18/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 12/84

ACÓRDÃO N.º 12/84

Processo n.º 18/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Martins da Fonseca.

Acordam no Tribunal Constitucional:

Na sequência da reclamação apresentada pela Aliança Povo Unido o Sr. Juiz da Comarca da Covilhã considerou inelegíveis por serem funcio­nários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios, os can­didatos A. (da lista para a Assembleia de freguesia de Sarzedo) e B. e C. (da lista para a Assembleia de freguesia de Verdelhos).

Houve recurso para a Relação de Coimbra.

Naquele Tribunal depois de várias considerações escreveu-se e decidiu-se o seguinte, no acórdão recorrido:

Mas a outra luz, estas razões perdem todo o seu impacto. É a pretensão do nosso sistema político que todos os cidadãos sejam iguais, quer perante a lei, quer nos seus direitos sociais e de vida em sociedade. Tornar alguém inelegível, salvo nos casos em que pelo seu comportamento social deixou de mostrar idoneidade para tal, comprovados por decisão judicial, é ferir concidadãos de uma capitis diminutio, contrária àquela pretensão.

E, por outro lado, sendo uma eleição o produto de amplo debate e esclarecimento e de suficiente reflexão, o melhor juiz para a apreciação dos perigos atrás referidos são os próprios eleitores.

A estes, competirá julgar se determinado cidadão, pelo facto de ser funcionário da Câmara poderá ou não exercer funções diri­gentes do órgão autárquico, sem perigo para qualquer dos secto­res onde irá prestar a sua actividade e com vantagem para o órgão.

De resto, a própria lei estabelece casos de incompatibilidades que impedem o exercício de determinadas funções públicas, donde resulta que a capitis diminutio, não será a eleitoral passiva, mas sim a do exercício da profissão, durante o período de tempo no lugar eleito.

Ora, a esta luz, ou até em dúvida perante cada uma das posi­ções que podem ser assumidas, é decisivo o espírito e a letra da nossa Constituição, especialmente depois da sua fixação actual pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro.

De acordo com o n.º 2 do artigo 18.º, «A lei só pode restrin­gir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente pre­vistos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessá­rio para salvaguardar outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos».

Por outro lado, é afirmado no artigo 48.º, n.º 1, que «Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direc­ção dos assuntos públicos do País, directamente ou por intermé­dio de representantes livremente eleitos».

Assim sendo, apenas nos casos em que a lei fundamental expli­cite ou autorize incapacidades eleitorais passivas, é que elas podem ser fixadas.

E, percorrendo a Constituição, verifica-se que, efectiva­mente, existem dois casos nessas condições: os previstos nos arti­gos 153.º — condições de elegibilidade para a Assembleia da República, onde são ressalvadas restrições estabelecidas pela lei elei­toral por virtude de incompatibilidades locais ou de exercício de certos cargos, e no artigo 270.º — onde é permitida restrição à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias.

Estes são, pois, os únicos casos constitucionalmente previstos de incapacidades eleitorais passivas e, por isso, por violação dos artigos 18.º, n.º 2, e 48.º, n.º 1, nenhumas outras podem estar estabelecidas, nomeadamente as que agora nos interessam, deriva­das do artigo 4.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 701-B/76.

Decisivamente a Constituição, por publicada posteriormente, revogou este preceito e, por isso, não pode existir a incapacidade eleitoral das pessoas referidas. Presentemente, não pode ser aceite a inelegibilidade prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, pelo que tem que ser revogado o des­pacho em apreço.

Nestes termos, acorda-se em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em julgar elegíveis A., para Assembleia de Freguesia de São Martinho, D., para a Assembleia de Freguesia de Sarzedo e B. e C., para a Assembleia de Freguesia de Verdelhos.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto da Relação de Coim­bra interpôs recurso devido. Diz nas conclusões:

a) O nosso sistema constitucional, orientado que está no sentido de uma democracia igualitária, tem como pressuposto o princí­pio da igualdade em geral consagrado no artigo 13° da Cons­tituição da República Portuguesa;

b) Tal princípio, em sede jurídico-constitucional do decreto elei­toral, flui do disposto nos artigos 49.º e 50.º, n.º 1;

c) E tem como emanação no domínio da inelegibilidade o disposto no artigo 153.º, que embora inserido no capítulo referente à Assembleia da República é válido, além do mais, para as elei­ções locais;

d) Nesta perspectiva a alínea c) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.ºs 701-B/76, quando fere a incapacidade eleitoral passiva os agentes e funcionários da autarquia respectiva, não viola o dis­posto nos artigos 18.º, n.º 2, e 48.º, n.º 1.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Cons­titucional emitiu douto parecer no sentido de que devia ser provido o recurso.

Tudo visto.

Questão prévia.

No acórdão recorrido, embora não se tivesse pronunciado pela incons­titucionalidade da alínea c) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, reconheceu-se a existência de contradições entre aquele normativo e várias disposições da Constituição, entre elas os artigos 48.º e 18.º, n.º 2.

Deverá deixar de conhecer-se do recurso com tal fundamento, porque não se decidiu expressamente que a alínea c) do artigo 4.º citado é incons­titucional? E acrescentar-se que a alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição fala em recusa da aplicação de qualquer norma com funda­mento na sua inconstitucionalidade?

A desconformidade da lei comum em relação à Constituição, reconduz-se sempre a inconstitucionalidade, quer aquela lei seja anterior, quer seja posterior à Lei Fundamental.

Dúvidas surgiram, sim, em relação às normas do direito ordinário anterior à Constituição de 1976. No entanto, a Comissão Constitucional, uni­formemente, em vários acórdãos, decidiu que, o facto de a desconformi­dade com a Constituição superveniente vir a traduzir-se na revogação ou na caducidade do direito anterior, pressupõe um juízo sobre a conformi­dade da norma com a Constituição, o que importa sempre inconstitucio­nalidade. (Entre outros vide Acórdão n.º 40 de 28 de Julho de 1977 e n.º 41, de 20 de Outubro de 1977, in Boletim do Ministério da Justiça, n.ºs 269 e 271, pp. 61 e 121, respectivamente). Os argumentos foram tão exaustivos e tão convincentes que nos dispensamos de agora de os repetir.

