Administrative court annuls medical internship interruption denial due to failure to conduct required supplementary inquiries.

SUMÁRIO

I – Em sede de recurso contencioso de anulação não é aplicável o artigo 653º/2 CPC, no que respeita à especificação dos factos não provados e dos fundamentos decisivos para formar a convicção do julgador.

II – Para o correcto exercício do poder discricionário conferido no artigo 16°, n°2, do DL 128/92, no que respeita ao pedido de interrupção da internato é necessário que a Administração pondere o interesse público da perspectiva de que “o internato complementar tem como objectivo habilitar o médico ao exercício autónomo e tecnicamente diferenciado em área profissional médica ou cirúrgica” (art. 2°, n°4 do DL 128/92).

III – Tendo em conta aquele interesse público, foram indevidamente preteridas as diligências complementares requeridas ao abrigo do artigo 104º CPA (informação sobre os quadros do pessoal do Hospital de S. João; junção dos processos instrutores dos pedidos de interrupção do internato nos últimos 3 anos; audição dos orientadores do estágio da recorrente sobre a necessidade de completar o programa de trabalhos, na óptica do médico e do doente) por uma médica que tinha iniciado estágio, em comissão gratuita de serviço, num Hospital em Inglaterra.

DECISÃO TEXTO INTEGRAL

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Jeronima ...veio interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 11-04-1997 do Director-Geral do Departamento de Recursos Humanos da Saúde que lhe indeferiu o pedido de interrupção do internato médico, solicitado ao abrigo do artigo 16º nº2 do DL 128/92, de 4/7.

Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

a) Os factos alegados nos arts. 1°, 3°, 5°, 7° e 15° da petição inicial, para alem de se revelarem essenciais ao enquadramento da situação subjacente aos autos, encontram-se documentalmente confirmados, devendo os mesmos ser dados por assentes, contrariamente ao declarado pela decisão recorrida;

b) Carecendo a sentença recorrida de fundamentação quanto à matéria de facto dada por provada, em termos contrários ao disposto nos arts. 653°, n° 2 e 668°, nº1, al. b), ambos do Cod. Proc. Civil, aplicáveis por força do art. 1° da LPTA, sem prejuízo do consignado no art. 205°, n°1 da Constituição da Republica Portuguesa;

c) Em termos deferir a mesma de nulidade;

d) Revelando-se o art. 849° do Cod. Administrativo inconstitucional se entendido em termos de dispensar a fundamentação de facto, com indicação dos factos provados e não provados e dos meios de prova concretos determinantes de tal decisão;

e) As diligências complementares requeridas quando da notificação efectuada nos termos do art. 100° do Cod. Proc. Administrativo tinham por fito essencial a efectiva integração factual dos elementos genéricos enunciados no projecto de decisão notificado, em especial para permitir a aferição efectiva da prossecução do interesse público;

f) Sendo este um elemento conclusivo, a sua mera indicação, bem como de outros elementos conclusivos, determina a falta de fundamentação do acto recorrido, ferindo o mesmo de vício de forma, atento o disposto nos arts. 125° do Cod. Proc. Administrativo e 268°, nº3, da Constituição da Republica Portuguesa;

g) Não se podendo reter como um facto a afirmação de que se visa a prossecução do interesse publico, a exemplo do que ocorre com a sentença recorrida;

h) Situação que a não realização das diligencias complementares, em violação dos arts. 101°, n° 3 e 104º do Cod. Proc. Administrativo, ainda mais acentuou;

i) Sendo que o projecto de decisão notificado para efeitos do art. 100° do Cod. Proc. Administrativo constitui um mero anúncio, insusceptível de, em termos contraditórios, viabilizar uma pronúncia concreta e ponderada, fazendo ferir o acto de preterição daquela formalidade essencial;

j) Nem sequer o processo no seu todo a tal responde, tanto mais que a própria sentença reconhece a evidente insuficiência da notificação, a qual não é superada ou superável pelo expediente consagrado no art. 61° do Cod. Proc. Administrativo, o qual é meramente facultativo;

k) A sentença recorrida confunde a frequência em doutoramento, com a formação específica, sendo ambas as realidades absolutamente autónomas e inconfundíveis;

1) Verificando-se um aproveitamento da frequência em doutoramento para inibir o prosseguimento dos estudos da recorrente, em violação do art. 74°, n° 3, al. d) da Constituição da Republica Portuguesa e com perfeito desvio de poder (art. 19° da LOSTA);

m) Daqui resulta um acto incongruente, inconsequente, desigual, desproporcional e injusto, logo um acto ilegal por violação de lei, atentos, desde logo, os arts. 4°, 13°, n°2, 5°, n°1, 6° e 5°, n°2 todos do Cod. Proc. Administrativo, sem prejuízo dos preceitos constitucionais aludidos e invocados em n) das conclusões da petição inicial;

n) Tanto mais que os autos revelam a comunicação pela recorrente à entidade recorrida de todos os passos por si dados, em termos de actuação e de colocação;

o) Violados se revelam, pois, salvo melhor opinião, os preceitos legais supra indicados.

