E não será despiciendo sublinhar ainda que o regime de trabalho dos médicos de clínica geral (artigo 31.º), que comporta a obrigação de fazer escalas em serviço de urgência, envolve, normalmente: primeiro, «dispo­nibilidade para atendimento dos doentes durante um horário publicamente expresso cujo total semanal não ultrapasse as 20 horas de consulta»; depois, um «período de atendimento de urgência de 12 horas semanais, feito no centro de saúde ou no hospital, substituído, se não for considerado neces­sário, por actividade de saúde pública»; enfim, «as restantes horas destinam-se a estudo de casos clínicos, outras actividades clínicas e de saúde pública feitas no centro de saúde e a eventuais domicílios».

Para tais efeitos, os 305 concelhos do País são divididos nos grupos A, B, C e D, abarcando manifestamente este último (quadro III) os municí­pios ditos «urbanos»; aliás, no seio deste último grupo, que compreende 63 concelhos, o legislador assinalou, mesmo assim, os 38 que considera «mais urbanos», a saber: Almada, Amadora, Aveiro, Barreiro, Braga, Cascais, Coimbra, Condeixa-a-Nova, Espinho, Figueira da Foz, Gondomar, Guimarães, Leiria, Lisboa, Loures, Maia, Matosinhos, Montijo, Oeiras, Oliveira de Azeméis, Palmela, Paredes, Penafiel, Porto, Póvoa de Var­zim, Santarém, Santo Tirso, São João da Madeira, Seixal, Sesimbra, Setú­bal, Sintra, Torres Vedras, Valongo, Vila do Conde, Vila da Feira, Vila Franca de Xira e Vila Nova de Gaia.

É à luz deste enquadramento genérico que cumpre apreciar as nor­mas contestadas (abaixo em itálico), as quais estão integradas no artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 310/82, que, agora, parece oportuno citar por extenso:

ARTIGO 36.º

(Carreira médica de clínica geral)

1— Os lugares da carreira médica de clínica geral e os corres­pondentes cargos são providos mediante concurso documental no âmbito das administrações regionais de saúde.

2— Na colocação de clínicos gerais, constituem critérios de pre­ferência.

I — Para vagas nos concelhos assinalados do grupo D, quadro III, anexo a este diploma:

a) A média de licenciatura ou, se por ela optarem, a classi­ficação obtida no concurso de entrada para o internato complementar, para os candidatos que o tenham efec­tuado;

b) A opção pelo conselho de residência verificada através do recenseamento eleitoral, ou a prática clínica no referido concelho por um período superior a um ano, confirmada pela respectiva administração regional de saúde;

c) Outros elementos de valorização curricular.

II — Para as restantes vagas:

a) A opção pelo concelho de residência, verificada através do recenseamento eleitoral, ou a prática clínica no refe­rido concelho por um período superior a um ano, con­firmada pela respectiva administração regional de saúde;

b) A média da licenciatura ou, se por ela optarem, a classi­ficação obtida no concurso para o internato complemen­tar, para os candidatos que o tenham efectuado;

c) Outros elementos de valorização curricular.

3 — na colocação de assistentes de clínica geral, constituem cri­térios de preferência:

a) Classificação na prova final do internato complementar;

b) Manutenção do candidato na mesma administração regio­nal de saúde em que fez o seu internato complementar;

c) Outros elementos de valorização curricular.

12 — Do que fica transcrito parece difícil concluir pela ilegitimidade constitucional do artigo 36.º, n.º 2, I, alínea b) e II, alínea a), do Decreto-Lei n.º 310/82, de 15 de Novembro.

Tendo em vista as finalidades prosseguidas, tais normas não podem ser consideradas irrazoáveis ou arbitrárias: uma maior inserção do médico na zona onde é chamado a exercer funções não é irrelevante «em termos de garantir uma maior qualidade de serviço a prestar».

Por outro lado, o critério de preferência segundo a residência, que se justifica «face às tarefas que integram o cargo a preencher», não serve de fundamento a distinções materialmente infundadas ou baseadas em motivos sem carácter objectivo.

A esta mesma conclusão já havia chegado a Comissão Constitucional, a propósito do critério de residência (que não se confunde, obviamente, com o território de origem: v. artigo 13.º, n.º 2, da Constituição), no já referido Parecer n.º 1/76, de 14 de Dezembro e que, apesar de tudo, o requerente cita em abono da sua tese. Com efeito, diz-se nesse mesmo parecer, textualmente (Pareceres …, op. cit., vol. I, p. 13):

Em contrapartida poderá sustentar-se que elevar a critério de preferência a residência anterior no lugar do posto de trabalho pre­tendido, mais do que criar um privilégio pessoal, corresponde a dar relevância a um factor que importa ao bem do serviço público, por ser de presumir que a qualidade e o rendimento deste subi­rão se o funcionário se achar integrado no ambiente social corres­pondente ao local onde é chamado a desempenhar a sua função.