No caso em apreço, a inconstitucionalidade, a existir, não será super­veniente, porque a norma em causa é de 29 de Setembro de 1976, e a Constituição é de 2 de Abril de 1976.

De qualquer modo dir-se-á que, em regra, uma norma constitucio­nal, revoga outra norma constitucional, assim como uma norma do direito comum, revoga outra norma do direito comum. A contradição entre nor­mas comuns e constitucionais conduz à inconstitucionalidade.

Outro problema é o de saber se o facto de no tribunal recorrido não se fazer referência a inconstitucionalidade obsta a que o Tribunal Consti­tucional tome conhecimento do recurso, nomeadamente, se se preferiu a noção de revogação.

A questão foi também exaustivamente debatida na Comissão Consti­tucional, tendo-se sempre perfilhado entendimento oposto (ver acórdãos já citados).

Para além das ponderosas razões ali mencionadas, e que são convin­centes, basta atentar em que uma errada qualificação feita no Tribunal recorrido, esvaziaria a alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constitui­ção, de parte do seu conteúdo, para se concluir, que outra não poderá ser a solução. Aliás no próprio Tribunal recorrido não se pôs em dúvida a possibilidade do recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do referido artigo 280.º

Não procede assim a questão prévia.

No Tribunal da Relação de Coimbra, decidiu-se que existia uma rela­ção de conflito entre a alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, com normas constitucionais.

Daquela alínea conjugada com o n.º 1 consta:

Não podem ser eleitos para os órgãos do poder local:

Os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios (nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro).

Atentará este normativo contra os direitos de livre participação de todos os cidadãos na vida pública, de acesso de todos os cidadãos aos cargos públicos, ou contra o princípio da igualdade, violando assim os artigos 48.º, 50.º, 18.º e 13.º da Constituição?

A estas questões se irá responder.

Direito de participação na vida pública e direito de acesso a cargos públicos.

Uma das matérias constitucionais mais importantes, é o direito eleito­ral político, que tem um tratamento bastante desenvolvido na actual Cons­tituição. Em várias disposições se prevê a intervenção dos cidadãos na vida política, desde logo ao nível da composição dos órgãos do poder político (órgãos do Estado em sentido lato). A participação na vida política efectua-se por diversas formas. Abrange, além de muito mais, direitos constitucionais de natureza política, através dos quais podem influir, ou intervir imediatamente, sobre as decisões políticas (vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 132). Merece realce o direito de sufrágio, que se reconduz à capacidade eleitoral activa. A par desse direito existe um outro que é o de ser elegível, que corres­ponde à capacidade eleitoral passiva. Entre outras disposições são funda­mentais, nesta matéria, os seguintes artigos: 48.º, n.º 1, 49.º, 50.º, 116.º, 125.º e 153.º

Estes preceitos e vários outros, dão pleno sentido às normas, que cons­tituem um ordenamento, que poderemos denominar como direito eleito­ral político.

De harmonia com o n.º 1 do artigo 48.º todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públi­cos do País, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos. Na mesma orientação integra-se o n.º 1 do artigo 50.º, de har­monia com o qual todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condi­ções de igualdade e liberdade, aos cargos públicos. Mas reservas são cria­das pelo n.º 1 do artigo 49.º ao direito de sufrágio de todos os cidadãos eleitores maiores de 18 anos, onde são ressalvadas as «incapacidades pre­vistas na lei geral». Tudo isto, está, clara e expressamente definido, a pro­pósito da capacidade eleitoral activa. Em relação à capacidade eleitoral passiva, já a Constituição submetida a uma interpretação meramente literal, não é tão clara. No entanto deve dizer-se que a capacidade eleitoral pas­siva, depende da capacidade eleitoral activa, só é elegível, quem é eleitor. Um dos primeiros problemas a resolver é o seguinte:

Uma vez que a Constituição não refere expressamente casos de incapacidade passiva em relação às eleições autárquicas, será que elas não existem?

Há necessidade de se proceder a uma relativamente cuidada interpre­tação da Constituição, para se concluir qual o pensamento legislativo.

A interpretação constitucional, não é diferente da que opera noutras áreas. Como toda a interpretação jurídica, está estreitamente conexa com a aplicação do direito, não se destina à enumeração abstracta de concei­tos, destina-se à conformação da vida pela norma. Comporta especialida­des, não desvios aos cânones gerais, (vide Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. I, tomo II, 2.ª ed. p. 227). De harmonia com Jorge Miranda, deverá dizer-se «que a Constituição deve ser tomada, a qualquer instante, como um todo, na busca de uma unidade e harmo­nia de sentido. O apelo ao elemento sistemático consiste aqui em procu­rar as recíprocas implicações de preceitos e princípios. Deve procurar-se uma idónea síntese globalizante» (obra e autor citados, p. 228). Não se pode exigir a uma lei constitucional que seja um «código exaustivo da vida política» (feliz expressão de Gomes Canotilho, Direito Constitucio­nal, 3.ª ed., p. 198).

Daí que o princípio da unidade da Constituição, constitua um prin­cípio de interpretação. Por outro lado, os preceitos constitucionais devem ser interpretados não só no que explicitamente ostentam, como também no que implicitamente deles resulta. A eficácia implícita de' quaisquer pre­ceitos deve ser pensada, em conjugação com a eficácia implícita ou explí­cita de outros comandos.

É ainda certo que as regras que o artigo 9.º do Código Civil estabelece sobre interpretação de leis são válidas e eficazes para o direito Cons­titucional (vide Jorge Miranda, obra citada, p. 230).

Assentes estes princípios há que decidir a hipótese em apreço.

A Constituição, no artigo 48.º, n.º 1, consagra o direito de todos os cidadãos tomarem parte na vida política, e no artigo 50.º o de terem acesso aos cargos públicos. Mas o artigo 49.º, admite a existência de inca­pacidades eleitorais activas. No artigo 125° estabelece-se que a falta de capacidade activa acarreta a incapacidade passiva.

