47/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 20/84

ACÓRDÃO N.º 20/84

Processo n.º 47/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — Enquadramento da questão

1 — A., Herdeiros, L.da, sociedade comercial por quotas de responsabilidade limitada, com sede em …, deduziu oposição, na Repartição de Finanças de Porto de Mós, à execução fiscal que lhe foi instaurada para cobrança coerciva da impor­tância de 6 818$, proveniente da falta de pagamento da taxa prevista na alínea a) do n.º 1.1 da Portaria n.º 28/75, de 17 de Janeiro, em dívida ao Instituto dos Produtos Florestais, sustentando que, tanto a Portaria n.º 28/75, como o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, que veio alargar e desenvolver o seu quadro dispositivo, padecem de inconsti­tucionalidade, devendo, consequentemente, por força da ilegalidade da dívida exequenda, julgar-se procedente a oposição e mandar-se arquivar a respectiva acção executiva.

2 — O Tribunal da 1.ª Instância das Contribuições e Impostos de Lei­ria, por sentença de 28 de Abril de 1981, havendo por inconstitucional o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, julgou procedente a opo­sição e determinou o arquivamento da execução.

Em recurso obrigatório, subiram os autos ao Tribunal de 2.ª Instância das Contribuições e Impostos onde, liminarmente e como diligência ins­trutória complementar, se averiguou, através de um ofício dimanado da Repartição de Finanças da Batalha, que a dívida exequenda respeita ao período temporal transcorrido em Agosto de 1979.

O acórdão de 22 de Março de 1983, daquele Tribunal de 2.ª Instância, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão impugnada, firmando-se, para tanto, nas razões seguintes:

— Por manifesto lapso, a decisão da 1.ª instância teve por liquidada a dívida exequenda ao abrigo do Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, quando é certo que a sua constituição se operou em Agosto de 1979, altura em que aquele diploma ainda não havia sido publicado, logo em plena vigência da Portaria n.º 28/75, de 17 de Janeiro;

— O tributo em causa, como prestação pecuniária exigida por um ente público com vista à realização de fins públicos, não pode deixar de se considerar como um verdadeiro imposto;

— A contraprestação específica em que se esgota o serviço ou a vantagem de que é destinatário aquele que paga constitui o traço distintivo essencial entre a taxa e o imposto, inexistindo, no caso dos autos, qualquer sinalagma ou contra-prestação específica;

A alínea a), do n.º 1, do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro, que criou a taxa questionada e a Portaria n.º 28/75, que estabeleceu o seu quantitativo, incidên­cia e forma de cobrança não respeitaram os princípios constitucio­nais em matéria de criação de impostos, demarcados no artigo 106.º da Constituição, devendo assim haver-se por revoga­dos, nos termos do artigo 293.º do Diploma Fundamental.

3 — O Ministério Público interpôs recurso desta decisão para a Comis­são Constitucional, na parte atinente à questão da inconstitucionalidade, sendo depois os autos remetidos a este Tribunal Constitucional.

Nas alegações produzidas, foi alegado, em síntese, o que segue:

— O artigo 106.º, n.º 2 da Constituição, é uma norma que dispõe para o futuro, não afectando retroactivamente os preceitos financeiros e fiscais em vigor até ao início da sua vigência;

— Uma vez aceite este princípio, torna-se desnecessário discutir se as taxas criadas pela Portaria n.º 28/75, ao abrigo da autori­zação legislativa do artigo 29.º, n.º 1, alíneas) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 428/72, são verdadeiras taxas ou, pelo contrário, impostos;

— Aliás, a mais recente jurisprudência da 1.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, embora continue a falar em impostos, não tem recusado a aplicação de normas legais respei­tantes a actos de exigência de tributos a favor de organismos de coordenação económica (Acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, in Acórdãos Doutrinais, n.º 257, págs. 579 e segs., relativamente ao Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro).

