Kp 10/09 · Trybunał Konstytucyjny

Kp 10/09Wyrok z dnia 12 stycznia 2012Postanowienie - umorzenie z dnia 18 maja 2011Dokumenty w sprawie Sygnatura Kp 10/09 Data wpływu do TK 30 listopada 2009 Podmiot w sprawiePrezydent Rzeczypospolitej Polskiej - wnioskodawca Przedmiot sprawyUstawa z dnia 5. 11. 2009r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych art. 4art. 7art. 8 ust. 2 i 3art. 17 pkt 1art. 18 ust. 4 i 5art. 20art. 21art. 24 ust. 4, 5 i 6art. 30 ust. 2art. 32art. 43art. 44 ust. 1art. 46 ust. 3art. 48 ust. 2art. 49 ust. 1art. 51 ust. 1, 3-7art. 52 ust. 2art. 53 ust. 2 i 3art. 54 ust. 1art. 64 ust. 2 i 3art. 71 ust. 1, 2 i 4art. 72art. 73art. 76art. 78 ust. 3art. 79 ust. 1 pkt 2art. 79 ust. 2 pkt 2art. 86art. 87art. 91 ust. 1 i 2art. 93w całości WzorceKonstytucja z dnia 2. 04. 1997r.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej art. 2art. 20art. 22art. 31 ust. 3art. 32 ust. 1art. 58 ust. 1art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Wyrok z dnia 12 stycznia 2012 Rodzaj orzeczenia Wyrok Data 12 stycznia 2012 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 1A/2012, poz. 4 M.P. z 2012 r. poz. 20 z dnia 20 stycznia 2012 r. ISAP RCL Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczAndrzej WróbelMarek ZubikPostanowienie - umorzenie z dnia 18 maja 2011 Rodzaj orzeczenia Postanowienie - umorzenie Data 18 maja 2011 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 4A/2011, poz. 37 Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczMarek ZubikStan na: 16-07-2026 Rodzaj orzeczenia Wyrok Data 12 stycznia 2012 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 1A/2012, poz. 4 M.P. z 2012 r. poz. 20 z dnia 20 stycznia 2012 r.

ISAP RCL Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczAndrzej WróbelMarek ZubikPobierz orzeczenie w formacie docPobierz [323 KB] Spis treści Wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt Kp 10/09 przewodniczący: Andrzej Rzepliński sprawozdawca: Maria Gintowt-Jankowicz Komparycja Tenor orzeka ponadto postanawia Uzasadnienie I - część historyczna II - część na rozprawie III - uzasadnienie prawne Zdanie odrębne Zdanie odrębne Zdanie odrębne Metryka orzeczenia Rodzaj orzeczenia Wyrok Data 12 stycznia 2012 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 1A/2012, poz. 4 M.P. z 2012 r. poz. 20 z dnia 20 stycznia 2012 r.

ISAP RCL Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczAndrzej WróbelMarek Zubik 4/1A/2012 WYROK z dnia 12 stycznia 2012 r. Sygn. akt Kp 10/09 * * Sentencja została ogłoszona dnia 20 stycznia 2012 r. w M. P. z 2012 r. poz.

20. W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński - przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz - sprawozdawca Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, orzeka:

I 1. Art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, przez to że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny:

a) z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 91 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji . II Przepisy ustawy wskazane w części I wyroku nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. ponadto postanawia: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie: I 1 1. We wniosku z 30 listopada 2009 r. Prezydent RP, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, wniósł o zbadanie zgodności: 2 – całości ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o skok z 2009 r.) z art. 2 Konstytucji, ze względu na niezachowanie norm obowiązujących przy tworzeniu prawa, 3 – całości ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. 4 W razie nieuznania zasadności powyższego wniosku Prezydent RP wniósł o stwierdzenie, że: 5 1) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 86 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji, 6 2) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 7 3) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji, 8 4) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 9 5) art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 10 6) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 11 7) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 12 8) art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 13 9) art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji. 14 2.

Postanowieniem z 18 maja 2011 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania: 15 – całości ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji, 16 – całości ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, 17 – art. 7, art. 8 ust. 2-3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji, 18 – art. 4, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 19 – art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji, 20 – art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 21 – art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 22 – art. 71 ust. 1-2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 23 – art. 91 ust. 1-2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, 24 – art. 93 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji, 25 – art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. z art. 93 ust. 1 Konstytucji z powodu cofnięcia wniosku przez Prezydenta RP w piśmie z 3 marca 2011 r. 26 Jednocześnie Prezydent RP podtrzymał wniosek co do kwestii zgodności art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit.

W związku z obszernym omówieniem wniosku Prezydenta, a także stanowisk Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego we wskazanym postanowieniu, Trybunał ograniczy się do przytoczenia argumentów dotyczących tych przepisów, które podlegają kontroli. 27 3. We wniosku z 30 listopada 2009 r. (dalej: pierwotny wniosek) Prezydent RP wskazał na niekonstytucyjność m.in. art. 17 pkt 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. 28 Zdaniem Prezydenta, art. 17 ustawy o skok z 2009 r., który określa katalog organów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej:

SKOK-i, kasy), arbitralnie wprowadza zebranie przedstawicieli, nie pozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich sytuacji, tj. walnego zgromadzenia. Tymczasem to walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, zapewniając członkom kas realny wpływ na działalność organizacji. Ponadto jest to organ charakterystyczny dla tego typu osób prawnych. W opinii wnioskodawcy, nieuzasadnione w tym względzie zróżnicowanie kas z innymi spółdzielniami nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. 29 Prezydent wskazuje także, że zastąpienie walnego zgromadzenia członków zebraniem przedstawicieli w istocie uniemożliwia funkcjonowanie kasy.

Wynika to z tego, że wśród organów kasy nie ma też grup członkowskich, co jest warunkiem sine qua non funkcjonowania zebrania przedstawicieli. Grupy te dokonują bowiem wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków. 30 Z kolei w odniesieniu do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Prezydent podnosi zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prezydenta, funkcją art. 91 ust. 1 i 2 jest zapewnienie właściwego okresu przejściowego w zakresie gwarantowania depozytów w kasie. Przepis ten reguluje okoliczności mające zaistnieć w latach 2009 i 2010.

Jeżeli okres ten minie przed wejściem w życie zakwestionowanej ustawy, nie będzie możliwe zrealizowanie celu w nim określonego. 31 4. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim pomija walne zgromadzenie SKOK jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z art. 32 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, natomiast w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit. 32 Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o skok stosuje się przepisy prawa spółdzielczego.

Przepisy prawa spółdzielczego wskazują, że w wypadku zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli, organami tych spółdzielni są także zebrania grup członkowskich. Zasady podziału grup członkowskich i ich zasady działania określa statut spółdzielni. Mając na uwadze, że SKOK może założyć minimum dziesięć osób fizycznych, jest możliwe technicznie, aby organy kasy, nawet przy minimalnej liczbie członków, stanowiły grupy członkowskie i zebrania przedstawicieli. Tym samym badany przepis nie wprowadza mechanizmu dysfunkcjonalnego. 33 Zdaniem wnioskodawcy, przepisy wprowadzające zebranie przedstawicieli w miejsce walnego zgromadzenia naruszają także zasadę równości wobec prawa, gdyż traktują kasy odmiennie niż inne formy spółdzielczości.

Marszałek Sejmu nie zgadza się z takim rozumowaniem. Jego zdaniem, nie można traktować SKOK-ów tak jak spółdzielni innego rodzaju (spółdzielni mieszkaniowych, a także pracowniczych, socjalnych i innych, których sytuacja prawna jest uregulowana wyłącznie przez prawo spółdzielcze). Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność i wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym, którego wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Tym samym nie można stawiać zarzutu, że sytuacja prawna kas jest inaczej unormowana, gdyż takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji. 34 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wolności zrzeszania się przez wskazaną regulację, Marszałek Sejmu zauważa, że SKOK-i są specyficznymi spółdzielniami, mającymi szczególny cel działalności, który wyróżnia je spośród innych spółdzielni.

Należy traktować je jako organizacje gospodarcze korzystające z wolności, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a nie jako zrzeszenia w rozumieniu art. 58 Konstytucji. Ocena przepisów ustawy może zatem nastąpić z punktu widzenia naruszenia wolności działalności gospodarczej, a nie wolności zrzeszania się. Gdyby jednak uznać adekwatność wzorca wynikającego z art. 58 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreśla, że przepis ten nie rozstrzyga o liczbie i sposobie wyłaniania organów ani o ich kompetencjach. Kwestie te zostały pozostawione do uregulowania ustawodawcy.

Nietrafne jest zatem założenie wnioskodawcy, że wyłącznie przepisy prawa spółdzielczego spełniają konstytucyjne wymogi wolności zrzeszania się, a inne ustawowe ukształtowanie wewnętrznej organizacji spółdzielni narusza przepisy Konstytucji. 35 Zdaniem Marszałka Sejmu, ustawa o skok z 2009 r. modyfikuje działanie systemu istniejącego przed jej wejściem w życie i nie odnosi się do stosunków prawnych zaistniałych wcześniej i zakończonych. Od tej zasady wyjątek stanowi m.in. zakwestionowany art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r.

Odnosi się on do sytuacji, które miały miejsce w roku 2009, to jest – biorąc pod uwagę skierowanie ustawy do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP – z pewnością przed wejściem w życie ustawy. Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, jest zgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji, natomiast w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji. 36 5.

Prokurator Generalny w piśmie z 25 października 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji, jakie miały miejsce w 2009 r., jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, a także że art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. nie jest nierozerwalnie związany z tą ustawą. 37 Odnosząc się do zarzutu pominięcia walnego zgromadzenia na liście organów SKOK, Prokurator Generalny, podobnie jak Marszałek Sejmu, przypomniał, że do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się przepisy ustawy – Prawo spółdzielcze.

Zgodnie z przepisami art. 35 § 1 pkt 4 i art. 59 tej ustawy, w spółdzielniach, w których walne zgromadzenie jest zastąpione przez zebranie przedstawicieli, organem spółdzielni jest także zebranie grup członkowskich. Teza o luce, powodującej niewykonalność zaskarżonej regulacji, nie jest więc uzasadniona, i w związku z tym art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą demokratycznego państwa prawa. 38 Prokurator Generalny wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności zakwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 1 Konstytucji należy przypisać ustaleniu „cechy istotnej”, na podstawie której możliwe jest uznanie porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne.

Uznanie tego podobieństwa pozwala na ocenę, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy prawa. Dopiero zaś stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny, prowadzi do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości. Mając na uwadze powyższe, Prokurator Generalny stwierdził, że nie można uznać podobieństwa SKOK-ów do ogółu spółdzielni. Pomiędzy spółdzielniami występują bowiem istotne różnice, które wynikają przede wszystkim z odmiennych celów działalności.

Na przykład istnieją spółdzielnie, które są klasycznymi przedsiębiorstwami, inne zaś – jak spółdzielnie mieszkaniowe – prowadzą tzw. działalność bezwynikową i nie mogą osiągać żadnych korzyści ekonomicznych kosztem swoich członków. Nie można zatem w każdym wypadku i bez jakichkolwiek zastrzeżeń powiedzieć, że wszystkie spółdzielnie i innego typu podmioty (spółki, stowarzyszenia, fundacje itp.) powinny być równo traktowane przez ustawodawcę. 39 Oceniając zaskarżoną regulację art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. przez pryzmat wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady lex retro non agit, Prokurator Generalny przypomina, że zgodnie z tą zasadą nie można stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych.

Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, np. zasada sprawiedliwości społecznej, albo gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata. 40 Zdaniem Prokuratora Generalnego, trudno jednak przyjąć, że za wstecznym działaniem kwestionowanej regulacji przemawia jakakolwiek wartość konstytucyjna bądź wzgląd na polepszenie sytuacji jej adresata. Dlatego przepis ten, w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji, jakie miały miejsce w 2009 r., czyli przed wejściem w życie ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą lex retro non agit. 41 Uznanie niezgodności z Konstytucją wskazanego przepisu nie pociąga za sobą stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy w całości.

Przepis ten ma bowiem epizodyczny charakter i nie stanowi on elementu konstrukcji systemu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. 42 6. W związku z przedmiotem wniosku Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w Sopocie (dalej: Kasa Krajowa) przedstawiła opinie, raporty oraz informacje dotyczące sytuacji SKOK-ów, a także projektu zakwestionowanej ustawy (pisma z: 14 i 17 maja 2010 r., 22 i 23 czerwca 2010 r., 3 września 2010 r., 8 października 2010 r., 24 lutego 2011 r. i 1 kwietnia 2011 r.). 43 Ponadto pismem z 7 września 2010 r.

Kasa Krajowa wniosła o wezwanie jej w trybie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) do udziału w niniejszej sprawie. Zdaniem Kasy Krajowej, rozpoznanie zarzutów podniesionych we wniosku Prezydenta nie jest możliwe bez uwzględnienia szeregu szczegółowych i precyzyjnych informacji i danych, którymi dysponuje Kasa Krajowa z racji swoich ustawowych funkcji, sprawowanych na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.

U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2). II 44 Na rozprawie wnioskodawca podtrzymał stanowisko zajęte w pismach z 30 listopada 2009 r. oraz 3 marca 2011 r. 45 Zmodyfikowane natomiast zostały stanowiska Marszałka Sejmu oraz Prokuratora Generalnego dotyczące zakresu niekonstytucyjności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. W swoich pismach wymienieni uczestnicy wniśli o uznanie niezgodności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit jedynie w zakresie, w jakim regulacje te odnoszą się do roku 2009.

Na rozprawie zarówno Marszałek Sejmu jak i Prokurator Generalny wnieśli o uznanie niezgodności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą lex retro non agit w pełnym zakresie. III 46 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 47 1. Uwagi wstępne. 48 Niniejsza sprawa została zainicjowana złożeniem przez Prezydenta wniosku w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, „Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją”.

Tego typu kontrola, tzw. kontrola prewencyjna, różni się od kontroli następczej i ma charakter wyjątkowy. Jedynym organem legitymowanym do zainicjowania tej formy kontroli jest Prezydent RP, co stanowi realizację jego obowiązku czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji (art. 126 ust. 2 Konstytucji). Kontrola ta obejmuje wyłącznie ustawy przedstawione Prezydentowi do podpisu oraz umowy międzynarodowe przedstawione Prezydentowi do ratyfikacji, a wzorcem kontroli konstytucyjnej mogą być jedynie normy konstytucyjne. Jednoznaczna treść art. 122 ust. 3 i 4 Konstytucji wyklucza możliwość badania zgodności z innymi niż Konstytucja wzorcami kontroli, tj. postanowieniami umów międzynarodowych i aktami prawa międzynarodowego (por. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn.

Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). 49 Trybunał Konstytucyjny, odnosząc wyżej wymienione kryteria kontroli do niniejszej sprawy, stwierdza, że wniosek spełnia wymogi dopuszczalności badania zakwestionowanych przepisów w trybie kontroli prewencyjnej. Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o skok z 2009 r., zakwestionowana ustawa) została uchwalona przez Sejm i Senat 5 listopada 2009 r. Marszałek Sejmu 9 listopada 2009 r. przekazał ustawę do podpisu Prezydentowi. 30 listopada 2009 r., a więc w terminie 21 dni, o którym mowa w art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent zdecydował przed podpisaniem ustawy o zwróceniu się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Ustawa nie ma charakteru pilnego w znaczeniu art. 123 ust. 1 Konstytucji. Nie stosuje się więc do niej 7-dniowego terminu podpisania przez Prezydenta (art. 123 ust. 3 Konstytucji). Tym samym spełnione zostały warunki wynikające z art. 122 Konstytucji, jeśli chodzi o kompetencje Prezydenta w procesie ustawodawczym, i dopuszczalne jest merytoryczne zbadanie niniejszego wniosku. 50 2. Przedmiot kontroli i zakres zaskarżenia. 51 2.1. We wniosku zakwestionowane zostały przepisy ustawy, która dotyczy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej:

SKOK-i, kasy). W doktrynie przyjmuje się, że kasy są polskim odpowiednikiem istniejących na świecie związków kredytowych (credit unions). Istotą tego typu organizacji jest idea samopomocy finansowej, polegająca na wzajemnym kredytowaniu się członków kasy ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych, a także niezarobkowy charakter prowadzonej działalności wraz z wymogiem istnienia więzi społecznej pomiędzy członkami kasy (zob. W. Srokosz, Charakter prawny nadzoru nad Spółdzielczymi Kasami Oszczędnościowo-Kredytowymi, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” nr 10/2007, s. 15). 52 Podstawą prawną funkcjonowania SKOK-ów w Polsce jest ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.

U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2; dalej: ustawa o skok z 1995 r.). Celem tej ustawy było stworzenie podstaw prawnych funkcjonowania organizacji o charakterze niezarobkowym, które zajmowałyby się gromadzeniem oszczędności i dostarczaniem taniego, łatwo dostępnego kredytu osobom o skromnych dochodach, mającym nikłe szanse na uzyskanie kredytu konsumpcyjnego. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, stanowiące przede wszystkim organizację ludzi, oparte na idei samopomocy finansowej, miały wypełnić istniejącą lukę na rynku usług finansowych (zob. wyrok TK z 24 marca 2009 r., sygn.

K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27). 53 W świetle art. 6 ustawy o skok z 1995 r. członkiem danej kasy mogą być tylko osoby fizyczne, połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności:

1) pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku zakładach pracy, 2) osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. 54 Kasy, inaczej niż banki, nie posiadają kapitału założycielskiego – członkowie kasy pożyczają bowiem własne środki finansowe, pochodzące ze zgromadzonych wspólnie oszczędności (samopomoc finansowa). Aby zapewnić bezpieczeństwo tego typu działaniom ustawa o skok z 1995 r. wprowadza dwa rodzaje ograniczeń: podmiotowe i przedmiotowe. Ograniczenie przedmiotowe polega na zakazie prowadzenia przez kasy działalności innej niż wskazana w ustawie.

Z kolei ograniczenie podmiotowe zobowiązuje kasę do dokonywania czynności jedynie na rzecz osób fizycznych, i to tylko tych, które są jej członkami. 55 Kasy mogą świadczyć usługi finansowe w ograniczonym zakresie. Do czynności tych należą: gromadzenie środków pieniężnych swoich członków, udzielanie pożyczek i kredytów, przeprowadzanie – na zlecenie członków – rozliczeń finansowych. Ponadto ustawa zezwala także na pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.

U. Nr 59, poz. 344, ze zm.; art. 3 ust. 1 ustawy o skok z 1995 r.). 56 Zakwestionowana we wniosku Prezydenta ustawa o skok z 2009 r. wprowadza szereg zmian w zakresie funkcjonowania kas. Jak podkreśla się w uzasadnieniu projektu tej ustawy, wraz ze znacznym wzrostem liczby członków zrzeszonych w SKOK-ach oraz zgromadzoną w nich kwotą aktywów przewyższającą 8 mld złotych kasy stały się istotnym elementem systemu finansowego (zob. poselski projekt ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1876, VI kadencja).

Ustawodawca uznał za konieczne uregulowanie kwestii związanych z nadzorem finansowym nad ich działalnością, ale także relacji pomiędzy kasami i Kasą Krajową, sposobem ustalenia współczynników bezpieczeństwa i wprowadzenia jasnych zasad polityki kredytowo-lokacyjnej. 57 Przede wszystkim ustawa z 2009 r. wprowadza nadzór Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) nad działalnością kas i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową w Sopocie (dalej: Kasa Krajowa). Nadzór ten obejmuje wszystkie etapy funkcjonowania kas od procesu ich tworzenia do momentu zaprzestania działalności przez kasę (szczegółowe zasady nadzoru zawarte zostały w art. 60-80 ustawy). 58 Nowa ustawa istotnie zmienia rolę i pozycję Kasy Krajowej w stosunku do kas.

Z roli quasi-regulatora (do zakresu działań Kasy Krajowej nie należy już określenie norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas), a jednocześnie centrali organizacyjno-finansowej kas, Kasa Krajowa przekształcona została w instytucję zrzeszającą kasy, zabezpieczającą ich płynność finansową oraz wykonującą kontrolę ich działalności, pod kątem zgodności z ustawą oraz regulacjami i decyzjami KNF. 59 W ustawie rozbudowano regulacje dotyczące gospodarki finansowej kas, w tym odnoszących się do norm ostrożnościowych obowiązujących kas, m.in. przekazano KNF uprawnienie do określenia pozycji pomniejszających fundusze własne oraz określono wymagany dla kas współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej 5% (sposób i szczegółowe zasady obliczania współczynnika wypłacalności kasy ma określić KNF), przekazano możliwość podwyższenia limitu rezerwy płynnej w razie szczególnego zagrożenia utraty płynności kasy lub stwierdzenia nieprawidłowości w jej działaniu (KNF na umotywowany wniosek Kasy Krajowej). 60 2.2.

