112/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 27/84

ACÓRDÃO N.º 27/84

Processo n.º 112/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 — Em execução de processo sumário fundada em livrança, instau­rada pelo Banco Português do Atlântico contra A., B. e C., para pagamento do quantum do título, das despesas de protesto, de juros moratórios à taxa anual de 6 % até 23 de Junho de 1983, e à taxa anual de 23 % daí em diante, pendente no 3° Juízo Cível da comarca do Porto, foi indeferido in limine o requerimento inicial no respeitante ao pedido de juros acima de 6 %, por se haver enten­dido que o Direito Internacional Convencional tem primazia sobre a legis­lação ordinária posterior, pelo que, e na medida em que viola o n.º 2 do artigo 48.º e o n.º 2 do artigo 49.º da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças, sofre de ilegalidade, e tem por isso de ser recusada a aplica­ção ao caso sub judice do artigo 4.º do Decrero-Lei n.º 262/83, de 16 de Junho («O portador de letras, livranças ou cheques, quando o respec­tivo pagamento estiver em mora, pode exigir que a indemnização corres­pondente a esta consista nos juros legais»).

Deste despacho recorreu o exequente para o Tribunal Constitucional, para fiscalização concreta da constitucionalidade do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, cuja aplicação fora recusada, recurso que, todavia, lhe não foi admitido. Daí a reclamação dirigida a este Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 76.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novem­bro, do despacho que indeferiu o requerimento de interposição de recurso, na qual o exequente sustenta que o M.mo Juiz a quo desaplicou o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, embora sem o dizer claramente, por inconstitucionalidade da norma desaplicada, pelo que o caso cabe na pre­visão normativa da alínea d) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, e pede que, julgada procedente a reclamação, seja mandado seguir o recurso.

Os executados nada disseram sobre a reclamação.

Neste Tribunal, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto opinou pela pro­cedência da reclamação, pois que indiscutível é que o M.mo Juiz a quo, implicitamente recusou, por inconstitucionalidade, a aplicação do ar­tigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83.

2 — Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar se o despacho recorrido satisfaz ou não o condicionalismo exigido pelos artigos 280.º, alínea d), da Constituição, e 70.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 28/82, e subsequentemente decidir pelo provimento ou não provimento da recla­mação.

3 — Segundo os artigos 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, e 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que satisfaçam os seguintes requi­sitos:

Requisito R1 — que recusem a aplicação de qualquer norma;

Requisito R2 — que o façam por inconstitucionalidade da norma desaplicada.

Relativamente à existência na hipótese em análise do requisito R1, nenhumas dúvidas se levantam: o despacho liminar de indeferimento par­cial expressamente negou a aplicação do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83.

Quanto ao requisito R2, a situação não é tão clara. Indispensável é um mínimo de indagação antes de qualquer inferência definitiva. O M.mo Juiz reclamado, ao rejeitar a aplicação do citado artigo 4.º, consi­derou que tal norma estava afectada do vício da ilegalidade. Mas esta qua­lificação não é decisiva. O Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 13/83, de 26 de Outubro — e seguindo a linha jurisprudencial de há muito defi­nida pela Comissão Constitucional nos Acórdãos n.ºs 436, 443, 453, 454, 462 e 467, publicados no Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, pp. 77 e 84, os dois primeiros, e no Apêndice ao Diá­rio da República, de 23 de Agosto de 1983, pp. 106, 108, 131 e 138, os quatro últimos — já entendeu que há recusa de aplicação de norma, para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição, não só nos casos de recusa expressa de aplicação de um preceito jurídico com fundamento em inconstitucionalidade, como nos casos de simples recusa implícita de aplicação de tal dispositivo por igual motivo.

É certo que a hipótese em exame não é absolutamente idêntica às con­templadas no Acórdão n.º 13/83 deste Tribunal e nos acórdãos citados da Comissão Constitucional. Nestes arestos era focada uma situação em que o tribunal recorrido desaplicava uma norma sem qualificar o vício justificativo da desaplicação, ao contrário do que sucede no caso presente, em que tal qualificação existe. No entanto, subjaz à jurisprudência citada, quer do Tribunal Constitucional, quer da Comissão Constitucional, a ideia de que é ao órgão jurisdicional competente para por via de recurso, e centralizadamente, fiscalizar em concreto a constitucionalidade das nor­mas, que cabe, em definitivo, a qualificação do vício motivador da desa­plicação, tal como a questão haja sido estruturalmente posta no tribunal «a quo».

