Court upholds state recovery order, ruling interpretative law retroactively validates pre-2005 collection within five-year limit.

SUMÁRIO

I. O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artº 40º, nº 1 do D.L. nº 155/92, de 28/08, não viola o artº 141º do CPA, atento o disposto no nº 3 do D.L. nº 155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa, introduzido pelo artº 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro.

II. Atenta a natureza interpretativa dada pelo legislador ao disposto no nº 3 do artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/08, não releva o facto de a ordem de reposição apresentar data anterior à entrada em vigor da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro, em 01/01/2005

DECISÃO TEXTO INTEGRAL

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O Ministério das Finanças e da Administração Pública, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datado de 21/05/2007 que, no âmbito da ação administrativa especial instaurada por Joaquim ................, julgou a ação parcialmente procedente, anulando o ato impugnado por violação de lei, na parte em que determina a reposição das quantias recebidas, julgando improcedente o pedido de reconhecimento do direito à perceção do abono para despesas de representação.

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Formula o aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 205 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“A. A douta sentença recorrida anulou o ato impugnado por violação de lei na parte em que determina a reposição das quantias recebidas para além do período de um ano anterior à sua prática, por contrariar o disposto no n° 2 do artigo 141° do CPA, conjugado com o previsto na alínea a) do n° 2 do artigo 58° do CPTA.

B. Nos termos do nº 1 artigo 40° do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de julho, a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve no prazo de cinco anos após o seu recebimento.

C. De acordo com o nº 3 do mesmo dispositivo legal, introduzido pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro, a disciplina contida no nº 1 não é prejudicada pelo disposto no artigo 141º do CPA.

D. Assim, ao caso sub judice aplica-se a disciplina legal vertida no artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de julho, com a redação dada pela Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro.

E. Subsumindo a factualidade dada por provada ao direito aplicável, o Tribunal a quo só podia decidir no sentido da total improcedência do pedido do ora Recorrido e manter na ordem jurídica o ato impugnado;

E. Ao assim não decidir, a douta sentença sob recurso é censurável, por errónea aplicação do direito.”.

Indica como “Norma jurídica violada: Artigo 40º, nº 1 e 3, do Decreto-Lei n° 155/92, de 28 de julho, com a redação dada pelo artigo 77º da Lei n° 55-B/2004, de 30 de dezembro.”.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, na parte em que anulou o ato impugnado por violação de lei.

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O recorrido concluiu do seguinte modo, nas contra-alegações apresentadas (cfr. fls. 234 e segs.):

“1. O presente recurso, interposto pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública, versa sobre o douto acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que, muito sabiamente, julgou parcialmente procedente o pedido do ora Recorrido, anulando o ato por este impugnado na parte em que determinava a reposição das quantias recebidas.

2. O Recorrente fundamenta o seu recurso – reposição de verbas indevidamente recebidas – numa pretensa violação, por parte do Tribunal “a quo”, do art.40-1-3 do DL 155/92, de 28 de julho, com a redação que lhe foi dada pelo art. 77 da Lei 5-B/20O4, de 30 de dezembro.

3. Mas, em matéria de reposição de verbas, como pretendido pelo Recorrente, há sim que respeitar o art.141-2 do CPA, conjugado com o previsto na al. a) do n°2 do art. 58 do CPTA.

4. E no o artigo 40 do DL.155/92 de 28/7, com ou sem a alteração que lhe foi introduzida pela Lei 55-B/2004, de 30 de dezembro, onde lhe foi adicionado o presente n.3.

5. Aliás, tendo presente que as verbas em causa foram recebidas pelo Recorrido no período compreendido de janeiro de 2001 a maio de 2004, ou seja, todas em datas anteriores à entrada em vigor do nº 3 do artigo 40 do DL. 155/92 de 28/7, nunca tal preceito poderia ser aplicado ao caso dos autos.”.

Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso.

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O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso (cfr. fls. 249).

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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA.

A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, quanto à violação dos nºs 1 e 3 do artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, na redação dada pelo artº 7º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1. O Autor é Presidente da Academia Portuguesa de História, instituição científica de utilidade pública, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa;

2. Ao Autor foi abonado, desde janeiro de 2001, mensalmente, a quantia de Esc.: 133.000$00 a título de despesas representação;

3. A verba abonada cifra-se, atualmente, em 725,20;

4. Consta do ofício ref. 305/.../04, datado de 24 de março de 2004, da Academia Portuguesa de História, subscrito pelo Autor e dirigido ao Diretor da 1ª Delegação da Direção Geral do Orçamento (Doc. N. 4 anexo à P.I.):

“Torna-se, por isso, urgente e de justiça estabelecer uma equiparação a cargo dirigente da Função Pública ao Secretário-Geral da Academia – sempre um Académico de Número, que integra o Conselho Académico.”