O artigo 153.º determina que os casos de incapacidade activa consti­tuem fundamento de incapacidade passiva e cria outros casos de incapa­cidade passiva, resultantes de incompatibilidades locais, ou do exercício de certos cargos, remetendo a regulamentação para a lei eleitoral.

No entanto, no âmbito das eleições para o poder local, nada se diz acerca da incapacidade eleitoral passiva dos eleitores.

Há que ter em conta, porém, os princípios atrás referidos, que nor­teiam a interpretação em matéria de direito constitucional.

A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, e antes procurar reconstituir o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sis­tema jurídico. Não pode ignorar o princípio da unidade constitucional.

Uma primeira evidência se impõe:

A Constituição não quis manifestamente em tal domínio que não exis­tissem incapacidades passivas.

Seria autenticamente um absurdo, que não se pode sequer admitir. É por isso manifesto, que as regras do artigo 49.º, n.º 1, se aplicam em pleno àquelas eleições. Os que não podem eleger não podem igualmente ser eleitos. Quem não pode o mais não pode o menos. A capacidade elei­toral passiva depende da capacidade eleitoral activa. Só é elegível quem é eleitor. Este princípio aparece a respeito quer da eleição do Presidente da República (artigo 125.º), quer da Assembleia da República (artigo 153.º), as mais importantes eleições políticas, não já a respeito das eleições regionais e locais (vide Jorge Miranda, «O Direito Eleitoral na Constituição», in Estudos sobre a Constituição, 2.º Vol. p. 473). É lógico, porém, que se lhe terá de aplicar. Com efeito, não faria sentido que, nas eleições para o poder local, pudesse ser eleito quem não pudesse eleger. Seria um absurdo, que a lei não poderia consentir (deve partir-se do princípio de que a lei não consagra absurdos).

O que está em causa, porém, é o problema de saber se a lei eleitoral, no domínio das eleições para as autarquias, poderá estabelecer restrições à capacidade eleitoral passiva, por virtude de incompatibilidades locais ou do exercício de certos cargos.

Tendo em atenção o que atrás já se referiu, a propósito do princípio da unidade da Constituição ou seja, que o apelo ao elemento sistemático consiste fundamentalmente em obter-se uma síntese globalizante, deve admitir-se que toda a matéria da capacidade eleitoral (incluindo portanto a passiva) faz parte de um verdadeiro sistema, de um instituto regido pelas mesmas regras. Integram-se num ordenamento denominado como Direito Eleitoral Político. É regido nomeadamente pelos artigos 48.º, 49.º, 50.º, 116.º, 125.º, 127.º e 153.º Da conjugação de todos resulta a exis­tência de um verdadeiro sistema, de um todo harmonioso, de forma, que não há necessidade de, a propósito de cada caso, repetir o que já está definido, para outra situação semelhante. Isto, sem embargo de algumas especialidades deverem ser referidas, quando tal se imponha.

Haja em vista, por exemplo, a exigência da idade de 35 anos, a pro­pósito das eleições para Presidente da República (artigo 125.º).

Estamos perante a realidade já constatada:

A Constituição nada diz a propósito de incapacidades passivas no domí­nio das eleições para os órgãos do poder local.

Será que autoriza a lei eleitoral a estabelecer restrições por virtude de incompatibilidades locais, ou do exercício de certos cargos?

Já se viu que a Constituição através de várias disposições, embora dis­persas, criou um sistema, onde se consagram os princípios que dominam o Direito Eleitoral Político. Daí que as regras existentes, valham, salvo casos específicos, para todas as eleições previstas, embora se refiram expres­samente apenas a certo tipo de eleições. Há princípios gerais, entre eles os mencionados no artigo 153.º, que são referidos apenas a propósito de certo tipo de eleições, precisamente pela sua maior significação e relevân­cia. Por isso mesmo, contêm virtualidades para servirem de paradigma para as restantes. Como são princípios gerais, que se integram num todo, num sistema ou instituto global, aplicam-se directamente às eleições para os diversos órgãos do poder local. A não ser assim, perder-se-ia aquele sentido de unidade e harmonia que se referiu. Surgiriam soluções diver­sas, para hipóteses semelhantes, o que seria o caos. Mas, se se preferir, poderá falar-se em interpretação extensiva, baseada na igualdade ou maio­ria de razão. Como se sabe são dois os argumentos que em geral condu­zem à interpretação extensiva de uma norma:

a) A maioria de razão (argumento a fortiori);

b) O da identidade de razão (argumento a pari).

(vide Pires de Lima, Noções Fundamentais do Direito Civil, Coimbra Editora, 1945, Vol. 1, p. 124).

Jorge Miranda escreve:

São esses tipos ou causas de inelegibilidades, incompatibilida­des locais e o exercício de certos cargos (artigo 153.º, segunda parte) que, apesar de formulado no título da Assembleia da Repú­blica, não pode deixar de valer outrossim para as eleições regio­nais e locais — pelo menos, por maioria de razão, no que con­cerne às incompatibilidades locais — e porventura, quanto ao exercício de cerros cargos, para a eleição do Presidente da Repú­blica». («O Direito Eleitoral e a Constituição», cit., pp. 474 e 475).

Será porém admissível a interpretação extensiva neste domínio?

Dir-se-á que não se justifica a interpretação extensiva do artigo 153.º, porque nada há de comum entre as eleições para a Assembleia da Repú­blica e as eleições para as autarquias. Mas não é assim, porque existe um elemento comum: em ambos os casos há eleições e as eleições devem ser livres, sob pena de ofensa «do princípio democrático» (veja-se o princípio democrático como princípio constitucional in Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 318). Daí a necessidade de preservar a inde­pendência e a liberdade de voto dos eleitores. O princípio de liberdade de voto significa para o eleitor, segundo Canotilho, um voto formado sem qualquer coacção exterior física ou psicológica (Direito Constitucional, p. 345). Mas não só a coacção física ou psicológica vicia a vontade. A influência exercida por quem detém certos cargos, pode tirar ao voto aquela espontaneidade que é de exigir para o voto ser livre. A vontade do eleitor ficará assim também viciada, o que atenta contra o princípio da liberdade de voto, e ofende o «princípio democrático». Certos cida­dãos poderão exercer influência sobre os eleitores, em razão dos respecti­vos cargos, e daí que o perigo sério de influência justifique a incapaci­dade eleitoral passiva.