Dentro deste ponto de vista, é irrelevante que no 3.º Juízo Cível do Porto, e a um nível meramente formal, se haja classificado de ilegalidade o vício em virtude do qual se recusou aplicar o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83. Relevará sim, apurar se substancialmente o despacho limi­nar, na linha mais funda da sua argumentação, não aponta, de facto, para outro vício motivador da recusa, designadamente para o vício de inconstitucionalidade. Esta, a meta da análise subsequente.

Antes de prosseguir por esta via, convém deixar claro que o Tribunal não irá averiguar se o referido artigo 4.º padece ou não de inconstitucio­nalidade. Muito mais simplesmente, e é a lógica deste momento proces­sual que o exige, contentar-se-á com, ultrapassando a barreira textual, exa­minar se o despacho liminar, tal como foi materialmente esquematizado, sugere necessariamente que a exclusão desse artigo 4.º na resolução do caso concreto obedeceu a razões de desconformidade com a Lei Funda­mental.

4 — No mesmo despacho, depois de se mostrar que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 contraria a Lei Uniforme sobre Letras e Livran­ças, resultante das Convenções de Genebra, de 7 de Junho de 1930, apro­vadas pelo Decreto n.º 23 721, de 29 de Março de 1934, escreve-se tex­tualmente: «Ora, aceitando nós a primazia do Direito Internacional Convencional sobre a legislação ordinária posterior que se lhe oponha, temos de concluir pela ilegalidade da norma constante do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, na medida em que viola os n.ºs 2 dos arti­gos 48.º e 49.º da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças».

Estes artigos 48.º e 49.º, relativos às letras, por força do disposto no artigo 77.º da mesma Lei Uniforme são aplicáveis às livranças, o que jus­tificará, se correcta a desaplicação do mencionado artigo 4.º, o recurso àqueles preceitos para determinação da taxa dos juros moratórios, num caso em que o título executivo é precisamente uma livrança.

Dito isto, é de pôr em relevo que o fio lógico que no despacho limi­nar conduz ao juízo de ilegalidade do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 não parte apenas do confronto desta norma com a Lei Uniforme, mas prevalentemente da violação do princípio da primazia do Direito Inter­nacional Convencional. Porque tal é silenciado, cabe agora concretizar o nível normativo que habitará o princípio da primazia. A determinação do nível normativo do princípio é essencial e permitirá a qualificação cor­recta do vício de desconformidade estrutural que o despacho liminar assaca ao referido artigo 4.º

Logicamente este despacho, ainda que de forma implícita, posiciona o princípio da primazia do Direito Internacional Convencional num nível normativo superior ao que corresponde aos decretos-leis. De contrário, o Decreto-Lei n.º 262/83 não lhe deveria obediência.

Em tese geral, e indagando do lugar que os preceitos de Direito Inter­nacional Convencional ocupam na hierarquia das fontes de direito reco­nhecidas pelo ordenamento jurídico português, Moura Ramos, in «A Con­venção Europeia dos Direitos do Homem — Sua Posição Face ao Ordenamento Jurídico Português», Documentação e Direito Comparado, n.º 5, pp. 129 a 131, começa por afirmar que a primeira dificuldade a resolver é a de saber se é no interior da ordem interna ou no seio do próprio Direito Internacional que a questão há-de ter resposta, para logo escrever que «se é o direito interno que determina o se e a medida da eficácia do Direito Internacional na ordem jurídica estadual, por maioria de razão é nesta sede que se há-de procurar a resposta ao nosso actual problema de saber qual o lugar do Direito Internacional na hierarquia das fontes. E que assim é parece decorrer desde logo do carácter derivado desta questão [...], pois não se vê como a solução pudesse ser outra, sobretudo se atentarmos em que, podendo a ordem jurídica interna deci­dir ou não da inserção do Direito Internacional no seu sistema de fontes, não se alcança como sustentar que lhe não caberia já definir o lugar que ele ali ocupa».