W związku z częściowym wycofaniem wniosku przez Prezydenta przedmiot zaskarżenia został radykalnie ograniczony w stosunku do pierwotnego wniosku. 61 Pierwotny wniosek Prezydenta (30 listopada 2009 r.) ujmował zarzuty dotyczące ustawy o skok z 2009 r. w trzech częściach. Dwie pierwsze części dotyczyły całości ustawy i przedstawiały zarzuty o charakterze proceduralnym oraz zarzuty dotyczące wprowadzenia przez ustawodawcę określonych mechanizmów. W trzeciej części wnioskodawca alternatywnie wobec żądania stwierdzenia niezgodności całej ustawy wymienił poszczególne artykuły, zgrupowane w 9 punktach zaskarżenia, które w jego opinii naruszają szereg przepisów konstytucyjnych. 62 Pismem z 3 marca 2011 r.

Prezydent RP ograniczył obszerny pierwotny wniosek do badania zgodności tylko art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit. Ograniczenie wniosku oznaczało w istocie, że Prezydent RP wycofał wniosek w pozostałym zakresie, a tym samym, że kontroli Trybunału podlegają jedynie przepisy wymienione powyżej. Trybunał podkreśla, że zgodnie z obowiązującą powszechnie zasadą falsa demonstratio non nocet kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że celem pisma było cofnięcie wniosku pierwotnego w znacznym zakresie poza wskazanymi w piśmie przepisami. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie, w którym umorzył postępowanie w zakresie niewskazanym w piśmie Prezydenta z 3 marca 2011 r. 63 2.2.1. Pozostawiony do kontroli konstytucyjnej art. 17 pkt 1 zakwestionowanej ustawy we wniosku pierwotnym zaskarżony był łącznie z kilkunastoma innymi przepisami określającymi strukturę wewnętrzną kas, dla których wnioskodawca wskazał łącznie kilka wzorców kontroli.

Pismem z 3 marca 2011 r. wnioskodawca, ograniczywszy pierwotny wniosek do oceny tylko jednego z tej uprzednio zakwestionowanej grupy przepisów, pozostawił bez zmian wszystkie wskazane wzorce kontroli, nie przedstawiając przy tym żadnego dodatkowego uzasadnienia. A zatem, w odniesieniu do art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., Trybunał zobowiązany jest do rekonstrukcji zarzutów i argumentacji zamieszczonych w pierwotnym wniosku. Układ uzasadnienia pierwotnego wniosku dostosowany jest do układu jego petitum. Uzasadnienie wniosku skupia się więc i na wskazaniu niekonstytucyjności całych mechanizmów, wprowadzonych przez nową ustawę i na wykazaniu niekonstytucyjności poszczególnych grup przepisów.

Trybunał, analizując zarzuty wnioskodawcy wobec art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., weźmie pod uwagę zarówno zarzuty ogólne, jak i zarzuty dotyczące przepisów określających strukturę wewnętrzną kas. 64 Art. 17 ustawy o skok z 2009 r. wymienia organy kas, do których zalicza: zebranie przedstawicieli (pkt 1), radę nadzorczą (pkt 2) i zarząd (pkt 3). Ustawa ta zatem samodzielnie reguluje strukturę organów kas, tworząc tym samym stan prawny zasadniczo odmienny od dotychczasowego. Obowiązująca ustawa o skok z 1995 r. nie wskazuje żadnych organów kas i tym samym przesądza, że w tej istotnej kwestii zastosowanie znajdują regulacje ustawy z dnia 16 września 1982 r.

– Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: Prawo spółdzielcze). Art. 2 ustawy o skok z 1995 r. stanowi bowiem, że „Kasa jest spółdzielnią, do której w zakresie nie uregulowanym odmiennie ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze”. W tym stanie prawnym bezpośrednie stosowanie Prawa spółdzielczego nie budzi żadnych wątpliwości. Prawo spółdzielcze do organów spółdzielni zalicza: walne zgromadzenie, radę nadzorczą i zarząd, a także, jeśli walne zgromadzenie zostało zastąpione przez zebranie przedstawicieli, zebrania grup członkowskich (Art. 35 § 1 Prawa spółdzielczego).

Możliwość zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli przewiduje art. 37 § 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którym statut spółdzielni może tak postanowić, jeżeli liczba członków przekroczy liczbę w nim określoną. Prawo spółdzielcze decyzję o zastąpieniu walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli pozostawia zatem członkom spółdzielni, a co więcej decyzja ta nie jest uzależniona od osiągnięcia żadnego progu liczby członków, po którego przekroczeniu wskazane byłoby przyjęcie tej formy demokracji pośredniej.

W tym wypadku zebranie przedstawicieli jest organem fakultatywnym, którego powołanie zależy od woli członków poszczególnych spółdzielni. Natomiast zakwestionowany art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. rezygnuje z walnego zgromadzenia jako organu SKOK-u. 65 Zarzucając niekonstytucyjność art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. wnioskodawca zauważa, że przepis ten arbitralnie wprowadza zebranie przedstawicieli zamiast najbardziej korzystnego dla członków spółdzielni walnego zgromadzenia. 66 W jego opinii kasy, podobnie jak inne spółdzielnie, są autonomicznymi organizacjami wzajemnej pomocy kontrolowanymi przez swoich członków.

Jako zrzeszenia tego typu należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego. Walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, zapewniając wszystkim członkom kasy realny wpływ na działalność organizacji, a ponadto jest organem charakterystycznym dla tego typu osób prawnych i występuje obligatoryjnie we wszystkich spółdzielniach. Zastąpienie tego organu demokracji bezpośredniej zebraniem przedstawicieli stanowi ograniczenie zasady samorządności spółdzielni. Przy czym ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w charakterze działalności kas. 67 Jednocześnie wnioskodawca wskazuje, że zastąpienie walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli w istocie uniemożliwi funkcjonowanie kasy.

Wynika to z faktu, że wśród organów kasy ustawa nie wprowadziła grup członkowskich, co jest warunkiem sine qua non funkcjonowania zebrania przedstawicieli. Grupy te dokonują bowiem wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków. 68 Powyższa argumentacja przesądza, zdaniem wnioskodawcy, o niezgodności art. 17 pkt 1 zakwestionowanej ustawy z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 69 2.2.2. W odniesieniu do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. sytuacja jest inna. Przepis ten zmienia dotychczas obowiązujący system gwarantowania depozytów w SKOK-ach, a zarazem stanowi regulację przejściową – dotyczy okoliczności, jakie mają zaistnieć w latach 2009 i 2010.

Zgodnie z ust. 1 w latach 2009-2010 fundusz stabilizacyjny, tworzony przez Kasę Krajową, w razie ogłoszenia upadłości kasy lub oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na brak środków pieniężnych, będzie pełnił funkcję gwaranta depozytów w kasie. Tej ogólnej reguły nie stosuje się w wypadku określonym w art. 91 ust. 2 zakwestionowanej ustawy, który przewiduje, że jeżeli kasa posiada dobrowolny system ubezpieczenia środków pieniężnych członków, to – w razie ogłoszenia upadłości kasy lub oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na brak środków pieniężnych – roszczenia członków będą zaspokajane w pierwszej kolejności w ramach tego systemu. 70 Pierwotny zakres zaskarżenia obejmował ocenę art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, koncentrując się przede wszystkim na uzasadnieniu niezgodności tej regulacji z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Naruszenie art. 2 Konstytucji związane było z kolei z momentem wejścia w życie kwestionowanej ustawy. Wnioskodawca podkreślił, że nastąpi to najwcześniej w pierwszym kwartale 2010 r., a także wskazał, że jeżeli okres obowiązywania przepisu minie przed wejściem w życie ustawy o skok z 2009 r., to nie będzie możliwe zrealizowanie celu w nim określonego. Wnioskodawca brał zatem pod uwagę możliwość opóźnienia wejścia w życie kwestionowanej ustawy i związane z tym konsekwencje – niewykonalność art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r.

Z kolei w piśmie z 3 marca 2011 r. wnioskodawca ograniczył zakres zaskarżenia do wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady lex retro non agit. 71 W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że powoływana już zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, ma zastosowanie również do norm prawnych stanowiących podstawę kontroli (por. wyroki TK: z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51 oraz z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67).

Stanowisko to jest aktualne w niniejszej sprawie. Z przedstawionej we wniosku argumentacji wynika jednoznacznie, że naruszenie art. 2 Konstytucji wnioskodawca wiąże z brakiem możliwości stosowania art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., a nie z naruszeniem przez niego zasady lex retro non agit. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że rekonstrukcja zarzutów wnioskodawcy nastąpiła na podstawie pierwotnego wniosku, Trybunał oceni zgodność art. 91 ust. 1 i 2 z art. 2 Konstytucji w zakresie tam wskazanym. 72 2.3. Wnioskodawca nie przedstawia żadnej argumentacji dotyczącej zarzutu niezgodności art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 20 Konstytucji, który za podstawę ustroju gospodarczego Polski przyjmuje społeczną gospodarkę rynkową, ani z powiązanym z nim art. 22 Konstytucji, statuującym zasadę wolności działalności gospodarczej.

W szczególności nie wykazuje, w jaki sposób niezamieszczenie wśród organów kas walnego zgromadzenia narusza wskazane wzorce kontroli. 73 Trybunał przypomina, że w procedurze kontroli norm ciężar dowodu, że zaskarżony akt normatywny jest niezgodny z Konstytucją, spoczywa co do zasady na podmiocie, który inicjuje kontrolę przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) każdy wniosek skierowany do Trybunału powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie.

To znaczy, że do oceny niekonstytucyjności przepisu konieczne jest przedstawienie argumentów, które przemawiają za stwierdzeniem niezgodności zaskarżonych norm prawnych z normami powołanymi jako podstawa kontroli. Jest to warunek formalny dopuszczalności wniosku. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już podkreślał, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowi ujemną przesłankę procesową, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie (zob. wyrok TK z 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 162).

Dotyczy to także kontroli prewencyjnej, podczas której Trybunał, badając zgodność z Konstytucją zakwestionowanych przepisów, opiera się tylko na ocenie tekstu przepisu. W ramach tego trybu postępowania nie można bowiem przewidzieć, w jaki sposób będzie później interpretowana i stosowana kwestionowana regulacja (por. wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). 74 W związku z powyższym postępowanie w zakresie badania zgodności art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 20 i art. 22 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 75 3.

Ocena zgodności art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 76 3.1. Zarzucając niekonstytucyjność art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., wnioskodawca skupia uzasadnienie wokół naruszenia wyrażonej w art. 58 ust. 1 Konstytucji wolności zrzeszania się w związku z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności ograniczeń swobód obywatelskich, a także naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości. 77 Naruszenie art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca widzi w arbitralnym wprowadzeniu przez ustawodawcę zebrania przedstawicieli zamiast walnego zgromadzenia, przez co odbiera się spółdzielni demokratyczną kontrolę nad jej działalnością.

W jego opinii, z zasady wolności zrzeszania się wynika, że to członkowie spółdzielni powinni decydować, który model jest dla nich najbardziej korzystny w konkretnej sytuacji. W przeciwnym razie naruszona zostaje zasada autonomii spółdzielczości. Nie ulega także wątpliwości, że to walne zgromadzenie najpełniej odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, pozwalając na czynny udział wszystkich członków w podejmowanych przez nich uchwałach, a więc zapewniając im realny wpływ na działalność organizacji. Tym samym zastąpienie walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli stanowi ograniczenie, wynikającej z wolności zrzeszania się, zasady samorządności spółdzielczej, przy czym ograniczenia tego nie uzasadniają zasady, wartości ani normy konstytucyjne. 78 Z kolei o naruszeniu zasady równości przez zakwestionowaną regulację przesądza, zdaniem wnioskodawcy, niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej SKOK-ów w stosunku do innych spółdzielni. 79 3.2.

Oceniając art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Trybunał przypomina, że wolność zrzeszania się stanowi równocześnie element zasady ustrojowej – zasady społeczeństwa obywatelskiego (art. 12 Konstytucji) oraz prawo podmiotowe (art. 58 Konstytucji). 80 Artykuł 12 Konstytucji brzmi następująco: „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”.

A zgodnie z art. 58 Konstytucji „Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się” (ust. 1); „Zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą. O odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd” (ust. 2). „Ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami” (ust. 3). 81 Jeszcze na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że możliwość zrzeszania się ma na celu wspólne rozwijanie obywatelskiej aktywności społecznej, gospodarczej, kulturalnej, a także politycznej.

Wspólny czynny udział obywateli w życiu społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach rozmaitą postać i konkretne cele wspólnej działalności obywateli są także bardzo różne (zob. orzeczenie z 12 lutego 1991 r., sygn. K 6/90, OTK w 1991 r., s. 20). W wyroku o sygn. K 6/90 Trybunał stwierdził, że to przepisy ustaw zwykłych przewidują różnorodne postacie organizacyjne dla wspólnej aktywności społecznej obywateli, dostosowane do różnych potrzeb. Ustawodawca, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli, zarówno tych zorganizowanych, jak i tych, którzy pozostali poza organizacją, może z poszczególnymi formami organizacyjno-prawnymi wiązać różne skutki prawne. 82 Przepisy obecnej Konstytucji określają zasadę wolności zrzeszania się w sposób bardzo ogólny.

Dlatego też wolność ta obejmuje swym zakresem szeroki katalog podmiotów, w pierwszej kolejności wymienionych wprost w Konstytucji, takich jak stowarzyszenia czy związki zawodowe, ale także inne dobrowolne organizacje. 83 W wyroku TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, Trybunał uznał, że wolność zrzeszania się stanowi wyraz funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, które dzięki możliwości samodzielnego tworzenia zrzeszeń zachowuje pewną niezależność od państwa (OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18). Aby określony związek między ludźmi można było uznać za zrzeszenie, musi mieć on pewne niezbędne cechy.

I tak przede wszystkim musi to być struktura oparta na dobrowolnej przynależności, co wynika z istoty pojęcia wolności. Ponadto struktura ta musi zostać stworzona w celu realizacji wspólnie ustalonych zamierzeń, które będą osiągane za pomocą wybranych środków. Wreszcie członkowie danego zrzeszenia powinni przyjąć określony sposób podejmowania decyzji uznawanych za wspólne, który odpowiada pewnym minimalnym standardom demokracji. Jak podkreśla się w doktrynie prawnej, prawo współuczestnictwa w decydowaniu o sprawach zrzeszenia nie musi opierać się na zasadzie pełnej równości wszystkich członków, jednak niedopuszczalny jest taki stan rzeczy, w którym doszłoby do wyeliminowania jakiegokolwiek wpływu niektórych członków na podejmowane w zrzeszeniu decyzje.

Wynika to z wymogu pewnego demokratyzmu wewnętrznej struktury zrzeszenia (zob. P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zrzeszania się, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 599 i n.). 84 Szczegółowe przesłanki zrzeszania się konkretyzuje ustawodawstwo zwykłe. Określa ono przede wszystkim sposób powstawania, struktury organizacyjne oraz możliwości rozwiązywania określonych zrzeszeń. Ustawy zwykłe tworzą gotowe formy (wzory) prawne, wśród których obywatele pragnący jednoczyć swoją działalność mają swobodę wyboru w zależności od celów, jakie pragną wspólnie realizować, oraz skutków, które chcą osiągnąć.

Liczba tych prawnoorganizacyjnych form proponowanych przez ustawodawcę jest znaczna. W tym zakresie ustawodawca ma dużą swobodę decyzyjną, co nie oznacza, że swoboda ta jest absolutna. Tworząc określone formy prawne, ustawodawca musi mieć na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli, zarówno tych zorganizowanych, jak i tych, którzy pozostają poza organizacją. 85 3.3. Przechodząc do analizy zakwestionowanego art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., Trybunał odniósł się do wątpliwości zawartych w piśmie Marszałka Sejmu, dotyczących możliwości zastosowania w tym wypadku omawianego art. 58 Konstytucji jako wzorca kontroli.

Zdaniem Marszałka Sejmu, SKOK-i, z uwagi na to, że są specyficznymi spółdzielniami, posiadającymi szczególny cel działalności, należy traktować jako organizacje gospodarcze korzystające z wolności, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a nie jako zrzeszenia w rozumieniu art. 58 Konstytucji. Ocena przepisów ustawy powinna zatem nastąpić z punktu widzenia naruszenia wolności działalności gospodarczej, a nie wolności zrzeszania się. Inne stanowisko zajął Prokurator Generalny, który podkreślił, że SKOK-i, w zakresie formy organizacyjnej, odznaczają się cechami typowymi dla zrzeszeń, a sam profil ich działalności nie może jednoznacznie przesądzać o nieadekwatności art. 58 Konstytucji.

W związku z powyższym sformułował wniosek o ograniczonym zastosowaniu tego wzorca kontroli. 86 Odnosząc się do powyższych argumentów, Trybunał zwraca uwagę, że przepis art. 58 Konstytucji zapewnia każdemu wolność zrzeszania się. Przepis ten znajduje się w części rozdziału II Konstytucji, która zaopatrzona została tytułem „Wolności i prawa polityczne”, co nie oznacza wyłączenia spod konstytucyjnej ochrony zrzeszeń niemających „politycznego” charakteru. Istotą zrzeszania się jest bowiem wspólne rozwijanie różnych aspektów obywatelskiej aktywności, nie tylko politycznej, ale także kulturalnej czy gospodarczej.

Tym samym o tym, czy dana organizacja będzie korzystać z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji, nie może decydować wyłącznie charakter prowadzonej przez nią działalności. 87 W ślad za dotychczasowym orzecznictwem Trybunału wypada także podkreślić, że w aspekcie konstytucyjnym spółdzielnie należy kwalifikować jako dobrowolne zrzeszenia (art. 12 Konstytucji), korzystające z gwarancji ustanowionych w art. 58 Konstytucji (zob. wyrok TK z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110, i powołane tam orzecznictwo).

Wynika to z samej definicji spółdzielni zawartej w art. 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którą spółdzielnie są „dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej liczby osób”. A art. 12 Konstytucji, proklamujący jedną z zasad ustrojowych RP, obejmuje swoim zakresem wolność tworzenia i działania nie tylko organizacji odpowiadających swym charakterem wymienionym w tym przepisie typom, czyli związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji, ale także – „innych dobrowolnych zrzeszeń”.

To ostatnie określenie jest tak szerokie, że obejmuje swym zakresem również spółdzielnie. 88 Zgodnie z art. 2 ustawy o skok z 1995 r. (art. 2 w ustawie o skok z 2009 r.) kasa jest spółdzielnią, wobec której w zakresie nieuregulowanym odmiennie w tej ustawie należy stosować Prawo spółdzielcze. Art. 1 § 1 Prawa spółdzielczego zawiera definicję spółdzielni, zgodnie z którą jest ona „dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą”.

Według § 2 tego artykułu spółdzielnia może prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. Za podstawowe cechy spółdzielni należy zatem uznać: zrzeszeniowy charakter, dobrowolność, zmienny skład osobowy, zmienny fundusz udziałowy, prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej w interesie członków oraz fakultatywne prowadzenie działalności społecznej i oświatowo-kulturalnej. 89 Wszystkie te cechy charakteryzują także SKOK-i. Kasy mają zrzeszeniowy charakter, zmienny skład osobowy (mogą przyjmować nowych członków, ale także tracić członków już przyjętych), a także, co jest konsekwencją zmiennego składu osobowego, zmienny fundusz udziałowy (fundusz ten powstaje przede wszystkim z wpłat udziałów członkowskich – art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o skok z 1995 r.).

Udział w nich jest dobrowolny i prowadzą one niezarobkową działalność gospodarczą. Jednocześnie ustawa o skok z 1995 r. nie ogranicza kasom możliwości fakultatywnego prowadzenia działalności społecznej i oświatowo-kulturalnej. 90 Za nieprzekonujący należy przy tym uznać argument, że o innym statusie kas przesądza specyficzny cel ich działalności. Organizacyjno-prawna forma zrzeszenia, jaką jest spółdzielnia, jest bowiem bardzo pojemna. Istnieją spółdzielnie, które są klasycznymi przedsiębiorcami, jak na przykład spółdzielnie pracy, inne zaś – jak spółdzielnie mieszkaniowe – prowadzą tzw. działalność bezwynikową i nie mogą osiągać żadnych korzyści ekonomicznych kosztem swoich członków (por.

H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Warszawa 2007, s. 17). SKOK-i działają na rzecz członków w celu zaspokajania ich interesów majątkowych przez oferowanie im prostych, łatwych w obsłudze i tanich narzędzi finansowych, a więc na warunkach korzystniejszych, niż proponują banki komercyjne (np. udzielanie niskooprocentowanych pożyczek i kredytów lub wyżej oprocentowanych lokat i rachunków oszczędnościowych). Ten szczególny cel działalności kas jest bliski celom spółdzielczości, w tym wypadku realizacji idei samopomocy finansowej.

Trybunał nie znajduje argumentów, które ze względu na cel działalności kas uzasadniałyby odebranie tym podmiotom przymiotu formy organizacyjnej, jaką jest spółdzielnia. Wręcz przeciwnie, cechy definiujące spółdzielnie charakteryzują także SKOK-i. 91 Nie można także zapominać, że działalność prowadzona przez SKOK-i ma cechy specyficzne, co odróżnia je od typowych organizacji gospodarczych, w tym finansowych, których ostatecznym celem jest maksymalizacja zysku. 92 Z założenia SKOK-i funkcjonują na zasadzie samopomocy finansowej, co oznacza wzajemne kredytowanie się członków kas ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych.