5. Pelo ofício nº 892, datado de 20 de maio de 2004 subscrito pelo Diretor da 1ª Delegação da Direção-Geral do Orçamento, dirigido ao Autor, enquanto Presidente da Academia Portuguesa de História, foi comunicado que “o abono que V. Ex.ª mensalmente aufere a título de despesas de representação deverá ser suspenso de imediato, devendo essa Academia proceder à regularização dos abonos entretanto recebidos indevidamente nos termos do art.º 36º do Dec.-Lei nº 155/92 de 28 de julho” (Doc n.º 5 anexo à P.I.).

6. O Autor não foi ouvido em sede de audiência prévia, com vista à prolação do despacho comunicado pelo ofício referido em “4”;”.

DO DIREITO

Considerada a factualidade dada por assente, importa, agora, entrar na análise do fundamento único do recurso.

No presente recurso vem o recorrente a juízo assacar o erro de julgamento de direito ao acórdão recorrido, por violação do disposto nos nºs 1 e 3 do artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, na redação dada pelo artº 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12, decorrente de o tribunal a quo ter julgado procedente o pedido de anulação do ato que determinou a reposição das quantias recebidas pelo recorrido, para além do período de um ano anterior à sua prática, por violação do disposto no nº 2 do artº 141º do CPA.

Além do pedido impugnatório mais se decidiu no acórdão recorrido que ao ora recorrido não assistia o direito a receber a verba mensal destinada a despesas de representação, o qual, nesta parte, não vem impugnado.

Considera o recorrente que o acórdão recorrido fez uma interpretação errónea do direito, ao não aplicar à ordem de reposição das verbas indevidamente recebidas o disposto no artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, o que se impunha.

Tem razão o recorrente quanto ao fundamento do recurso invocado.

Estabelece o preceito legal do artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, sob epígrafe “Prescrição”, o seguinte:

“1 – A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2 – O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.”.

A Lei nº 55-B/2004, de 30/09, no seu artº 77º, aditou um novo número ao referido preceito legal, nos seguintes termos:

“3 – O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de dezembro.”.

Importa considerar que nos presentes autos está em causa decidir se existe o dever de reposição de abonos, a título de despesas de representação, auferidos no período de janeiro de 2001 a 2004, nos termos da ordem de reposição proferida em 2004, traduzida na “regularização dos abonos entretanto recebidos indevidamente” (cfr. facto assente em 5.).

Considerando esses factos, isto é, a ordem de reposição, datada de 20/05/2004, referente a despesas de representação processadas nos anos de 2001 a 2004, o acórdão recorrido concluiu que a mesma foi emitida após ter decorrido o prazo para a revogação dos atos administrativos inválidos, a que se refere o nº 1 do artº 141º, do CPA, pelo que considerou ocorrer o vício de violação de lei e, com tal fundamento, anulou o ato impugnado.

É precisamente nesta parte que o recorrente não se conforma com tal pronúncia do acórdão, pois que, em síntese, alega que face à regra constante do nº 3 do artº 40º do D.L. nº 155/92, introduzida pelo artº 77º da Lei nº 55-B/2004, com a natureza de preceito interpretativo, não se verificou essa alegada invalidade.

A questão ora colocada não é inovatória, tendo sido já abundantemente versada em jurisprudência dos tribunais administrativos, inclusivamente do STA.

Por isso, por facilidade e economia de meios, remete-se para o acórdão do órgão da cúpula da jurisdição administrativa, o STA, sob nº 0413/09, datado de 17/03/2010:

“Recorde-se que a jurisprudência do STA, em subsecção, vinha expendendo, que “o prazo prescricional de 5 anos previsto no artº 40º do Dec. Lei 155/92, de 28 de julho, para obrigatoriedade de reposição de verbas pagas pelo Estado, reporta-se à exigibilidade de crédito existente e não à prévia definição jurídica de obrigação de repor, e não interfere, por conseguinte, com a regra geral de revogabilidade dos atos administrativos constitutivos de direitos”. (in acórdão de 22.MAR.96 - Rec. 030163), ou, como se expendeu, entre outros, no acórdão de 17.MAR.98 - Rec 036194 – “o regime do D.L. 155/92 diz respeito a dinheiros públicos quando pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, não abrangendo assim a matéria das decisões administrativas relativas ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes que tenham definido a respetiva situação”. No entanto, outra jurisprudência do STA foi prolatada em sentido diferente. Vejam-se a propósito, v.g., os acórdãos de 22.NOV.94 e 14.MAI.96, respetivamente nos Recs. 033318 e 039403. Refira-se ainda que, sobre a matéria, também doutrina emitida pelo C.C. da P.G.R. (cf. parecer 20/96, de 15.OUT.96, publicado no D.R. II Série nº 258, de 7.NOV.96, e pág. 15.512 e seg) propendia no sentido inicialmente referido.

O Pleno da Secção aderiu à posição que se deixou referida em 1º lugar, orientação jurisprudencial que se pode ver expressa, entre outras, nos acórdãos de 17.DEZ.97 (Rec. 040416), 20.JAN.96 (Rec. 039392) e de 20.ABR.98 (rec. 040276).