Será pois no plano do direito estadual que se terá de situar, na lógica interna do despacho liminar, o princípio da primazia.

Não cabe aqui traçar o quadro hierárquico das estruturas normativas que conformam a nossa ordem jurídica, desde logo porque tal seria irre­levante para a questão a resolver. Importa apenas referir que só à Consti­tuição, colocada no cume da pirâmide normativa, competirá, pela sua superioridade hierárquica em relação às demais normas, a especificação do grau ou graus normativos colocados acima do grau a que pertencem os decretos-leis. Na verdade, e como escreve Albino de Azevedo Soares, in Lições de Direito Internacional Público, p. 62, «a posição relativa das várias fontes de direito é fixada pela Constituição de cada Estado». Por­que assim é, o princípio da primazia do Direito Internacional Conven­cional, na óptica própria do despacho liminar, só poderá situar-se a nível constitucional. Assim opina igualmente Albino de Azevedo Soares, obra citada, p. 54, ao afirmar que «a posição relativa das normas de direito internacional e de direito interno só pode ser determinada pelo poder cons­tituinte».

5 — Assente que o princípio da primazia do Direito Internacional Con­vencional, dentro das coordenadas do próprio despacho liminar, se posi­ciona em terrenos constitucionais, torna-se então evidente que para o mesmo despacho o verdadeiro conflito é entre o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 e a Constituição.

Ora, segundo o artigo 277.º, n.º 1, da Consumição, sofrem de incons­titucionalidade as normas que infrinjam o disposto na Lei Fundamental ou os princípios nela consignados.

6 — Levando a lógica da exposição antecedente às últimas consequên­cias, ser-se-á levado a pensar que o Tribunal considera que qualquer vio­lação do grau hierárquico, seja em que nível normativo ocorra, acarreta sempre inconstitucionalidade.

Não é, porém, esse o entendimento do Tribunal. Na verdade, nem em todos os casos de desbordamento da regra constitucional definidora da escala normativa, o vício relevante terá de ser o de inconstitucionali­dade. É, aliás, a própria Constituição que, nos artigos 280.º, n.º 3, alí­neas b) e c), e 281.º, n.º 1, alíneas b) e c), qualifica como de ilegali­dade o vício característico das seguintes situações:

Normas constantes de diploma regional que violem o estatuto da região ou lei geral da República;

Normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania que violem os direitos de uma região consagrados no seu esta­tuto.

Nestes casos, é estabelecida uma clara excepção à regra do artigo 277.º, n.º 1, da Constituição.

Com efeito, a superioridade hierárquica de uns normativos sobre outros também aqui decorre da Lei Básica, pelo que, paralelamente ao vício de ilegalidade, coexiste o vício de inconstitucionalidade. Simplesmente a este, e excepcionalmente, é retirado qualquer relevo. Outras excepções, por­ventura, existirão à regra do artigo 277.º, n.º 1.

Não se vê, porém, qualquer razão para tratar o caso sub judice como excepcional. O vício que sobressai, mesmo na óptica do despacho limi­nar, é o de inconstitucionalidade. Também aqui coexistirá, e sempre na perspectiva daquele despacho, um vício de ilegalidade, na medida em que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 contraria a Lei Uniforme. No entanto, neste caso, e por força da regra do artigo 277.º, n.º 1, da Cons­tituição, a ilegalidade deve ter-se por consumida pela relação de inconsti­tucionalidade (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 653).

Em derradeira análise, a recusa de aplicação do artigo 4.º fundou-se de facto em inconstitucionalidade (que não cabe neste momento averi­guar se existe ou não), inconstitucionalidade essa, que se manifesta como vício preponderante. Concorre assim o requisito R2.

A conjugação dos requisitos R1 e R2, exigida pelos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, e 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, postula, deste modo, a legitimidade do recurso interposto.