O Recorrido contra-alegou conforme fls. 282 e seguintes.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de «proceder o recurso jurisdicional, revogando-se a sentença impugnada e, consequentemente, julgar procedente o recurso contencioso, anulando-se o acto administrativo recorrido, por desvio do poder e por omissão de formalidades essenciais».

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Na sentença considerou-se assente a seguinte matéria de facto:

- A recorrente iniciou funções no Hospital de S. João, em 1.1.1990, como médica interna do internato complementar de Ginecologia/Obstetrícia.

- Em 1.7.1993, a recorrente iniciou estágio, em comissão gratuita de serviço, no Hospital King’s College, em Londres, tendo sido autorizada a prorrogação do mesmo por despacho do Ministro da Saúde de 2.8.94, por mais 1 (um) ano (2.8.94 a 4.8.95).

- Em 5.5.1994, a recorrente solicitou ao Ministro da Saúde e ao Director-Geral do Internato Médico o adiamento do exame final da especialidade para o ano de 1996, o que veio merecer parecer desfavorável da Comissão Nacional dos Internatos Médicos de 28.10.94, sugerindo-se, em alternativa, a apresentação de pedido de interrupção do internato ou pedido de equiparação a bolseiro.

- Por requerimento datado de 1.2.1995, dirigido ao Presidente dos Internatos Médicos, a ora recorrente requereu “autorização para interromper o Internato Médico pelo prazo de 3 anos, com início a partir de 7 de Setembro de 1995 (conforme previsto no artigo 16°, 2, do Decreto-Lei n.° 128/92 de 4 de Julho)”, pedido que veio a ser indeferido por despacho do Ministro da Saúde de 12.7.1995.

- A recorrente interpôs recurso contencioso deste despacho para o Supremo Tribunal Administrativo (proc. n.° 38.464), tendo a Ministra da Saúde revogado o acto recorrido por despacho de 29.11.95, com fundamento em deficiente fundamentação do mesmo, determinando a sua reapreciação.

- Por despacho de 18.3.96 a Directora-Geral do Departamento de Recursos Humanos da Saúde indeferiu o pedido de interrupção do internato médico formulado pela recorrente, acto que veio a ser revogado pela mesma Directora-Geral por despacho de 18.10.96, com fundamento na necessidade de se proceder à notificação da interessada para os efeitos do art. 100° do CPA.

- Pelo ofício n.° 007874 de 12.12.1996 foi a recorrente notificada “para efeitos do disposto na alínea a), n.°1, do artigo 70° e artigo 101°, ambos do Código de Procedimento Administrativo”, tendo sido remetida proposta de decisão sobre o pedido, consubstanciada na Informação DRH/090.219.000, de 25.11.96, subscrita pela Técnica Superior, Maria Adelaide Oliveira, dando-se por reproduzidos o ofício e a informação, cujas cópias constam de fls. 78 a 81 dos autos.

- A recorrente pronunciou-se nos termos que constam do documento de fls. 82 a 108 dos autos.

- Por despacho de 11.4.97, a Directora-Geral do Departamento de Recursos Humanos da Saúde indeferiu o pedido de interrupção do internato médico formulado pela recorrente; este despacho foi aposto sobre a Informação n.° 98/97, de 11.4.97, subscrita pelo Técnico Superior estagiário, Filipe Lamelas, cuja cópia integral, bem como o parecer concordante que mereceu da Chefe de Divisão, consta de fls. 44 a 55 dos autos, e é do seguinte teor: «No uso de competência delegada por Sua Ex.ª a Ministra da Saúde indefiro o pedido nos termos do presente parecer».

