17/83. · Tribunal Constitucional

Acórdão 8/84

ACÓRDÃO N.º 8/84

Processo n.º 17/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 — Ao apreciar a elegibilidade dos candidatos da lista do Partido Social Democrata à eleição para a Assembleia Municipal de Penela, con­siderando que o candidato A., como inspector de finanças, estava abrangido pela alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, o Ex.mo Juiz da Comarca de Penela declarou-o inelegível, e em consequência rejeitou a sua candi­datura. E, perante reclamação do mandatário da lista, confirmou a decisão.

De imediato, o Tribunal da Relação de Coimbra, chamado a intervir, e pelo mesmo mandatário, por via de recurso, julgou-o procedente, fundando-se para tanto na seguinte linha de raciocínio. O artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental apenas consente que a lei restrinja os direi­tos, liberdades e garantias nos casos expressamente previsto na Constitui­ção, e ainda assim em termos limitados. O artigo 48.º, n.º 1, afirma o direito de todos os cidadãos a tomarem directamente parte na vida polí­tica e na direcção dos assuntos públicos do País. Deste modo, a lei ordi­nária apenas pode fixar incapacidades eleitorais passivas quando a Cons­tituição tal explicite ou autorize, o que só sucede, aliás, nos casos previstos nos artigos 153.º e 270.º O artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, na medida em que declara inelegíveis para os órgãos do poder local os funcionários de finanças com funções de chefia e, em par­ticular, os inspectores de finanças, espécie que cabe dentro daquela cate­goria, foi revogado pela Constituição.

Deste acórdão da Relação de Coimbra, e limitado à questão de incons­titucionalidade, interpôs recurso para a Comissão Constitucional o Ex.mo Procurador da República, que ofereceu em alegações o seguinte quadro conclusivo:

A democracia igualitária, própria do nosso sistema constitucional, tem por pressuposto o princípio da igualdade em geral, consa­grado no artigo 13.º da Constituição;

Tal princípio, na Constituição eleitoral, flui dos artigos 49.º e 50.º, n.º 1;

É ainda emanação deste princípio, no domínio das inelegibilida­des, o disposto no artigo 153.º, que, apesar de directamente dirigido à Assembleia da República, é também válido para as eleições locais;

Nesta perspectiva, a alíneas) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 701-B/76, de 26 de Setembro, ao ferir de incapacidade eleitoral passiva os funcionários de finanças com funções de che­fia, não viola os artigos 18.º, n.º 2, e 48.º, n.º 1;

O acórdão recorrido, ao decidir como o fez, errou na interpreta­ção da Constituição;

Deverá ordenar-se a sua reforma, em conformidade com o julga­mento da questão de inconstitucionalidade.

O recorrido não contralegou. O Ex.mo Representante do Ministério Público junto da Comissão Constitucional, em bem fundamentado pare­cer, conclui pela procedência do recurso.

Transitou entretanto o processo, por força do disposto no n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para o Tribunal Cons­titucional, onde o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto teve por bem se não pronunciar.

2 — Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir se o segmento da norma constante do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, cuja aplicação ao caso concreto se recusou, enferma efecti­vamente de inconstitucionalidade.

Não pode deixar de se vincar, pela sua pertinência, que, ainda que o Tribunal a quo use uma fórmula de recusa de aplicação da norma mais vasta do que a necessária para decidir o caso sub judice, o Tribunal Cons­titucional tem de limitar o seu juízo de constitucionalidade à parte da norma cuja rejeição era, na verdade, indispensável ao julgamento da espé­cie em causa. E tem de ser muito preciso nessa definição: é que o juízo de constitucionalidade pode divergir conforme se centre o exame sobre um segmento maior ou menor da norma.

A Relação de Coimbra negou-se a aplicar o artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, na medida em que veda aos funcionários de finanças com funções de chefia o acesso por eleição à titularidade dos órgãos de poder local. Todavia, a desaplicação com relevo para o julga­mento do objecto da causa foi bem mais reduzida: limita-se ao trecho do preceito que impede aos inspectores de finanças, enquanto incluídos na categoria de funcionários de finanças com funções de chefia, de se can­didatarem à eleição para assembleias municipais.

A análise, agora perfeitamente delimitada nos seus objectivos, procu­rará apurar se a imposição dessa incapacidade eleitoral passiva satisfaz o complexo condicionalismo de que, em termos constitucionais, depende a validade de qualquer restrição a um direito fundamental.

3 — O direito de acesso a cargos públicos, de carácter electivo ou não, referido no artigo 50.º, n.º 1, da Constituição, é, pela sua localização no título II da parte I, um direito fundamental sujeito ao regime espe­cial dos artigos 17.º e seguintes. O direito a ser eleito para os órgãos repre­sentativos das autarquias locais é indubitavelmente um direito fundamental deste tipo. Por isso, e de acordo com o disposto no artigo 18.º, n.os 2 e 3, a lei — que terá necessariamente carácter geral, abstracto e irretroactivo — só o poderá restringir nos casos expressamente previstos na Constituição, tendo a restrição, a estar prevista, de se limitar ao neces­sário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, e sempre sem que tal envolva diminuição da extensão e alcance do conteúdo essencial do direito fundamental.