6 — Pelos motivos expostos, julga-se procedente a reclamação, revoga--se o despacho reclamado e manda-se que seja substituído por outro que admita o recurso interposto pelo exequente.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Março de 1984. — Raul Mateus — Antero Alves Mon­teiro Diniz — Jorge Campinos — José Martins da Fonseca (vencido, nos termos da declaração que junto) — Vital Moreira (vencido, de acordo com declaração de voto junta) — Joaquim Costa Aroso (vencido pelas mesmas razões das declarações de voto dos colegas Martins da Fonseca e Vital Moreira) — Armando M. Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Apesar de este Tribunal não estar vinculado à qualificação feita pelo juiz da 1.ª instância, segundo a qual o vício que inquina o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, é de ilegalidade e não de inconstitucionali­dade, entendo que efectivamente o problema é de ilegalidade e não de inconstitucionalidade e que este Tribunal não tinha competência para conhecer do recurso.

Apesar de faltar, no nosso texto constitucional, uma norma como a do artigo 25.º da Constituição alemã, adito à dou tina que proclama a superioridade das normas constantes de convenções internacionais regu­larmente ratificadas sobre as leis ordinárias, na hierarquia das fontes de direito.

O desrespeito da hierarquia das fontes de direito, isto é, a violação de uma norma não constitucional de valor hierárquico inferior, não envolve inconstitucionalidade, mas simples ilegalidade.

O contrário só poderá ser sustentado quando se entenda que há incons­titucionalidade por ser violado o princípio constitucional da hierarquia das fontes.

Penso que o princípio constitucional da hierarquia das fontes só é vio­lado se surge uma norma de direito ordinário que pretenda derrogá-lo estabelecendo uma hierarquia diversa. Este entendimento é confirmado pela actual redacção do n.º 3 do artigo 280.º da Constituição.

Por estes fundamentos, entendo que este Tribunal não tem compe­tência para conhecer da questão, pelo que devia se desatendida a recla­mação, razões que me levam a votar vencido. — José Martins da Fonseca.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei contra a conclusão que fez vencimento, porque entendo que a eventual violação de uma norma de direito internacional vigente na ordem interna por uma norma produzida pelo direito interno não configura nenhuma inconstitucionalidade, não podendo, por isso, o Tribunal Cons­titucional ser competente para conhecer dela.

I

Tudo se resume à questão de saber — pressuposta a primazia do direito internacional recebido sobre o direito interno — se existe inconstitucio­nalidade ou não, quando uma norma de um decreto-lei contraria uma norma de um tratado cujas normas foram recebidas na ordem interna.

A resposta negativa que dou a esta questão baseia-se em que não se verifica nenhuma das duas condições necessárias para que houvesse lugar a inconstitucionalidade:

a) Nem o tratado é direito constitucional;

b) Nem o decreto-lei infringiu directamente qualquer norma cons­titucional.

Que o direito internacional recebido na ordem interna, por efeito do artigo 8.º da Constituição, não é direito constitucional nem constitucio­nalizado, eis o que tenho por indiscutivelmente seguro. Tudo na Consti­tuição contraria entendimento diverso, não podendo esta «constituciona­lizar» ou conferir carácter constitucional a nenhuma norma extra-constitucional, sendo, de resto, evidente que o direito internacional recebido não deixa por isso de estar subordinado à Constituição (podendo ser declarado inconstitucional, tal como qualquer outro direito infraconstitucional).

A Constituição não faz qualquer recepção constitucional do direito internacional; limita-se a determinar a sua recepção na ordem jurídica interna — a um nível infraconstitucional, é óbvio. O direito internacio­nal recebido não é direito constitucional, nem «constitucionalizado», con­tinuando a sei direito infraconstitucional, nos mesmos termos que o direito interno.

Cabe, aliás, anotar que o presente acórdão se guarda de enveredar por tal caminho, não sustentando de modo algum o carácter constitucional das normas de DIP (direito internacional público) recebidas.

Não sendo direito de carácter constitucional, não pode a sua violação implicar, só por si, uma inconstitucionalidade.

Mas também não existe violação directa da Constituição.