W konsekwencji podstawą działania kasy, inaczej niż banku, jest związek ludzi, a nie suma kapitału. Osobowy charakter SKOK-u oznacza, że stosunki majątkowe pomiędzy członkami a kasą powinny być podporządkowane stosunkom niemajątkowym, obejmującym przede wszystkim stosunek członkostwa. W wypadku SKOK-u gwarancją tego miało być ustawowe ograniczenie podmiotowego zakresu działalności kas wyłącznie do jej członków (tzw. zasada identyczności, zob. W. Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Warszawa 2011 r., s. 94 i nast.). Takie ograniczenie powoduje bowiem, że członkowie występują jednocześnie jako właściciele i jako klienci.

Przy czym najpierw musi zaistnieć stosunek członkostwa w kasie, a dopiero potem mogą powstać stosunki majątkowe, wynikające z prowadzonej przez kasy działalności. 93 Co więcej, działalność gospodarcza prowadzona przez SKOK powinna mieć charakter niezarobkowy. Niezarobkowy charakter nie oznacza, że SKOK-i nie mogą osiągać dochodu, ale że dochód ten jest przeznaczany na realizację celów statutowych bez możliwości przeznaczenia go do podziału między członków. W wypadku SKOK-ów celem takim jest dostarczanie swoim członkom łatwo dostępnego kredytu, na jaki osoby o niskich dochodach nie mogą liczyć w bankach.

Wskazany w uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy o skok z 2009 r. dynamiczny rozwój SKOK-ów zdaje się potwierdzać, że istnieje zapotrzebowanie na tego rodzaju działalność. Należy wskazać, że takie rozwiązanie jest charakterystyczne nie tylko dla SKOK-ów, ale wszelkiego typu organizacji not for profit, w tym także dla stowarzyszeń, czyli prawno-organizacyjnej formy dobrowolnych zrzeszeń bezdyskusyjnie korzystających z ochrony art. 58 Konstytucji (zob. art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. z 2001 r.

Nr 79, poz. 855, ze zm.). Także w prawie modelowym, przygotowanym przez Światową Radę Związków Kredytowych, do której należy Kasa Krajowa, wyraźnie stwierdza się, że działalność not for profit jest jedną z istotnych cech odróżniających unie kredytowe, a więc także SKOK-i, od innych instytucji finansowych (zob. pkt 1.30 prawa modelowego https://www.woccu.org). 94 Kolejną cechą odróżniającą SKOK-i od innych podmiotów gospodarczych jest konieczność powiązania członków kas więziami o charakterze zawodowym lub organizacyjnym (zob. art. 6 ustawy o skok z 1995 r.).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wspólna więź występuje wówczas, gdy członkowie kas są zatrudnieni u jednego pracodawcy lub w tej samej branży, są członkami tego samego stowarzyszenia, organizacji socjalnej, pracowniczej, edukacyjnej czy religijnej. Występowanie takiej więzi jest bazą, na której może funkcjonować idea samopomocy oraz niezarobkowej działalności kas (zob. W. Srokosz, op.cit., s. 113-116). Należy jednak podkreślić, że warunek ten jest spełniony tylko wtedy, gdy więź ta istnieje realnie. Oznacza to konieczność istnienia relacji społecznej, która nie może sprowadzać się jedynie do wypełnienia deklaracji o przystąpieniu do kasy. 95 Przedstawione wyżej cechy działalności prowadzonej przez SKOK-i powodują, że podmioty te z prawnego punktu widzenia nie mogą być traktowane jak typowe podmioty gospodarcze; są to spółdzielnie o szczególnym charakterze, których statutowym celem jest realizowanie samopomocy przez udzielanie swoim członkom tańszych i łatwiej dostępnych pożyczek.

W związku z tym SKOK-i, podobnie jak spółdzielnie mieszkaniowe, podlegają ochronie wynikającej z art. 58 Konstytucji. 96 3.4. W art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. ustawodawca zdecydował się na pominięcie wśród organów kas najważniejszego organu spółdzielni, czyli walnego zgromadzenia. W uzasadnieniu projektu ustawy o skok z 2009 r. rozwiązanie to nie zostało opatrzone żadnym komentarzem. W toku rozprawy, w związku z pytaniami zadanymi przez członków składu orzekającego, przedstawiciel Sejmu również nie był w stanie przedstawić jakichkolwiek racji, przemawiających za przyjęciem tego rozwiązania. 97 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenia jej na tle zasady równości (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn.

K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008 r., poz. 110 i powołane tam orzecznictwo). W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, w związku z naturą objętej aktem regulacji, może ona budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Prowadzi to do wniosku, że o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, o tyle – skoro decyzja taka zostanie już podjęta – regulacja danej materii musi zostać dokonana z poszanowaniem wymagań konstytucyjnych. 98 Nie ulega wątpliwości, że to walne zgromadzenie jest klasycznym dla podmiotów typu korporacyjnego organem gwarantującym możliwość udziału w procedurach demokratycznych i jest ono charakterystyczne nie tylko dla spółdzielni, ale również innych podmiotów, takich jak spółki, stowarzyszenia, izby.

W literaturze przedmiotu zaznacza się, że instytucja ta jest najwyższym organem spółdzielni i jednocześnie wyrazem samorządności spółdzielni (zob. K. Kwapisz, Prawo spółdzielcze, Warszawa 2011, s. 98-100). Podkreśla się, że poprzez walne zgromadzenie prawodawca, zgodnie z zasadą samorządności, daje wszystkim członkom możliwość decydowania o najważniejszych sprawach spółdzielni (zob. A. Zalcewicz, Bank spółdzielczy. Aspekty prawne tworzenia i funkcjonowania, Warszawa 2009). 99 Zebranie przedstawicieli wywodzi się z ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz.

U. Nr 111, poz. 733). Zgodnie z jej art. 51 w statucie spółdzielni liczącej więcej niż 500 członków można było zastąpić walne zgromadzenie zebraniem przedstawicieli (przedstawicieli tych nie mogło być mniej niż 30). Tym samym rezygnacja z walnego zgromadzenia jako organu spółdzielni była uprawnieniem spółdzielców-członków, z którego mogli oni korzystać jedynie w wypadku, kiedy liczba członków przekraczała 500 członków i tylko jeżeli tak postanowiono w statucie. 100 Możliwość zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli argumentuje się zapewnieniem sprawnego funkcjonowania najwyższego organu spółdzielni oraz uniknięciem realnego ryzyka paraliżu decyzyjnego.

Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w których spółdzielnia zrzesza wielu członków (np. kilkanaście tysięcy). Tego typu działanie należy jednak rozpatrywać w kategoriach wyjątku od zasady demokracji bezpośredniej, gdyż w interesie członków spółdzielni leży zapewnienie im możliwości bezpośredniego udziału w podejmowaniu decyzji w podstawowych dla spółdzielni sprawach, a także wyrażania własnych ocen w kwestii zarządzania spółdzielnią i kontroli jej działalności (zob. szerzej: C. Podsiadlik, Zebranie przedstawicieli i zebrania grup członkowskich spółdzielni – wybrane zagadnienia, „Monitor Prawniczy” nr 1/2005, s. 29-31;

H. Cioch, op.cit., s. 33-37). 101 3.5. W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że z art. 58 Konstytucji wynikają gwarancje, które wpływają na relacje spółdzielni z państwem i innymi podmiotami, a więc „na zewnątrz”, a także na relacje spółdzielni i jej członków, a więc „do wewnątrz”, (por. wyrok TK z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, wraz ze wskazanym tam orzecznictwem). Nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność. Formę realizacji wolności zrzeszania się stanowi uprawnienie do założenia spółdzielni, przystąpienia i przynależności do niej oraz wystąpienia z niej, jednak warunki faktyczne i prawne, w jakich funkcjonują spółdzielnie, z istoty rzeczy wprowadzają pewne ograniczenia wolności zrzeszania się.

Art. 58 Konstytucji zapewnia wszakże pewien standard organizacji wewnętrznej zrzeszeń, które nie mogą zmienić się w instytucje krępujące swobodę jednostki. 102 Zdaniem Trybunału, warunku tego nie spełnia zakwestionowany art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., pozbawiając członków kas możliwości udziału w walnym zgromadzeniu. Ograniczenie prawa członków kas do współdecydowania o podejmowaniu najważniejszych dla tych podmiotów decyzji ogranicza zasadę samorządności tych podmiotów, która wywodzi się z wolności zrzeszania się.

W związku z powyższym konieczne jest ustalenie, czy na gruncie przepisów Konstytucji tego typu ograniczenie jest dopuszczalne. 103 Zgodnie z określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Aby ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych uznać za dopuszczalne, muszą one więc spełniać trzy wymagania: przydatności, konieczności i proporcjonalności w ścisłym znaczeniu tego słowa.

Ustanowione ograniczenia spełniają wymóg proporcjonalności, jeżeli wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), a ponadto jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności w ścisłym znaczeniu) (por. wyroki TK z: 11 kwietnia 2006 r., sygn. SK 57/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 43; 11 kwietnia 2000 r., sygn.

K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86). 104 Ustawodawca nie wskazał, jaki interes publiczny uzasadnia wprowadzenie powyższej zmiany, ani jaki skutek chciał osiągnąć, rezygnując z instytucji walnego zgromadzenia. Jak już wskazano powyżej, zebranie przedstawicieli stanowi instytucję dodatkową. Istotnie, powołanie go może usprawnić funkcjonowanie najwyższego organu spółdzielni, w tym też kas, jednak powinno być traktowane jako uprawnienie, z którego członkowie mogą korzystać w określonych warunkach. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że demokrację spółdzielczą rozumie się przede wszystkim jako umożliwienie członkom spółdzielni udziału w podejmowaniu przez spółdzielnie decyzji dotyczących kierunków jej działalności, a najodpowiedniejszym do tego sposobem jest przyznanie każdemu członkowi spółdzielni prawa głosu na walnym zgromadzeniu członków (zasada jeden członek – jeden głos, zob.

P. Zakrzewski, Wprowadzenie do Zasady Międzynarodowego Związku Spółdzielczego, Kwartalnik Prawa Prywatnego z. 1/2005, s. 285 i nast.). To właśnie dążenie do zapewnienia członkom bezpośredniego wpływu na działalność spółdzielni spowodowało, że walne zgromadzenie uzyskało status najwyższego organu spółdzielni. 105 Trybunał zwraca uwagę, że w spółdzielniach mieszkaniowych, które niejednokrotnie mają po kilka i kilkanaście tysięcy członków, ustawodawca, mając na uwadze właśnie ideę demokracji, wyłączył możliwość zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli (zob. art. 83 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Dz.

U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.). 106 Pominięcie walnego zgromadzenia jako organu kasy nie wydaje się konieczne. Jak już wspomniano, celem zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli może być usprawnienie funkcjonowania najwyższego organu kasy. Jednak obecnie, wraz z rozwojem technologii komunikowania się, organizowanie zgromadzeń większej liczby członków w sposób zapewniający uzgadnianie stanowisk oraz podejmowanie decyzji staje się coraz łatwiejsze. 107 Ponadto w obowiązujących regulacjach ustawowych określono minimum, które jest niezbędne do utworzenia kasy.

Zgodnie z art. 6 § 2 Prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok z 2009 r., założycieli SKOK-u nie może być mniej od dziesięciu, jeżeli założycielami są osoby fizyczne, i trzech, jeżeli założycielami są osoby prawne. Tym samym nowo tworzone kasy nie muszą być wcale nadmiernie rozbudowane. Jednocześnie należy także pamiętać, że kasy, podobnie jak inne spółdzielnie, są dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym – tym samym rozmiar kasy i liczba jej członków nie jest elementem stałym, który się nie zmienia.

Przeciwnie, w tym zakresie kasy są bardzo dynamiczne. W ostatnich latach liczba członków w poszczególnych kasach systematycznie rośnie. Nie znaczy to, że sytuacja ta nie może się zmienić. Równie dobrze liczba członków w danej kasie może się zmniejszyć. W wypadku mniejszych podmiotów, w których liczba członków nie jest tak duża, zrezygnowanie z walnego zgromadzenia nie musi wcale oznaczać jakiegokolwiek usprawnienia. Stanowić natomiast będzie niepotrzebne ograniczenie samorządności SKOK-u. 108 Na marginesie, Trybunał zauważa, że walne zgromadzenie jest najwyższym organem spółdzielni także w innych krajach europejskich (zob. np.

Wielka Brytania, Francja, Niemcy http://www.woccu.org/publications/modellaw). Na szczególną uwagę zasługują regulacje dotyczące walnego zgromadzenia w credit unions obowiązujące w Niemczech. Przepis § 43a ustawy o spółdzielniach zarobkowych i gospodarczych z 20 maja 1860 r. (tzw. Genossenschaftsgesetz lub GenG., BGBl. I S. 2230) przewiduje możliwość ustalenia w statucie spółdzielni, że walne zgromadzenie będzie się odbywało z wykorzystaniem tzw. zgromadzenia przedstawicieli (niem. Vertreterversammlung). W aktualnym stanie prawnym regulacja ta może zostać zastosowana wyłącznie wówczas, gdy liczba członków spółdzielni przekracza 1500 osób.

Nawet jednak w takiej sytuacji dopuszcza się pozostawienie pewnych określonych w statucie kompetencji walnemu zgromadzeniu. Ponadto do 1993 r. przepis ten przewidywał obligatoryjne zastąpienie walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli, jeżeli liczba członków wynosiła 3000. Regulacja ta została jednak uchylona jako niepotrzebnie formalistyczna i nieprzystająca do praktyki funkcjonowania spółdzielni. W niemieckiej doktrynie prawnej podkreślano, że regulacja ta spychała na drugi plan główne elementy spółdzielczości, takie jak osobiste relacje między członkami, redukując treść prawa członkowskiego do udziału w wyborach przedstawicieli (zob.

L. Weidmuller, H.-J. Schaffland, G. Schulte, Genossenschaftsgesetz. Kommentar, Berlin 2005, s. 561.). Uwagi te pozostają aktualne także w niniejszej sprawie, w której ustawodawca arbitralnie pominął walne zgromadzenie jako najwyższy organ SKOK-u. 109 Popularność spółdzielni w krajach europejskich spowodowała, że także prawodawca wspólnotowy odniósł się do tej formy organizacyjno-prawnej (zob. P. Zakrzewski, Spółdzielnia Europejska jako nowy typ osoby prawnej, Kwartalnik Prawa Prywatnego”, z. 1/2008, s. 3 i nast.). Regulacje prawa wspólnotowego dotyczące instytucji spółdzielni europejskiej (dalej:

SCE) do najwyższych organów zaliczają walne zgromadzenie. Natomiast w kwestii pozostałych organów przewidują wybór pomiędzy systemem dualistycznym (organ nadzorczy i organ zarządzający) a systemem monistycznym (organ administrujący; zob. art. 36 rozporządzenia Rady WE nr 1435/2003/WE z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej, Dz. Urz. WE nr L 207 z 18 VIII 2003, s. 1; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 17, t. 1, s. 280; dalej: rozporządzenie o SE). Rozporządzenie o SE przewiduje możliwość zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli (przedstawiciele wybierani są przez zgromadzenia sektorowe lub zgromadzenia sekcji), ale powołanie tego organu uzależnione jest od spełnienia szeregu dodatkowych przesłanek, a co najważniejsze zależy od woli członków spółdzielni (zob. art. 63 rozporządzenia o SE). 110 Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że ograniczenie zasady samorządności kas przez pominięcie walnego zgromadzenia jako organu kas przechodzi pozytywnie test proporcjonalności. 111 3.6.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia zasady równości, Trybunał przypomina, że zasada ta oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. 112 Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie „cechy istotnej”, która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob.

L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Trybunał wskazywał, że oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). 113 Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej.

Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. 114 Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć „uzasadniony charakter” albo „znajdować podstawę w przekonujących argumentach”. Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z: 3 września 1996 r., sygn.

K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). 115 Jako grupę podmiotów podobnych do SKOK-ów wnioskodawca wskazał spółdzielnie. Jego zdaniem, z uwagi na to, że walne zgromadzenie występuje we wszystkich spółdzielniach, pominięcie tego organu w zakwestionowanej ustawie jest niezgodne z zasadą równości. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się pozostali uczestnicy postępowania, wskazując, że z uwagi na specyficzny cel działalności SKOK-ów, nie można zgodzić się z założeniem, że są one podmiotami podobnymi do ogółu spółdzielni. 116 Trybunał wykazał w pkt 3.4. tej części uzasadnienia, że organizacyjno-prawna forma zrzeszenia, jaką jest spółdzielnia, jest bardzo pojemna i jakkolwiek w ramach spółdzielni występują istotne różnice, to jednak – pomimo różnic w rodzaju działalności i celach – forma ta ma określone minimum definiujących ją cech. 117 Odmienne potraktowanie SKOK-ów polega na ustawowym i obligatoryjnym wyeliminowaniu walnego zgromadzenia jako organu kas, które typologicznie charakteryzuje spółdzielnie i wprowadzenie w to miejsce (pkt 1 art. 17 ustawy o skok z 2009 r.) zebrania przedstawicieli.

Oznacza to pozbawienie członków tylko tego rodzaju spółdzielni możliwości wyboru kształtu najwyższego organu. 118 Trybunał nie znalazł argumentów, które w świetle innych norm konstytucyjnych uzasadniałyby takie odmienne traktowanie. W tym zakresie aktualne pozostają uwagi Trybunału zamieszczone w części dotyczącej ograniczenia prawa wynikającego z art. 58 Konstytucji (część III, pkt 3.5. uzasadnienia). 119 3.7. Podsumowując, należy podkreślić, że bez względu na wieloaspektowość zmian dotyczących SKOK-ów, nie zmieniła się ich istota.

Kasy w dalszym ciągu pozostają spółdzielniami. Trybunał wskazał, że walne zgromadzenie jest podstawowym organem charakteryzującym spółdzielnie, a możliwość posiadania przez spółdzielnie tego organu jest uzasadnione istotą tej formy zrzeszenia (samorządność spółdzielni, założenie jeden członek – jeden głos). Specyfika działalności SKOK-ów nie uzasadnia ograniczenia prawa ich członków do podejmowania decyzji w podstawowych sprawach. W końcu z istoty tej formy organizacyjno-prawnej wynika, że podstawą działalności kas ma być wzajemne kredytowanie się członków z wkładów wniesionych przez nich samych.

Wszelkie rozwiązania normatywne powinny więc wzmacniać właścicielskie postawy członków kas, a nie sprowadzać ich w istocie do roli klientów. 120 Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. przez to, że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 121 3.8. Umorzenie postępowania w zakresie kontroli art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji. 122 Zarzucając niezgodność art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji wnioskodawca twierdzi, że pominięcie walnego zgromadzenia jako organu kas w istocie uniemożliwi funkcjonowanie tych podmiotów.

Wśród przepisów ustawy o skok z 2009 r. zabrakło bowiem regulacji, które określałyby sposób wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli. Jak wskazuje wnioskodawca, ustawa na zamkniętej liście organów nie umieszcza zebrań grup członkowskich, których funkcjonowanie jest niezbędnym warunkiem wyłonienia zebrania przedstawicieli. 123 Z taką argumentacją nie zgadzają się zarówno Marszałek Sejmu jak i Prokurator Generalny. Ich zdaniem, art. 17 ustawy o skok z 2009 r. nie tworzy zamkniętej listy organów kas. Na podstawie art. 2 ustawy o skok z 2009 r., który w kwestiach nieuregulowanych odsyła do Prawa spółdzielczego, można bowiem w tym wypadku zastosować także przepisy Prawa spółdzielczego.

Tym samym do organów kas zaliczyć należy zarówno te wymienione w art. 17 ustawy o skok z 2009 r. jak i te w Prawie spółdzielczym. Zgodnie z art. 59 Prawa spółdzielczego, w spółdzielniach, w których walne zgromadzenie zostaje zastąpione przez zebranie przedstawicieli, organami tych spółdzielni są także zebrania grup członkowskich. 124 Przyjęta w ustawie o skok z 2009 r. regulacja nie jest, zdaniem Trybunału, tak jednoznaczna, jak przedstawiają to wskazani uczestnicy postępowania. Należy pamiętać, że przepisy Prawa spółdzielczego stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą o skok z 2009 r.

Brak zastrzeżenia o „odpowiednim stosowaniu” Prawa spółdzielczego oznacza stosowanie tej ustawy wprost, czyli bez żadnych modyfikacji. Ustawa o skok z 2009 r. reguluje strukturę organów kas, ale kształtuje ją inaczej niż Prawo spółdzielcze. Wśród organów SKOK-ów nie wymienia bowiem ani walnego zgromadzenia, ani zebrań grup członkowskich, odpowiedzialnych za wybór przedstawicieli. W tej sytuacji powstaje wątpliwość, czy regulacja ta jest niepełna, ponieważ nie określa organów odpowiedzialnych za wybór przedstawicieli, czy też ustawodawca celowo uregulował tę kwestię odmiennie od Prawa spółdzielczego. 125 Zważywszy, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. oceniany jest w ramach kontroli prewencyjnej, czyli omawiany przepis nie wszedł jeszcze w życie, trudno przewidzieć jak w praktyce zostałaby rozwiązana wskazana kwestia.