A firma recorrida não apresentou alegações. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II — Fundamentação legal

1 — O Instituto dos Produtos Florestais (IPF) criado ao abrigo do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 283/72, de 11 de Agosto, é um organismo de coordenação económica, dotado de personalidade jurídica e autono­mia financeira, que tem como atribuições principais, coordenar e disci­plinar as actividades de produção, transformação e comercialização de madeiras, cortiça, resinas e seus derivados, e regular as condições de abas­tecimento dos produtos das actividades coordenadas, bem como a expor­tação e importação dos mesmos, tendo em conta a defesa da produção e os superiores interesses da economia nacional (cfr. artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 428/72).

No âmbito do regime financeiro, prescreve a alínea a), do n.º 1, do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72, que constituem receitas do IPF, «as importâncias resultantes das taxas que incidam sobre os produtos das actividades coordenadas», sendo os quantitativos das taxas, a sua incidên­cia e forma de cobrança, estabelecidos em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado do Comércio.

Em cumprimento deste normativo, a Portaria n.º 863/73, de 10 de Dezembro, veio fixar as respectivas taxas, sendo depois substituída pela Portaria n.º 28/75, de 17 de Janeiro, que aquela revogou.

Por outro lado, de harmonia com o disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 48 704, de 25 de Novembro de 1968, a cobrança coer­civa das dívidas aos organismos de coordenação económica provenientes da falta de pagamento de taxas, multas e outros rendimentos legalmente autorizados, é da competência dos tribunais das contribuições e impos­tos, através do processo de execução fiscal, servindo de título executivo a certidão passada pelo respectivo organismo.

2 — Dentro deste condicionalismo legal, o IPF passou, em 11 de Março de 1980, a certidão que serviu de base à instauração contra a recorrida, dos autos de execução fiscal administrativa n.º 3/80-DD, da Repartição de Finanças do Concelho de Batalha, para cobrança coerciva da impor­tância de 6818$ e acréscimos legais.

A dívida exequenda, como se esclareceu através do ofício n.º 1550, de 26 de Novembro de 1981, da Repartição de Finanças de Batalha, res­peita ao mês de Agosto de 1979, período em que se constituiu o facto dela originador.

Não vigorava ainda, nesta data, o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, cabendo assim o enquadramento legal da questão no âmbito dispositivo do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro e da Portaria n.º 28/75, de 17 de Janeiro.

Em verdade, o acórdão sob recurso, julgou a alínea a), do n.º 1, do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72 e a Portaria n.º 28/75, material­mente inconstitucionais, havendo por revogadas as respectivas normas, nos termos do artigo 293 ° da Constituição.

3 — As normas controvertidas integram o direito ordinário anterior à Constituição de 1976, colocando-se assim, liminarmente, a questão de saber se o Tribunal Constitucional tem competência para conhecer da sua constitucionalidade e, na afirmativa, qual a dimensão dessa competência.

Por força do artigo 293.º da Constituição (o artigo actualmente em vigor corresponde ao n.º 1 do artigo 293.º da versão originária), «o direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados».

Contém este preceito um alcance positivo — admite a subsistência e confere validade às normas anteriores que sejam conformes à Constitui­ção, e um alcance negativo — declara a invalidade, a revogação ou a cadu­cidade das normas que lhe sejam desconformes.

O juízo a estabelecer é apenas o juízo de conformidade ou compati­bilidade material com a Constituição vigente e não já qualquer juízo sobre a formação do direito anterior, à luz das novas normas de competência e forma, e muito menos, qualquer juízo sobre o seu conteúdo ou sobre a sua formação à luz das antigas normas constitucionais (cf. Jorge Miranda, A Constituição de 1976. Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, pp. 122 e segs.).

As normas de direito ordinário anterior só não se mantêm desde que sejam materialmente contrárias às normas constitucionais e aos princípios gerais da Constituição, ressalvadas, portanto, as normas constitucionais rela­tivas à forma e competência dos actos normativos, pois estas normas devem entender-se aplicáveis apenas para o futuro. O juízo a efectuar é, pois, reduzido à compatibilidade material entre o conteúdo do direito anterior e a Constituição.