Outra dificuldade porém existe e que poderá conduzir à conclusão de que não é legítimo o recurso à interpretação extensiva em matéria de res­trições de direitos fundamentais. É que o n.º 2 do artigo 18.º, dispõe:

A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição...

Não obstante os termos do artigo 18.º, n.º 2, não se deve dizer que, em matéria de restrições de direitos fundamentais, só é possível uma inter­pretação literal, ou gramatical, com exclusão da interpretação extensiva. Na verdade, tendo em conta que a interpretação extensiva não faz mais do que apreender o pensamento legislativo, através duma interpretação que permita auscultar claramente a vontade da lei, deve dizer-se que ao fazer-se uso dela, continua a existir caso expressamente previsto na Cons­tituição.

A declaração «expressa de vontade» não tem forçosamente de ser feita por palavras ou por escrito, podendo sê-lo por qualquer outro meio directo de manifestação de vontade (artigo 217.º, n.º 1, do Código Civil). O que é essencial, para uma declaração ser expressa, é que seja feita por um meio directo de manifestação de vontade. Ela não supõe necessaria­mente que os meios directos de manifestação de vontade tenham de ser tão inequívocos que não haja necessidade de recorrer a uma interpreta­ção; não é incompatível com esta. A declaração expressa não tem forçosa­mente de ser especial ou distinta. O antigo brocado «in claris non fit inter­pretado» não é exacto em matéria de interpretação de declaração de vontade, como não o é em matéria de interpretação de leis (vide Vaz Serra in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 110.º, p. 378, e Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, pp. 133 e 134). Desta forma, não há incompatibilidade entre o uso da interpretação exten­siva e as restrições de direitos fundamentais. Aliás, afigura-se até que a expressão «casos expressamente previstos na Constituição» deve ser inter­pretada no sentido de «claramente preceituados na Constituição», não sendo de exigir assim uma «declaração expressa» da própria Constituição, pelo que não se deve entender a expressão «declaração expressa» no sen­tido restrito que consta do artigo 217.º, n.º 1, do Código Civil, (vide com certo interesse Vaz Serra in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 108.º, pp. 25 e segs.). Basta uma declaração inequívoca. A admitir­-se este sentido, não poderá sofrer sequer a mínima contestação o uso da interpretação extensiva em tal matéria. E parece que este entendimento não colide com o de Canotilho. Com efeito, escreve:

Todas as limitações de direitos fundamentais devem encontrar o seu fundamento na Constituição motivo pelo qual deve haver cuidado na aceitação de limitações não escritas. (Direito Constitu­cional, 3.ª ed., p. 468).

As considerações feitas apontam nitidamente no sentido de que não se deve falar em caso omisso, ou lacuna da lei. Do complexo de normas já referidas resulta que o artigo 153.º se aplica directamente ou por inter­pretação extensiva às eleições para as autarquias locais. Mas ainda que se admitisse a existência de lacuna da lei, não estaria de modo nenhum vedado, em princípio, o recurso à analogia, embora a analogia represente alguma coisa mais do que um simples processo de interpretação, consti­tuindo já verdadeira e própria integração de normas. É que apesar da Constituição formal constituir um sistema de normas distinto, dentro do sistema jurídico global, não confere a cada uma dessas normas natureza excepcional, com a forçosa consequência da insusceptibilidade da analo­gia. E certas normas excepcionais, na perspectiva global do ordenamento jurídico, podem não o ser na perspectiva específica e menos ampla do sistema constitucional (vide Jorge Miranda, Manual…, vol. II, p. 236). No caso em apreço, embora se reconheça que, na perspectiva global do ordenamento jurídico, normas que restringem a capacidade jurídica são excepcionais, por tudo o que já se disse, o preceito em causa — artigo 153.º — não é excepcional, na perspectiva específica do direito eleitoral, previsto na nossa Constituição. No entanto, deverá reconhecer-se que é, pelo menos, muito discutível o recurso à analogia em matéria de restrições de direitos fundamentais.

Mas será que existe qualquer especificidade que desaconselhe que a lei eleitoral estabeleça restrições por virtude do exercício de certos cargos, no domínio das eleições locais? A resposta será negativa pelas razões já mencionadas. Como já se acentuou, a inelegibilidade resultante do exer­cício de certas funções relativas a determinados cargos pertence àquela cate­goria de inelegibilidades que visam antes de mais preservar o eleitor da influência, que certos cidadãos poderão exercer sobre eles, pelo facto de deterem determinado estatuto profissional (vide Isaltino Morais, Ferreira de Almeida e Leite Pinto, Constituição da República Portuguesa Ano­tada e Comentada, p. 296).

É inegável, como se disse, que o exercício de certos cargos pode aten­tar, através da influência, contra a liberdade e a independência do voto dos eleitores. De todo o exposto pode extrair-se o seguinte princípio: sem­pre que o exercício de certo cargo possa perturbar efectivamente a liber­dade e a independência do voto de eleitores, deverá determinar uma inca­pacidade eleitoral passiva, para todo o tipo de eleições.

Há assim necessidade de conjugar os artigos 48.º e 50.º com os demais referidos, para se concluir que a interpretação a que se está procedendo não os coloca em crise. A aparente contradição (só aparente) deve ser supe­rada, para lá da letra da lei, mediante a redução proporcionada do res­pectivo alcance e âmbito, de forma a se reconhecer que aqueles preceitos não se opõem a que existam casos de incapacidade eleitoral, não expres­samente previstos na Constituição, mas que o seu espírito impõe.

Terá é de ficar salvaguardado o conteúdo essencial do direito de acesso de todos os cidadãos aos cargos públicos (vide Parecer da Comissão Cons­titucional n.º 29/78, de 7 de Setembro, in Pareceres, 7.º vol., p. 56). O conteúdo essencial não é posto em crise quando se reconheça que existe uma causa de inelegibilidade criada pela Constituição e só regulamen­tada pela lei ordinária, que impede determinados cidadãos de terem acesso a certos cargos públicos, justamente por causa do exercício de outro cargos.