DE DIREITO

Arguição de nulidade da sentença e conclusões a), b), c) e d)

A conclusão c), ao limitar-se à pura e simples arguição de nulidade, não contem matéria própria nem remete expressamente para outra conclusão (o seu texto completo é “em termos de ferir a mesma de nulidade”). Mas do contexto resulta ter sido configurada pela Recorrente como conclusão subsidiária da conclusão b), persistindo todavia a dúvida se pretenderá abranger também a conclusão a), caso em que a expressão “a mesma”, numa interpretação generosa, poderia remeter não só para a “sentença recorrida” da conclusão b) mas ainda para a “decisão recorrida” da conclusão a). A dúvida ultrapassa-se sem risco de excesso ou omissão de pronúncia, por ser manifesto em qualquer das hipóteses que não se verifica a invocada nulidade, referida pela Recorrente ao artigo 668º/1/b) CPC.

Efectivamente, essa causa de nulidade traduz a falta absoluta de especificação na sentença dos fundamentos de facto e/ou de direito da decisão (ou, pelo menos, uma carência de fundamentos tão importante que não permita sustentar a racionalidade intrínseca da decisão), situação que notoriamente não se verifica, uma vez que a sentença especifica fundamentos de facto (e de direito) capazes de justificar do ponto de vista lógico a decisão proferida.

Agora se haverá erro de julgamento por omissão no que concerne à matéria de facto relevante assente, trata-se de outra questão a ponderar oportunamente, sem potencial para fulminar a sentença de nulidade.

Por outro lado, é errada a visão do Recorrente quanto à obrigatoriedade, em sede de recurso contencioso de anulação, das exigências formais constantes do artigo 653º/2 CPC, pois releva de confusão entre paradigmas processuais completamente diversos. É que no «recurso contencioso», como o próprio nome indica, já houve uma definição autoritária prévia do direito, obtida num procedimento que detém uma fase instrutória com produção de prova e aquisição de prova pré-constituída, num ambiente – o procedimento administrativo - ele próprio submetido aos princípios jurídicos e constitucionais da legalidade, da proporcionalidade, da justiça do contraditório, etc. O que cabe no recurso contencioso é aferir da legalidade de tudo o que foi adquirido nesse procedimento, incluindo fundamentos e decisão. Em contraste, no processo civil, o acervo probatório é adquirido no decurso do processo judicial, a produção e avaliação da prova são feitas prima facie perante o Tribunal. Esta diversidade “genética” projecta-se obviamente no formalismo processual, pois o artigo 653º CPC vem coroar uma sucessão de trâmites que inclui as figuras da audiência preliminar (artigos 508º, 508º-A, 508º-B CPC), tentativa de conciliação (art. 509º) e despacho saneador (art. 510º), pertinentes ao processo civil comum e inexistentes no recurso contencioso, onde a prova (mesmo a testemunhal) é por regra documental e como tal pré-constituída (art. 12º da LPTA).

Em suma, no recurso contencioso sindica-se uma prévia definição do direito enquanto na acção judicial (ou na “acção” em contencioso administrativo) o Tribunal se debruça sobre os factos, as provas e as pretensões igualitárias das partes para definir em primeira via o direito do caso. Por isso, pode dizer-se que o Tribunal Administrativo de Círculo é (no recurso contencioso) uma 2ª instância de aplicação do direito, embora obviamente seja a 1ª de natureza judicial. Nesta perspectiva, o controlo da matéria de facto necessária ao julgamento do caso segue, no recurso contencioso, um padrão similar ao do artigo 712º/5 CPC, podendo o Tribunal anular o acto exactamente com fundamento na falta de fundamentação ou noutros vícios de forma, incluindo o deficit instrutório, de modo a que, revertida a instância à fase administrativa, seja corrigido o procedimento e renovada a respectiva decisão.

Quanto à estrutura da sentença no contencioso administrativo (na versão coeva da LPTA, aplicável a estes autos) encontra o seu paradigma no artigo 75º RSTA que se limita a exigir nesta matéria que a decisão final contenha os respectivos fundamentos, o que obviamente exclui a regra da obrigatoriedade da fundamentação da prova da matéria de facto relevada.

Finalmente, a conclusão d) é claramente improcedente na alegação da inconstitucionalidade do artigo 849º do Código Administrativo, visto ser este um diploma legal inaplicável (e inaplicado) à forma processual destes autos, regida pela alínea b) do artigo 24º da LPTA e não pela respectiva alínea a).

Negação das diligências complementares requeridas

Lê-se no douto parecer do Ministério Público esta ponderação, que, por ser exacto e adequado, se acolhe como parte integrante da fundamentação deste acórdão:

«A sentença julgou não verificado o vício de forma por omissão de formalidades essenciais, consistente na recusa de a autoridade recorrida efectuar diligências probatórias por ele requeridas em sede de audiência do interessado. Considerou, para tanto, que tais diligências eram irrelevantes “atenta a valoração do interesse público feita pela autoridade recorrida” e que se fundaria apenas no “facto de a recorrente já se encontrar afastada desde Julho de 1993 do Hospital de S. João”.

