25/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 17/84

ACÓRDÃO N.º 17/84

Processo n.º 25/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — Enquadramento da questão

1 — A., interpôs recurso para o Supremo Tri­bunal Administrativo, do despacho ministerial de 11 de Março de 1977, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 94, de 22 de Abril de 1977, que rectificou para 186 272$ a sua pensão de aposentação como engenheiro-chefe do quadro comum dos Serviços de Portos, Caminhos de Ferro e Transportes de Moçambique, anteriormente fixada em 271 620$ anuais.

Por acórdão de 6 de Março de 1980, da 1.ª Secção do Supremo Tri­bunal Administrativo, foi anulado o acto recorrido, por força da argu­mentação seguinte:

O Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, é um simples decreto regu­lamentar, como tal, por virtude do princípio da hierarquia das normas, insusceptível de contrariar a lei formal (lei e decreto-lei);

A revalorização do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, e do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, operada pelo Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, atinge, na circunstância, a garantia do recurso contencioso entretanto interposto;

Havendo a pensão de aposentação sido fixada em Março de 1976, ao abrigo de diplomas com força de lei, não podiam estes ser revogados ou contrariados por meros decretos regulamentares;

Só um texto legal, de igual força ou categoria, podia revogar ou alterar retroactivamente os diplomas à sombra dos quais se sub­jectivou e consolidou o direito à pensão do recorrente e, mesmo assim, sem sacrifício ou prejuízo da garantia constitucional do recurso já apresentado;

Não respeitando tais princípios o acto impugnado enferma de ile­galidade sendo, em consequência, anulável.

2 — O Ministério Público recorreu para o Pleno do Supremo Tribu­nal Administrativo que, por acórdão de 24 de Novembro de 1982, con­firmou a decisão recorrida, recusando a aplicação do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por inconstitucionali­dade material, pois que, aquela norma retroactiva atingiu a garantia do recurso contencioso consagrada no n.º 2 do artigo 269.º, hoje n.º 3 do artigo 268.º da Constituição.

3— Deste acórdão, restrito à questão da inconstitucionalidade, foi levado recurso pelo Ministério Público à Comissão Constitucional, tendo sido alegado, em síntese, o que segue:

O Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, na parte questio­nada, limitou-se, em termos gerais e abstractos, a mandar retroagir a 30 de Abril de 1976, o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, com vista à harmonização do regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina com o vigente no continente e ilhas adjacentes;

Não revalidou quaisquer actos administrativos ou evitou o funcio­namento do direito fundamental do recurso contencioso;

Ao interessado não ficou vedada a alegação de qualquer dos vícios que consubstanciam o fundamento em ilegalidade que serve de suporte ao direito de recurso contencioso, nem ainda à invo­cação da matéria de facto correspondente;

Na parte em que decidiu a questão de inconstitucionalidade o acór­dão sob recurso violou os artigos 17.º, 18.º e 269.º, n.º 2 da Constituição, devendo, consequentemente, ser revogado.

4 — O recorrido A. sustentou na sua alegação que o Decreto-Lei n.º 413/78, está manifestamente viciado de inconsti­tucionalidade face ao artigo 269.º, n.º 2 da Constituição, como aliás foi reconhecido, em hipótese idêntica, pela Comissão Constitucional.

5 — Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, transitaram os autos para este Tribunal Cons­titucional onde, depois de corridos os vistos legais, cabe apreciar e decidir.

II — Fundamentação legal

1— A questão que cumpre dilucidar traduz-se em saber se o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, enquanto manda aplicar como decreto-lei, a partir de 30 de Abril de 1976, o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, viola alguma norma ou princípio constitu­cional, designadamente o disposto nos artigos 17.º, 18.º e 269.º, n.º 2, hoje 268.º, n.º 3, da Constituição.

Como desde logo se extrai do seu preâmbulo o Decreto-Lei n.º 413/78, procurou conceder a devida eficácia aos diplomas que anteriormente haviam sido publicados com o objectivo expresso de harmonizar o regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina com o vigente no continente e ilhas adjacentes, concretamente, o Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, e o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril.

O artigo 1.º deste último diploma aditou ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 52/75, um novo número, assim concebido:

A remuneração mensal a considerar para os efeitos de cálculo da pensão não poderá exceder os limites fixados no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, com a redac­ção dada pelo Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro.