Sem detença se afirma, por ser de cristalina evidência, que a norma do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, é de índole geral e abstracta e não retroactiva. Longamente se indagará sim, se a Cons­tituição consente que a lei estabeleça restrições àquele direito fundamen­tal, e a concluir-se pela positiva, se a inelegibilidade dos inspectores de finanças para as assembleias municipais se reduz ao indispensável à salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente tutelados, e isto, de qualquer modo, sem diminuição da extensão e alcance do con­teúdo essencial do direito contido no n.º 1 do artigo 50.º

4 — O facto de a Constituição tratar o direito eleitoral de forma dis­persa e fragmentada obriga o intérprete a um esforço de sistematização, obriga-o a desenvolver as normas constitucionais existentes neste domí­nio, segundo critérios expressivos da unidade axiológica própria da Lei Fun­damental.

Nesta óptica, interessa agora, e em especial, a análise enquadrada do artigo 153.º da Constituição: «São elegíveis [para a Assembleia da Repú­blica] os cidadãos portugueses eleitores, salvas as restrições que a lei elei­toral estabelecer por virtude de incompatibilidades locais ou de exercício de certos cargos». Este preceito está inserido no capítulo da Constituição sobre estatuto e eleição da Assembleia da República. Refere-se-lhe ime­diatamente.

Isto não quer dizer, todavia, que o seu campo de aplicação se limite a essa eleição. Há que considerar antes, e em particular, a posição siste­mática da norma dentro do contexto constitucional.

A Assembleia da República, segundo o artigo 150.º da Lei Básica, é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses. É o órgão que, em primeira linha, corporifica o princípio da democracia represen­tativa, afirmado nomeadamente nos artigos 10.º e 116.º da Constituição.

Por se situar no centro da estrutura político-democrática do Estado, natural é que a Lei Fundamental tenha tomado a Assembleia da Repú­blica por modelo de outras assembleias representativas de fracções indivi­dualizadas da comunidade política: assembleias regionais das regiões autó­nomas (artigo 233.º); assembleias de freguesia (artigo 245.º); assembleias municipais (artigo 250.º); e assembleias regionais das regiões administra­tivas (artigo 258.º da Constituição).

É lógico assim que uma regra, como a do artigo 153.º da Lei Funda­mental, valha para a eleição destas outras assembleias de representação parcelada. Tanto mais quanto é certo, por um lado, que a Constituição, nada dispõe sobre inelegibilidades de candidatos à eleição para órgãos das regiões autónomas e das autarquias locais, e, por outro, que o princípio da democracia representativa, expresso na Lei Básica, e sob cuja égide se desenvolve o sufrágio para todos estes órgãos colegiais, impõe, na ausên­cia de especiais singularidades, a unidade regulamentativa, a nível cons­titucional, da matéria de impedimentos jurídicos à eleição de candidatos para aqueles órgãos.

Por fim, é de notar que a ratio do artigo 153.º tanto justifica limita­ções da capacidade eleitoral passiva dos candidatos à eleição para a Assem­bleia da República como dos candidatos às eleições para as assembleias representativas das regiões autónomas e das autarquias locais. De facto, a ratio legis em questão assenta basicamente em dois pressupostos: em primeiro lugar, no perigo da captatio benevolentiae do eleitorado por quem exerça determinadas funções locais; e, em segundo lugar, na neces­sidade de salvaguardar a independência e o prestígio de certos cargos, conservando-os tanto quanto possível afastados da luta política acesa. Ine­xistem, porém, a este nível, especiais singularidades, justificativas de uma diversidade de tratamento.

Nada impede desta forma, e numa visão sistemática da Constituição, a interpretação analógica do artigo 153.º, e dentro dos limites da sua excepcionalidade. Assim já o entendeu a Comissão Constitucional nos Pare­ceres n.ºs 29/78 (edição oficial, vol. 7.º, p. 58, nota 28) e 11/82 (ainda inédito). E também neste sentido se pronunciou Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, vol. II, pp. 474 e 475, que nota que a regra do artigo 153.º da Lei Fundamental «não pode deixar de valer outrossim para as eleições regionais e locais — pelo menos, por maioria de razão, no que concerne às incompatibilidades locais».

Admitida esta leitura ampla do artigo 153.º da Constituição, uma con­clusão se impõe: o legislador ordinário está expressamente autorizado a fixar restrições à capacidade eleitoral passiva dos candidatos às eleições para as assembleias das regiões autónomas e das autarquias locais.

5 — Posto isto, há que ver ainda se a proibição dos funcionários de finanças com funções de chefia (entre os quais se contam, como mais à frente se demonstrará, os inspectores de finanças), de concorrerem às elei­ções para as assembleias municipais, é restrição que obedece aos demais parâmetros dos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição.