Já de demonstrou que as regras do artigo 153.º se aplicam directa­mente ou por interpretação extensiva às eleições autárquicas. Daí, em prin­cípio, serem constitucionais as normas que estabeleçam incapacidades elei­torais passivas, determinadas pelo exercício de certos cargos. Já se reconheceu igualmente que, na hipótese sub iudice, os direitos protegi­dos, que permitiriam as restrições dos direitos fundamentais consignados nos artigos 48.º e 50.º, seriam o da liberdade e independência de voto dos eleitores, bem como o da igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas. Em suma: o direito a que as eleições sejam efec­tivamente livres.

Agora atentemos propriamente no preceito em causa, ou seja a alínea c) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, a que foi dada nova redac­ção pelo Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro.

De harmonia com o mesmo não podem ser eleitos para o poder local:

«os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municí­pios».

Como se acentuou os direitos de participação na vida pública e de acesso aos cargos públicos são direitos fundamentais, constituem realidades jurí­dicas, que carecem de ser regulamentadas pelo legislador. Uma das for­mas características da conformação jurídica dos direitos fundamentais surge-nos sob a forma de limitação ou restrição desses direitos. Nos termos da Constituição poderá haver uma reserva da lei restritiva, nos casos nela expressamente previstos, devendo a lei revestir carácter geral e abstracto, não diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais e limitar-se ao estritamente necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na hipótese sub iudice, verifica-se a maior parte dos pressupostos da lei restritiva. Mas há um, que merece uma atenção muito cuidada. O n.º 2 do artigo 18.º exige que as restrições se limitem ao necessário para salvaguardar outros direitos constitucionalmente protegidos. Já se referiu que no caso existe uma colisão de direitos. Por um lado, os direitos fundamentais de se par­ticipar na vida pública e de ter acesso aos cargos públicos. Por outro, o direito dos eleitores de votarem livremente e a necessidade de as eleições serem livres. Mas há que salientar a exigência da proporcionalidade feita pelo normativo em causa (n.º 2 do artigo 18.º). Há que reconhecer que o problema da proibição do excesso pode e deve pôr-se em relação a leis gerais restritivas. A nova redacção do artigo 18.º torna claro que a liber­dade de conformação legislativa, no âmbito das leis restritivas, encontra um limite constitucional preciso no princípio da proibição do excesso, mesmo que o legislador recorra à restrição para salvaguardar outros direi­tos ou interesses constitucionalmente protegidos. Quer dizer: mesmo no caso de colisão de direitos entre si, ou com bens constitucionais, as leis gerais e abstractas têm de revelar-se necessárias, apropriadas e proporcio­nais (vide Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 482). Assim, uma lei geral e abstracta é inconstitucional quando através de outra lei geral se pudesse restringir os direitos, liberdades e garantias de forma menos excessiva e mais proporcional (vide autor e local citados).

No caso em apreço quis-se proteger a liberdade de voto dos eleitores, mas restringiu-se o direito de participação na vida pública e o de acesso a cargos públicos a todos os funcionários de órgãos representativos das freguesias e dos municípios. Ora, não pode deixar de reconhecer-se que, se há funcionários que podem exercer influência no eleitorado, outros há, dada a pouca importância dos seus cargos, que nenhuma influência pode­rão alguma vez ter sobre os eleitores. Com efeito, é manifestamente diverso o conteúdo funcional e, por via dele, o grau, dimensão e capacidade de influenciação junto do eleitorado e da sua liberdade de opção, de um funcionário integrado nos quadros de pessoal dirigente de uma autarquia, ou de um outro pertencente ao escalão do seu pessoal operário. Enquanto aquele participa e muitas vezes determina a escolha das linhas de orientação da política autárquica, este limita-se à execução de tarefas ou acti­vidades de ordem menor, sem qualquer interferência ao nível das deci­sões políticas, administrativas e financeiras.

No caso dos autos, todos os candidatos cuja capacidade eleitoral pas­siva se controverte, são funcionários integrados no pessoal operário não especializado (electricista, cantoneiro de limpeza, cantoneiro e capataz) tal como resulta, além do mais, do Decreto-Lei n.º 466/79, de 7 de Dezembro. Por via desta constatação tem-se por manifesto que não existe na situação em presença um interesse constitucionalmente protegido que autorize a restrição do direito de participação na vida pública concedido pela Constituição. Parece assim evidente que a lei não respeita a propor­cionalidade exigida pelo n.º 2 do artigo 18.º. Não se revela apropriada e necessária.

Deste forma não se teve em atenção o n.º 2 do artigo 18.º.

Em princípio deveríamos concluir pela inconstitucionalidade da alíneas em causa. A inconstitucionalidade de uma norma, poderá porém, não ser total?

Já se viu, que a alínea em referência é desconforme com a Constitui­ção na medida em que cria uma incapacidade passiva em relação àqueles funcionários que não têm hipótese, por força dos seus cargos, de exerce­rem qualquer influência sobre o eleitorado. Mas já não o é em relação àqueles que têm essa efectiva possibilidade.

Será que a Constituição admitirá a nulidade parcial das normas? A resposta poderá ser afirmativa, de harmonia com Canotilho.

Escreve:

Nem sempre a contradição entre o acto normativo e o parâ­metro constitucional é uma contradição total. Poderá acontecer que só uma norma, ou algumas normas constantes dos actos normati­vos (lei, decreto-lei, decreto regulamentar ou decreto regional) este­jam em desconformidade com as normas da Constituição. Nestes casos, à semelhança do que acontece com a nulidade parcial dos negócios jurídicos em direito privado e com a nulidade parcial dos actos administrativos, a inconstitucionalidade de uma norma não conduz automaticamente à declaração de nulidade das restantes normas (incomunicação da nulidade). Fala-se aqui de nulidade par­cial de leis. É evidente, porém que haverá casos em que a nuli­dade parcial implicará a nulidade total. A nulidade parcial, impli­cará a nulidade total quando, em consequência da declaração da inconstitucionalidade de uma norma, se reconheça que as normas restantes, conforme a constituição, deixam de ter qualquer signi­ficado autónomo (critério da independência); além disso, haverá uma nulidade total quando o preceito inconstitucional fazia parte de uma regulamentação global à qual emprestava sentido e justi­ficação (critério da interdependência).