Por seu turno, o artigo 2.º do mesmo decreto preceituava o seguinte:

Serão rectificadas as pensões de aposentação, suportadas pelo Orçamento Geral do Estado, fixadas ao abrigo do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, com inobservância do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro.

Através do Decreto n.º 317/76, prosseguia-se uma dupla finalidade: harmonizar os critérios de fixação das pensões de aposentação, tornando-os idênticos para os funcionários do continente, das ilhas adjacentes e da ex-administração ultramarina, e autorizar a rectificação das pensões esta­belecidas com inobservância da lei vigente na administração pública con­tinental e insular.

Simplesmente este propósito do legislador acabou por se frustrar nos seus efeitos práticos, devido à jurisprudência seguida pelo Supremo Tri­bunal Administrativo.

Com efeito, este Tribunal, a propósito de alguns casos concretos que lhe foram apresentados, decidiu que aqueles decretos, traduzindo-se na hierarquia das fontes, em simples decretos regulamentares, não possuíam força legal bastante para introduzir limites específicos à pensão de apo­sentação em oposição ao Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (Decreto n.º 46 982, de 27 de Abril de 1966) aprovado por decreto com força legal de decreto-lei, com a consequência de que tais decretos seriam ilegais, como ilegais seriam os actos administrativos de fixação ou rectificação de pensões à sombra dos critérios deles constantes.

Assim, foi a intenção específica de atalhar a esta jurisprudência, con­cedendo a força legal necessária aos diplomas que segundo aquela a não possuíam, o verdadeiro objectivo do Decreto-Lei n.º 413/78, para tanto se servindo do expediente de, por decreto-lei, fazer «retrotrair» a vigência de um decreto a uma data (30 de Abril) que era exactamente aquela em que ele — pressuposta a sua validade — começara efectivamente a vigo­rar! (Cf. Acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diá­rio da República, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 78 e segs.)

Mercê deste expediente legislativo os funcionários da ex-administração ultramarina que viram as suas pensões de aposentação fixadas ou rectifi­cadas com base naqueles critérios foram despojados de uma causa ou fun­damento de recurso contencioso a invocar contra o despacho ministerial respectivo, eventualmente até a única que lhes poderia conceder venci­mento.

Mas, o esquema legislativo que vem de se apresentar, terá, em ver­dade, restringido a garantia constitucional do recurso contencioso?

2 — Esta matéria foi tratada na Comissão Constitucional (cf. citado Acórdão n.º 437 e ainda Acórdão n.º 463, Apêndice ao Diário da Repú­blica, de 23 de Agosto de 1983, pp. 133 e 134), havendo também sido já objecto de diversos acórdãos deste Tribunal Constitucional (cf. Acór­dãos n.º 20/83, de 16 de Novembro, e 23/83, de 22 de Novembro, Diário da República, 2.ª série, n.º 27, de 1 de Fevereiro de 1984, e Acórdãos n.ºs 5/84, de 18 de Janeiro, 9/84 e 10/84, de 1 de Fevereiro e 13/84, de 8 de Fevereiro, ainda inéditos).

Entendeu-se, sem unanimidade embora, nos Acórdãos n.º 23/83 e 13/84, ambos desta 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, que a norma constante do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, viola o direito ao recurso contencioso garantido pelo artigo 269.º, n.º 2 (actual artigo 268.º, n.º 3), da Constituição.

O Decreto-Lei n.º 413/78, ao pretender dar força de lei ao mencio­nado diploma regulamentar com eficácia a partir da sua data veio retirar aos cidadãos lesados nos seus direitos ou interesses legítimos o direito que lhes assistia de fazer anular tais actos, e com isso veio restringir o direito ao recurso contencioso constitucionalmente garantido.

Contra este juízo não pode argumentar-se que o acto só deixou de ser impugnável por um único motivo, continuando no entanto a poder ser impugnado por qualquer outro vício, pelo que não teria sido atingido o direito de recurso contencioso. A verdade é que o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tornava ilegal, sendo obvia­mente irrelevante que continue a estar em aberto o recurso por qualquer outro motivo, quando nenhuma outra razão de impugnação exista, (cf. Acórdão n.º 23/83).

O direito de recurso contencioso não pode entender-se garantido quando em abstracto um acto administrativo continue a poder ser impug­nado; ele não está garantido quando em concreto um acto que era ilegal por um certo motivo, e que podia ser impugnado por certo cidadão inte­ressado, deixou de poder ser impugnado por esse motivo e por esse cidadão.