Justifica-se essa proibição, no que toca aos inspectores de finanças, pela salvaguarda de outro direito ou interesse constitucionalmente protegido?

Reduz-se, em juízo de adequação, ao necessário à satisfação de tal objec­tivo? Não importa diminuição da extensão e alcance do conteúdo essen­cial do direito previsto no n.º 1 do artigo 50.º da Lei Básica?

6 — Antes de mais cumpre salientar que, sancionando a Constituição a compressão de um direito fundamental, é de presumir, na lógica do n.º 2 do artigo 18.º, que existe em quadro geral um conflito latente entre esse direito e outro direito ou interesse constitucionalmente garantido.

É concretizável esse conflito potencial quando o titular do direito con­signado no n.º 1 do artigo 50.º é inspector de finanças? Isso se vai ver.

Dispõe o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 513-Z/79, de 27 de Dezembro, que reestruturou a Inspecção-Geral de Finanças:

Enquanto órgão de fiscalização superior, a Inspecção-Geral de Finanças procederá ao controle das finanças públicas, tendo em vista a prevenção e correcção de anomalias, bem como a reintegração do interesse público e da legalidade violados, competindo-lhe:

a) Fiscalizar os serviços de finanças e os cofres públicos, tanto do Estado como das autarquias locais;

b) Proceder, por determinação superior, à verificação do comportamento, em matéria económica, financeira ou fis­cal, de quaisquer serviços públicos, pessoas colectivas de direito público, empresas e entidades dos sectores público, cooperativo ou privado;

c) Intervir na fiscalização das empresas públicas, das socie­dades anónimas e de outras empresas ou entidades, nos termos legalmente estabelecidos ou para verificação do cumprimento da legislação tributária, quer por elas, quer pelos serviços fiscais;

d) Efectuar a auditoria financeira das empresas públicas e ainda das empresas privadas em que essa intervenção tenha sido solicitada pelo Governo, exceptuadas em qual­quer dos casos as instituições de crédito, parabancárias ou seguradoras, tendo em vista a informação oportuna do Governo e eventualmente dos órgãos dessas empre­sas, designadamente mediante a emissão de parecer sobre os documentos de prestação de contas;

e) Fiscalizar as indústrias do tabaco e dos fósforos e admi­nistrar os respectivos impostos, nos termos legalmente estabelecidos;

f) Exercer outras funções que lhe sejam atribuídas por lei ou determinadas superiormente.

Daqui se vê a multiplicidade de funções que estão cometidas aos ins­pectores de finanças, aos quais pertence, em última linha, a execução das acções de inspecção em domínios dos mais diversos do campo financeiro (artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 513-Z/79). E embora a Inspecção-Geral de Finanças compreenda vários serviços, todos de competência espe­cífica (artigo 6.º), certo é que, por força do artigo 9.º, «os serviços de inspecção manterão estreita relação entre si no exercício das respectivas competências, actuando conjuntamente na realização de objectivos comuns, designadamente através do destacamento temporário de inspectores de um para outro serviço, por despacho do inspector-geral, ouvido o conselho de inspecção».

Desta forma, os inspectores de finanças, seja qual for o serviço em que estejam colocados, sempre podem ser chamados a exercer, em activi­dade inspectiva, qualquer das competências que à Inspecção-Geral de Finanças foram legalmente atribuídas, entre as quais se destacam a ins­pecção das direcções e repartições de finanças, dos serviços de contabili­dade, orçamento e tesouraria das autarquias locais e dos serviços munici­palizados [artigos 12.º, n.º 1, alíneas a) e b) e 18.º, n.º 2], e bem assim, a inspecção, em perspectiva económica, fiscal e financeira, de pessoas colec­tivas de direito público, empresas e entidades dos sectores público, coo­perativo e privado e, em particular neste último sector, das sociedades anónimas [artigos 14.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), e 18.º, n.º 1, alínea a)].

Demarcou-se a competência de maior relevo da Inspecção-Geral de Finanças, dotada em geral de poder de iniciativa própria para as acções que cabem no âmbito das suas atribuições. Os inspectores de finanças, aos quais pertence desenvolver no exterior, e em execução última dessa competência, as acções de inspecção, levam a cabo tarefas das mais deli­cadas da máquina administrativa estadual.

7 — Esta sua particular posição, na organização administrativa, não favorecerá o aparecimento de conflitos com outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos?

Já noutro lugar se referiu que a ratio do artigo 153.º da Constituição repousava em duas premissas: por um lado, no perigo da captatio bene­volentiae do eleitorado por parte de quem exerce determinadas funções locais; e, por outro lado, na necessidade de garantir a independência e o prestígio de certos cargos, conservando-os tanto quanto possível afastados da luta política acesa. Precisamente daqui é que se terá de partir para a definição do direito ou interesse constitucionalmente protegido, com o qual, e em princípio, o direito fundamental restringido colidirá.