Natomiast Trybunał stwierdził już, że ustawodawca nie mógł wyeliminować spośród organów kas walnego zgromadzenia. Pozbawienie członków kas prawa udziału w walnym zgromadzeniu i tym samym możliwości wyboru kształtu najwyższego organu narusza wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się zasadę samorządności spółdzielni, a także prowadzi do naruszenia zasady równości. W tej sytuacji zbędna staje się ocena, czy kasy mogą prawidłowo funkcjonować bez walnego zgromadzenia. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału poglądem, że jeśli Trybunał stwierdza niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, postępowanie w zakresie badania zgodności tej regulacji z pozostałymi wzorcami może być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania orzeczenia (zob. wyroki Trybunału z 11 maja 2004 r., sygn.

K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41 oraz z 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12 oraz powołane tam orzecznictwo). 126 Z powyższych względów postępowanie w zakresie badania zgodności art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podlega umorzeniu ze względu na zbędność wydania orzeczenia. 127 4. Ocena zgodności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji. 128 4.1. Zakwestionowany we wniosku Prezydenta art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. został zamieszczony w ostatnim rozdziale nowej ustawy zatytułowanym:

„Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe”. Przepisy te stanowią, że: 129 „1. W latach 2009-2010 ze środków funduszu stabilizacyjnego, o którym mowa w art. 55 niniejszej ustawy, mogą być finansowane wydatki na pokrycie roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych – w przypadku ogłoszenia upadłości takiej kasy lub prawomocnego oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na to, że majątek tej kasy nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania, z zastrzeżeniem ust. 2. 130 2.

W przypadku ogłoszenia upadłości kasy posiadającej dobrowolny system ubezpieczeń środków pieniężnych członków lub ogłoszenia upadłości takiej kasy ze względu na to, że jej majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania, roszczenia członków kasy zaspokajane są w pierwszej kolejności w ramach tego systemu”. 131 4.2. Zakwestionowane przepisy zostały przyjęte ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego zgromadzonych w kasach depozytów pieniężnych. Zgodnie z prawem unijnym każda instytucja finansowa, w tym także SKOK, musi podlegać systemowi gwarantowania depozytów (zob. dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, Dz.

U. UE L 135 z 31.05.1994, s. 5, ze zm.; dalej: dyrektywa 94/19/WE). Dyrektywa ta na równi traktuje prywatne i publiczne systemy gwarantowania depozytów, z tym że prywatne systemy muszą zostać urzędowo uznane (zob. art. 3 dyrektywy 94/19/WE). W Polsce, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711), obowiązkowi gwarantowania depozytów podlegają banki krajowe oraz oddziały banków zagranicznych, o ile nie uczestniczą w innym systemie gwarantowania depozytów. Jednakże zakresem tej ustawy nie zostały objęte kasy i w konsekwencji utworzyły własny system gwarantowania depozytów, któremu podlegają wszystkie SKOK-i. 132 Obowiązek przynależności do stworzonego przez Kasę Krajową systemu gwarancji depozytów został określony na mocy art. 35 pkt 5 ustawy o skok z 1995 r. i wynikającego z tego przepisu umocowania do „określania normy dopuszczalnego ryzyka w działalności kas”.

W piśmie z 7 września 2011 r. Kasa Krajowa informuje, że z dniem wejścia w życie ustawy o skok z 2009 r., do jej zadań nie będzie już należało określanie norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas. Zatem w nowym stanie prawnym Kasa Krajowa nie będzie władna nałożyć na kasy obowiązku podlegania stworzonemu przez siebie systemowi gwarancji depozytów. W konsekwencji, po wejściu w życie ustawy o skok z 2009 r., znajdujące się w SKOK-ach depozyty nie będą podlegały żadnemu obowiązkowemu systemowi ich gwarantowania. 133 W związku z powyższym, ustawa o skok z 2009 r. przyjęła zaskarżony art. 91 ust. 1 i 2, który pełni podwójną funkcję.

Po pierwsze, określa gwarancje dla depozytów członków kas w planowanym okresie przejściowym (lata 2009-2010) po wejściu w życie nowej ustawy. Art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. przewiduje, że w latach 2009-2010, w razie niemożliwości wypłacenia członkom kas zdeponowanych depozytów, kasy mogą skorzystać z środków funduszu stabilizacyjnego, utworzonego przez Kasę Krajową na podstawie art. 55 ustawy o skok z 2009 r. Jeżeli niewypłacalna kasa uczestniczy w dobrowolnym systemie ubezpieczeń, art. 91 ust. 2 wskazuje, że w pierwszej kolejności roszczenia członków kasy powinny być zaspokajane w ramach tego systemu.

Po drugie, zaskarżone przepisy wskazują okres przejściowy dwóch lat (2009-2010) jako czas niezbędny do opracowania i przyjęcia docelowego systemu gwarantowania depozytów członków wszystkich kas, który to system powinien uwzględnić specyfikę rozwiązań implementowanych przez nową ustawę na żywym organizmie kas. 134 Na istotne, a w szczególności społecznie doniosłe znaczenie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. zwracała uwagę między innymi Rada Ministrów. W piśmie dotyczącym projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (pismo z 22 września 2009 r., DSPA-140-82(5)/09), podkreślono, że w związku z przejściowym charakterem art. 91 ust. 1 i 2 konieczne będzie uregulowanie w możliwie krótkim okresie po wejściu w życie ustawy problematyki związanej z gwarantowaniem depozytów zgromadzonych w SKOK-ach na zasadach zbliżonych do obowiązujących banki, dla zapewnienia osiągnięcia celu dyrektywy 94/19/WE.

Albowiem ochrona klientów instytucji kredytowych wymaga zapewnienia im również odpowiedniej informacji o przynależności instytucji do systemu gwarantowania depozytów oraz gwarancji proceduralnych i kwotowych w zakresie uzyskania rekompensaty. 135 4.3. W przedstawionym Trybunałowi wniosku, Prezydent podkreślił istotną funkcję zaskarżonego art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., która „polega na zapewnieniu właściwego okresu przejściowego dla nowej regulacji w zakresie gwarantowania depozytów w SKOK-ach”. Regulacja ta została jednak zakwestionowana z uwagi na to, że jeżeli wskazany w niej termin lat 2009-2010 minie przed wejściem ustawy w życie, stanowić to będzie „oczywistą niemożliwość zrealizowania założonych celów ustawy”.

Prezydent uznał, że ustanawianie tego rodzaju norm pustych, które po wejściu w życie ustawy do systemu prawa nie znajdują zastosowania, narusza standardy określone w art. 2 Konstytucji. 136 Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustawa o skok z 2009 r. została uchwalona przez Sejm, po rozpatrzeniu poprawek Senatu, 5 listopada 2009 r. Następnie Marszałek Sejmu przekazał ją Prezydentowi do podpisu 9 listopada 2009 r. Zatem nawet jeżeli Prezydent podpisałby ustawę w konstytucyjnym terminie 21 dni, to i tak zgodnie z art. 93 tej ustawy weszłaby ona w życie dopiero po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, czyli najwcześniej w lutym lub marcu 2010 r.

W konsekwencji już w momencie uchwalania zaskarżonych przepisów oczywiste było, że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy w zakresie dotyczącym roku 2009 oraz części roku 2010 jest bezprzedmiotowy, gdyż nie może znaleźć żadnego zastosowania. 137 Prezydent wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego 30 listopada 2009 r., a następnie wniosek został w znacznym zakresie skutecznie cofnięty w związku z pismem Prezydenta z 3 marca 2011 r. To znaczy, że Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z ustawą zasadniczą art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., już po upływie wskazanego w tym przepisie okresu lat 2009-2010, w którym wyłącznie mógł on być stosowany.

Taki stan rzeczy wywołuje oczywiste zastrzeżenia prawnokonstytucyjne. 138 4.4. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest utrwalone, że z art. 2 Konstytucji – wskazanego przez Prezydenta jako wzorzec kontroli – wynikają zasady poprawnej legislacji, obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym. Zasady te określają kryteria tworzenia prawa, których ustawodawca musi przestrzegać nie tylko ze względu na ich szczególnie znaczenie dla ochrony praw jednostek i innych podmiotów prywatnych, lecz także dla zapewnienia skuteczności prawa oraz zaufania i szacunku dla prawa ze strony jego adresatów.

Treść zasady poprawnej legislacji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zasada ta wymaga jasności, precyzji oraz racjonalności uchwalanych przepisów (zob. np. wyroki TK z 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59 oraz z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50 oraz powołane tam orzecznictwo). 139 Trybunał przypomina zarazem, że tworząc prawo, ustawodawca ma dużą swobodę decyzyjną w zakresie posłużenia się taką techniką legislacyjną, która w najlepszy sposób odpowiadać będzie przyjętym założeniom.

Trybunał nie jest także władny badać racjonalności decyzji ustawodawcy co do przyjmowania określonych przepisów prawnych. Jednakże badanie racjonalności określonych przepisów należy odróżnić od oceny przestrzegania zasad racjonalności podczas ich tworzenia (zob. wyrok TK o sygn. Kp 9/09). Podstawową przesłanką racjonalności w tworzeniu prawa jest stanowienie regulacji, które mogą osiągnąć założone dla nich cele. Bez wątpienia wymogu takiego nie spełnia regulacja, która już w momencie jej wejścia w życie nie możne znaleźć żadnego zastosowania, jest pusta i bezprzedmiotowa.

Uchwalanie takich przepisów jest w oczywisty sposób nieracjonalne i narusza zasady poprawnej legislacji. 140 Z taką sytuacją mamy do czynienia w wypadku art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Ustanowienie sztywnych ram czasowych obowiązywania przepisów na lata 2009-2010 spowodowało, że w wypadku wejścia w życie nowej ustawy przepisy te nie mogą znaleźć żadnego zastosowania, mimo ich doniosłego znaczenia dla ochrony oszczędności członków SKOK. Przepisy te wyrażają bowiem tzw. normę pustą. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że eliminacja tego rodzaju „pustych” przepisów z systemu prawnego jest pożądana z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji.

Eliminacja takich przepisów jest co do zasady domeną ustawodawcy, jednakże Trybunał dopuszcza orzekanie o ich niekonstytucyjności w wypadku kontroli prewencyjnej, z uwagi na specyfikę tego środka kontroli (zob. wyroki TK z: 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128; 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124; oraz z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41). 141 W wyroku z 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, Trybunał podkreślił, że celem kontroli prewencyjnej jest „eliminowanie aktów normatywnych niezgodnych z Konstytucją, a także przepisów zbędnych, w szczególności niezawierających treści normatywnych, które obniżają jakość systemu prawnego, jeszcze przed zakończeniem procedury ich stanowienia”.

Gdyby Trybunał stwierdził, że zaskarżone przepisy są zgodne z Konstytucją, gdyż nie zawierając żadnej treści normatywnej, nie są niekonstytucyjne, postawiłby tym samym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 122 ust. 3 Konstytucji musiałby podpisać ustawę zawierającą „puste” przepisy, co godziłoby w autorytet głowy państwa. Byłoby to również sprzeczne z zasadą współdziałania władz państwowych oraz racjonalności i efektywności ich działania, gdyż po podpisaniu przez Prezydenta ustawy zawierającej „puste” przepisy i ogłoszeniu jej w Dzienniku Ustaw należałoby następnie uruchomić pełny proces legislacyjny w celu ich uchylenia lub poprawienia. 142 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że zasady poprawnej legislacji wymagają niezwykle starannego redagowania przepisów uchylających lub zmieniających inne przepisy, a także przepisów określających termin wejścia w życie aktu normatywnego (zob. wyrok TK o sygn.

Kp 9/09). Rozważania te w całej rozciągłości należy odnieść do przepisów przejściowych oraz regulacji o charakterze epizodycznym. Decydując się na określenie obowiązywania danej regulacji w ściśle oznaczonym przedziale czasowym, ustawodawca dysponuje wieloma możliwościami techniczno-językowymi wskazania tego przedziału. W wypadku art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. skorzystano z oznaczenia czasu obowiązywania regulacji przejściowej, wyznaczając termin o charakterze sztywnym – lata 2009-2010. 143 Ponadto, mimo wydłużenia się procesu legislacyjnego, określony pierwotnie przedział czasowy lat 2009-2010 nie został zweryfikowany, chociaż w momencie uchwalania ustawy nie było wątpliwości, że nie wejdzie ona w życie wcześniej niż pod koniec pierwszego kwartału 2010 r.

Wyznaczając termin o charakterze sztywnym, ustawodawca nie wziął także pod uwagę możliwości zainicjowania przez Prezydenta kontroli prewencyjnej danej ustawy (zob. wyrok TK z 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209 oraz wyrok o sygn. Kp 1/11). Parlament, uchwalając ustawę, nie ma pewności, czy wejdzie ona w życie, ani tym bardziej, w jakim terminie zostanie podpisana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Zatem z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji na ogół „bezpieczniejszą” techniką jest odniesienie obowiązywania przepisów przejściowych do momentu wejścia w życie ustawy.

Niestety z techniki tej ustawodawca nie skorzystał w niniejszej sprawie, ani nie zweryfikował pierwotnie przyjętego okresu obowiązywania art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., mimo pewności, że przepis ten w znacznym zakresie nie znajdzie zastosowania. 144 W związku z powyższym, Trybunał uznał, że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W wypadku wejścia w życie ustawy ten społecznie istotny przepis stanowiłby normę pustą, bezprzedmiotową, która nie może już znaleźć zastosowania.

Taki sposób tworzenia prawa jest nie do pogodzenia z zasadami poprawnej legislacji, a Trybunał w trybie kontroli prewencyjnej nie powinien dopuszczać do wprowadzania do systemu prawa tego rodzaju przepisów. 145 Na zakończenie, Trybunał zauważa, że wątpliwości sygnalizowane w pkt 3.8. niniejszego uzasadnienia, a przede wszystkim podwójna funkcja regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. uzasadniają interwencję ustawodawcy. Ustawa o skok z 2009 r. nie przewiduje bowiem obowiązkowego systemu gwarancji depozytów, który miał zostać opracowany w planowanym na lata 2009-2010 okresie przejściowym.

Jeżeli zatem ustawa o skok z 2009 r. wejdzie w życie w kształcie obowiązującym, to członkowie kas zostaną pozbawieni odpowiedniej ochrony gromadzonych oszczędności. Może mieć to nie tylko negatywne skutki społeczno-ekonomiczne, ale taki stan rzeczy jest niezgodny z prawem unijnym (zob. dyrektywa 94/19/WE). 146 Mając na uwadze powyższe, Trybunał orzekł jak na wstępie. Zdanie odrębne 147 sędziego TK Stanisława Biernata 148 do wyroku Trybunału Konstytucyjnego 149 z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09 150 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.

U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do 1) sentencji wyroku z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, jak również 2) do jego uzasadnienia. 151 Zdanie odrębne do sentencji wyroku. 152 Zdanie odrębne dotyczy części I pkt 1 lit. b sentencji powołanego wyżej wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o SKOK), przez to, że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 153 Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu (w części III, pkt 3.6) wynika, że naruszenie zasady równości Trybunał upatruje w tym, że unormowania ustawy o SKOK dotyczące organów kasy, a zwłaszcza zastąpienie walnego zgromadzenia przez zebranie delegatów, odbiega od rozwiązań przewidzianych dla spółdzielni, a zawartych w przepisach prawa spółdzielczego.

Takie ujęcie uważam za nieprawidłowe i niezgodne z dotychczasowym, bogatym orzecznictwem Trybunału dotyczącym zasady równości. Byłoby niepożądane, gdyby takie ujęcie miało się utrwalić. 154 Ujmując rzecz najbardziej syntetycznie, badanie poszanowania zasady równości polega na porównywaniu cech dwóch lub więcej podmiotów w celu stwierdzenia, czy w świetle unormowań prawnych ich położenie prawne jest takie same, a jeśli jest różne, to czy te różnice dają się usprawiedliwić. Założeniem jest zatem porównywanie położenia odrębnych podmiotów, w celu stwierdzenia, czy można je zaliczyć do tej samej „kategorii istotnej”. 155 W niniejszym wyroku Trybunał porównywał położenie prawne SKOK, wynikające z zaskarżonego przepisu z położeniem spółdzielni, unormowanym w ustawie z dnia 16 września 1982 r.

– Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo spółdzielcze). Takie ujęcie jest błędne, jeśli się zważy, że SKOK-i są szczególną kategorią spółdzielni. Duża część uzasadnienia wyroku oparta jest właśnie na tej tezie, a z charakteru prawnego SKOK, jako spółdzielni, wyciąga się rozliczne wnioski. W takim stanie rzeczy nieprawidłowe jest porównywanie, w kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji, szczególnej kategorii spółdzielni ze spółdzielniami w ogóle, czyli części większej całości z tą całością.

Podobnie nieprawidłowe byłoby, przykładowo, porównywanie położenia stowarzyszeń ekologicznych ze stowarzyszeniami w ogóle. 156 Oczywiście, możliwe jest porównywanie rozwiązań ustawy o SKOK z rozwiązaniami prawa spółdzielczego, ale w inny sposób, np. przez badanie dopuszczalności odstępstw, jakie przewiduje lex specialis wobec lex generalis. Badanie takie mogłoby się odbywać jednak nie na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji, ale na podstawie innych wzorców konstytucyjnych. 157 Uważam zatem, że Trybunał Konstytucyjny powinien był orzec, iż art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 158 Z powyższych względów, w trosce o jednolitość orzecznictwa, składam niniejsze zdanie odrębne do sentencji wyroku. 159 Zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku. 160 Moje dwie wątpliwości dotyczą sposobu uzasadnienia niezgodności art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 161 Po pierwsze, uważam, że wykładnia art. 58 ust. 1 Konstytucji dokonana w części III, pkt 3.1-3.7 uzasadnienia wyroku jest niejasna i niekonsekwentna oraz niezharmonizowana z częścią I pkt 1 lit. a sentencji wyroku.

Dołączam się w tym zakresie w pełni do zdania odrębnego sędziego Piotra Tulei. 162 Po drugie, uważam, że niektóre sformułowania zawarte w części III, pkt 3.8 uzasadnienia są niejasne i niespójne z pozostałymi punktami. W pkt 3.8 Trybunał uzasadniał umorzenie postępowania w zakresie kontroli zgodności art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK z art. 2 Konstytucji. Bez wyraźnego związku z przedmiotem i wzorcem zaskarżenia Trybunał przedstawił natomiast, jako otwartą kwestię, relację między ustawą o SKOK a Prawem spółdzielczym. Niezbyt fortunne sformułowania doprowadziły do wewnętrznej niespójności w tekście uzasadnienia.

W tym zakresie niniejsze zdanie odrębne jest nie tyle polemiką ze stanowiskiem Trybunału, ile uściśleniem tego stanowiska. 163 Z powtarzanej wielokrotnie w uzasadnieniu wyroku tezy o charakterze prawnym SKOK-ów, jako szczególnego rodzaju spółdzielni (por. zwłaszcza pkt 3.3) wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o SKOK należy stosować ustawę – Prawo spółdzielcze. Stanowi to wyraźnie art. 2 ustawy o SKOK. Skoro zatem Trybunał orzekł w niniejszym wyroku o niezgodności z Konstytucją art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK przez to, że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia kasy, oznacza to, że zamiast powyższego przepisu objętego derogacją trybunalską znajdą zastosowanie stosowne przepisy Prawa spółdzielczego.

Według art. 35 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo spółdzielcze, organem spółdzielni jest walne zgromadzenie, natomiast stosownie do art. 37 § 1 tej ustawy, statut może postanowić, że jeżeli ilość członków przekroczy liczbę w nim określoną, walne zgromadzenie członków zostaje zastąpione przez zebranie przedstawicieli. Tak się zatem będą przedstawiać organy SKOK po wejściu w życie ustawy o SKOK; pomijam tu pozostałe organy wymienione w art. 17 ustawy. Taką tezę można też wyprowadzić z uzasadnienia, a zwłaszcza z pkt 3.8. 164 Ze względu na potrzebę unikania niejasności w uzasadnieniu wyroku, składam niniejsze zdanie odrębne do wskazanych fragmentów tego uzasadnienia.

Zdanie odrębne 165 sędziego TK Piotra Tulei 166 do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego 167 z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09 168 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09. 169 Nie podzielam argumentacji uzasadnienia wyroku w części dotyczącej naruszenia przez art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uważam, że Trybunał Konstytucyjny nie odkodował właściwie normatywnej treści art. 58 ust. 1 Konstytucji oraz nie przeprowadził prawidłowo testu proporcjonalności. 170 W odniesieniu do art. 58 Konstytucji wnioskodawca zarzuca, że przez pozbawienie SKOK możliwości tworzenia walnego zgromadzenia i arbitralne wprowadzenie zebrania przedstawicieli ustawodawca nie pozwala członkom SKOK na przyjęcie najbardziej korzystnego modelu struktury wewnętrznej. Zdaniem wnioskodawcy, tylko walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę wewnętrznej demokracji zrzeszenia i zapewnia członkom realny wpływ na jego działalność.

Trybunał Konstytucyjny podziela ten pogląd stwierdzając, że walne zgromadzenie jest klasycznym, najbardziej korzystnym rozwiązaniem typowym dla organizacji o charakterze spółdzielczym. Jego wprowadzenie przez ustawodawcę jest więc zasadą, od której wyjątkowo można odstąpić. Na poparcie tej tezy Trybunał Konstytucyjny przywołuje przede wszystkim odpowiednie uregulowania ustawy – Prawo spółdzielcze, obecnie obowiązującą ustawę o SKOK, ustawę – Prawo o stowarzyszeniach oraz poglądy doktryny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie wykazał, że w przypadku zaskarżonej ustawy odstąpienie takie jest uzasadnione. 171 Powyższe uzasadnienie opiera się na sposobie wykładni, który jest niedopuszczalny, gdyż narusza wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasadę jej nadrzędności.