A Constituição não dificulta a possibilidade de nulidades par­ciais. (Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 732.)

No caso em apreço, se a referência tivesse sido feita na especialidade e em diversas alíneas, parece, seguindo a orientação de Canotilho, que se deveria sustentar que, apesar de a incapacidade passiva imposta a alguns acarretar a inconstitucionalidade da alínea ou alíneas respectivas, nada obs­taria, a que não se decretasse a inconstitucionalidade de toda a norma.

É que o princípio do excesso não contaminaria as demais alíneas, que até teriam certa autonomia.

Na hipótese sub judice o caso é mais complexo, porque a alínea é uma só; mas poderá eventualmente dizer-se que ela é divisível em vários preceitos, de acordo com as categorias de funcionários dos órgãos repre­sentativos das freguesias ou municípios que seja pertinente distinguir desig­nadamente entre funcionários com funções de chefia e os restantes.

É certo que não estamos, neste caso, perante preceito com partes niti­damente distintas. Se assim fosse, era fácil dizer-se que uma delas era inconstitucional e a outra não. Tratar-se-ia duma inconstitucionalidade par­cial «horizontal», perfeitamente legítima. Mas a inconstitucionalidade par­cial «vertical» também não é teoricamente inadmissível, e se entendermos, como se admitiu, que a alínea pode ser cindida em várias normas, poderá então sustentar-se, só estar afectada de inconstitucionalidade naquela parte em que ela abrange categorias de funcionários que têm hipóteses de influir no eleitorado. Quer dizer: a nulidade parcial de uma norma é possível quando ela não seja incindível ou indivisível. A divisibilidade da norma não terá necessariamente de ser expressa; basta que tal resulte claramente da Lei, podendo funcionar tanto no plano horizontal, como no vertical.

Como já se acentuou é essa a razão de ser da inconstitucionalidade parcial. E, apesar de não constar expressamente da lei essa distinção em forma escalonada, poderá dizer-se, que ela figura da norma, embora de forma apenas implícita.

De qualquer modo, tratando-se agora de julgar um recurso e não de uma questão de inconstitucionalidade em abstracto a questão é em grande medida irrelevante. Basta que o preceito legal em causa tenha de ser jul­gado inconstitucional na medida em que abrange os funcionários em causa.

Nestes termos nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido, na parte em que decidiu não aplicar em virtude de inconstitu­cionalidade, a alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro, pois que, tal norma, no caso concreto, viola o direito de acesso a cargos públicos con­signado no artigo 50.º, n.º 1, em conjugação com o n.º 2 do artigo 18.º ambos da Constituição.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 1984. — José Joaquim Martins da Fonseca — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Diniz — Vital Moreira (com decla­ração de voto) — Joaquim Costa Aroso (com a declaração de voto anexa) — Jorge Campinos (vencido, pelas razões expostas em declaração de voto anexa) — Armando M. Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a conclusão do acórdão por entender que a norma constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, na redac­ção dada pelo Decreto-Lei n.º 757/76, norma que o tribunal recorrido se recusou a aplicar (independentemente de saber se o caso concreto cabia ou não na sua previsão), é efectivamente inconstitucional.

No entanto, não pude acompanhar o acórdão no que toca à funda­mentação, designadamente quanto à tentativa de demonstração de que o artigo 153.º da Constituição — que prevê as inelegibilidades nas elei­ções da Assembleia da República — é também aplicável às eleições dos órgãos das autarquias locais.

Sobre o assunto já tomei posição em declarações de voto juntas aos Acórdãos n.ºs 4/84 e 8/84. Reitero-a aqui, por outras palavras. São os seguintes os argumentos:

a) O artigo 153.º da Constituição, inserido que está no capítulo relativo às eleições de deputados da Assembleia da República, destina-se expressamente a regular apenas essas eleições;

b) O artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, só admite restrições aos direitos fundamentais nos casos expressamente previstos na Cons­tituição;

c) A capacidade eleitoral passiva (elegibilidade) é um direito fun­damental que goza do regime dos «direitos, liberdades e garan­tias» (artigo 17.º e 18.º da Constituição);

d) A Constituição em nenhum lado prevê a admissibilidade de res­trições à elegibilidade nas eleições para as autarquias locais;

e) As restrições aos direitos fundamentais devem considerar-se excepcionais, pelo que não devem ser objecto de aplicação a casos diversos dos previstos;

f) Não pode invocar-se um argumento de identidade de razões (muito menos, de maioria de razão) para aplicar às eleições locais as restrições previstas para as eleições parlamentares, dado que aquelas obedecem a um estatuto e uma filosofia constitucionais bem distintos;

g) Não existe nenhum princípio ou postulado constitucional segundo o qual não possa deixar de haver inelegibilidades nas eleições para os órgãos autárquicos, pelo que a ausência delas não pode considerar-se um «absurdo», estando igualmente sujeita a prova a afirmação produzida no acórdão no sentido de que «a Constituição não quis manifestamente em tal domínio que não existissem incapacidades passivas»;

h) As inelegibilidades previstas no artigo 153.º nem sequer são obrigatórias, pois que esse preceito se limita a admiti-las, não podendo portanto invocar-se sequer um argumento de necessidade de igualizar soluções para os casos supostamente idênticos;

i) Se a norma do artigo 153.º houvesse de ter-se por «princípio geral» de direito eleitoral constitucional, então deveria encontrar-se no lugar próprio (por exemplo, no artigo 50.º) e não no capítulo respeitante a uma das eleições constitucionalmente previstas;

j) Mesmo que houvesse de considerar-se incongruente poder haver incapacidades eleitorais passivas numas eleições e não poder havê-las noutras, ainda assim sempre seria menos importante eliminar tal incongruência do que evitar a admissão de restri­ções a direitos fundamentais, sem a devida credencial constitu­cional;

l) Ainda que a solução de estender às eleições locais as incapaci­dades eleitorais passivas previstas para as eleições de Deputados da Assembleia da República pareça razoável, nem por isso se torna mais legítima, pois não basta que as soluções sejam lógi­cas para deixarem de ser inconstitucionais. — Vital Moreira.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o presente acórdão com reservas, para não dizer ven­cido.