Sucessivamente se trilharão as pistas que a consideração dos motivos de limitação daquele direito fundamental abrem à investigação.

8 — Tendo em conta o primeiro motivo de restrição, logo se vê, nesta perspectiva, que é contemplada a possibilidade de o direito reconhecido pelo artigo 50.º, n.º 1, embater no direito de escolha livre dos seus repre­sentantes por parte do eleitorado, direito a que faz alusão o artigo 48.º, n.º 1, da Constituição. Por isso, a pergunta, agora muito concreta: — O direito do artigo 50.º, n.º 1, quando caiba a inspectores de finan­ças, poderá efectivamente ser encurtado, no que se refere à eleição para as assembleias municipais, para salvaguarda do direito consignado no artigo 48.º, n.º 1?

9 — Mas antes de prosseguir, há que abrir um parêntesis, com vista a determinar se os inspectores de finanças se incluem na categoria refe­rida na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, sob a designação «funcionários de finanças com funções de chefia», o que, aliás, foi contestado em fase pregressa do processo, pelo mandatário da lista do Partido Social Democrata.

A resposta não pode deixar de ser positiva.

Em preceitos correlativos de diplomas eleitorais recentes, foi usada, a propósito, terminologia diversa e mais específica. Assim, quer no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 621. A/74, de 15 de Novembro (I parte da lei eleitoral da Assembleia Constituinte), quer no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 93-A/76, de 29 de Janeiro de 1976 (I parte da lei eleitoral da Assembleia Legislativa), quer ainda no artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 14/79, de 16 de Maio (lei eleitoral da Assembleia da República) se proibiu a candidatura aos directores e chefes de repartição de finanças pelo círculo onde exercessem a sua actividade.

O artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, por seu turno, ao contemplar a inelegibilidade dos funcionários de finanças com funções de chefia, usa uma fórmula mais lata e refere-a a todo o País, e não à autarquia onde porventura exerçam, no todo ou em parte, as suas funções.

Da comparação destes textos, resulta evidente que a categoria de fun­cionários de finanças com funções de chefia é mais dilatada e mesmo algo indeterminada, nela se incluindo por certo, quanto mais não seja pela proximidade das situações eleitorais, os directores e chefes de repartição de finanças. Na delimitação daquela categoria funcional não haverá, toda­via, que atender ao conceito de pessoal dirigente da função pública tal como é definido no Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, diploma posterior ao Decreto-Lei n.º 701-B/76, que, por isso mesmo, não pôde ter sido influenciado decisivamente pelos seus critérios de definição de chefias.

Isto dito, e sem se especificar a totalidade dos funcionários susceptí­veis de enquadramento na classe de funcionários de finanças com fun­ções de chefia, procurar-se-á apenas apurar se os inspectores de finanças nela efectivamente se incluem, como já antes se deu por assente.

Pelo interesse histórico de que se reveste para efeitos de interpretação do preceito em causa recorda-se que o artigo 7° da Lei n.º 3, de 3 de Julho de 1913, estabelecia a inelegibilidade para os corpos administrati­vos dos «funcionários remunerados do serviço de lançamento, arrecadação e fiscalização das contribuições do Estado».

A inelegibilidade da alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76 relativa a «funcionários de finanças com funções de chefia» situa-se sensivelmente nesta linha. A nova dimensão que entretanto ganhou a componente financeira permite, porém, uma leitura actualizada do conteúdo de tal inelegibilidade, consentida, aliás, pela expressão ampla que o preceito em exame utiliza.

Nesta óptica, estarão aí incluídos os funcionários de finanças com fun­ções de chefia que, directa ou indirectamente, intervenham no processo de formação do acto tributário, na sua revisão ou anulação ou que fisca­lizem, numa óptica financeira, seja os serviços públicos, seja os sectores público, cooperativo e privado dos meios de produção.

Os inspectores de finanças, pela natureza das suas funções, noutros trechos deste acórdão miudamente descritas, integram-se indubitavelmente naquela categoria funcional (vide, além do Decreto-Lei n.º 513-Z/79, que reestruturou a Inspecção-Geral de Finanças, os Decretos-Leis n.ºs 273/82, de 13 de Julho, e 28/83, de 22 de Janeiro, que o alteraram).

10 — Posto isto, e fechado o parêntesis que se abrira para averiguar do correcto posicionamento dos inspectores de finanças em relação à ine­legibilidade da alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, há que retomar a análise no ponto em que fora interrom­pida, há que ver se a tutela do direito do artigo 48.º, n.º 1, justifica a restrição, nos termos referidos, do direito do artigo 50.º, n.º 1.

A Inspecção-Geral de Finanças exerce a sua acção em todo o território nacional que, para efeitos de inspecção, se acha dividido em zonas, cujo número, delimitação geográfica e respectiva distribuição de pessoal foram estabelecidas pela Portaria n.º 208/80, de 29 de Abril.