To nie prawo spółdzielcze ma przesądzać, jakie organy SKOK są w świetle art. 58 Konstytucji dopuszczalne, tylko art. 58 Konstytucji rozstrzyga o zakresie swobody ustawodawcy, gdy ten reguluje wewnętrzną organizację zrzeszeń o charakterze spółdzielczym. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny dekodując treść art. 58 Konstytucji robi to w oparciu o przywołane wyżej ustawy, argumenty prawnoporównawcze i poglądy doktryny zajmującej się prawem spółdzielczym. Trybunał Konstytucyjny dokonuje więc wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawą, co jest niedopuszczalne.

Podobnie czyni wnioskodawca, który apriorycznie zakłada, że najkorzystniejszym dla członków zrzeszenia jest powołanie walnego zgromadzenia. Tymczasem proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku. To przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych. Pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny wobec obowiązującego ustawodawstwa. Oznacza to, że znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, albowiem wówczas zawarte w nich gwarancje utraciłyby jakikolwiek sens.

Punktem wyjścia dla wykładni Konstytucji jest ukształtowane historycznie i ustalone w doktrynie prawa rozumienie terminów użytych w tekście tego aktu prawnego (zob. wyroki TK z: 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60, 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109, 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42, 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09). Przepisy prawa spółdzielczego oraz poglądy doktryny prawa spółdzielczego mogą mieć dla wykładni art. 58 Konstytucji jedynie posiłkowe znaczenie. 172 Dla określenia dopuszczalnych ograniczeń wolności zrzeszania konieczne jest najpierw wskazanie przedmiotu ochrony, o którym mowa w art. 58 Konstytucji.

Przedmiotem tym jest przede wszystkim swoboda tworzenia zrzeszeń oraz swoboda określania ich wewnętrznej struktury przez członków zrzeszenia. Jakakolwiek ustawowa ingerencja w swobodę określania struktury zrzeszenia stanowi ograniczenie wolności zrzeszania. Ograniczenie to jest dopuszczalne, o ile zostało dokonane zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 2 Konstytucji. Zarówno ustawowy wymóg utworzenia przez SKOK walnego zgromadzenia, jak i wymóg powołania zebrania przedstawicieli stanowi ograniczenie wolności wyrażonej w art. 58 ust. 1 Konstytucji.

Dlatego prima facie nie można powiedzieć, że typową sytuacją jest ustawowe wprowadzenie walnego zgromadzenia, a wyjątkową sytuacją, ograniczającą wolność zrzeszania, jest wprowadzenie zebrania przedstawicieli. Stwierdzenie takie na tym etapie wykładni, bez uwzględnienia kolejnych jej elementów ma charakter arbitralny. Arbitralność ta widoczna jest w sprzeczności jaka rysuje się w uzasadnieniu wyroku. Trybunał Konstytucyjny twierdząc, że w przypadku SKOK najbardziej korzystną formą organizacji (zapewniającą największy wpływ członków i kontrolę) jest wprowadzenie walnego zgromadzenia, równocześnie stwierdza, że niedopuszczalny jest taki stan rzeczy, w którym doszłoby do wyeliminowania jakiegokolwiek wpływu niektórych członków na podejmowanie decyzji.

Sprzeczność polega na tym, że w przypadku zrzeszeń o dużej liczbie członków i braku więzi terytorialnej walne zgromadzenie może w praktyce stać się instytucją fasadową. Przynajmniej niektórzy członkowie zrzeszenia nie będą mogli w nim artykułować swych interesów i dochodzić swych praw. Dlatego właśnie nie można in abstracto stwierdzić, że na gruncie art. 58 Konstytucji walne zgromadzenie jest najkorzystniejszą formą zorganizowania się zrzeszenia o charakterze spółdzielczym. 173 Analiza postawionego przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia art. 58 Konstytucji wymaga odwołania się do wprowadzonego przez ustrojodawcę podziału na wolności i prawa człowieka (por.

L. Wiśniewski, Prawo a wolność człowieka – pojęcie i konstrukcja prawna, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 88, zob. też wyroki TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9 i 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2). Podział ten choć znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji, ma charakter względny. Już od kilkudziesięciu lat w systemach konstytucyjnych państw europejskich, a od ponad dwudziestu lat w polskiej doktrynie wskazuje się na złożony charakter wolności i praw konstytucyjnych.

Złożoność ta polega na tym, że poszczególne wolności i prawa konstytucyjne nie występują w „czystej postaci”. Niektóre wolności wykazują pewne cechy praw konstytucyjnych, a niektóre prawa wykazując cechy wolności (por. Z. Kędzia, Pojęcie „prawa i wolności obywatelskie” (Uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), „Państwo i Prawo” z. 3/1989, s. 29 i cytowana tam literatura). Dlatego zagwarantowanie ochrony wolności konstytucyjnych przez ustawodawcę nie może ograniczać się do wskazania dopuszczalnych granic ingerencji.

Często ustawodawca musi tworzyć rozbudowane instytucje prawne, dzięki którym obywatele mogą ze swych wolności korzystać. Innymi słowy wolności konstytucyjne, jako publiczne prawa podmiotowe określają złożone sytuacje prawne i złożone relacje między jednostką a władzą publiczną (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 24-27). Powyższe konstatacje w pierwszej kolejności odnoszą się do wolności zrzeszania. Konstytucyjny nakaz uregulowania w drodze ustawy wewnętrznej struktury zrzeszenia jest uzasadniony dwoma względami: celami jakie chcą realizować członkowie zrzeszenia i koniecznością nadzoru państwa nad ich realizacją oraz zagwarantowaniem ochrony praw pojedynczych członków zrzeszenia.

Realizacja celów zrzeszenia może wymagać stworzenia odpowiednich instrumentów ustawowych, w tym określenia struktury zrzeszenia, chociażby po to by organy zrzeszenia mogły występować w obrocie prawnym wobec osób trzecich. Ustawowa regulacja dotycząca organów zrzeszenia, ograniczająca swobodę ich kształtowania może też być uzasadniona koniecznością zagwarantowania jego demokratycznego charakteru oraz zagwarantowania wpływu pojedynczych członków na sposób realizacji celów zrzeszenia. Im bardziej cele te są złożone, w im większym stopniu mają charakter publicznoprawny, tym bardziej może być uzasadniona ingerencja ustawodawcy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku partii politycznych, związków zawodowych, spółdzielni i wreszcie samych SKOK. Dlatego co do zasady uzasadniona jest ustawowa instytucjonalizacja organów tworzących strukturę SKOK. 174 Ze względu na treść art. 17 pkt 1 zaskarżonej ustawy kontroli Trybunału powinna zostać poddana relacja zachodząca między członkami SKOK, samymi SKOK i ustawodawcą. Biorąc pod uwagę cele działania SKOK, ustawodawca może ograniczyć wolność zrzeszania przez określenie ich wewnętrznej struktury. Z art. 58 ust. 1 Konstytucji wynika wręcz nakaz wprowadzenia odpowiednich regulacji dotyczących wewnętrznej struktury SKOK przede wszystkim po to by zagwarantować każdemu z członków zrzeszenia możliwość realizacji jego praw członkowskich.

Punktem wyjścia dla oceny zgodności art. 17 pkt 1 zaskarżonej ustawy z art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji jest odpowiedź na pytanie jaka struktura wewnętrzna SKOK gwarantuje realizację praw członków? Z naruszeniem art. 58 ust. 1 Konstytucji mielibyśmy do czynienia, gdyby ustawodawca wprawdzie określił organy SKOK, ale wynikający z tego określenia mechanizm podejmowania decyzji miałby fasadowy, niedemokratyczny charakter. Fasadowość taka może występować zarówno wtedy, gdy organem zrzeszenia o bardzo dużej liczbie członków będzie walne zgromadzenie, jak i wtedy, gdy organem zrzeszenia o małej liczbie członków będzie zebranie przedstawicieli.

Dlatego uważam, że przyjęte przez wnioskodawcę oraz Trybunał Konstytucyjny twierdzenie, że walne zgromadzenie jest najkorzystniejszą formą zorganizowania SKOK, nie znajduje oparcia w art. 58 ust. 1 Konstytucji. Wręcz przeciwnie, założenie takie może prowadzić do naruszenia praw członków tej organizacji. Z danych przedstawionych przez Krajową Kasę SKOK wynika, że poszczególne kasy mają od kilkuset do kilkuset tysięcy członków. Najmniejsza z kas ma ośmiuset członków. W przypadku tak licznych zrzeszeń trudno przyjmować, że podstawowym organem kasy może być walne zgromadzenie wszystkich członków. 175 Określenie we wskazany wyżej sposób konstytucyjnego celu jaki powinien przyświecać ustawodawcy, konkretyzującemu wolność zrzeszania, pozwala dopiero na przystąpienie do testu proporcjonalności.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazuje na naruszenie zasady proporcjonalności, jednak pomija pewne elementy testu proporcjonalności. Po pierwsze, Trybunał apriorycznie zakłada, że walne zgromadzenie jest najkorzystniejszą formą zorganizowania SKOK. Po drugie, Trybunał nie dokonuje wyważenia kolidujących ze sobą zasad. Trybunał Konstytucyjny oceniając proporcjonalność ingerencji art. 17 ust. 1 zaskarżonej ustawy podnosi m.in., że „Ustawodawca nie wskazał, jaki interes publiczny uzasadnia wprowadzenie powyższej zmiany ani jaki skutek chciał osiągnąć, rezygnując z instytucji walnego zgromadzenia”.

Takie podejście nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powoduje ono odwrócenie ciężaru dowodu, który spoczywa na wnioskodawcy (zob. m.in. wyroki TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29 i 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 87). W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym to nie ustawodawca ma wykazywać, że dokonane przez niego ograniczenie praw konstytucyjnych jest zgodne z Konstytucją, lecz wnioskodawca, który dąży do obalenia domniemania konstytucyjności powinien uzasadnić zarzut niezgodności zaskarżonego aktu normatywnego.

Jeżeli wnioskodawca zarzuca nieproporcjonalne ograniczenie praw konstytucyjnych, Trybunał powinien przeprowadzić pełny test proporcjonalności, brać pod uwagę wszelkie elementy wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Obowiązek taki wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przeprowadzenie takiego testu jest tym bardziej uzasadnione, że pozostali uczestnicy postępowania nie podzielali zarzutu nieproporcjonalnej ingerencji w wolność zrzeszania. W niniejszej sprawie w ramach testu proporcjonalności należało wyważyć wolność swobodnego kształtowania struktury zrzeszenia oraz konieczność jej ograniczenia ze względu na ochronę praw poszczególnych jego członków.

Przeprowadzenie testu proporcjonalności wymagało dokonania wszechstronnej analizy celów, charakteru oraz sposobu działania SKOK. Trybunał Konstytucyjny ograniczył się jedynie do wskazania cech SKOK, nie wskazując, jaki wpływ cechy te mają na ich działalność. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że cechą charakterystyczną SKOK są m.in. więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym łącząca członków: „warunek ten jest spełniony tylko wtedy, gdy więź ta istnieje realnie. Oznacza to konieczność istnienia relacji społecznej, która nie może sprowadzać się jedynie do wypełnienia deklaracji o przystąpieniu do kasy”.

Z powyższego nie wynika jednak czy ustawa rzeczywiście takie więzi gwarantuje? Czy sposób przystąpienia do kas, obowiązki członkowskie i warunki wystąpienia pozwalają przyjąć, że więzi takie występują? Czy analiza wskazanych elementów prowadzi do wniosku odwrotnego? Moim zdaniem przedstawiony w uzasadnieniu opis więzi między członkami SKOK ma charakter idealizacyjny. Nie został dokonany w oparciu o całokształt przepisów ustawy. 176 Wadliwość testu proporcjonalności prowadzi do stwierdzeń o charakterze kontrfaktycznym. Trybunał Konstytucyjny twierdzi, że walne zgromadzenie jest najkorzystniejszą i podstawową formą organizacji SKOK.

Tymczasem jak wynika z informacji Krajowej Kasy SKOK zawartej w piśmie z 1 września 2011 r., na gruncie obowiązującej ustawy, przewidującej możliwość wyboru formy organizacyjnej (walnego zgromadzenia lub zebrania przedstawicieli), nie działa ani jedna kasa, w której występowałoby walne zgromadzenie. Dane te zostały potwierdzone w trakcie rozprawy. Czy zatem od ustawodawcy należy wymagać by traktował walne zgromadzenie jako podstawową formę organizacji, w sytuacji gdy same SKOK z formy takiej dobrowolnie zrezygnowały? 177 Reasumując uważam, że ustawodawca, ograniczając wolność zrzeszania przez ingerencję w wewnętrzną strukturę, powinien kierować się celami, charakterem zrzeszenia oraz jego liczebnością.

W oparciu o te kryteria powinien zdecydować czy podstawowym organem zrzeszenia ma być walne zgromadzenie, zebranie przedstawicieli, czy inny organ. W przypadku bardzo licznych zrzeszeń, jakimi są SKOK można dojść do odmiennych wniosków niż zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny. Walne zgromadzenie może być nie podstawową lecz wyjątkową formą organizacyjną. Powołanie walnego zgromadzenia w kilkusettysięcznej organizacji może bowiem nie gwarantować bezpośredniego udziału członków w podejmowaniu decyzji oraz wyrażania własnych ocen w kwestii zarządzania kasą i kontroli jej działalności.

Efektywność w gwarantowaniu praw, a nie tradycje prawa spółdzielczego jest przesłanką decydującą o sposobie wykładni art. 58 ust. 1 Konstytucji. Na marginesie należy jedynie dodać, że określając zakres swobody ustawodawcy w niniejszej sprawie należało brać pod uwagę zjawisko tzw. konkurencji praw konstytucyjnych polegające na tym, iż uprawnienia SKOK i ich członków wynikają nie tylko z art. 58 ust. 1, ale również z art. 20 Konstytucji. 178 Moim zdaniem, w niniejszej sprawie wykładnia art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz stwierdzenie naruszenia wolności zrzeszania się nie wymaga w ogólne odpowiedzi na pytanie, jaka forma organizacyjna powinna być podstawową w przypadku SKOK.

Niekonstytucyjność zaskarżonego art. 17 pkt 1 polega na czymś innym. Jeżeli art. 2 zaskarżonej ustawy w związku z art. 6 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.) dopuszcza założenie i działanie kasy przez minimum dziesięć osób fizycznych, to równocześnie ustawa nie może jako jedynej formy organizacyjnej przewidywać zgromadzenia przedstawicieli. Biorąc pod uwagę płynący z art. 58 ust. 1 Konstytucji adresowany do ustawodawcy nakaz takiego ukształtowania organów SKOK by w jak największym stopniu zagwarantowane były prawa poszczególnych członków oraz możliwa była realizacja przez nich celów zrzeszenia, należy stwierdzić, że nakaz ten został naruszony.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku kilkunastoosobowych kas jedynie walne zgromadzenie gwarantuje realizację powyższego nakazu. Wprowadzenie w takich kasach zebrania przedstawicieli musi prowadzić do nadmiernego ograniczenia praw członków. W przypadku dziesięcioosobowej kasy zgromadzenie przedstawicieli będzie nie tylko tworem zbędnym, ale też fasadowym. W takim przypadku nie istnieją żadne argumenty, które mogłyby uzasadnić likwidację walnego zgromadzenia. Niekonstytucyjność nie polega więc na tym, że ustawodawca zlikwidował walne zgromadzenie, które jakoby należy do istoty wolności zrzeszania i stanowi podstawowy organ SKOK, lecz na tym, że skoro ustawodawca przewidział możliwość funkcjonowania mało liczebnych zrzeszeń, powinien do ich charakteru dostosować strukturę organizacyjną.

Zdanie odrębne 179 sędziego TK Andrzeja Wróbla 180 do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego 181 z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 10/09 182 Na podstawie art. 68 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) oraz § 46 uchwały Zgromadzenia Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720), zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 10/09. 183 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2012 r., stwierdzając w części I, że:

„1. Art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, przez to że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny:

a) z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 91 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji”, a w części II, że: „Przepisy ustawy wskazane w części I wyroku nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą”, zawarł w uzasadnieniu tego wyroku następujący passus: „Przyjęta w ustawie o skok z 2009 r. regulacja nie jest, zdaniem Trybunału, tak jednoznaczna, jak przedstawiają to wskazani uczestnicy postępowania. Należy pamiętać, że przepisy Prawa spółdzielczego stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą o skok z 2009 r.

Brak zastrzeżenia o «odpowiednim stosowaniu» Prawa spółdzielczego oznacza stosowanie tej ustawy wprost, czyli bez żadnych modyfikacji. Ustawa o skok z 2009 r. reguluje strukturę organów kas, ale kształtuje ją inaczej niż Prawo spółdzielcze. Wśród organów SKOK-ów nie wymienia bowiem ani walnego zgromadzenia, ani zebrań grup członkowskich, odpowiedzialnych za wybór przedstawicieli. W tej sytuacji powstaje wątpliwość, czy regulacja ta jest niepełna, ponieważ nie określa organów odpowiedzialnych za wybór przedstawicieli, czy też ustawodawca celowo uregulował tę kwestię odmiennie od Prawa spółdzielczego.

Zważywszy, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. oceniany jest w ramach kontroli prewencyjnej, czyli omawiany przepis nie wszedł jeszcze w życie, trudno przewidzieć jak w praktyce zostałaby rozwiązana wskazana kwestia. Natomiast Trybunał stwierdził już, że ustawodawca nie mógł wyeliminować spośród organów kas walnego zgromadzenia. Pozbawienie członków kas prawa udziału w walnym zgromadzeniu i tym samym możliwości wyboru kształtu najwyższego organu narusza wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się zasadę samorządności spółdzielni, a także prowadzi do naruszenia zasady równości.

W tej sytuacji zbędna staje się ocena, czy kasy mogą prawidłowo funkcjonować bez walnego zgromadzenia”. 184 Zważywszy, że podstawową racją trafnego stwierdzenia przez Trybunał niezgodności kwestionowanego art. 17 pkt 1 ustawy z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji było to, iż przepis ten „pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy”, absolutnie konieczne i uzasadnione było wyrażenie przez Trybunał jasnego i stanowczego poglądu w przedmiocie podstaw prawnych lub samej możliwości tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy po ogłoszeniu niniejszego wyroku, tym bardziej że Trybunał w części II wyroku stwierdził, że przepisy art. 17 pkt 1 i art. 91 ust. 1 i 2 nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, co rodzi skutki konstytucyjne, przewidziane w art. 122 ust. 4 zdanie drugie.

Tymczasem Trybunał nie przedstawia w zdecydowanej formie stanowiska w tej sprawie, ale – przez zacytowane wyżej sformułowania – wprowadza stan dużej niepewności co do możliwości tworzenia walnych zgromadzeń jako organów kas po stwierdzeniu przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu art. 17 pkt 1 ustawy. Najpierw bowiem stwierdza, po zwięzłej analizie relacji między Prawem spółdzielczym a ustawą, istnienie wątpliwości, „(c)zy regulacja ta jest niepełna, ponieważ nie określa organów odpowiedzialnych za wybór przedstawicieli, czy też ustawodawca celowo uregulował tę kwestię odmiennie od Prawa spółdzielczego”, której jednak nie rozstrzyga, przez co nie czyni zadość podstawowemu wymaganiu stawianemu uzasadnieniom wyroków sądowych, aby zawierały one jasne, jednoznaczne i stanowcze poglądy sądu, zrozumiałe dla adresatów wyroku.

Więcej, stwierdzając w kolejnym akapicie, po zwięzłym odniesieniu się do istoty kontroli prewencyjnej oraz sentencji orzeczenia, że „(W) tej sytuacji zbędna staje się ocena, czy kasy mogą prawidłowo funkcjonować bez walnego zgromadzenia”, multiplikuje tę wątpliwość, gdy tymczasem jest oczywiste, co wynika notabene z sentencji niniejszego wyroku, że po ewentualnym podpisaniu ustawy przez Prezydenta, stan zgodności z Konstytucją może zostać zachowany, a niniejszy wyrok może być wykonany prawidłowo, tylko i wyłącznie wtedy, gdy zostanie zapewniona gwarancja konstytucyjna tworzenia walnych zgromadzeń jako organów kas albo na podstawie odpowiedniego stosowania Prawa spółdzielczego albo bezpośredniego stosowania art. 58 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje członkom zrzeszenia lub jego założycielom prawo statutowego kształtowania demokratycznej struktury zrzeszenia, w tym tworzenia organów zrzeszenia takich jak zgromadzenie ogólne i wyboru organów zrzeszenia w demokratycznej procedurze.

Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że w rezultacie niniejszego wyroku założyciele lub członkowie kas muszą mieć zapewnioną możliwość tworzenia walnych zgromadzeń jako organów kas, zwłaszcza wtedy gdy Prezydent skorzysta z przysługującej mu kompetencji, przewidzianej w art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji, a mianowicie podpisze ustawę z pominięciem przepisu art. 17 pkt 1 ustawy. * Sentencja została ogłoszona dnia 20 stycznia 2012 r. w M. P. z 2012 r. poz.