Por um lado, não fiquei suficientemente convencido sobre se a razão de ser da norma da alínea c) do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 701-B/76 (na redacção do Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro), ou seja, a norma que estabe­lece a inelegibilidade dos «funcionários dos órgãos representati­vos das freguesias ou dos municípios» para os órgãos de poder local, radica no risco ou perigo para a liberdade de sufrágio dos eleitores respectivos resultante do facto de tais funcionários pode­rem exercer como que uma influência «caciqueira» durante a campanha eleitoral. Pode aventar-se, com maior verosimilhança, que tal razão de ser reside antes no risco ou perigo de tais fun­cionários, uma vez eleitos, não serem neutros ou imparciais no exercício das respectivas funções, sendo certo que reunirão, então, as qualidades de dirigentes e dirigidos, embora, porven­tura, não exerçam esta última durante o mandato. Aqui estaria também um «interesse constitucionalmente relevante» para legi­timar, nos termos da 2.ª parte do n.º 2 do artigo 18.º da Cons­tituição (na redacção da Lei de revisão constitucional n.º 1/82), a saber, o interesse da imparcialidade da Administração expres­samente consagrado no n.º 2 do artigo 266.º do mesmo diploma, se é que tal «interesse relevante» não resulta, embora um tanto implicitamente, do artigo 153.º ao prever restrições à elegibilidade por «incompatibilidades locais» ou «exercício de certos cargos», que no acórdão avisadamente se julgou ser apli­cável às eleições autárquicas.

Ora, na segunda interpretação não haveria qualquer incons­titucionalidade na norma em causa. Mas, mesmo a seguir-se a interpretação que obteve vencimento, considerei muito difícil senão arbitrário distinguir entre funcionários de chefia e fun­cionários sem esta qualidade, e dentro da primeira categoria se todos ou apenas os de mais alto escalão hierárquico.

Por outro lado, e finalmente, ficamos sem saber sequer ao certo se todos os candidatos em causa estavam ou não abrangi­dos pela norma cuja inconstitucionalidade foi a razão que levou a Relação a recusar a sua aplicação. Pelos autos, parece que nenhum deles era funcionário dos órgãos representativos das fre­guesias a cujas assembleias municipais se candidataram mas antes e apenas funcionários municipais.

A ser assim, era necessário primeiramente interpretar a norma também neste aspecto (aliás conexo com o aspecto já conside­rado), sobretudo em razão da alteração de redacção que a alí­nea c) referida sofreu (na primitiva redacção era inequívoco que a inelegibilidade se restringia aos funcionários da autarquia «res­pectiva»; na redacção actual esta palavra desapareceu e daí a dúvida).

Por todas as razões, expostas, não me foi possível assumir o juízo de inconstitucionalidade material da norma, ainda que parcial, com a segurança necessária. — Joaquim Costa Aroso.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido pois que, muito embora concordando com a demonstração segundo a qual o preceituado no artigo 153.º da Constituição é aplicável às eleições regionais e autárquicas, con­sidero que a restante argumentação, e a respectiva conclusão, pressupondo uma discutível (ou incompleta) interpretação do preceito contestado, decidem indevidamente a sua inconstitu­cionalidade. Vejamos sinteticamente porquê.

O artigo 4.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, dispunha: «Não podem ser eleitos para os órgãos do poder local ... os agentes e funcionários da autarquia respectiva». Dado que, nos termos da Constituição, a autar­quia «freguesia» não se confunde com a autarquia «município» ou com a autarquia «região administrativa» (cf. artigo 238.º, n.º 1, da Lei Fundamental) aquele preceito significava, então, que o agente ou o funcionário de uma determinada autarquia — ou freguesia, ou município, ou região administrativa — ape­nas não podia candidatar-se às eleições para os órgãos do poder local da respectiva autarquia; mas, pelo contrário, esse mesmo agente ou funcionário já podia candidatar-se às eleições para os órgãos do poder local de uma outra qualquer autarquia; por outras palavras: um agente ou funcionário de uma determinada Câmara Municipal (caso mais frequente e caso também dos autos em apreço) não podia candidatar-se para os órgãos do poder local da respectiva autarquia (Câmara e Assembleia Municipais); mas já podia candidatar-se nas eleições para os órgãos de poder local das restantes autarquias, quer das freguesias, quer dos municípios, quer das regiões administrativas.

Poucos dias depois da aprovação do diploma acima indicado, e quando decorria sobre ele um debate parlamentar, no segui­mento de um pedido de ratificação [cf. resolução n.º 4/76 da Assembleia da República, in Diário da República, 1.ª série, n.º 286, de 9 de Dezembro de 1976; v. os respectivos debates in Diário da Assembleia da República, n.ºs 27, de 14 de Outubro de 1976; 28, de 15 de Outubro de 1976; 29 (e suple­mento), de 16 de Outubro de 1976; e 34, de 27 de Outubro de 1976], o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro, que veio alterar a referida alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, a qual passou a ter a seguinte redacção: «Não podem ser elei­tos para os órgãos do poder local... os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios».

Não será abusivo dizer que a preocupação do legislador foi a de restringir o domínio das inelegibilidades, como o teste­munha, na nova redacção, a eliminação da referência aos «agen­tes». Contudo, ao retirar também o termo «respectiva», a sua vontade restritiva não se concretizou, do ponto de vista formal, da melhor maneira. Isto porque, agora, com apoio em simples interpretação literal, deveria dizer-se que o legislador veio esta­belecer uma incapacidade eleitoral passiva para todos os fun­cionários autárquicos e quanto a todos os órgãos de poder local de todas as freguesias e de todos os municípios do País. Será esta a interpretação que o acórdão ora aprovado advoga? Ou será uma outra? E, nesse caso, qual? De qualquer modo, quanto a nós, apenas são possíveis duas interpretações: ou a interpreta­ção literal, que acabámos de resumir, ou a interpretação histó­rica que, tendo em conta a génese do preceito, se combine com a redacção inicial do Decreto-Lei n.º 701-B/76 e, por esse facto, desagúe numa interpretação restritiva do preceito.