Nos termos desta portaria a Inspecção de Serviços Tributários distribui-se por 10 zonas, integrando todas elas, à excepção da 1.ª que engloba os distritos de Viana do Castelo, Braga e Vila Real e da 10.ª que cobre as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, dois distritos. Cada zona dispõe de um quadro de inspectores que varia entre 7 (Beja e Faro, San­tarém e Portalegre) e 19 (Lisboa).

Por seu turno a Inspecção de empresas distribui-se por 4 zonas (norte, centro, sul e regiões autónomas dos Açores e Madeira) com um quadro de inspectores respectivamente de 18, 6 e 59 unidades (a zona das regiões autónomas não dispõe de um número adstrito de inspectores).

Por outro lado, a distribuição dos inspectores pelas zonas de inspec­ção obedece aos critérios estabelecidos na Portaria n.º 208/80, destacando-se como aspectos prioritários a residência habitual na zona pretendida e interesses de ordem familiar ponderosos na zona de actividade, nomea­damente pelo facto de o cônjuge aí exercer actividade profissional.

Os inspectores de finanças, no desempenho das atribuições que lhes estão cometidas, inspeccionam, como já antes se notou, designadamente as direcções e repartições de finanças e os serviços de contabilidade, orça­mento e tesouraria das autarquias locais e dos serviços municipalizados e, no domínio fiscal, as empresas privadas [artigos 12.º, n.º 1, alíneas a) e b), 14.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), e 18.º, n ° 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 513-Z/79].

Esta ampla e diversificada competência dos inspectores de finanças, não pode deixar de se haver por localmente relevante pois que, poderá eventualmente ocasionar reflexos muito importantes na situação tributá­ria dos contribuintes c das entidades individuais ou colectivas submetidas à acção inspectiva.

Tendo em atenção que as zonas de inspecção, nomeadamente as que se reportam aos serviços tributários, respeitam a áreas geográficas limita­das e que, por via de regra, os inspectores de finanças exercem as suas funções na zona onde residem ou onde possuem interesses ponderosos de ordem familiar, tem-se como real e efectivo o perigo da captatio benevolentiae do eleitorado, derivado da convergência das situações assinaladas: a acção inspectiva com possíveis e determinantes incidências em interes­ses financeiros locais e a dimensão pessoal adquirida numa determinada área geográfica por força das funções exercidas.

Tem-se assim, dentro deste condicionalismo, por inteiramente expli­cada a limitação para os inspectores de finanças do direito de acesso a cargos públicos de natureza electiva ou não, por força da tutela, em ter­mos ajustados, do direito de escolha livre dos seus representantes por parte do eleitorado, consignado no artigo 48.º, n.º 1 da Constituição.

11 — Levando em atenção o segundo motivo da restrição (o que se liga à necessidade de garantir a independência e o prestígio de certos car­gos), procurar-se-á definir, nesta perspectiva, o outro direito ou interesse com o qual o direito do artigo 50.º, n.º 1, eventualmente se confrontará.

É em especial através dos inspectores de finanças que, no continente, o Governo e, nas regiões autónomas, os governos regionais exercem, na sua dimensão financeira, a tutela administrativa sobre as autarquias locais [artigos 202.º, alínea d), 229.º, alínea h), e 243.º da Constituição]. No entanto, ao passo que no território continental o Governo exerce tal tutela (destinada a fiscalizar a legalidade da gestão patrimonial e financeira dos municípios) unicamente por meio da Inspecção-Geral de Finanças, no ter­ritório insular os Governos regionais poderão ou não solicitar ao Governo, para esse efeito, o apoio da Inspecção-Geral de Finanças (artigos 91.º, n.º 2, da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, e 1.º, n.º 2, e 21.º, n.ºs 1 e 3 da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro).

Segundo o artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental, que lhes é gene­ricamente aplicável, os inspectores de finanças «estão subordinados à Cons­umição e à lei e devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções». Consequentemente, existe interesse constitucionalmente explicitado em que os inspectores de finanças, em acção de inspecção aos serviços de contabilidade, orçamento e tesouraria das autarquias locais e serviços municipalizados, se desincumbam dessas tarefas com justiça e imparcialidade, respondendo adequadamente às missões inspectivas que, em quadros de tutela administrativa, lhes sejam determinadas pelo Governo ou pelos governos regionais.

É exactamente este interesse de ordem constitucional que, segundo esta nova abordagem, virtualmente conflitua com o direito fixado no artigo 50.º, n.º 1, da Constituição, quando o seu titular é um inspector de finanças.

Os inspectores de finanças, no exercício da sua acção inspectiva de exte­rior, actuam por vezes em ambientes politicamente divididos. Esse o campo que lhes será normalmente oferecido pelos municípios que inspecciona­rem. Nessas situações, terão de se alhear dos interesses políticos em jogo, quaisquer que eles sejam, e de alicerçar a sua conduta exclusivamente sobre uma alta competência técnica em domínios como os da ciência e técnica fiscal, da contabilidade pública e do direito financeiro. Só assim será justa, neutra e eficaz a sua acção inspectiva.