Na verdade, o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 não afronta direc­tamente nenhuma norma nem nenhum princípio constitucional. Não existe inconstitucionalidade material, porque nada na Constituição limita a liber­dade de determinação dos juros de mora da obrigação cambiária; não existe inconstitucionalidade orgânica, porque nenhuma norma constitucional determina a incompetência do Governo para regular matéria dessas; não existe inconstitucionalidade formal, porque nenhum requisito específico da formação dos decretos-leis foi ofendido. Importa desenvolver este ponto.

Uma norma jurídica só pode infringir directamente uma outra norma que:

a) Tenha primazia normativa sobre aquela e lhe determine ou lhe limite o conteúdo;

b) Contenha regras de produção normativa (competência e forma) que aquela deva respeitar.

Ora, o Decreto-Lei n.º 262/83 não regula nenhuma questão que, na Constituição, tenha ou deva ter regime diverso; para a Consumição é indi­ferente a taxa de juros de mora da obrigação cambiária. E também não infringiu nenhuma das normas constitucionais que regem a produção de normas legislativas: o Governo não é incompetente para emitir normas sobre matérias dessa natureza (cf. artigo 201.º da Constituição) e o diploma não apresenta, nem é acusado de apresentar, qualquer vício formal.

Neste ponto importa afastar dois equívocos, que são recorrentes nesta matéria, a saber:

a) A suposição de que a vinculação internacional do Estado pela Lei Uniforme importa uma perda de competência para inter­namente regular a matéria;

b) A ideia de que, ao infringir a Lei Uniforme, através de um diploma legislativo que a contraria, o Estado estaria a desvincular-se, por forma ilegítima, das suas obrigações internacionais.

Aquela suposição é falsa, esta ideia é incorrecta.

Quanto à primeira, é seguro e indisputado que, ao celebrar uma con­venção internacional, o Estado não aliena — nem poderia, constitucio­nalmente, alienar —, nem perde, a sua competência normativa, apenas se obrigando a respeitar as cláusulas acordadas; o legislador não perde o poder de legislar nessa matéria, só não podendo exercer essa competência de forma a infringir a convenção internacional. Uma coisa é a competên­cia para emitir normas em determinado domínio — que o Estado não perde —, outra são os limites materiais ao conteúdo das normas emiti­das: com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, que infringiu a norma do artigo 48.º, n.º 2 da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças (abrevia­damente: LULL), o legislador não usurpou competência que não tivesse; o que fez, foi violar materialmente a LULL, desrespeitando os limites quanto ao conteúdo das normas criadas. A norma legal não está viciada quanto à sua origem.

O Estado, ao vincular-se internacionalmente a um tratado, não perde, nem transfere, nem abdica do seu poder legislativo; o que fica é obri­gado a utilizá-lo sem pôr em causa as suas obrigações internacionais. Se não respeitar estas, incorre em responsabilidade, no plano do DIP, e, no plano interno (havendo norma constitucional a estabelecer a primazia do DIP recebido), as normas internamente produzidas não poderão preva­lecer sobre o DIP.

Também não tem o mínimo fundamento a ideia de que, ao legislar contra a Lei Uniforme, o Estado está a alterar, por forma constitucional­mente legítima, as suas obrigações internacionais decorrentes daquela, pois as obrigações internacionais só podem ser modificadas pelos meios e forma jurídico-internacionalmente idóneos e adequados (denúncia do tratado, etc).

Só que, ao contrariar, por via do Decreto-Lei n.º 262/83, a Lei Uni­forme e o tratado que a instituiu, o Estado Português não está a tentar alterar as obrigações internacionais que daquele decorrem —, o que está é a não cumpri-las. Se uma pessoa não cumpre as obrigações decorrentes de um contrato que celebrou com outra, ela não está a alterar o contrato: está a descumpri-lo (incorrendo portanto na respectiva responsabi­lidade); se alguém não cumpre uma obrigação legal, não está a alterar (ou, sequer, a pretender alterar) a lei: está apenas em infracção a ela (com a correspondente responsabilidade ou penalização); se uma norma subor­dinada não se conformar com os limites de uma norma que deve respei­tar, aquela não está a alterar esta: está sim a violá-la.