Acresce que a residência — relação entre a pessoa e o lugar onde ela centra a sua vida — não é algo que de uma vez para sempre se defina, não é algo que adira ao homem como qualidade ou marca dele inseparável (sob este aspecto, é flagrante o contraste com a origem, ainda mais do que com a nacionalidade).

Por isso mesmo, a preferência que em certas condições tome por base a residência não é de natureza a criar desigualdades estru­turais entre cidadãos, aí onde existir um mínimo de mobilidade da população.

13 — Assim, parafraseando novamente a Comissão Constitucional, mas agora o seu Acórdão n.º 151, os preceitos contestados oferecem «um fun­damento material razoável», que os subtraem «à incidência crítica do prin­cípio da igualdade» e os fazem «entrar na discricionaridade do legislador ordinário».

Não se diga, pois, que a solução legislativa encontrada não é a mais adequada para a prossecução dos objectivos do diploma e que estes seriam melhor salvaguardados através de «incentivos de natureza económica»; ou que a fraude ao recenseamento, aliás penalmente sancionada (cf. artigo 373.º do Código Penal), «desvirtuará a finalidade tida em vista …».

Disso, ou daquilo, não cura, nem pode curar, este Tribunal Consti­tucional.

A este apenas compete apreciar se a preferência estabelecida se revela ou não arbitrária ou irrazoável, se a concreta aplicação dos preceitos con­duz ou não a uma discriminação inconstitucional; não lhe compete inda­gar sobre a bondade, a justeza ou a oportunidade dos preceitos em causa.

Aliás, até «a demonstração de que também outros critérios poderiam ter sido escolhidos para melhor se conseguir a finalidade tida em vista pelo legislador não é suficiente para se produzir uma violação do princí­pio da igualdade» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., p. 69).

Em suma, concluir-se-á que «não basta, com efeito, opor ao legisla­dor que ele poderia ter encontrado, para a matéria respectiva, uma regu­lamentação mais adequada ou mais justa; antes será necessário, para se deparar com uma violação do princípio da igualdade, demonstrar que a diferenciação feita excede o âmbito de discricionariedade legislativa admi­tida por aquele princípio, para tombar no arbítrio e na discriminação» (cf. citado Acórdão, n.º 149 da Comissão Constitucional).

Ora, como se demonstrou, tal não acontece no caso sub judice.

14 — Tanto mais que, neste mesmo caso, os preceitos legislativos impugnados podem ser tidos como implementações ou concretizações das importantes funções que, segundo a Constituição, incumbem ao Estado no domínio da saúde e que este Tribunal Constitucional já teve a ocasião de sublinhar (cf. Acórdãos n.ºs 24/83, de 23 de Novembro, e 39/84, de 11 de Abril, in Diário da República, 1.ª série, n.º 16, de 19 de Janeiro de 1984, e n.º 104, de 5 de Maio de 1984).

Com efeito, constitui tarefa fundamental do Estado, de um modo geral, «promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo, a igual­dade real entre os portugueses e a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais...» [cf. artigo 9.º, al. d) da Constituição].

Mais particularmente, para assegurar o direito à protecção da saúde, cabe prioritariamente ao Estado, entre outras obrigações, «garantir o acesso de todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de reabilitação» e «garantir uma racional e eficiente cobertura médica e hospitalar de todo o País».

É por demais óbvio que o legislador, ao estabelecer a opção pelo con­celho de residência, visou facilitar a concretização das garantias acima recor­dadas. O facto de o posicionamento da referida preferência variar em fun­ção do concelho em questão, e o próprio estabelecimento, para esse efeito, de vários grupos de concelhos, traduzem também essa preocupação.

Assim, tais normas, procurando assegurar uma mais equilibrada dis­tribuição quantitativa dos médicos generalistas pelos concelhos, privile­giando os mais rurais e ou os mais afastados dos centros urbanos, têm em vista a prossecução de valores que, como a igualdade, também são constitucionalmente protegidos.

Como reconhece, aliás, o próprio requerente, o legislador pretende, com tal regulamentação, «que o candidato a prover na área da sua resi­dência ofereça garantias de maior estabilidade nesse local assim benefi­ciando a saúde pública em geral».

Desde logo, a preferência estabelecida não se traduz numa manifesta­ção de arbítrio mas sim, pelo contrário, numa regulamentação não só razoável, tendo em conta os critérios de distinção normalmente utiliza­dos em matéria de acesso à função pública, mas também adequada, tendo agora em conta as tarefas que constitucionalmente incumbem ao Estado no domínio da saúde.

IV

15 — Nestes termos, pelos motivos acima expostos, o Tribunal Cons­titucional decide não declarar a inconstitucionalidade do artigo 36.º, n.º 2, I, alínea b) e II, alínea a), do Decreto-Lei n.º 310/82, de 3 de Agosto.

Lisboa, 22 de Maio de 1984. — Jorge Campinos — José Manuel Car­doso da Costa — Mário Augusto Fernandes Afonso — Luís Nunes de Almeida — Raul Mateus — Mário de Brito — Antero Alves Monteiro Diniz — Messias Bento — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — José Magalhães Godinho.