O seu arredamento da eleição para as assembleias municipais, às quais compete, nomeadamente, aprovar o orçamento, relatório, balanço e con­tas apresentados pelas câmaras [artigo 48.º, n.º 1, alíneas e) e f), da Lei n.º 79/77], afasta-os, por um lado, das lutas eleitorais e das paixões que as envolvem e, por outro, da participação em um órgão colegial, cuja com­petência atrás referida fatalmente se cruzaria com a sua competência pró­pria de fiscalização da legalidade da gestão patrimonial e financeira dos municípios.

Essa inelegibilidade, que se traduz numa contenção do direito consa­grado no artigo 50.º, n.º 1, da Constituição, afigura-se apropriada e limi­tada ao necessário à salvaguarda de um interesse constitucionalmente pro­tegido: o de que a tutela administrativa sobre os municípios se exerça com justiça e imparcialidade.

12 — Viu-se, pois, que a limitação do direito explicitado no artigo 50.º, n.º 1, se justifica para fins de acautelamento, quer do direito de livre escolha dos seus representantes por parte do eleitorado, quer do interesse a uma tutela administrativa justa e imparcial sobre os municí­pios. O direito expresso no artigo 50.º, n.º 1, foi, para esses efeitos, res­tringido, como resulta de todo o exposto, ao absolutamente necessário.

Mas para que este conflito haja sido solucionado em quadro constitu­cional necessário é ainda que não tenha sido aniquilado o núcleo essen­cial do direito previsto no artigo 50.º, n.º 1. Toca-se assim o último ponto desta prolongada indagação tendente a averiguar da validade constitucio­nal da restrição imposta à participação dos inspectores de finanças na vida política local.

Neste plano, cabe, na verdade, assinalar agora que a mencionada ine­legibilidade, no concernente aos inspectores de finanças, não encurta o direito referido no artigo 50.º, n.º 1, em termos de o privar dos seus valores dominantes, desde logo porque os inspectores de finanças não ficam, em termos absolutos, privados de concorrer a outros cargos públi­cos de natureza electiva ou não, sendo certo ainda que, abandonadas aque­las funções, a restrição caducará. Isto mostra que o direito de acesso a cargos públicos foi apenas perifericamente afectado. No seu cerne, ele sub­siste integralmente.

13 — Deste modo, e porque satisfaz inteiramente o esquema de con­dições imposto pelo artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, é de con­cluir, em derradeira análise, pela validade da inelegibilidade para as assem­bleias municipais, estabelecida pelo artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, para os inspectores de finanças.

14 — Pelos motivos expostos, se não julga inconstitucional o artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, na parte em que declara inelegíveis para as assembleias muni­cipais os inspectores de finanças, e em consequência revoga-se o acórdão recorrido e ordena-se, nos termos do artigo 80.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, a sua reforma em conformidade com o decidido.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 1984. — Raul Mateus — Antero Alves Mon­teiro Diniz — Jorge Campinos — Martins da Fonseca (vencido, conforme declaração de voto junta) — Vital Moreira (vencido, conforme declaração anexa) — Armando M. Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Os inspectores de finanças não podem exercer influência sobre todo o território nacional. Normalmente nenhum contacto têm com as popu­lações.

Por outro lado, existem outros meios menos drásticos que a Consti­tuição permite e que asseguram a independência dos inspectores de finan­ças (n.ºs 4 e 5 do artigo 269.º da Constituição). — José Martins da Fonseca.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Votei contra o acórdão porque entendo que a norma em causa, que considera inelegíveis os inspectores de finanças nas eleições para as autarquias locais, viola o artigo 18.º da Constituição, nomeadamente o seu n.º 2, segundo o qual a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Que a capacidade para ser eleito constitui um direito fundamental e que ele goza do regime próprio dos «direitos, liberdades e garantias», a que se refere o artigo 17.º da Constituição —, eis o que não sofre dúvida. Assim, toda e qualquer restrição a esse direito, ou (o que é o mesmo) toda e qualquer inelegibilidade só é lícita quando: a) a Constituição a admita expressamente; b) quando essa restrição se torne necessária para salvaguardar outro direito ou interesse legalmente protegido. Estas duas condições são cumulativas, não bastando verificar-se uma delas.

Ora, entendo que nenhuma delas se verifica. Nem as restrições da capa­cidade eleitoral passiva desta natureza são admitidas pela Constituição no que se refere às eleições para as autarquias locais; nem no caso, ainda que tais restrições fossem admissíveis, existe qualquer direito ou interesse constitucionalmente protegido cuja protecção exija o sacrifício do direito dos cidadãos (no caso, dos inspectores de finanças) a candidatarem-se a cargos electivos no âmbito das autarquias locais.