20. Rodzaj orzeczenia Postanowienie - umorzenie Data 18 maja 2011 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 4A/2011, poz. 37 Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczMarek ZubikPobierz orzeczenie w formacie docPobierz [239 KB] Spis treści Postanowienie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt Kp 10/09 przewodniczący:

Andrzej Rzepliński sprawozdawca: Maria Gintowt-Jankowicz Komparycja Tenor postanawia Uzasadnienie I - część historyczna II - uzasadnienie prawne Metryka orzeczenia Rodzaj orzeczenia Postanowienie - umorzenie Data 18 maja 2011 Dotyczy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe Miejsce publikacji OTK ZU 4A/2011, poz. 37 Skład SędziaFunkcjaAndrzej RzeplińskiprzewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakMaria Gintowt-JankowiczsprawozdawcaMirosław GranatWojciech HermelińskiAdam JamrózMarek KotlinowskiTeresa LiszczMałgorzata Pyziak-SzafnickaStanisław RymarPiotr TulejaSławomira Wronkowska-JaśkiewiczMarek Zubik 37/4A/2011 POSTANOWIENIE z dnia 18 maja 2011 r.

Sygn. akt Kp 10/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński - przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz - sprawozdawca Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Marek Zubik, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2011 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:

1) całości ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2 Konstytucji, w związku z niezachowaniem norm obowiązujących przy tworzeniu prawa, 2) całości ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 6) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 7) art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 8) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 9) art. 91 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 10) art. 93 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 11) art. 7 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 93 ust. 1 Konstytucji, postanawia: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.

U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:

1) całości ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji, 2) całości ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 7, art. 8 ust. 2-3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 4, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust.1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 6) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 7) art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 8) art. 71 ust. 1-2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 9) art. 91 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 2 Konstytucji, 10) art. 93 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 11) art. 7 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 93 ust. 1 Konstytucji, na skutek cofnięcia wniosku.

Uzasadnienie: I 1 1. Prezydent RP, pismem z 30 listopada 2009 r., wniósł o stwierdzenie, że: 2 ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o skok) jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w związku z niezachowaniem norm obowiązujących podczas tworzenia prawa, a także z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. W razie nieuznania zasadności powyższego wniosku Prezydent RP wniósł o stwierdzenie, że: 3 a) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji, 4 b) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5 c) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 6 d) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 7 e) art. 54 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 8 f) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 9 g) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 10 h) art. 93 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 11 i) art. 7 ust. 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji. 12 W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że ustawa o skok jest efektem prac parlamentu nad projektem poselskim (druk sejmowy nr 1349/VI kadencja).

Jak wynika z uzasadnienia tego projektu ustawy, jej celem było dostosowanie regulacji prawnych obejmujących działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej także: kasy, SKOK) i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa) do zmian, jakie dokonały się w ostatnich latach w sferze ich funkcjonowania –znaczny wzrost liczby członków zrzeszonych w kasach oraz zgromadzona w nich kwota aktywów przewyższająca 8 mld złotych. Ustawodawca zdecydował się m.in. na przesunięcie szeroko pojętych kompetencji nadzorczych z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej:

KNF), wprowadził wymóg uzyskania zezwolenia KNF na utworzenie kasy, określił wymagany dla kas współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej 5%, wprowadził zasadę jednego głosu dla każdej kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej (obecnie liczba głosów zależy od wielkości udziałów), ustanowił zakaz prowadzenia przez Kasę Krajową działalności innej niż określona w ustawie. 13 Zdaniem Prezydenta, w aspekcie konstytucyjnym spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe należy zakwalifikować, tak jak inne rodzaje spółdzielni, do dobrowolnych zrzeszeń (art. 12 Konstytucji), korzystających z gwarancji ustanowionych w art. 58 Konstytucji.

Jednocześnie poszczególne kasy, tak jak i Kasa Krajowa, jako osoby typu korporacyjnego, korzystają z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw jednostki, w tym zwłaszcza z ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Ograniczając zatem prawa spółdzielni, ustawodawca nie może zapominać, że ma do czynienia ze zrzeszeniami, które nigdy nie są segmentem władzy publicznej, ale należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego. Tym samym wszelka ingerencja w prawa i wolności tych podmiotów musi spełniać kryteria proporcjonalności, wyznaczone w art. 31 Konstytucji. 14 Wniosek Prezydenta zawiera dwa rodzaje zarzutów: formalne (naruszenie przepisów obowiązujących przy tworzeniu prawa) i merytoryczne. 15 1.1.

Zarzut naruszenia procedury ustawodawczej dotyczy całej ustawy. Dodatkowo Prezydent wskazuje także na niezgodność art. 4 i art. 83 ustawy o skok w związku z przekroczeniem przez Senat konstytucyjnych granic poprawek w odniesieniu do tych przepisów. 16 Naruszenia procedury ustawodawczej Prezydent upatruje w następujących nieprawidłowościach: 17 – pierwsze czytanie odbyło się bez zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.

P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47; dalej: regulamin Sejmu), 18 – konsultacje społeczne miały charakter pozorny – brak opinii skok oraz zasięgnięcie opinii Kasy Krajowej w terminie uniemożliwiającym zajęcie stanowiska przed I czytaniem projektu, 19 – nie skierowano projektu do Komisji Ustawodawczej w celu uzyskania opinii o jego zgodności z Konstytucją, 20 – w trakcie prac podkomisji utworzonej po pierwszym czytaniu nie przedstawiono opinii KNF, Narodowego Banku Polskiego (dalej: NBP) ani Europejskiego Banku Centralnego (dalej: EBC), 21 – opinię EBC zaprezentowano po terminie umożliwiającym wnoszenie poprawek; 22 – wobec zmienionego projektu ustawy nie wystąpiono o ponowną opinię EBC, 23 – stanowisko Rady Ministrów przedstawiono w momencie, w którym nie było możliwości wnoszenia poprawek (podczas rozpatrywania przez komisję poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu), 24 – nie uwzględniono żadnych poprawek zgłaszanych przez inne podmioty niż wnioskodawcy, 25 – założenia aktów wykonawczych do ustawy zostały sporządzone w sposób lakoniczny i nieprecyzyjny, 26 – art. 4 oraz art. 83 pkt 2 ustawy o skok naruszają przepisy Konstytucji, gdyż „stanowią (...) dokonane w drodze poprawki Senatu istotne rozszerzenie przedmiotu regulacji Ustawy w stosunku do przedłożenia”. 27 1.2.

Zarzuty merytoryczne, które zostały przedstawione zarówno wobec całości ustawy o skok jak i poszczególnych jej przepisów, dotyczą podobnych regulacji, wprowadzonych przez ustawę o skok. 28 1.2.1. Ustanowienie nadzoru KNF nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej w aspekcie personalnym i organizacyjnym (art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-6, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok). 29 Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, wprowadzając nadzór KNF nie uwzględnił formy organizacyjno-prawnej, w jakiej funkcjonują nadzorowane podmioty, niwecząc tym samym ich istotę.

W szczególności dotyczy to wprowadzenia takich obowiązków jak: uzyskanie zezwolenia KNF na utworzenie kasy (art. 7), zatwierdzenie przez KNF zmiany statutu SKOK oraz Kasy Krajowej (art. 8 ust. 2 oraz art. 53 ust. 2 i 3), uzyskanie zgody KNF na powołanie prezesa zarządu kasy (art. 21 ust. 1 ustawy), a w stosunku do Kasy Krajowej trzech osób z pięcioosobowego składu zarządu (art. 51 ust. 1 ustawy). Przyjęte rozwiązania budzą istotne wątpliwości co do pozostawania w zgodzie z wyrażoną w art. 58 i art. 12 Konstytucji zasadą wolności zrzeszania się oraz wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości.

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zostały bowiem w procesie ich tworzenia potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości. Ustawodawca uczynił to przy tym w sposób trudny do pogodzenia z zasadą proporcjonalności. 30 1.2.2. Określenie zasad i środków nadzoru (art. 46, art. 60, art. 64 ust. 2, 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 77 ust. 9, art. 78 ust. 3 i art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2). 31 W opinii wnioskodawcy, zakres wprowadzonego nadzoru organu państwowego nad skok i Kasą Krajową został określony w sposób naruszający jedną z podstawowych zasad prawa spółdzielczego, to jest zasadę autonomii spółdzielczości, wyprowadzaną z art. 58 ust. 1 Konstytucji.

Ustawodawca pominął bowiem istotne cechy, jakimi odznaczają się jako spółdzielnie również skok i objął je nadzorem charakterystycznym dla instytucji bankowych. Wątpliwości konstytucyjne budzi przede wszystkim to, że przesłanki zastosowania, mocno wkraczających w sferę praw i wolności jednostek, sankcji nadzorczych zostały oparte albo na ogólnych klauzulach, albo na bardzo szerokim zakresie kontroli legalności prowadzonej działalności, charakterystycznym dla kontroli, jaką sprawują nad zrzeszeniami niezawisłe sądy. 32 1.2.3.

Uregulowanie wewnętrznych stosunków danej kasy (art. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 i 4, art. 17, art. 18 ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 41 ust. 2). 33 W ustawie bezzasadnie uznano relację pomiędzy członkami a spółdzielnią za stosunek pomiędzy przedsiębiorcą i konsumentem, podczas gdy członkowie skok to osoby połączone wspólną więzią – stąd też między spółdzielnią i jej członkiem zachodzi podobny stosunek jak między spółką i jej wspólnikiem. Dlatego przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie powinny mieć zastosowania do stosunków pomiędzy kasami a ich członkami. 34 Art. 17 ust. 1 ustawy o skok określa katalog organów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, do których zalicza: zarząd, radę nadzorczą oraz zebranie przedstawicieli.

W opinii Prezydenta regulacja ta arbitralnie wprowadza zebranie przedstawicieli, nie pozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich sytuacji, tj. walnego zgromadzenia. Walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, zapewniając członkom kas realny wpływ na działalność organizacji. Ponadto jest organem charakterystycznym dla tego typu osób prawnych i występuje obligatoryjnie we wszystkich spółdzielniach. Nieuzasadnione w tym względzie zróżnicowanie kas z innymi spółdzielniami nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości.

Prezydent wskazuje, że pominięcie tego organu w istocie uniemożliwia funkcjonowanie kasy. Wynika to z tego, że wśród organów kasy nie ma też grup członkowskich, co jest warunkiem sine qua non funkcjonowania zebrania przedstawicieli. Grupy te dokonują bowiem wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków. 35 1.2.4. Uregulowanie statusu Kasy Krajowej i jej gospodarki finansowej (art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6 i art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1), a także określenie funduszów Kasy Krajowej (art. 54 ust. 1). 36 Zdaniem Prezydenta, za nieuzasadnione z punktu widzenia zasady proporcjonalności należy uznać ograniczenie zawarte w art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy, polegające na zakazaniu Kasie Krajowej prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności niż określona w ustawie i ustawach odrębnych oraz pozbawienie jej – pomimo wprowadzenia nadzoru państwowego nad działalnością Kasy Krajowej – szeregu istotnych z punktu widzenia rozwoju systemu SKOK kompetencji (np. art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 ustawy o skok). 37 Z kolei wprowadzenie zasady głosowania w Kasie Krajowej na zasadzie jeden członek – jeden głos (art. 48 ust. 2 ustawy o skok) podważa podstawową regułę prawa spółdzielczego i prawa handlowego, dotyczącą proporcjonalnego transformowania ilości i wysokości udziałów (kapitału) na proces decyzyjny.

Ponadto przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia znacznego zróżnicowania wielkości poszczególnych kas i co za tym idzie, dużych różnic we wnoszonych przez poszczególne kasy opłatach na rzecz funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej. 38 Przepis art. 49 ust. 1 ustawy o skok wprowadza zasadę, że rada nadzorcza Kasy Krajowej będzie mogła być wybrana tylko spośród pełnomocników, reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej. Przepis ten w sposób nieuzasadniony narusza zasadę wolności zrzeszania się i wyprowadzanej z niej zasadę autonomii spółdzielczości, a przyjęte rozwiązanie uniemożliwia wybór do rady nadzorczej najlepszych kandydatów. 39 Wątpliwości wnioskodawcy budzi także niezaliczenie funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej do jej funduszów własnych, wbrew dotychczasowym regulacjom.

Jego zdaniem, powiązanie treści zawartych w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji pozwala na wskazanie, że prawa majątkowe, które zostały nabyte zgodnie z prawem, podlegać muszą ochronie konstytucyjnej. Tymczasem ustawodawca, nie wskazując żadnych powodów, uznał, iż fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej nie będzie od chwili wejścia w życie ustawy jej funduszem własnym. 40 1.2.5. Gospodarka finansowa SKOK, m.in. wprowadzająca tzw. normy ostrożnościowe, regulacje udzielania pożyczek, kredytów oraz sposobu inwestowania środków pieniężnych SKOK (art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32). 41 Zdaniem wnioskodawcy, za niezgodną z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa należy uznać regulację zawartą w art. 24 ust. 5 ustawy o skok, przewidującą współczynnik wypłacalności kas w wysokości 5%.

Regulacja ta została wprowadzona bez niezbędnych studiów i analiz, pozwalających na słuszne określenie tego wskaźnika, a ponadto kasy zostały zobowiązane do zwiększenia poziomu współczynnika wypłacalności o ¼ (obecnie wynosi 4%) w ciągu niespełna 9 miesięcy, z zastosowaniem nieokreślonych w chwili wejścia w życie ustawy o skok kryteriów. Przepis ten nakłada wymóg, którego spełnienie jest z góry niewykonalne. 42 Przepisy art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy w nieuzasadniony sposób ograniczają możliwość korzystania z kredytów i pożyczek udzielanych przez kasy przez członków, którzy potrzebują takiego kredytu lub pożyczki na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Biorąc pod uwagę, że wspieranie drobnej i średniej przedsiębiorczości jest jednym z podstawowych celów istnienia kas, ograniczenie takie narusza zasadę wolności działalności gospodarczej zawartą w art. 20 Konstytucji. 43 1.2.6. Zastosowanie klauzul generalnych i pojęć ogólnych (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 87). 44 Zakwestionowane rozwiązania budzą wątpliwości co do ich zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów i zasadą poprawnej legislacji. 45 1.2.7.

Ustanowienie upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń (art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3, 80 ust. 3). 46 Wnioskodawca przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. Ponadto nie jest dopuszczalne formułowanie „blankietowych” upoważnień ustawowych. Upoważnienie do wydania aktu podustawowego nie może przekazywać do uregulowania w rozporządzeniu spraw, które należą do materii ustawowej.

Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie. 47 Zdaniem wnioskodawcy, wskazane upoważnienia nie spełniają tych wymogów. Przede wszystkim niektóre kwestie pozostawione do uregulowania w rozporządzeniu są zbyt istotne i powinny zostać uregulowane na poziomie ustawowym, np. dotyczące minimalnych wymogów kwalifikacyjnych dla członków zarządów kas (art. 18 ustawy o skok), a także wysokości składki przeznaczonej na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej oraz KNF, terminów jej uiszczania, sposobu obliczania oraz podziału składki pomiędzy Kasę Krajową a KNF (art. 46 ust. 3).

Z kolei delegacja zawarta w art. 24 ust. 6 ustawy o skok jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna. A delegacja zawarta w art. 64 ust. 3 ustawy o skok nie konkretyzuje przepisów ustawy, ale uzupełnia ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę – upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności w SKOK i Kasie Krajowej. 48 1.2.8. Brzmienie przepisów przejściowych (art. 91 ust. 1-2) oraz określających moment wejścia w życie ustawy (art. 93). 49 Wobec art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok Prezydent podnosi m.in. zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady lex retro non agit.

Zdaniem Prezydenta, funkcją tego przepisu jest zapewnienie właściwego okresu przejściowego dla nowej regulacji w zakresie gwarantowania depozytów w kasie. Przepis ten reguluje okoliczności mające zaistnieć w roku 2009 i 2010. Jeżeli okres ten minie przed wejściem w życie ustawy o skok, nie będzie możliwe zrealizowanie celu w nim określonego. 50 Art. 93 określa wejście w życie ustawy o skok. Zdaniem wnioskodawcy głębokość zmian organizacyjno-prawnych wprowadzanych ustawą powoduje, iż przewidziane tam terminy wejścia jej w życie są niewystarczające.

Nie można dokonać szeregu zmian w zakresie funkcjonowania Kasy Krajowej, powiązań kapitałowych oraz w zakresie funkcjonowania samych kas, w tak krótkim czasie bez uszczerbku dla samych członków kas. Ponadto na potrzebę zachowania co najmniej 6-miesięcznej vacatio legis zwracał w swoim stanowisku, wyrażonym do projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zawartym jeszcze w druku sejmowym nr 650, Narodowy Bank Polski. 51 1.2.9. Upoważnienie do wydania aktów powszechnie obowiązujących (art. 7 ust. 6 ustawy o skok). 52 Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalne jest upoważnienie KNF do określenia wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy zawarte w tym przepisie.

Kasy są bowiem podmiotami niezależnymi od organów administracji państwowej. KNF, w świetle Konstytucji, upoważniona jest jedynie do wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. W związku z powyższym, przekazanie przez ustawodawcę uprawnień do określenia wzoru dokumentów dotyczących utworzenia kasy podmiotowi, który nie jest legitymowany do wydawania aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 Konstytucji. Obowiązkiem prawodawcy w takim wypadku było upoważnienie właściwego ministra do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji, które określiłoby wzór stosownego dokumentu. 53 2.

Marszałek Sejmu w piśmie z 21 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że: 54 1) ustawa o skok jest zgodna z wynikającym z art. 2 Konstytucji nakazem dochowania trybu ustawodawczego, 55 2) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, 56 3) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, 57 4) art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 oraz art. 91 ust. 1 i 3 w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, ustawy wymienionej w pkt 1, są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 tej ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, 58 5) art. 17 pkt 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jaki pomija walne zgromadzenie SKOK, oraz art. 24 ust. 5 ww. ustawy są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, 59 6) art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, 60 7) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zachowania odpowiedniej vacatio legis 61 8) art. 7 ust. 5 pkt 1, 2 i ust. 5 pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1, 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji, 62 9) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, 63 10) art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, 64 11) art. 10 ust. 1, art. 17 pkt 1-3, art. 18 ust. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 46 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 68 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 3 i 6 oraz art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji, 65 12) art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2, art. 72 ust. 1-5, art. 73 ust. 1, art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 66 13) art. 7 ust. 1 i 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust.1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1, 2 i 7 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 67 14) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2, 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1-7 ustawy są zgodne z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości, 68 15) art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji; art. 54 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych, 69 16) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych, 70 17) art. 4, art. 7 ust 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 17 pkt 1, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, 71 18) art. 64 ust. 2 oraz art. 78 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 72 19) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 73 20) art. 7 ust. 6 oraz art. 83 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji. 74 W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 75 2.1.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia całości ustawy o skok, Marszałek Sejmu zaznaczył, że uznanie niekonstytucyjności całości ustawy może nastąpić w ściśle określonych wypadkach, tj. w razie naruszenia trybu legislacyjnego, w razie ustanowienia przez tę ustawę instytucji prawnych, których funkcjonowanie powoduje niespójność systemu prawa w sposób kwalifikowany, kiedy cały stworzony przez akt normatywny mechanizm prawny narusza Konstytucję oraz w razie uznania niekonstytucyjności poszczególnych regulacji ustawy, które są nierozerwalnie związane z całą ustawą.

W związku z powyższym Marszałek Sejmu, mając na uwadze zarzuty przedstawione we wniosku, uznał, że należy rozstrzygnąć o konstytucyjności poszczególnych zespołów regulacji (mechanizmów), a nie całej ustawy, a następnie ocenić, czy ewentualnie uznane za niekonstytucyjne przepisy ustawy powodują kwalifikowaną niespójność systemu prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy lub czy niekonstytucyjne przepisy pozostają w nierozerwalnym związku z pozostałymi regulacjami. 76 2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu legislacyjnego, Marszałek Sejmu wskazał na następujące argumenty: 77 – Brak dochowania siedmiodniowego terminu od doręczenia posłom druku projektu nie narusza przepisów regulaminu Sejmu.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu Sejm lub komisja mogą zdecydować o przystąpieniu do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. W sprawie ustawy o skok zadecydowała o tym Komisja Finansów Publicznych na posiedzeniu 22 kwietnia 2009 r. 78 – Naruszenia regulaminu Sejmu nie stanowi brak wystąpienia do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażeniu opinii o projekcie. Po pierwsze, Marszałek Sejmu może podjąć taka decyzję, ale nie musi; po drugie, wniosek o wystąpienie do Komisji Ustawodawczej w celu uzyskania jej opinii został odrzucony na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych 22 kwietnia 2009 r. 79 – Przyjęcie jedynie tych poprawek, które uzyskały poparcie większości sejmowej, wynika z faktu, że to większość sejmowa kształtuje treść regulacji ustawowych, co stanowi element demokracji parlamentarnej. 80 – Teza o pozornych konsultacjach społecznych jest nieprzekonująca. Projekt ustawy został przesłany Kasie Krajowej do konsultacji 16 kwietnia 2009 r.