A questão de saber se uma determinada norma de direito anterior caducou ou não, pressupõe um juízo de constitucionalidade idêntico ao juízo de constitucionalidade material em relação a normas posteriores à Constituição; só que, no caso de direito anterior, o juízo de inconstitu­cionalidade significa que a norma não pode ser aplicada por já não exis­tir juridicamente desde 25 de Abril de 1976, enquanto que, no caso de direito posterior, os tribunais não podem aplicá-la por ser inconstitucio­nal mas ela continua em vigor até ser declarada inconstitucional com força obrigatória geral (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1978, p. 524).

Simplesmente, o facto de a desconformidade com a Consumição super­veniente vir a traduzir-se na revogação ou na caducidade do direito ordi­nário anterior não basta para excluir a intervenção do sistema de fiscali­zação de constitucionalidade no processo de declaração de tal revogação ou caducidade.

Como se escreveu no Acórdão n.º 40, da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, p. 75, «É que o juízo sobre essa revogação ou caducidade pressupõe justamente um juízo sobre a conformidade da norma com a Constituição: a inconsti­tucionalidade será aqui a causa da cessação da vigência da norma anterior.

Ora, o que importa a um sistema concentrado de fiscalização da cons­titucionalidade, como é o sistema português, é garantir a uniformidade de interpretação do estalão constitucional vigente; e esse estalão constitu­cional tanto se apura perante o direito posterior como perante o direito anterior.

Por outras palavras: se admitirmos que o conteúdo da norma consti­tucional, como o de qualquer outro preceito legal, longe de poder dizer-se, de uma vez por todas, por via geral e abstracta, só vem a revelar-se através das suas renovadas aplicações, não se descobre razão para negar relevância à intervenção do órgão especializado em matéria de constitu­cionalidade, quando se trata de decidir sobre a conformidade do direito anterior com a Constituição».

Neste sentido se firmou a jurisprudência constante e uniforme da Comissão Constitucional, podendo confrontar-se, por especialmente sig­nificativos, para além do citado Acórdão n.º 40, os Acórdãos n.ºs 68 e 149, Apêndice ao Diário da República, respectivamente, de 3 de Maio de 1978, p. 14 e 31 de Dezembro de 1979, pp. 42 e segs.

Não se encontram quaisquer razões para alterar aquela orientação juris­prudencial, concluindo-se assim pela competência deste Tribunal Consti­tucional para conhecer da compatibilidade material entre o conteúdo das normas postas em crise e a Constituição, ou mais concretamente, para averiguar se os preceitos havidos por revogados infringem materialmente o artigo 106.º da Constituição.

4 — O Acórdão n.º 341, da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 10 e segs., apreciou uma questão em todo idêntica à presente, julgando-se a alínea a), do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72, não desconformes, enquanto direito anterior à entrada em vigor da Constituição de 1976, ao disposto no n.º 2 do artigo 106.º desta Lei Fundamental.

Desde já pode antecipar-se, que se perfilha, agora, o mesmo entendi­mento.

O artigo 106.º da Consumição, que disciplina o sistema fiscal, tem a seguinte redacção:

1 — O sistema fiscal será estruturado por lei, com vista à repar­tição igualitária da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades financeiras do Estado.

2 — Os impostos são criados por lei, que determina a incidên­cia, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.

3 — Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Consumição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas na lei.

Considerando os termos deste normativo, o acórdão recorrido edifi­cou a seguinte arquitectura lógico-formal: as taxas previstas na alínea a), do n.º 1 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72 e da Portaria n.º 28/75, são verdadeiros impostos, sujeitas consequentemente ao princípio da legalidade tributária, em toda a extensão por ele assumida. Dada a sua desconformidade com esse princípio, nomeadamente por não dima­narem de lei parlamentar ou de decreto-lei parlamentarmente autorizado são irremediavelmente inconstitucionais.

Importa assinalar, à luz do que se deixou dito, uma visível linha de fractura do edifício com base naquelas premissas.