No entanto, como se afirma e historia no acórdão de 05-06-2008 (proc. 01212/06), do STA, tirado em recurso para uniformização de jurisprudência, a referida orientação jurisprudencial, bem como a tarefa de interpretação legal em que ancorou, veio a ser posta em causa com a alteração da redação do citado art. 40º do DL nº 155/92, razão por que a aludida orientação jurisprudencial foi ali reponderada face à emergência desse novo elemento de ordem legal, que não esteve presente na elaboração das decisões anteriores, em ordem a saber se o mesmo é compatível com a dita orientação jurisprudencial, ou se, ao invés, ele determinaria uma nova composição da questão jurídica vertente e do juízo decisório a empreender.

Vejamos o essencial do respetivo discurso argumentativo.

«O art. 40º do DL nº 155/92, de 28 de julho, na sua redação original, dispunha:

Prescrição

1 - A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2 - O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.

O art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2005), que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, nos seguintes termos:

Regime da administração financeira do Estado

O artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o nº 3 ora introduzido natureza interpretativa:

«Artigo 40º

1 - ......................................................................................

2 - ......................................................................................

3 - O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro.»

A este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.

Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta (art. 13º, nº 1 do C.Civil), ou seja, “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada” (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2ª Edição, anotação ao art. 13º).

E não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este nº 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do nº 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no art. 141º do CPA (neste sentido, pode ver-se o Ac. da 2ª Subsecção do STA, de 30.10.2007 – Rec. 86/07)».

Não se vê razão para divergir da enunciada doutrina, sendo que o recorrente, com o devido respeito, também não enuncia motivos que convençam da bondade da sua posição, pois que, essencialmente, pugna pelo reconhecimento de que os autos não evidenciam a prática pela Diretora-Geral de qualquer ato a revogar os atos anteriores de autorização de pagamento das verbas referentes a ajudas de custo e transportes, devendo continuar a aplicar-se o disposto no artº 141º do CPA. Tudo matérias a que já antes se deu resposta.

Assim, transpondo a enunciada doutrina para o caso vertente, e contrariamente ao que foi decidido pelo acórdão recorrido, como sobre processamento dos abonos foi emitida a ordem de reposição, da autoria da DGGGF (mantida pelo despacho impugnado), quando ainda não haviam decorrido cinco anos (…), subsiste a obrigatoriedade de reposição das quantias «recebidas a mais», pelo que não foi violado o art. 141º do CPA, assim procedendo a alegação da entidade recorrente.”.

Ora, aderindo e subscrevendo, na íntegra, a fundamentação do aresto antecedente, importa revertê-la ao caso dos autos.

No presente caso, considerando estar em causa a impugnação da ordem de reposição datada de 2004, relativa a abonos auferidos indevidamente pelo ora recorrido, durante os anos de 2001 a 2004, não só não se verifica fundamento para a prescrição, visto não terem decorrido cinco anos após o seu recebimento, como não decorre a violação do artº 141º do CPA, visto tal norma não merecer aplicação ao diferendo em presença, nos termos do artº 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12, entrada em vigor a 01/01/2005, que deu nova redação ao artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, que isso mesmo determina.

Por essa razão, isto é, por ser dotada de eficácia interpretativa, não releva o facto de a nova redação dada ao artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, pelo artº 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12, ser posterior à própria prática do ato impugnado, como defende o ora recorrido.

Tendo o legislador da Lei nº 55-B/2004, de 30/12 atribuído natureza interpretativa à alteração introduzida ao artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/07, significa que está causa uma interpretação autêntica do próprio legislador, que vem fixar, vinculativamente, o alcance que ab initio deve dar-se à norma legal interpretada, nos termos do nº 1 do artº 13º do Código Civil, isto é, que “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada” (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2ª Edição, anotação ao art. 13º).

Nestes termos, procedem as conclusões que se mostram dirigidas contra o acórdão recorrido.

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Pelo exposto, é de julgar procedente o recurso, revogando-se o acórdão recorrido na parte em que julgou procedente o pedido de anulação do ato impugnado, por erro de julgamento de direito, mantendo-se tal ato, que determina a reposição de dinheiros públicos, na ordem jurídica.

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Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC, conclui-se da seguinte forma:

I. O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artº 40º, nº 1 do D.L. nº 155/92, de 28/08, não viola o artº 141º do CPA, atento o disposto no nº 3 do D.L. nº 155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa, introduzido pelo artº 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro.

II. Atenta a natureza interpretativa dada pelo legislador ao disposto no nº 3 do artº 40º do D.L. nº 155/92, de 28/08, não releva o facto de a ordem de reposição apresentar data anterior à entrada em vigor da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro, em 01/01/2005.

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Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em julgar procedente o recurso, revogando acórdão recorrido na parte em que julgou procedente o pedido de anulação do ato impugnado, mantendo-o válido na ordem jurídica.

Custas pelo recorrido, em ambas as instâncias.

Registe e notifique.

(Ana Celeste Carvalho - Relatora)

(Maria Cristina Gallego Santos)

(António Paulo Vasconcelos)