Kasa Krajowa ustosunkowała się do projektu ustawy, przesyłając opinię z 4 maja 2009 r. Nie można więc zasadnie twierdzić, że konsultacje społeczne z Kasą Krajową się nie odbyły. Przedstawiciele Kasy Krajowej uczestniczyli w pracach komisji. Ponadto w trakcie procesu legislacyjnego zostały także przedstawione opinie KNF, NBP i EBC, a także Krajowej Rady Spółdzielczej, Krajowej Izby Gospodarczej, Komisji Krajowej NSZZ Solidarność, Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz Forum Związków Zawodowych. 81 – Obowiązek przedstawienia stanowiska Rady Ministrów do projektu ustawy wynika nie z przepisów prawa, lecz z obyczaju parlamentarnego. 82 – Zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 6 regulaminu Sejmu, do projektu ustawy załącza się jedynie założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych.

Założenia z samej swej natury zakładają pewną ogólnikowość i skrótowość treści projektowanych aktów wykonawczych. 83 – Marszałek Sejmu miał obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu ustawy. Wniosek o wydanie opinii EBC otrzymał 4 maja 2009 r., a 16 lipca 2009 r. wydał opinię w sprawie kwestionowanej ustawy. Posłowie zapoznali się z tą opinią przed przyjęciem sprawozdania Komisji Finansów Publicznych 25 sierpnia 2009 r. oraz przeprowadzeniem drugiego czytania na 49 posiedzeniu Sejmu 9 września 2009 r. A zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu, poprawki mogą zostać zgłoszone w trakcie drugiego czytania.

Niezasadna jest zatem teza, że posłowie nie mogli, po zapoznaniu się z opinią EBC, wpłynąć na treść projektu ustawy. 84 – Brak opinii NBP i KNF w toku prac podkomisji nie stanowi okoliczności przesądzającej o niekonstytucyjności badanej ustawy, gdyż mogły one zostać uwzględnione w późniejszych pracach nad ustawą. 85 – Wnioskodawca nie wskazał, z jakiego przepisu wynika obowiązek ponownego wystąpienia o opinię EBC w razie wprowadzenia do projektu ustawy poprawek. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że obowiązek ponownej konsultacji z właściwym podmiotem występuje, jeżeli w trakcie procesu legislacyjnego nastąpiła istotna zmiana jego założeń.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wprowadzone poprawki odnosiły się do sposobu funkcjonowania systemu SKOK i sprawowanego nad nimi nadzoru KNF. Mieściły się zatem w zakresie założeń projektu ustawy, zgodnie z którym u podłoża inicjatywy ustawodawczej znajdował się zamiar nowego ukształtowania systemu SKOK i objęcia go nadzorem państwowym. 86 – Art. 83 pkt 2 ustawy o skok, który w tekście ustawy przesłanym Senatowi był oznaczony jako art. 79 pkt 2, nie był przedmiotem poprawek Senatu. Dodany na podstawie poprawki senackiej art. 4 ustawy o skok poddaje nadzorowi Prezesa UOKiK przestrzeganie przez SKOK przepisów zakazujących praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Poprawka Senatu wzmocniła ochronę konsumencką w ramach umowy kredytu i rozszerzyła ją na wszystkie stosunki zobowiązaniowe członków ze SKOK. Z tych względów przedmiotowa poprawka znajdowała się również w dopuszczalnych granicach dotyczących „głębokości” materii ustawy. 87 Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał, że uchwalając ustawę o skok, nie naruszono norm obowiązujących przy tworzeniu prawa i tym samym ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji. 88 2.3. Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących konkretnych przepisów, Marszałek Sejmu wskazał następujące argumenty: 89 2.3.1.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad. 90 a) Zarzut naruszenia przez art. 86-91 oraz art. 93 ustawy o skok zasady niedziałania prawa wstecz. 91 Ustawa o skok modyfikuje działanie systemu istniejącego przed jej wejściem w życie i nie odnosi się do stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych tą datą. Art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 ustawy regulują sytuacje pro futuro – uwzględniają bowiem zastany stan prawny (stosunki nawiązane przed wejściem w życie ustawy, które nadal trwają) i na podstawie faktów zaistniałych po jej wejściu w życie (np. zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia statutu kasy) kształtują system SKOK.

Od tej zasady wyjątek stanowią art. 91 ust. 1 i 3 ustawy. Regulują one także sytuacje, które miały miejsce w roku 2009, to jest – biorąc pod uwagę skierowanie ustawy do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP – z pewnością przed wejściem w życie ustawy. Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, jest zgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji. 92 b) Zarzut naruszenia przez art. 17 pkt 1 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 93 Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że w zakresie spraw nieuregulowanych w ustawie o skok stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r.

Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: Prawo spółdzielcze). Przepisy Prawa spółdzielczego wskazują, że w wypadku zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli, organami tych spółdzielni są także zebrania grup członkowskich. Zasady podziału grup członkowskich i ich zasady działania określa status spółdzielni. Mając na uwadze, że SKOK może założyć minimum dziesięć osób fizycznych, możliwe technicznie jest, aby organy kasy, nawet przy minimalnej liczbie członków, stanowiły grupy członkowskie i zebrania przedstawicieli.

Tym samym badany przepis nie wprowadza mechanizmu dysfunkcjonalnego. 94 c) Zarzut naruszenia przez art. 24 ust. 5 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 95 Podwyższenie współczynnika wypłacalności kas do 5% miało na celu zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach środków pieniężnych. W dalszym ciągu współczynnik ten jest niższy niż ten, który zobowiązane są utrzymać banki (8%, a dla banków rozpoczynających działalność 15%). Jednocześnie ustawa wprowadza 18-miesięczną vacatio legis na dostosowanie poziomu współczynnika wypłacalności.

Szczegółowe zasady obliczania współczynnika zostaną ustalone w rozporządzeniu, które wejdzie w życie po 9 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy. Kasy mają zatem wystarczający okres na dostosowanie się do nowych warunków. 96 d) Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok zasady ochrony praw nabytych. 97 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału chronionego konstytucyjnie prawa podmiotowego nie stanowi sytuacja prawna, której cechą jest nietrwałość. Zarówno przyjęty model głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, zakładający powiązanie liczby głosów z liczbą udziałów, jak i przyjęcie konstrukcji powołania członków zarządu na czas nieokreślony wynikają ze statutu Kasy Krajowej.

Oznacza to, że regulacje te podlegają uznaniowej zmianie i z tego punktu widzenia nie podlegają ochronie wynikającej z art. 2 Konstytucji. 98 Jednocześnie rozwiązanie przyjęte w art. 48 ust. 2 ma przeciwdziałać dominacji „dużych” kas. Natomiast wygaśnięcie mandatu członka zarządu w związku z brzmieniem art. 86 ust. 7 może dotyczyć jedynie tych osób, które podlegają zatwierdzeniu KNF, i to tylko po uzyskaniu negatywnej oceny kwalifikacji. 99 e) Zarzut ustanowienia zbyt krótkiej vacatio legis. 100 Art. 93 ustawy wprowadza dłuższą (3 miesiące) do standardowej (14 dni) vacatio legis.

Ponadto niektóre przepisy wchodzą w życie po 9 (art. 24 ust. 6 ustawy) albo 18 miesiącach (ar. 83 pkt 1 i 2 ustawy). Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym miałyby polegać podejmowane przez kasy czynności dostosowawcze, których wykonanie nie jest możliwe w okresie 3, 9 czy 18 miesięcy. 101 f) Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 5 pkt 1, 2, pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy o skok zasady poprawnej legislacji. 102 Wskazane regulacje dotyczą wprowadzonego przez ustawę o skok nadzoru KNF.

Jak podkreśla Marszałek Sejmu, uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Jednak organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Ponadto dopiero trwała, wadliwa praktyka mogłaby oznaczać konieczność doprecyzowania zakwestionowanych przepisów, czego w tym momencie nie można zakładać. 103 Jednocześnie konieczność używania pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie swojej funkcji, wynika ze stopnia skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych.

Konieczne jest także zapewnienie KNF pewnego marginesu swobody uznania. 104 2.3.2. Zarzut naruszenia zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), zasady wolności zrzeszania się (art. 12 i art. 58 Konstytucji), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady pomocniczości (wstęp do Konstytucji) 105 Zdaniem Marszałka Sejmu, podstawowym problemem konstytucyjnym jest zgodność ze wskazanymi wzorcami regulacji wprowadzających nadzór KNF (organu administracji publicznej) nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej oraz nad procesem tworzenia SKOK, a także ograniczających skalę prowadzonej działalności i określających zasady prowadzenia gospodarki finansowej (tzw. normy ostrożnościowe).

Wprowadzenie nadzoru państwowego oraz norm „ostrożnościowych” ogranicza bowiem możliwość rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w formie SKOK lub Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu zauważa jednak, że powyższe formy ograniczenia działalności SKOK oraz Kasy Krajowej nie są nowymi rozwiązaniami. Kasy w aktualnym stanie prawnym są już bowiem nadzorowane przez Kasę Krajową, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz kontrola zgodności działalności kas z przepisami ustawy (art. 33 aktualnej ustawy o SKOK); także w aktualnej ustawie o SKOK są przewidziane normy „ostrożnościowe” (art. 21, art. 24, art. 25a, art. 30, art. 31 ustawy). 106 W opinii Marszałka Sejmu, wprowadzenie państwowego nadzoru nad kasami przez wyspecjalizowany organ nadzoru finansowego prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu regulacji – wzmocnienia stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego, w tym systemu SKOK, oraz bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności ich członków.

Przyjęcie modelu nadzoru państwowego (KNF) nad SKOK i Kasą Krajową, zgodnie z określonym w ustawie celem nadzoru, jest konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia porządku publicznego oraz ochrony praw innych osób, tak jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tym samym następuje ze względu na ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji. 107 Przechodząc do analizy konkretnych środków nadzoru (norm ostrożnościowych) Marszałek Sejmu zauważa, że stanowią one standardowe instrumenty, które stosuje KNF także wobec innych podmiotów nadzorowanych.

Jednocześnie posiadanie uprawnień nadzorczych w stosunku do procesu tworzenia SKOK oraz prowadzonej przez nie działalności, w tym akceptacja statutu, jest warunkiem wykonywania przez KNF efektywnego (sprawnego) nadzoru nad kasami. Kwestionowane środki zabezpieczające mają charakter gwarancyjny; zostały skonstruowane w ten sposób, aby uniemożliwić naruszenie praw innych podmiotów (członków SKOK lub samych kas). 108 Również wprowadzenie norm „ostrożnościowych” odnoszących się do sposobu prowadzenia gospodarki finansowej SKOK lub Kasy Krajowej stanowi wyraz troski ustawodawcy o ważny interes publiczny – stabilność i bezpieczeństwo systemu SKOK, a szerzej – systemu finansowego. 109 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wolności zrzeszania się przez szereg przepisów ustawy o skok, Marszałek Sejmu zauważa, że SKOK są specyficznymi spółdzielniami, mającymi szczególny cel działalności, który wyróżnia je spośród innych spółdzielni.

Należy traktować je jako organizacje gospodarcze korzystające z wolności, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a nie jako zrzeszenia w rozumieniu art. 58 Konstytucji. Ocena przepisów ustawy może zatem nastąpić z punktu widzenia naruszenia wolności działalności gospodarczej, a nie wolności zrzeszania się. 110 Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę na szczególny status prawny Kasy Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych, w której przymusowo zrzeszają się SKOK. Nie można uznać, że Kasa Krajowa utraci status dobrowolności, gdyż wcześniej także go nie miała.

Szczególny status Kasy Krajowej jest uzasadniony celem działalności – sprawowanie kontroli nad kasami (art. 42 ustawy o skok). Kasa wypełnia zatem określone zadania administracji publicznej, co uzasadnia uprawnienie ustawodawcy do względnie swobodnego ukształtowania jej konstrukcji. Oznacza to, że także Kasa Krajowe nie może zostać objęta ochroną wynikającą z art. 58 Konstytucji. 111 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pomocniczości, Marszałek Sejmu stwierdził, że przyjęcie modelu państwowego nadzoru nad kasami było konieczne z uwagi na to, że system SKOK nie był w stanie sam, za pomocą wewnętrznych instrumentów, w tym wewnętrznej kontroli jego członków, rozwiązać swoich problemów.

Kontrola działania systemu SKOK była niepełna, co sygnalizowało sądownictwo powszechne i administracyjne. Należy uznać, że ingerencja ustawodawcy była konieczna i nastąpiła w zgodzie z zasadą pomocniczości. 112 2.3.3. Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2, art. 54 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji. 113 Zaskarżony art. 48 ust. 2 ustawy o skok określa sposób głosowania w Kasie Krajowej i nie wpływa na fundusz udziałowy. W związku z powyższym nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że zmiana systemu głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej w jakikolwiek sposób narusza prawa majątkowe Kasy albo jej członków. 114 Odnosząc się do zarzutu niezgodności z ustawą zasadniczą art. 54 ust. 1 ustawy, Marszałek Sejmu podkreśla, po przeanalizowaniu nowego i aktualnego stanu prawnego, że możność rozporządzania środkami funduszu stabilizacyjnego w obu wypadkach jest zbliżona.

W obu ustawach o SKOK fundusz został umieszczony w strukturach Kasy Krajowej, a materii statutowej Kasy pozostawiono rozstrzygnięcie dotyczące zasad tworzenia funduszu i jego przeznaczenia. 115 Ponadto podczas oceny, czy zostały naruszone konstytucyjne zasady ochrony praw majątkowych, ważne jest nie to, czy fundusz stabilizacyjny został zaliczony do funduszy własnych Kasy, lecz czy została ograniczona możność rozporządzania nim. Celem istnienia funduszu jest stabilizacja sytuacji finansowej kas, to jest członków Kasy Krajowej. Przeznaczenie funduszu nie zostaje zmienione.

Nie można więc twierdzić, że dochodzi do wywłaszczenia Kasy. Ponadto fundusz stabilizacyjny, jak i sama Kasa Krajowa, pełni rolę „służebną” wobec kas. Zgodnie z zasadami Prawa spółdzielczego zarówno fundusz stabilizacyjny, jak i inne fundusze Kasy Krajowej stanowią prywatną własność jej członków. 116 Przeznaczenie środków z funduszu stabilizacyjnego na zaspokojenie roszczeń członków SKOK w upadłości (art. 91 ust. 1 ustawy) mieści się w szeroko rozumianym, ogólnym celu powstania funduszu – stabilizacji finansowej kas.

Jego wagę podkreśla możliwość zaangażowania środków publicznych poprzez udzielenie kredytu Kasie Krajowej przez NBP. Ponadto ograniczony okres, w którym można korzystać z uprawnienia (lata 2009-2010) gwarantuje, co do zasady, że korzystać ze środków funduszu będą kasy (członkowie kas), które go tworzyły pod rządami aktualnej ustawy o skok. 117 2.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji). 118 Zdaniem wnioskodawcy, przepisy wprowadzające reglamentacyjny system tworzenia kas i Kasy Krajowej naruszają zasadę równości wobec prawa, gdyż kasy „zostały (...) w procesie ich tworzenia potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości”.

Marszałek Sejmu nie zgadza się z takim rozumowaniem. Jego zdaniem, nie można traktować SKOK tak jak spółdzielni innego rodzaju (spółdzielni mieszkaniowych, a także pracowniczych, socjalnych i innych, których sytuacja prawna została uregulowana wyłącznie przez Prawo spółdzielcze). Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność i wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym, którego wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Tym samym nie można stawiać zarzutu, że sytuacja prawna kas jest inaczej unormowana, gdyż takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji. 119 Przechodząc do oceny konkretnych regulacji, Marszałek Sejmu zwraca uwagę na art. 8 ust. 2 ustawy o skok, który nakłada na kasy obowiązek uzyskania zatwierdzenia przez KNF każdej zmiany statutu.

Wskazany obowiązek jest bardziej rygorystyczny niż ten w odpowiednim przepisie ustanawiającym podobny warunek dla banków (art. 34 ust. 2 Prawa bankowego). Marszałek Sejmu stwierdza jednak, że ustawodawca wprowadził wymóg akceptacji każdej zmiany statutu kasy, aby zapewnić stabilność i bezpieczeństwo systemowi SKOK. Poszczególne rozstrzygnięcia, których obowiązywanie może zagrozić bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, mogą bowiem znajdować się w różnych postanowieniach statutu już istniejących kas, zarówno tych obligatoryjnych, jak i dodatkowych. 120 Oceniając przepisy regulujące status prawny Kasy Krajowej pod kątem naruszenia zasady równości, Marszałek Sejmu zauważa, że pozycja Kasy Krajowej w systemie prawnym jest wyjątkowa – jest ona utworzoną przez ustawę spółdzielnią osób prawnych, której celem działalności jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie kontroli nad nimi, a przynależność do niej jest obowiązkowa.

Tym samym Kasa nie przynależy do grupy podmiotów podobnych razem z innymi spółdzielniami, a także z bankami spółdzielczymi. Jej status jest po części zbliżony do banków zrzeszających banki spółdzielcze, ale znacznie się od nich różni, np. formą prawną (banki zrzeszające są bankami działającymi w formie spółek akcyjnych), liczbą (Kasa jest tylko jedna, a banków jest kilka), z czym wiąże się kwestia dopuszczalności przekształceń (banki mogą się łączyć, Kasa nie). Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że banki zrzeszające, a tym bardziej banki spółdzielcze lub banki w formie spółek akcyjnych bądź banki państwowe, mają wspólną cechę istotną z Kasą Krajową. 121 2.3.5.

Zarzut naruszenia przez art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3 ustawy o skok warunków upoważnienia ustawowego (art. 92 Konstytucji). 122 Zdaniem Marszałka Sejmu, zakres przedmiotowy upoważnień z art. 24 ust. 6 oraz z art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest precyzyjnie wyznaczony i służy realizacji ustawy. Ponadto ogranicza się jedynie do unormowania szczegółowych, drugorzędnych kwestii. 123 Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 i art. 46 ust. 3 ustawy, Marszałek Sejmu stwierdza, że zarzut ten jest przedwczesny, ponieważ na podstawie tych przepisów nie zostały jeszcze wydane rozporządzenia.

Natomiast zgodnie z orzecznictwem TK, gdy ustawa potencjalnie wykracza poza granice dopuszczalnego upoważnienia, udzielając delegacji do uregulowania w rozporządzeniu materii ustawowej, należy skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawała regulacja materii zastrzeżonej dla ustawy. Ponadto badane przepisy nie naruszają zasady wyłączności ustawy. Wymogi kwalifikacyjne oraz zasady ustalania kwalifikacji członków zarządów SKOK, wysokość i termin wnoszenia składki przez kasy na rzecz Kasy Krajowej oraz normy dopuszczalnego ryzyka są regulowane dotychczas uchwałami Kasy Krajowej.

Unormowanie ww. spraw w akcie powszechnie obowiązującym należy postrzegać jako zwiększenie gwarancji praw jednostki, a nie ich zmniejszenie. 124 2.3.6. Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok konstytucyjnych warunków wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących (art. 93 Konstytucji). 125 W opinii Marszałka Sejmu, KNF, ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, nie wkracza w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku ma charakter techniczny i ma służyć zwiększeniu szybkości i efektywności załatwienia sprawy administracyjnej.

W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom kontakt z organem nadzoru i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. KNF jest związana taką, zgodną z Konstytucją, wykładnią przepisu. 126 2.3.7. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na brak uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności przepisów. 127 2.3.8. Podsumowując swoje stanowisko, Marszałek Sejmu podkreślił, że wszystkie zakwestionowane grupy przepisów ustawy zostały uznane za zgodne z wzorcami kontroli. Jedynie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z przepisami Konstytucji.

Jednak ten niekonstytucyjny przepis nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. 128 3. Prokurator Generalny w piśmie z 25 października 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że: 129 1) ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji, wyrażającym nakaz dochowania trybu ustawodawczego, 130 2) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, 131 3) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, 132 4) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, 133 5) art. 51 ust. 1 i 3, art. 53 ust. 2 i 3, 86 ust. 2, 5-6 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, nie są niezgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 134 6) art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 135 7) art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 Konstytucji, 136 8) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 i art. 86 ust. 1, 3-4 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, są zgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 137 9) art. 4, art. 17 pkt 1 i art. 20 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji, 138 10) art. 71 ust. 1-2 i 4 pkt 2, art. 72 i art. 73 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 12 i art. 58 Konstytucji, 139 11) art. 4, art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 2 oraz art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, 140 12) art. 17 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a przez to jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 141 13) art. 24 ust. 5 i art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, 142 14) art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji, w zakresie obejmującym zasady lojalności państwa wobec obywatela i ochrony praw nabytych, 143 15) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1-2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie wynikających z niego zasad poprawnej legislacji i dostatecznej określoności przepisów prawa, 144 16) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 145 17) art. 54 ust.1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji, 146 18) art. 48 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 i art. 64 Konstytucji, 147 19) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę ochrony praw nabytych, 148 20) art. 91 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji, jakie miały miejsce w 2009 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (wynikającą z niego zasadą lex retro non agit); art. 91 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 nie jest nierozerwalnie związany z tą ustawą, 149 21) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą odpowiedniej vacatio legis, wynikającą z art. 2 Konstytucji; 150 22) art. 7 ust. 6 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji, 151 23) art. 83 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji, 152 24) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – ze względu na niedopuszczalność orzekania. 153 3.1.