2 — Quanto ao primeiro ponto — ou seja: a ausência de autorização constitucional expressa para estabelecer inelegibilidades neste domínio das eleições para as autarquias locais —, reitero os argumentos que aduzi na declaração de voto que juntei ao recente Acórdão n.º 4/84, onde se deci­diu questão idêntica, argumentos que agora posso condensar no seguinte:

a) Não existe na Constituição nenhuma norma genérica que pre­veja a possibilidade de a lei estabelecer inelegibilidades para toda e qualquer eleição e também não existe nenhuma norma espe­cial que contemple em particular as eleições para as autarquias locais;

b) O artigo 153.º da Constituição refere-se apenas às eleições para a Assembleia da República e, portanto, só para essas eleições é que se pode dizer que as restrições à elegibilidade estão «expressamente previstas na Constituição», como exige o artigo 18.º, n.º 2 da Constituição;

c) O artigo 153.º não pode pois ser aplicável também às eleições para as autarquias locais, já que, se uma norma abrange ape­nas «expressamente» a situação A, não pode valer também «expressamente» para a situação B;

d) Não pode recorrer-se neste campo à aplicação analógica da norma do artigo 153.º, pois, se a Constituição exige que o caso esteja «expressamente» previsto nela, então não basta que se trate apenas de uma situação pretensamente ou realmente análoga àquela que está expressamente prevista na Constituição;

e) Em matéria de direitos fundamentais — e ainda mais no campo dos «direitos, liberdades e garantias», sobretudo quando se trata de direitos de participação política — a regra é a plena exten­são do direito e a excepção é a restrição, devendo, em caso de dúvida, prevalecer o direito sobre a restrição ao direito;

f) Nada impõe que nas eleições para as autarquias locais tenha de haver inelegibilidades, devendo aliás notar-se que, mesmo no caso de eleições para a Assembleia da República, o artigo 153.º apenas as admite, mas de modo nenhum as impõe, pelo que não tem qualquer valor um eventual argumento de igual­dade que se invocasse para justificar idêntica solução;

g) Mesmo que fosse legítimo aduzi-lo, o argumento de analogia nem sequer vale neste caso, já que as eleições para as autar­quias locais apresentam especificidade constitucional própria, que impede que as regras que possam valer para as eleições parla­mentares sejam necessariamente adequadas para as eleições locais;

h) Finalmente, mesmo que houvesse de ter-se por razoável ou até como «necessário» o estabelecimento de inelegibilidades nas elei­ções para as autarquias locais (para além daquelas que decor­rem expressamente como admissíveis de outras normas consti­tucionais, como a do artigo 270.º), importa afirmar enfaticamente que não basta que uma solução seja razoável ou conveniente para deixar de ser inconstitucional.

3 — Quanto ao segundo ponto — ou seja, o requisito constitucional da existência de um direito ou interesse constitucionalmente protegido cuja defesa exija o sacrifício do direito fundamental —, não são mais con­vincentes os argumentos enunciados no acórdão. Se é possível apreender neste aspecto a argumentação produzida, são dois os interesses em home­nagem aos quais haveria que sacrificar o direito dos inspectores de finan­ças a serem eleitos para órgãos do poder local, a saber: por um lado, o interesse constitucional em ser impedida a captatio benevolentiae dos elei­tores por parte dos inspectores de finanças; por outro lado, o interesse em defender o exercício imparcial das funções de inspector ou, noutra perspectiva (o acórdão aqui não prima pela clareza), em defender o prestígio e a independência do cargo de inspector das finanças.

No que respeita ao primeiro aspecto — o que tem a ver com o inte­resse em conjurar o perigo de influência dos eleitores por parte dos ins­pectores de finanças —, não se vê sequer em que é que ele é um inte­resse constitucionalmente protegido, uma vez que o preceito invocado a propósito no acórdão (o artigo 48.º, n.º 1, da Constituição) parece nada ter a ver com isso, não podendo servir de esteio a tal conclusão. Todavia, mesmo que existisse tal interesse e ele fosse constitucionalmente prote­gido no sentido de impedir que fosse exercida sobre os eleitores qualquer influência ilegítima, ainda assim não vejo como é que é possível susten­tar convincentemente que os inspectores de finanças estão em condições de a exercer.

Não consta que os inspectores de finanças constituam uma categoria de funcionários que, pelo amplo conhecimento público de que gozem, influenciem de qualquer modo os seus concidadãos. Se esse perigo existisse, que dizer então de figuras tão influentes em comunidades locais, como são o professor, o médico e várias outras que a lei — e bem! — não fere de qualquer inelegibilidade? Acresce que, num país com várias centenas de municípios e milhares de freguesias, seria, pelo menos, exces­sivo defender que o inspector de finanças exerça qualquer influência sobre todo o eleitorado.

De qualquer modo, mesmo que alguma influência possa ser exercida, é impossível sustentar razoavelmente que ela seja suficiente­mente importante para levar ao sacrifício de um direito fundamental. É que para restringir um direito fundamental não basta que possa ser invo­cado um determinado interesse que conflitue com ele; torna-se também necessário que o perigo de prejudicar esse interesse seja suficientemente forte para que não possa deixar de sacrificar-se o direito fundamental. Ora no caso em apreço, não é isso que ocorre, manifestamente.