Concedendo-se que as referidas taxas são verdadeiros impostos — a questão não é inteiramente líquida — ainda assim, o facto de não se acha­rem previstas e definidas em lei parlamentar, não constituiria causa de «inconstitucionalidade relevante» face à actual Constituição, com conse­quente caducidade aquando do começo da sua vigência.

Com efeito, a desconformidade do direito anterior com a Constitui­ção só relevará quando se configurar como desconformidade material em virtude de o conteúdo dos preceitos em causa contrariar a nova Lei Fun­damental.

De um lado, o n.º 2 do citado artigo 106.º é uma norma que dispõe para o futuro não afectando retroactivamente as normas financeiras e fis­cais em vigor até ao início da sua vigência.

De outro lado, o n.º 3 do mesmo artigo 106.º, apenas abrange, no que respeita ao modo de criação dos impostos, aqueles que venham a ser estabelecidos na vigência da Constituição, mas não os já anteriormente existentes; quanto a estes últimos, operou-se, por força do artigo 293.º, a sua consolidação, a menos que o conteúdo das respectivas regras de inci­dência, ou de outras igualmente essenciais para a sua definição, fosse incompatível com a nova Constituição (cf. neste sentido Acórdãos deste Tribunal n.º 29/83 de 21 de Dezembro de 1983 e n.º 2/84 de 11 de Janeiro de 1984 ainda inéditos).

5 — Aqui chegados e admitido o princípio de que os n.ºs 2 e 3 do artigo 106.º apenas dispõem para o futuro, ressalvando as normas impo­sitivas anteriores ainda vigentes no ordenamento jurídico, compreende-se a desnecessidade de averiguar qual a verdadeira natureza das taxas cria­das pela Portaria n.º 28/75, sob a autorização da alínea d), do n.º 1, do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72, nomeadamente, se constituem verdadeiras taxas ou, ao invés, como se defende no acórdão recorrido, com­participam da estrutura essencial dos impostos.

Sempre se adiantará que, a verificar-se a última hipótese, tais taxas integrar-se-iam no domínio da parafiscalidade, isto é, no conjunto de «receitas da administração central que não são previstas no Orçamento do Estado» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, 1974, p. 65).

Ora, como se escreveu no referenciado Acórdão n.º 341, loc. cit., a p. 12, «quanto às receitas parafiscais, tem sido já entendido, no domínio da Constituição de 1976, que o princípio de reserva de lei formal [arti­gos 106.º e 167.º, alínea o)] não abrange tais receitas, 'contrariamente ao que seria desejável, designadamente pela dimensão que atingem' (assim Manuel Pires, «A Constituição de 1976 e a fiscalidade», in Estudos Sobre a Constituição, 1978, 2.º vol., p. 442). A acolher-se este entendimento e a tratar-se da criação das taxas após a vigência da Nova Lei Fundamen­tal, nem por isso se estaria perante uma inconstitucionalidade material ou orgânica».

Assinale-se, por fim, que o Governo, ao abrigo da autorização legis­lativa concedida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro, aprovou o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, mantendo em vigor as taxas a favor do IPF, actualizando o seu montante e revogando expressamente a Portaria n.º 28/75. Este facto serve para confirmar a jus­teza das soluções antecedentemente adoptadas.

III — Decisão

Pelo exposto, não se julga a alínea a), do n.º 1, do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro, e a alínea a) do n.º 1.1, da Portaria n.º 28/75, de 17 de Janeiro, enquanto direito anterior à entrada em vigor da Consumição de 1976, desconformes com o disposto no artigo 106.º da Lei Fundamental.

Assim, concede-se provimento ao recurso e revoga-se o acórdão recor­rido, o qual deverá ser substituído por outro que julgue em conformi­dade com o agora decidido em matéria de constitucionalidade.

Não são devidas custas.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 1984. — Antero Alves Monteiro Diniz — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos — Raul Mateus — Armando M. Marques Guedes.