Porém, a utilidade das diligências requeridas (informação sobre os quadros do pessoal do Hospital de S. João; junção dos processos instrutores dos pedidos de interrupção do internato nos últimos 3 anos; audição dos orientadores do estágio da recorrente sobre a necessidade de completar o programa de trabalhos, na óptica do médico e do doente) não pode ser aferida exclusivamente em face do referido afastamento desde 1993 - nem sequer do interesse em o Hospital aproveitar os conhecimentos obtidos pela recorrente, em comissão de serviço, como o acto também considerou. Pelo contrário, o que interessava ponderar era se os elementos a recolher através das diligências requeridas poderiam relevar para a autoridade recorrida exercer o poder discricionário que lhe conferia o artigo 16°, n°2, do DL 128/92, tendo presentes todas as circunstâncias do caso, incluindo a natureza da formação que estava a realizar em Inglaterra, os legítimos interesses da recorrente e os invocados princípios da igualdade e da proporcionalidade, em vista do fim legal.

Ora, em presença do teor daquela norma legal, segundo a qual, “A pedido justificado dos internos, pode ser autorizada a interrupção da frequência do internato, por período não superior a metade da duração do internato, seguido ou interpolado, com os efeitos previstos para a licença sem vencimento por um ano e sem prejuízo da duração total do programa de formação”, parece-me que se justificavam plenamente as diligências requeridas para a autoridade recorrida poder decidir ponderadamente, por referência ao fim legal, como, aliás, se mostrariam necessárias para aferir da violação ou não dos princípios da igualdade e da proporcionalidade que a recorrente imputa à decisão recorrida (...)

Porém, a decisão a tomar ao abrigo do citado artigo 16°, n°2, não pode estar condicionada pelos interesses do Hospital nem pelo facto de a comissão de serviço de que a recorrente beneficiou ter sido aproveitada por ela para obter formação para além da que justificou a comissão, podendo até, melhor averiguados os factos como ela pediu, o caminho formativo encetado justificar exactamente o deferimento do pedido de interrupção do internato. Para tanto, deverá a autoridade recorrida ponderar todas as circunstâncias relevantes e os fins da lei, e não mover-se essencialmente pelo espírito sancionatório revelado e pelos interesses determinantes do Hospital, ainda que de natureza pública, sob pena de incorrer em desvio do poder.

Com efeito, “o internato complementar tem como objectivo habilitar o médico ao exercício autónomo e tecnicamente diferenciado em área profissional médica ou cirúrgica” (art. 2°, n°4 do DL 128/92). É aí que deve situar-se o interesse público que pode servir para contrabalançar o interesse particular do médico, com que, não afectando aquele interesse público, a Administração deve contemporizar. E assim, a decisão do pedido de interrupção do internato deve ponderar, essencialmente, o tipo de justificação oferecido pelo interessado e a sua conciliabilidade com o objectivo do internato complementar, e não exclusiva ou determinantemente os interesses de terceiros, ainda que de natureza pública, desde que não condigam com o fim da lei.»

Posto isto, dir-se-á ainda que a utilidade das diligências de prova para o esclarecimento dos factos com interesse para a decisão não decorre de critérios pré-estabelecidos, podendo variar entre limites muito amplos tendo em conta o grau de complexidade da matéria que em causa.

Ora, no caso vertente, a correcta definição do interesse público pressupunha uma abordagem da actividade científica e técnica desenvolvida pela Recorrente, intrinsecamente complexa e, para mais, desenvolvida no estrangeiro, em organismos completamente alheios ao controlo das entidades administrativas e governamentais portuguesas, pelo que decerto seriam úteis e não impertinentes ou dilatórias as referidas diligências complementares requeridas pela Recorrente ao abrigo do artigo 104º CPA.

Por outro lado e perante o alargado grau de discricionariedade na avaliação do interesse público permitido pelo artigo 16º/2 DL 128/92, era perfeitamente razoável que a interessada pretendesse colher informação útil sobre os critérios seguidos pela Administração em casos idênticos recentes.

Quanto ao desvio de poder, só depois de realizadas tais diligências e renovado o acto em função das mesmas será possível tomar uma posição esclarecida.

Prejudicado fica o conhecimento sobre a suficiência da matéria de facto relevada na sentença.

Deste modo, tendo em conta o verificado vício de omissão de formalidades essenciais nos termos descritos, o recurso merece provimento.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e anular o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Junho de 2008