No primeiro caso, teríamos também concluído, mas por razões e vias bem diferentes das do acórdão, pela inconstitucio­nalidade da alínea em apreciação; isto porque, o artigo 153.º da Constituição apenas permite, na perspectiva do caso sub Júdice, o estabelecimento de «incompatibilidades locais»; ora, sob tal aparência, a interpretação literal da referida alínea, segundo a nova redacção, conduz, na realidade, à consagração de uma «incompatibilidade nacional», para os funcionários autárquicos: estes não podem ser candidatos em qualquer eleição autárquica a nível de todo o país!

No segundo caso, bem pelo contrário, nunca concluiríamos pela inconstitucionalidade do preceito questionado. Isto porque, do exame dos autos sobressai que os candidatos em apreço apre­sentaram a sua candidatura, não para os órgãos representativos da autarquia «município» (Câmara ou Assembleia Municipais), de que são funcionários, mas para as eleições relativas ao órgão representativo de uma outra autarquia, de que não são funcionários, isto é para uma assembleia de freguesia. Sendo assim — e é assim — tal hipótese não se acha abarcada na previsão do artigo 4.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, segundo a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de Outubro. Desde logo, não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade.

Contudo, podemos admitir, por hipótese, que esta última interpretação é discutível. Mas, então, sê-lo-á em virtude da pouca clareza do legislador; e, nesse caso, o carácter discutível abrangerá toda e qualquer interpretação, incluindo aquela que o acórdão não revelou. Por isso, nestas circunstâncias, deveria o Tribunal Constitucional, em vez de se embrenhar em discu­tíveis vias que o conduziram à inconstitucionalidade, ter proce­dido, quanto ao preceito em causa, a uma interpretação con­forme a Constituição (v., entre outros, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 2a ed., Almedina, 1980, pp. 275 e segs.).

Ora, em lugar de seguir essa senda segura, já trilhada entre nós (cf., entre outros, os pareceres da Comissão Constitucional n.ºs 19/79, de 10 de Julho; 7/80, de 20 de Março; e 18/82, de 25 de Maio) e também no estrangeiro (v. Vitalino Canas, Introdução às Decisões de Provimento do Tribunal Constitucio­nal. Os seus efeitos em particular, Estudos de Direito Público, n.º 2, ed. Cognitio, 1984, pp. 36 e 37), preferiu este Tribunal Constitucional seguir outra, inovadora, insegura e incerta.

Isto porque, o acórdão que ora se aprova vem decidir, sem mesmo fixar previamente (ou por isso…) o âmbito ou o alcance do preceito em apreço, que ele é, ao mesmo tempo, inconsti­tucional e constitucional! É «inconstitucional» quando cria uma incapacidade eleitoral passiva em relação a funcionários que não estão em condição de exercer qualquer influência sobre o elei­torado; é, pelo contrário, «constitucional» quando a incapaci­dade eleitoral passiva ferir funcionários em condições de exer­cer influência sobre o eleitorado! Prestando vénia a tanta ousadia interpretativa, pensamos que não cabe ao Tribunal Constitu­cional distinguir onde a lei não distingue. A norma em apreço — toda e qualquer norma, aliás — é ou não é inconstitucio­nal. Entre a inconstitucionalidade e a constitucionalidade não há matizes, graus, tonalidades que conduzam ao «cada vez mais constitucional» ou, mutatis mutandis, ao «cada vez menos inconstitucional». Apenas cabe ao Tribunal Constitucional decla­rar ou não a inconstitucionalidade de quaisquer normas. Não lhe cabe desmembrar um preceito que não partilha, «inventar» alíneas, tornar uma norma cada vez menos geral e cada vez menos abstracta. Caso contrário, desconhecendo tais axiomas, a mais alta instância da fiscalização da constitucionalidade transformar-se-á, rapidamente, num ilegítimo «legislador»; e, assim, a justo título, e apesar da sua tenra idade, falar-se-á, a propósito, de «gouvernement des juges».

Tanto mais que, neste caso, não estamos sequer perante um caso de declaração de «inconstitucionalidade parcial quantita­tiva», de que a relativamente longa experiência jurisprudencial da Comissão Constitucional apenas oferece um único exemplo (cf. Vitalino Canas, ob cit., p. 42); na melhor das hipóteses — e mesmo assim com variadas dúvidas — estaríamos perante o pri­meiro exemplo, no nosso recente sistema de fiscalização, de uma declaração de «inconstitucionalidade parcial qualitativa», tema que continua sendo controvertido no experiente sistema consti­tucional federal alemão (cf. J. C. Béguin, Le controle de la constitutionnalitê des lois en Republique Fêderale d'Allemagne, Eco­nómica, Paris, 1982, pp. 178 a 183). É que, neste caso, o Tribunal Constitucional pronuncia-se, na realidade pela incons­titucionalidade da norma na medida em que esta é aplicada a determinados cidadãos que, num momento dado, apresen­tam determinadas características. Vendo bem, não é a norma que é declarada inconstitucional mas a sua aplicação. Por outras palavras: não se declara inconstitucional a norma em virtude de uma determinada interpretação (parcial ou não, qualitativa ou quantitativa), mas em virtude da sua aplicação a determinados destinatários. Aplicação essa que é, aliás, e como se demons­trou, bastante duvidosa…

Por isso, no presente caso, teríamos preferido que o Tribu­nal Constitucional seguisse, em derradeira instância, a via da interpretação conforme a Constituição. Tal via, aqui, se acharia até facilitada pois que, como se viu, a vontade do legislador não está definitiva e seguramente clarificada. Ora, entre várias interpretações possíveis deve o juiz constitucional escolher aquela que menos fere a Constituição e que mais salvaguarda a legis­lação vigente. Não só porque esta concessão de um favor legis contribui para a segurança jurídica e garante a preservação e a continuidade do ordenamento jurídico; mas também porque, num Estado de Direito democrático, a regra interpretativa básica deve ser a presunção de constitucionalidade e não a inversa: in dubio pro legislatore! — Jorge Campinos.