Przechodząc do analizy zarzutów, Prokurator Generalny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy, następnie zarzuty skierowane pod adresem poszczególnych przepisów ustawy. Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu, zauważył, że uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może nastąpić jedynie w razie skutecznego zakwestionowania konstytucyjności jej podstawowych założeń, oraz jeżeli zakwestionowane przepisy pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi normy uznane za podstawowe dla tego uregulowania. 154 Przypomniał także, że kontrola konstytucyjności kontrolowanych aktów prawnych opiera się na trzech podstawowych założeniach: zasadzie skargowości, domniemaniu konstytucyjności kontrolowanych aktów normatywnych oraz zasadzie, że ciężar dowodu spoczywa na podmiocie, który inicjuje kontrolę konstytucyjności prawa.

W związku z powyższym, w wypadku zarzutu niezgodności całej ustawy z wzorcami kontroli zawartymi w art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, analizie podlegać powinny jedynie te przepisy ustawy, co do których przedstawiono szczegółowe uzasadnienie w pkt II oraz w pkt III 1-9 wniosku. W zakresie przepisów, wobec których nie przedstawiono szczegółowego uzasadnienia, zasadne jest umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 155 3.2.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury ustawodawczej, Prokurator Generalny wskazał na te same argumenty co Marszałek Sejmu. Ponadto Prokurator stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia, nawet jeśli traktować je w kategoriach naruszenia dobrych obyczajów czy kultury politycznej, nie miały wpływu na sam fakt uchwalenia i treść uchwalonego następnie prawa. Nie ulega też wątpliwości, że przebieg prac parlamentarnych nad projektem ustawy jednoznacznie wskazuje, że był on polem konfrontacji całkowicie odmiennej wizji co do kształtu regulacji prawnej dotyczącej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. 156 3.3.

Ocena zarzutów o charakterze materialnoprawnym. 157 3.3.1. W pierwszej kolejności, Prokurator Generalny, mając na uwadze to, że duża część zarzutów skierowana została przeciwko celowi zakwestionowanej regulacji, tj. objęciu SKOK państwowym nadzorem, sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego, odniósł się do kwestii nadzoru nad działalnością SKOK. Przede wszystkim Prokurator zaznaczył, że SKOK, z uwagi na to, że wykonywane przez nie czynności mają charakter bankowy (udzielane pożyczki pochodzą ze środków obciążonych obowiązkiem zwrotu, zgromadzone oszczędności są obarczone ryzykiem utraty, a udzielanie oprocentowanych pożyczek i inwestowanie wolnych środków przynosi kasie dochód), powinny zostać objęte odpowiednim nadzorem, mającym zapewnić bezpieczeństwo środków powierzonych tym instytucjom.

Za taki nie można uznać nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową, gdyż ze względu na powiązanie Kasy Krajowej z poszczególnymi kasami więzami członkostwa, niekoniecznie spełnia on walor niezależności. 158 3.3.2. Zarzut naruszenia przez art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). 159 Zdaniem Prokuratora, regulacje wprowadzające państwowy nadzór nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Kasą Krajową stanowią bez wątpienia ingerencję ustawodawcy w wolność działalności gospodarczej.

Mając na uwadze art. 20 Konstytucji, zaznacza jednak, że porządek gospodarczy musi się opierać na istnieniu wolnego rynku, który powinien być „uporządkowany”, tak by państwo mogło realizować swoją odpowiedzialność urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy rozumieć jako sytuacje prawne, w których następuje zacieśnienie całkowitej swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przy czym ograniczenia o charakterze przedmiotowym dotyczą warunków podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. 160 Podstawą prawidłowego rozwoju gospodarczego i istnienia nowoczesnej gospodarki jest sprawne funkcjonowanie systemu finansowego.

Rynek bankowy jest bowiem szczególnie wrażliwy na występowanie nieprawidłowości, gdyż spotykają się na nim przedsiębiorcy (profesjonaliści) oraz konsumenci niedysponujący zazwyczaj odpowiednią wiedzą na temat reguł funkcjonowania tego rynku. Celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie zgodności działania instytucji finansowych z przepisami prawa regulującymi ten rynek i zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości i zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników rynku usług finansowych. 161 Zdaniem Prokuratora Generalnego, nadzór nad działalnością instytucji finansowych powinien obejmować zarówno fazę podejmowania działalności, jak i fazy jej wykonywania oraz zakończenia, a odpowiadające tym elementom stosowne uprawnienia nadzorcze są konieczne, by zapewnić skuteczne wykonywanie nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Kasą Krajową prowadzącymi działalność na rynku finansowym zbliżoną do działalności bankowej, a de facto – przynajmniej w części (zwłaszcza w zakresie obsługi klientów indywidualnych) – identyczną z działalnością banków podlegających systemowi nadzoru państwowego. 162 Mając to na uwadze, należy uznać, że zarówno przepisy wprowadzające warunek uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na utworzenie kasy, konieczność zatwierdzenia statutu czy uzyskania zgody na powołanie prezesów kas oraz na powołanie członków zarządu Kasy Krajowej, jak i regulacje zawierające normy ostrożnościowe, ograniczające ryzyko finansowe działalności kas, mieszczą się w dopuszczalnych i uzasadnionych konstytucyjnie ramach, a tym samym wskazane przepisy są zgodne z art. 20 i 22 Konstytucji. 163 3.3.3.

Zarzut naruszenia art. 12 i art. 58 Konstytucji. 164 Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności zrzeszania się, Prokurator Generalny, przedstawiając argumentację zbieżną z argumentami Marszałka Sejmu, uznał nieadekwatność tego wzorca kontroli do przepisów regulujących sytuację Kasy Krajowej. 165 Jednocześnie, jeśli chodzi o zakwestionowane na podstawie tych samych wzorców przepisy ustawy odnoszące się do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, Prokurator uznał, że mogą one podlegać kontroli, jednak w ograniczonym zakresie.

Formalnie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe odznaczają się bowiem cechami typowymi dla zrzeszeń. 166 Art. 58 ust. 3 Konstytucji przewiduje sprawowanie nadzoru nad działalnością zrzeszeń, zaś formę jego realizacji pozostawia ustawom. Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustanowiono zasadę sądowej rejestracji zrzeszenia oraz orzekania przez sąd o zakazie działalności zrzeszenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca dopełnił konstytucyjnych wymogów w zakresie określenia form nadzoru aktem prawnym rangi ustawowej, zaś szczegółowe określenie środków nadzorczych odpowiada profilowi działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wymogom wynikającym z profilu ich działalności. 167 Oceniając uprawnienia Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie udzielania zezwolenia na utworzenie kas oraz – jeśli chodzi o kasy istniejące w chwili wejścia w życie ustawy – uprawnienia do zatwierdzania statutu kas, Prokurator zwrócił uwagę, że ustawa nie określa skutków, negatywnej w tym zakresie, decyzji Komisji Nadzoru Finansowego.

Jest oczywiste, iż zrzeszenie, jakim jest spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, wskutek odmowy zatwierdzenia statutu nie ma możliwości prowadzenia działalności kredytowo-depozytowej, jednak skutkiem takiej decyzji nie jest likwidacja kasy. W tym znaczeniu nie można więc uznać, że reglamentacyjny system tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest sprzeczny z art. 58 ust. 2 Konstytucji. 168 3.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). 169 Prokurator Generalny wskazał, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych przepisów ustawy o skok z art. 32 ust. 1 Konstytucji przypisać należy ustaleniu „cechy istotnej”, na podstawie której możliwe jest uznanie porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne.

Uznanie tego podobieństwa pozwala na ocenę, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy prawa. Dopiero zaś stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny, prowadzi do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości. 170 Mając na uwadze powyższe, Prokurator Generalny stwierdził, że nie można uznać, że SKOK oraz Kasa Krajowa są podmiotami podobnymi do ogółu spółdzielni – wniosek ten uzasadniony jest nie tylko ze względu na odmienny profil prowadzonej przez te podmioty działalności, odrębną ustawową regulację w zakresie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale także wobec szczególnego charakteru kwestionowanych przepisów, dotyczących nadzoru finansowego, który – jako taki – pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla innych form spółdzielczości, albowiem dotyczy tylko działalności w sektorze finansowym. 171 W stosunku do art. 8 ust. 2 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu. 172 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości przez art. 64 ust. 2 ustawy o skok, który wyłącza odpowiedzialność za szkodę, wynikłą ze zgodnego z prawem wykonywania czynności nadzoru przez osoby wykonujące te czynności z ramienia Komisji Nadzoru Finansowego, nie zawiera natomiast podobnej klauzuli w stosunku do kontrolerów Kasy Krajowej, Prokurator Generalny stwierdza, że podmioty te nie mają wspólnej cechy relewantnej.

Kasa Krajowa, zgodnie z poddaną kontroli ustawą, nie sprawuje bowiem nadzoru finansowego nad SKOK, lecz jedynie je kontrolują. Z tymi uprawnieniami nie wiążą się kompetencje do podejmowania wobec kontrolowanych czynności o charakterze władczym, jakie są znamienne dla nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego. 173 3.3.5. Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). 174 Wobec art. 17, art. 24 ust. 5, art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu. 175 Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady poprawnej legislacji, Prokurator Generalny zauważa, że wskazane przez wnioskodawcę przepisy są związane z określeniem zasad sprawowania nadzoru nad działalnością kas przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2 , art. 71 ust. 1-2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy o skok).

Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotami i wyrażeniami niedookreślonymi jest – w wypadku kwestionowanych przepisów – zabiegiem celowym. Materia związana z regulacją nadzoru nad instytucjami finansowymi wymaga np. posługiwania się kategoriami ekonomicznymi, których zdefiniowanie w tekście prawnym może być utrudnione. Z tego punktu widzenia użycie pojęć ogólnych może wprowadzić obszar luzu decyzyjnego, pozostawionego Komisji Nadzoru Finansowego, co jednak powinno umożliwić temu organowi efektywne wykonywanie swojej funkcji.

Należy również pamiętać, że zakwestionowane przepisy zawierają zwroty i wyrażenia niedookreślone, które funkcjonują już w ustawie – Prawo bankowe, i – co więcej – stanowią często element określający stan faktyczny uzasadniający podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji nadzorczych. 176 3.3.6. Zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. 177 Zdaniem Prokuratora Generalnego, istotą zarzutów sformułowanych wobec art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest naruszenie konstytucyjnego systemu źródeł prawa – ze względu na przekazanie do unormowania aktem prawnym rangi podustawowej materii ustawowej (upoważnienia zawarte w art. 18 ust. 5, art. 46 ust. 3 i art. 62 ust.

3) oraz zawarcie w upoważnieniu niepełnych, niespełniających konstytucyjnego standardu wytycznych (art. 24 ust. 6 i art. 64 ust. 3). 178 Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 24 ust. 6 ustawy o skok, Prokurator Generalny uznał, że oparte są one na zbyt formalnej ocenie krytycznego stanowiska, jakie sformułował Trybunał Konstytucyjny wobec stosowania w przepisach upoważniających pojęć „zasady i tryb postępowania”. Ustawodawca, w zaskarżonym przepisie nie powierzył ministrowi właściwemu do spraw instytucji finansowych określenia – w drodze rozporządzenia – jakiejkolwiek procedury (postępowania), zaś użyte w analizowanym przepisie pojęcie „zasady” odpowiada w istocie określeniu „metoda”, „metodyka” czy „sposób”.

W upoważnieniu zawarto wytyczne wskazujące rodzaj i poziom występującego w działalności kas ryzyka, które powinno zostać uwzględnione przy konstrukcji metody obliczania współczynnika wypłacalności kasy. 179 Z kolei w art. 64 ust. 3 ustawy o skok, który upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, „szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej”, wadliwość przyjętej nomenklatury jest w istotny sposób niwelowana rzeczywistym zakresem regulacji powierzonej rozporządzeniu.

W ustawie zawarto bowiem szczegółowe i najistotniejsze unormowania dotyczące zarówno zasad, jak i trybu dokonywania czynności kontrolnych (por. art. 64 ust. 1 i art. 65-69 ustawy). Regulacji aktem wykonawczym pozostawiono zatem jedynie materię nieobejmującą zakresu normowania ustawy, o znaczeniu ubocznym. 180 Również upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 5 ustawy o skok ma charakter wyłącznie dookreślający materię uregulowaną w art. 18 ust. 4 ustawy, w którym wskazano wymagane kwalifikacje niezbędne do kierowania działalnością kasy. 181 Z kolei upoważnienie zawarte w art. 46 ust. 3 ustawy, przyznające Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do określenia wysokości składki wnoszonej przez SKOK do Kasy Krajowej, należy odczytywać łącznie z unormowaniem zawartym w ust. 2 tego artykułu, w którym określono maksymalny pułap składki na poziomie 0,024% aktywów kasy.

Swoboda Prezesa Rady Ministrów ustalania wysokości składki jest zatem ustawowo ograniczona przepisem, pełniącym zarazem funkcję gwarancyjną wobec spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pozostałe elementy upoważnienia odnoszą się do kwestii technicznych (terminy uiszczania składki i sposób jej obliczania). 182 Zdaniem Prokuratora, art. 62 ust. 1 ustawy o skok, upoważniający ministra do spraw instytucji finansowych do określenia wiążących kasy norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności, należy odczytywać w kontekście szeregu przepisów ustawy, w których sformułowano rozmaite normy „ostrożnościowe” (przepisy art. 29-38).

Zakres regulacji powierzonej ministrowi do spraw instytucji finansowych musi mieścić się w tak zakreślonych ramach i nie może dowolnie modyfikować owych ustawowych norm „ostrożnościowych”. 183 3.3.7. Zarzut naruszenia przez art. 54 ust. 1 ustawy o skok art. 2 i wynikającej z niego zasady ochrony praw nabytych oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. 184 W opinii Prokuratora Generalnego, podstawą zarzutu jest założenie, że wskutek pominięcia w katalogu funduszy własnych Kasy Krajowej funduszu stabilizacyjnego, nastąpiła zmiana charakteru tego funduszu i przestał on być funduszem własnym Kasy Krajowej, przez co „pozbawiona ona została wypracowanej przez siebie nadwyżki, która zasiliła ten fundusz”. 185 Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu, podkreśla, że zaskarżona regulacja właściwie nie wprowadza jakościowej zmiany w zakresie dysponowania przez Kasę Krajową funduszem stabilizacyjnym.

Ponadto z brzmienia art. 51 nie wynika jednoznacznie, że zawiera on wyczerpujący katalog funduszy własnych Kasy Krajowej. Za uznaniem funduszu stabilizacyjnego za fundusz własny Kasy Krajowej może w takiej sytuacji przemawiać treść powołanego już art. 78 Prawa spółdzielczego (stosowanego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy, w myśl którego w zakresie nieuregulowanym ustawą do Kasy Krajowej stosuje się przepisy Prawa spółdzielczego). 186 Wobec art. 48 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 93 Prokurator Generalnego przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu. 187 3.3.8.

Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok art. 93 ust. 1 Konstytucji. 188 Prokurator Generalny zgadza się z argumentem wnioskodawcy, że pomiędzy KNF a „założycielami” kasy, którymi mogą być – zasadniczo – osoby fizyczne (por. art. 10 ustawy), nie istnieje związek podległości, tym samym akty prawa wewnętrznego KNF nie mogą bezpośrednio oddziaływać na te podmioty. Jednak nie przesądza to o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Zdaniem Prokuratora wzór wniosku, jaki zostanie określony przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie ma – w świetle przepisów art. 7 ustawy – charakteru bezwzględnie obowiązującego, w tym sensie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na założenie kasy w sposób odbiegający od wzoru nie dyskwalifikuje tego dokumentu ani formalnie, ani materialnie.

Unormowanie zawarte w zaskarżonym art. 7 ust. 6 ustawy należy więc traktować jako upoważnienie do wydania normy technicznej, której rolą jest ułatwienie założycielom kasy poprawnego sformułowania wniosku, tak by zawierał on niezbędne elementy umożliwiające merytoryczną kontrolę wniosku. Z tego względu zaskarżony przepis art. 7 ust. 6 ustawy jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji. 189 4. W związku z przedmiotem wniosku Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w Sopocie (dalej: Kasa Krajowa) przedstawiła opinie, raporty oraz informacje dotyczące sytuacji SKOK, a także projektu zakwestionowanej ustawy (pisma z: 14 i 17 maja, 22 i 23 czerwca, 3 września, 8 października 2010 r., 24 lutego i 1 kwietnia 2011 r.). 190 Ponadto pismem z 7 września 2010 r.

Kasa Krajowa wniosła o wezwanie jej w trybie art. 38 pkt 4 ustawy o TK do udziału w niniejszej sprawie. Zdaniem Kasy Krajowej, rozpoznanie zarzutów podniesionych we wniosku Prezydenta nie jest możliwe bez uwzględnienia szeregu szczegółowych i precyzyjnych informacji i danych, którymi dysponuje Kasa Krajowa z racji swoich ustawowych funkcji, sprawowanych na podstawie obowiązującej ustawy o skok. 191 5. Pismem z 3 marca 2011 r. Prezydent RP ograniczył wniosek, złożony 30 listopada 2009 r., do zbadania zgodności: 192 a) art. 17 pkt 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 193 b) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit. 194 W pozostałym zakresie, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.

U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wniósł o umorzenie postępowania. II 195 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 196 Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. 197 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienie TK z 15 stycznia 2007 r., sygn.

K 17/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 6). Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112). W ustawie o TK nie przewidziano możliwości cofnięcia wniosku w części. Trybunał Konstytucyjny, stosując jednak jedną z podstawowych metod wykładni – argumentum a major ad minus – dopuszcza cofnięcie wniosku także w pewnym zakresie (zob. postanowienia TK z: 18 listopada 2002 r., sygn.

K 1/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 87; 21 lipca 2004 r., sygn. U 16/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 79). 198 Prawo do cofnięcia wniosku przysługuje wszystkim podmiotom, którym Konstytucja przyznaje przymiot wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a więc także Prezydentowi. Linia orzecznicza Trybunału potwierdzająca zasadność tego poglądu ukształtowała się jeszcze na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych. W postanowieniu z 13 lutego 1991 r., sygn. K 14/90 (OTK w 1991 r., poz. 12), Trybunał uznał, że „Prezydent (…) ma prawo cofnąć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy jeszcze nie podpisanej i nie ogłoszonej i że cofnięcie to zamyka możliwość rozpatrzenia wniosku przed Trybunałem Konstytucyjnym”.

Z kolei w postanowieniu z 7 marca 1995 r., sygn. K 3/95 (OTK w 1995 r., poz.

5) Trybunał stwierdził, że „wycofanie wniosku przez Prezydenta nie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości dalszego prowadzenia sprawy z inicjatywy własnej”, ponieważ „jest związany cofnięciem wniosku i musi w takim wypadku umorzyć postępowanie”. 199 Poglądy wyrażone w obu tych orzeczeniach Trybunał podtrzymał pod rządami obowiązującej Konstytucji. W postanowieniu z 13 października 2010 r., sygn. Kp 2/10, Trybunał podkreślił, że „każdy wnioskodawca jest w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym dominus causae.

To on decyduje o wystąpieniu z wnioskiem i o jego zakresie (…). Wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek (…). Nie ma żadnych powodów, by sądzić, że reguła ta nie dotyczy Prezydenta”. Powyższe stanowisko Trybunał potwierdził w postanowieniu z 18 października 2010 r., sygn. Kp 1/10 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 93). 200 Kierując się tymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Prezydent skutecznie cofnął wniosek w zakresie dotyczącym badania: całości ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji oraz 201 – art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-6, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 86 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 202 – art. 4, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 203 – art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok z art. 2 Konstytucji, 204 – art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 205 – art. 54 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, 206 – art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 207 – art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z art. 64 ust. 2 Konstytucji, 208 – art. 93 ustawy o skok z art. 2 Konstytucji, 209 – art. 7 ust. 6 ustawy o skok z art. 93 ust. 1 Konstytucji. 210 W tym zakresie postępowanie, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, należało umorzyć. 211 W związku ze skutecznym cofnięciem wniosku w zakresie wskazanym powyżej Trybunał umorzył także postępowanie co do zarzutu naruszenia przez te regulacje nakazu dochowania prawidłowego trybu ustawodawczego, wywodzonego z art. 2 Konstytucji. 212 Tym samym niniejszy wniosek został ograniczony do zbadania zgodności: 213 a) art. 17 pkt 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 214 b) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit. 215 Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.

Dokumenty w sprawieKp 10/09 - wniosek Prezydenta RP [1 MB]Kp 10/09 - stanowisko Sejmu RP [2 MB]Kp 10/09 - stanowisko Prokuratora Generalnego [2 MB]Kp 10/09 - częściowe cofnięcie wniosku Prezydenta RP [227 KB]Kp 10/09 - stenogram rozprawy z 12 stycznia 2012 r. [241 KB]powrót do wyszukiwania Created by Łukasz Baranek Internetowy Portal Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego 1.7.5 [Internet-B:ipo] Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.

Twoja sesja wygasła! Twoja sesja wygasła musisz odświeżyć stronę klikając na przycisk poniżej