O decreto-lei é um modo de produção legislativa, e não um modo de produção de normas jurídico-internacionais. Ao utilizá-lo o Governo exerceu poderes internos do Estado e não poderes internacionais. Não existe portanto qualquer alteração ou modificação, constitucionalmente ilegítima, das obrigações jurídico-internacionais do Estado. Estas permaneceram as mesmas; o facto de o Estado as não cumprir não as altera, apenas suscita as sanções devidas por esse não cumprimento. O Estado não se desvin­cula das suas obrigações internacionais; apenas tenta não cumpri-las.

II

O Decreto-Lei n.º 262/83 não afronta, portanto, directamente, nenhuma norma ou princípio constitucional.

O que ele terá infringido são as normas da Lei Uniforme, às quais, de acordo com o princípio constitucional da primazia das normas de DIP recebidas sobre as normas de produção interna, ele se devia conformar. Mas, dir-se-á, se existe esse princípio constitucional da primazia do DIP, então uma norma internamente produzida que o infrinja, viola também aquele princípio constitucional, sofrendo portanto de inconstitucionalidade.

Assim parece ser. Mas é mesmo só aparência. Existe aqui um evidente equívoco, que é fácil clarificar. Ele consiste em supor que uma norma que disponha contra outra de grau superior (ou que ela deva respeitar) viola directamente a norma que defina essa relação de dependência. Ora, quando a norma do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 dispõe contra o artigo 48.º, n.º 2 da LULL — norma esta que, segundo o princípio constitucional da supremacia do direito internacional, não pode ser con­trariada por normas legais —, o vício daquela consiste em ter violado a LULL e não em ter violado a regra constitucional que estabelece a prima­zia. Esta só seria violada enquanto tal se uma norma legal viesse isentar as leis de respeitar o direito internacional; não é isso, evidentemente, o que aqui ocorre. Aliás, é fácil ver o absurdo a que conduziria tal ideia, se logicamente desenvolvida; seriam casos de inconstitucionalidade todos aqueles em que uma norma dispusesse contra outra, que segundo a Constituição tivesse primazia sobre aquela. Seria então inconstitucional a lei ou o decreto-lei que violassem um estatuto regional, o decreto regional que contrariasse uma lei geral da República ou o estatuto regional, um regulamento admi­nistrativo que infringisse uma lei, um regulamento municipal que ofen­desse um regulamento governamental (cf. artigos 115.º, n.ºs 3 e 7, 202.º, alínea c) e 242.º da Constituição) … Sucede porém que nenhum destes casos tem na Constituição tal qualificação; pelo contrário, alguns são expressamente designados por ilegalidades [cf. artigo 280.º, n.º 3, e 281.º, n.º 1, alíneas b) e c)].

Pela mesma ordem de ideias ter-se-ia de concluir que mesmo as incons­titucionalidades propriamente ditas se reconduzem à violação de apenas duas normas constitucionais (as dos artigos 3.º, n.º 3, e 277.º, n.º 1, que estabelecem o princípio da constitucionalidade, ou da supremacia das normas constitucionais sobre todas as outras), pois sempre se poderia dizer, com igual lógica, que, quando uma norma legal dispõe contra uma certa norma constitucional, não é esta que é realmente violada, mas sim aquela que determina a primazia das normas constitucionais sobre as leis ordinárias...

A violação indirecta das normas constitucionais de hierarquia ou de preferência normativa não é, constitucionalmente, uma inconstitucionali­dade. Quando teve de qualificar tais situações, a Constituição adoptou claramente outra qualificação.

Afirma-se no presente acórdão que tal qualificação é uma «excepção» em relação a um princípio geral de sentido contrário. Mas todas as excep­ções carecem de explicação e não se vê que explicação haja para o facto de a Consumição não ter qualificado como inconstitucionalidades os casos em que um estatuto regional é contrariado por qualquer outra norma, ou quando um decreto legislativo regional viola leis gerais da República. Note-se que essas normas (artigos 280.º e 281.º da Consumição) visam atribuir ao Tribunal Constitucional competência para conhecer dessas maté­rias. Ora, se se tratasse de inconstitucionalidades, não se compreenderia, desde logo, que fosse preciso prever expressamente a competência do Tri­bunal Constitucional (que já decorreria, naturalmente, da sua competên­cia para conhecer das questões de inconstitucionalidade); além disso, mesmo que se tivesse pretendido apenas afastar dúvidas, então não have­ria qualquer justificação para qualificar tais questões de modo diverso.