O perigo da captatio benevolentiae dos eleitores — continuando a admitir, apenas a benefício do raciocínio, que ele constitui objecto de um valor constitu­cionalmente protegido — é, no quadro particular em que se movem os inspectores de finanças, seguramente insignificativo e irrelevante, quer no quadro geral do País, quer no quadro da comunidade local em que os inspectores de finanças se insiram. Se é lícito invocar sequer tal perigo, sempre se afigura patente que a restrição do direito fundamental de acesso a cargos electivos, quando baseada apenas nesse perigo tão remoto e vago, não se coadunaria, em termos de medida, com a simples necessidade de salvaguarda desse interesse pressuposto do eleitorado, sendo antes mani­festamente excessivo e desproporcionado.

Em suma: ainda que se admi­tisse ser possível restringir o direito a ser eleito, de modo nenhum pode­ria invocar-se o perigo da influência do eleitorado para impedir os inspectores de finanças de serem candidatos nas eleições para as autarquias locais.

Carece igualmente de validade o argumento que o acórdão acolhe, seja do interesse em defender «o prestígio e a independência» dos inspec­tores de finanças, seja do interesse em defender a independência e a impar­cialidade no exercício das suas funções.

Quanto ao primeiro aspecto, importa desde logo dizer que os únicos casos, em que a Constituição admite restrições de direitos fundamentais pelo facto de se exercer certa função ou ocupação pública, são os con­templados no artigo 270.º da Constituição, que, precisamente, se inti­tula «restrições de direitos» e que se encontra inserido no capítulo consti­tucional dedicado à administração pública. Fora esses casos (militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo), não é constitucionalmente lícito ferir qualquer cargo ou função pública de uma capitis diminutio em matéria de direitos políticos. Depois, não se com­preende em que é que o facto de ser candidato, ou de vir a ser titular de um cargo electivo em órgãos do poder local, pode ser atentatório da «independência» ou do «prestígio» da função de inspectores de finanças —, a não ser que se perfilhe uma concepção pestífera do exercício dos direi­tos políticos, segundo a qual ele inquinaria necessariamente o prestígio e a independência das pessoas. Só que tal concepção não conduziria ape­nas a impedir os inspectores de finanças de serem candidatos em elei­ções; impedi-los-ia igualmente de serem filiados em partidos políticos ou de participarem activamente em qualquer manifestação ou outra activi­dade política (note-se que para se ser candidato em eleições nem sequer é necessário ser filiado em qualquer partido político); e, além disso, por identidade de razões, não se veria por que é que só haveria que defender o «prestígio» e a «independência» dos funcionários das finanças, e não tam­bém os de outras categorias de funcionários públicos...

Também o outro ponto invocado — ou seja: o que decorre do inte­resse em que os inspectores de finanças exerçam as suas funções «com justiça e imparcialidade», como reza o artigo 266.º n.º 2, da Constitui­ção —, na medida em que tenha algo a ver com a questão, seria igual­mente válido para todos os funcionários públicos (e é, aliás, a todos que se refere o aludido preceito constitucional), com a consequência lógica de que, então, todos eles deveriam ser abrangidos pela incapacidade eleito­ral… Por outro lado, na medida em que haja um conflito entre ser mem­bro de um órgão de poder local e poder inspeccionar as finanças da res­pectiva autarquia, bastaria, para o solucionar, estabelecer uma incompatibilidade, sem necessidade de ir ao extremo da inelegibilidade. Será suficiente determinar que os inspectores de finanças não podem exer­cer funções em relação à autarquia de cujos órgãos sejam membros. Nessa altura já não haveria qualquer conflito de interesses. Note-se, aliás, que tal conflito só existiria com eleitores, e não com candidatos à eleição, não se percebendo portanto por que é que se exigiria a inelegibilidade. Mas se basta a figura da incompatibilidade para solucionar o problema e dar satisfação ao interesse eventualmente decorrente do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, então claudica definitivamente a justificação invocada para sacrificar o direito dos inspectores de finanças a serem candidatos às elei­ções locais. Pois é princípio indiscutível que só se deve restringir um direito fundamental, em homenagem a outro direito ou interesse constitucional­mente protegido, quando a satisfação deste não possa ser obtida sem o sacrifício daquele. Não é isso, manifestamente, o que se verifica no caso em apreço, pelo contrário! Ao invés do que no acórdão se sustenta, a inelegibilidade não se afigura «apropriada e limitada ao necessário à sal­vaguarda de um interesse constitucionalmente protegido».

4 — Por tudo isto, entendo que a inelegibilidade com que o Decreto-Lei n.º 701-B/76 fere os inspectores de finanças não satisfaz nenhuma das duas condições essenciais que o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição exige para se poder restringir um direito fundamental. Eis porque, nesta convicção, não podia de modo algum acompanhar a opinião e a posição que fez vencimento. — Vital Moreira.