Em suma: o propósito e o resultado do Decreto-Lei n.º 413/78, foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los — e que já os tinham impugnado — foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso contencioso foi pois aniquilado — directa ou imediatamente — com violação do artigo 268.º, n.º 3, da Constituição (cf. citados Acórdãos n.ºs 23/83 e 13/84).

3 — Para além do exposto, deve entender-se que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, é também inconstitucional porque vio­lador do princípio do Estado de direito democrático consagrado no Preâm­bulo e também no artigo 2.º da Constituição.

A retroactividade apenas comporta imediata inconstitucionalidade em áreas reservadas e, nomeadamente, na área penal incriminadora. Toda­via, as leis retroactivas podem ser desconformes à Constituição não por acção desse sentido, mas por oposição com outros preceitos ou princípios constitucionais.

O princípio do Estado de direito democrático garante um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente cria­das c, cm consequência, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.

O cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas con­sequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto consumidas e desenvolvidas no pas­sado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo afectará frontalmente o princípio do Estado de direito democrático (cf. citado Acór­dão n.º 437).

No caso em presença todos os pressupostos de facto que determina­vam a pensão de aposentação foram constituídos ao abrigo do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino e legislação complementar, criando-se assim uma expectativa juridicamente subjectivada de um determinado enqua­dramento legal, que posteriormente e por força da lei retroactiva, acabou por se frustar.

No caso do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, a retroac­tividade não só actuou em desfavor da situação do administrado, como ainda contra uma jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Admi­nistrativo, manifestamente desautorizada por via da lei, do que resultou uma dupla afectação da confiança dos cidadãos.

Por tudo isto tem de se considerar constitucionalmente inaceitável e inadmissível aquela norma, claramente violadora do princípio do Estado de direito democrático.

III — Decisão

Na sequência do exposto, negam provimento ao recurso e confirmam o acórdão recorrido na parte em que não aplicou, em virtude de incons­titucionalidade, o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do direito ao recurso contencioso garan­tido pelo artigo 269.º, n.º 2 (actual artigo 268.º, n.º 3) da Constituição e, também, por violação do princípio do Estado de Direito democrático consignado, entre outros lugares, no artigo 2.º da Lei Básica.

Não são devidas custas.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 1984. — Antero Alves Monteiro Diniz (assino vencido quanto à fundamentação e quanto à conclusão do acór­dão na parte em que se considera violado o disposto no n.º 2 do artigo 269.º da Constituição, na sua versão originária.

Como relator, sustentei, na esteira aliás das declarações de voto pro­duzidas nos Acórdãos n.ºs 23/83 e 13/84, anteriormente citados, e con­tinuo a sustentar, que a garantia constitucional do recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos defi­nitivos e executórios, tem por conteúdo a possibilidade de acesso ao tri­bunal para defesa dos direitos lesados e não já a tutela concreta e indivi­dualizada dos fundamentos do recurso.

Assim, os fundamentos concretos de recurso podem ser alterados sem que aquela garantia seja afectada, pois que o preceito constitucional em causa apenas faz valer de forma expressa para os actos administrativos defi­nitivos e executórios, a doutrina em geral consignada na primeira pane do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos.

O Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, não afecta, à luz das considerações anteriores a garantia constitucional do recurso contencioso). — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos n.ºs 23/83, de 22 de Novem­bro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, com vista à aclaração do nosso voto con­cordante) — Raul Mateus — Armando M. Marques Guedes [vencido quanto ao segundo fundamento invocado, por isso que o Decreto-Lei n.º 413/78 não implica verdadeira retroacção, mas tão-só a pretensão de reafirmar ou confirmar, com força legal, uma posição e um efeito que ao Decreto n.º 317/76 não acudiam. Assim, de pé fica apenas o intento (que o Decreto-Lei n.º 413/78 em si mesmo representa) de impedir a viabilidade do recurso contencioso que no caso cabia — por essa forma se denegando o exercício, no caso concreto, do direito garantido pelo n.º 2 do artigo 269.º da Consumição, na sua posição originaria; e, através dessa denegação, se desrespeitando o princípio da legalidade e, com ele, o do Estado de Direito democrático de que é corolário].