O que há aí de excepcional não é o facto de tais questões não serem qualificadas como questões de inconstitucionalidade; o que há aí de sin­gular é que, por razões especiais (designadamente o tratar-se de conflitos que têm a ver com a estrutura do Estado), a Constituição conferiu o seu conhecimento ao Tribunal Constitucional, apesar de se não tratar de ques­tões de inconstitucionalidade. E se a Consumição conferiu ao Tribunal Constitucional competência para conhecer apenas destes tipos de questões, por razões especiais, então não pode de modo algum ampliar-se essa compe­tência para outras questões idênticas ou semelhantes.

Ora, no caso concreto também o conflito é entre duas normas infraconstitucionais e a violação de uma norma infraconstitucional por outra norma infraconstitucional que constitucionalmente deva respeitar aquela não consubstancia uma inconstitucionalidade. No caso, o que foi directa­mente infringido foi o tratado e não o princípio constitucional que lhe confere primazia. É certo que, se não existisse o princípio constitucional da primazia do direito internacional, não haveria qualquer vício, pelo que este parece decorrer directamente da infracção daquele: só que isso, como se viu, provaria de mais, convertendo todas as ilegalidades em inconsti­tucionalidades. Ao invés, também é certo que, se não existisse a Lei Uni­forme, não haveria qualquer vício no Decreto-Lei n.º 262/83, o que prova que ele não ofende directamente nenhum preceito constitucional. Mas então o vício decorre da infracção à Lei Uniforme, e não da suposta ofensa da Constituição.

No meu modo de ver, os artigos 280.º e 281.º da Constituição, ao distinguirem nitidamente entre as figuras da inconstitucionalidade e da ilegalidade, não deixam dúvidas sobre o conteúdo e alcance da distinção: só existe inconstitucionalidade quando, num conflito de duas normas de hierarquia diferente, uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional; quando, ao invés, o conflito de normas ponha em confronto das normas infraconstitucionais, então não há inconstituciona­lidade. Ora, no caso, o conflito não é entre o Decreto-Lei n.º 262/83 e a Constituição, mas sim entre aquele e a Lei Uniforme, limitando-se a Constituição a solucionar o conflito.

III

Poderia argumentar-se que, a não haver inconstitucionalidade, então não existe meio nenhum de fazer respeitar a primazia das normas recebi­das do DIP sobre as normas internamente produzidas. Mas não é assim.

Importa começar por afastar três equívocos.

Um é o de que uma norma legal só pode ceder perante outra norma por razões de inconstitucionalidade. Só assim uma lei (ou um decreto-lei) poderia deixar de valer. Só que à face da Constituição nada exige, nem justifica tal conclusão. A lei pode não ser válida, ou ter de ceder, sem ser inconstitucional. É o que sucede, como já se viu, por exemplo com as leis da República que disponham contra os estatutos das regiões autónomas [cf. artigos 280.º, n.º 3, alínea b) e 281.º, n.º 1, alínea c) da Constituição]. Não é portanto necessário «constitucionalizar» toda e qualquer prevalência a que as leis estejam sujeitas.

O segundo equívoco consiste em supor que os tribunais só podem desaplicar normas legais quando esteja em causa uma inconstitucionalidade. Não é, porém, assim. Uma das ideias base acerca das funções dos tribu­nais num Estado de direito democrático é a de que, quando, para resol­ver uma hipótese, se apresentam normas de hierarquia diferente, os tri­bunais devem aplicar a de grau superior em vez da de grau inferior, preterindo e desaplicando esta. As regras previstas no artigo 280.º, n.º 3, não são mais do que um afloramento desse princípio, que aquelas nor­mas inequivocamente dão por suposto, tanto que não está expressamente afirmado em nenhum lado. O Tribunal Constitucional não detém o mono­pólio do poder de desaplicar normas por ofensa de outras de grau supe­rior, e as normas legais não estão isentas do poder de desaplicação dos tribunais.

O terceiro equívoco tem a ver com a ideia de que a natureza especial do DIP possa ser de algum modo relevante para dar estatuto especial à primazia das suas normas, na ordem interna, sobre as normas interna­mente produzidas. A verdade é que não existe qualquer ligação entre uma coisa e outra.

A posição ocupada na ordem interna pelas normas produzidas por via de convenção internacional é uma questão de direito constitucional interno. É este que regula:

a) O modo de recepção das normas de DIP na ordem interna (recepção directa, ou mediante transformação);

b) O lugar das normas do DIP no sistema de normas da ordem interna (primazia sobre o direito internamente produzido, con­corrência, etc.);

c) Modo de garantir e sancionar a primazia das normas do DIP, quando esta exista.

Ora, a questão da qualificação e dos instrumentos de garantia da pre­ferência das normas provenientes de convenção internacional sobre as nor­mas internas é uma questão autónoma, a se, que não decorre nem tem a ver com as duas questões anteriores.

A regra da primazia das normas de DIP sobre as internamente pro­duzidas, quando constitucionalmente afirmada, apenas requer que aque­las prevaleçam sobre estas, isto é, que as segundas não possam aplicar-se contra ou em vez daquelas. Há vários meios de obter esse objectivo. Não é necessário recorrer ao sistema e ao instrumentário da fiscalização da inconstitucionalidade. Basta que os tribunais comuns se recusem — como lhes compete — a aplicar as normas de direito interno que contrariem as normas de direito internacional, seja por motivo de invalidade («ilegali­dade»), seja por motivo de ineficácia, aplicando em vez daquelas as de direito internacional que sobre elas prevaleçam.

Foi o que se fez na decisão de que se pretende recorrer para o Tribu­nal Constitucional. Julgo que se fez bem, e que não tem cabimento o recurso.

IV

Admitir o recurso traduz-se em ampliar indevidamente a competên­cia do Tribunal Constitucional, que tem uma competência constitucio­nalmente bem caracterizada.

É certo que a Constituição não atribuiu ao Tribunal Constitucional apenas a resolução de conflitos entre normas constitucionais e normas infra-constitucionais; mas identificou explicitamente os tipos de outros confli­tos para cujo conhecimento deu competência ao Tribunal Constitucional. Fora desses casos não existe fundamento constitucional para ampliar os poderes de cognição do Tribunal.

Compreende-se, de resto, que assim seja. O Tribunal Constitucional é vocacionado para conhecer da Constituição e para aferir pelas normas desta as restantes normas da ordem jurídica. Trata-se de confrontar qual­quer norma com um parâmetro permanente e predeterminado: a Consti­tuição. Ora, no caso sub judice, a Constituição não é chamada para nada. A tarefa consiste apenas em confrontar duas normas extraconstitucionais: o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 e o artigo 48.º, n.º 2, da Lei Uniforme; são elas — nenhuma das quais é uma norma constitucional — que o Tribunal teria de interpretar e de confrontar uma com a outra. Em vez de apreciar a interpretação e aplicação de normas constitucionais, o Tribunal teria de apreciar — e, eventualmente, de censurar — a aplica­ção pelos outros tribunais de normas exclusivamente infraconstitucionais. Teria até, porventura, de fazer interpretação conforme ao direito interna­cional, obrigando os outros tribunais a ela (cf. Lei n.º 28/82, artigo 80.º, n.º 3). No caso em apreço, trata-se de um tratado e de um diploma legis­lativo; mas não está excluído surgir hipótese idêntica protagonizada por um qualquer dos milhares de acordos de carácter técnico a que Portugal se acha vinculado e por um qualquer regulamento ou portaria ministe­rial. Em última análise, ao apreciar o recurso o Tribunal ocupar-se-á, não de uma questão de direito constitucional, mas sim de uma questão de direito exclusivamente cambiário.

É para mim seguro que a função do Tribunal Constitucional não abrange a competência para apreciar (e eventualmente censurar) as deci­sões dos restantes tribunais em matérias outras que não as de natureza directamente constitucional (para além das outras expressamente previstas na Constituição e na Lei). — Vital Moreira.