V CSK 435/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt V CSK 435/07

POSTANOWIENIE

Dnia 7 lutego 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

w sprawie z powództwa J. O. i J. O.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 7 lutego 2008 r.,

skargi kasacyjnej powodów od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 15 czerwca

2007 r., sygn. akt I ACz (…),

1.)

oddala skargę kasacyjną;

2.)

nie obciąża powodów kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. odrzucił pozew J.

i J. O. złożony przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X., w którym powodowie

domagali się odszkodowania za straty materialne poniesione w ich nieruchomości

położonej w R., w następstwie powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.

Sąd stwierdził, że powodowie domagają się odszkodowania w szczególnym

trybie, określonym w ustawie z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych

rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.

(Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca

1997 r. w sprawie zasad i trybu udzielania odszkodowań za straty spowodowane

skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią

(Dz. U. Nr 82, poz. 521) Postępowanie w tym trybie jest dwuetapowe, przy czym

pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego kończonego decyzją

administracyjną, a to oznacza czasową niedopuszczalność drogi sądowej, ze skutkami

procesowymi przewidzianymi w art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.

W zażaleniu powodowie przyznali, iż uzyskali w postępowaniu administracyjnym

nieduże zaopatrzenie pieniężne (zapomogę i zasiłek) oraz zaświadczenia uprawniające

do ulg i preferencji. Nie złożyli natomiast odwołania do sądu od decyzji Kierownika

Urzędu Rejonowego w W. z dnia 18 listopada 1997 r. odmawiającej przyznania im

odszkodowania. Twierdzili jednak, że podstawą prawną żądania pozwu są kodeksowe

przepisy odszkodowawcze (art. 417 k.c. w związku z art. 442 k.c.), właściwe dla drogi

sądowej.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie,

podzielając stanowisko Sądu Okręgowego. Sąd II instancji przyznał, że podstawą

roszczenia odszkodowawczego powodów mógłby być przepis art. 417 k.c., jednakże w

rozpoznawanej sprawie dochodzą oni odszkodowania popowodziowego w trybie

określonym w przepisach szczególnych, wyłączającym czasowo drogę sądową.

Powodowie w skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie obu postanowień i

przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi Okręgowemu.

Powodowie zarzucili naruszenie art. 45 i 77 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 3

ustawy z dnia 17 lipca 19 97 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm.), § 1, 2 i 8 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. ... (Dz. U. Nr 82, poz. 521) oraz art. 19 9 § 1 pkt 1

k.p.c. w związku z art. 1 i 2 § 3 k.p.c. przez:

1.) pozbawienie ich prawa do rozpoznania sprawy cywilnej przez sąd

powszechny;

2.) uznanie szczególnego trybu dochodzenia odszkodowania popowodziowego

za unormowanie wyłączające dochodzenie odszkodowania na zasadach

ogólnych;

3.) zakwalifikowanie roszczenia powodów – wbrew ich intencji – jako żądania

rozpoznania sprawy w trybie unormowania szczególnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Powódź jest zjawiskiem naturalnym, przyrodniczym, mogą jednak wystąpić

różnorakie

zaniedbania

przeciwpowodziowej,

podmiotów

uzasadniające

zobowiązanych

–

w

konkretnej

ustawowo

sytuacji

do

–

ochrony

roszczenia

odszkodowawcze osób poszkodowanych na zasadach ogólnych (także na podstawie

art. 417 k.c.). Powódź z lipca 1997 r. była wyjątkowa, o niespotykanej dotąd skali,

dlatego ustawodawca zadecydował o szczególnym unormowaniu dotyczącym likwidacji

jej skutków, obejmującym także tryb udzielania odszkodowań. Ustawa z dnia 17 lipca

1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi,

która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm., dalej „ustawa”)

przewiduje różnego rodzaju zaopatrzenia pieniężne oraz preferencje dla osób

poszkodowanych, a ponadto – w sytuacji określonej w art. 3 – pełne odszkodowanie dla

osób, które poniosły straty w wyniku decyzji administracyjnej o skierowaniu wód

zalewowych na inny obszar. Zasady i tryb udzielania takich odszkodowań zostały

określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. (Dz. U. Nr 82, poz.

521, dalej: ”rozporządzenie”). Miały one charakter wyraźnie preferencyjny, przede

wszystkim dlatego, że przewidywały pełne odszkodowanie za legalne działanie władzy

publicznej,

znacznie

ułatwiając

również

dochodzenie

odszkodowania.

Należy

przypomnieć, że powódź z lipca 1997 r. i zdarzenia z nią związane wystąpiły przed

wejściem w życie nowej Konstytucji (17 października 1997 r.) i miały do nich

zastosowanie ówczesne przepisy, interpretowane w sposób wówczas przyjęty (por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r., V CK 461/04, niepubl.). W myśl tych

przepisów, dochodzenie od Skarbu Państwa odszkodowania za legalne działanie

władzy publicznej było bardzo utrudnione (zob. art. 418 i 419 k.c.).

Rozpoznając zarzuty kasacyjne w przedstawionym aspekcie prawnym należy

stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa powodów do rozpoznania

sprawy cywilnej na drodze sądowej (art. 45 i 77 Konstytucji). Przeciwnie, Sąd

Apelacyjny potwierdził możliwość dochodzenia przez nich odszkodowania na podstawie

art. 417 k.c., w następstwie bezprawnych decyzji organów państwowych. Sąd ten –

wbrew zarzutom skarżących – nie wskazywał na pierwszeństwo (lex specialis)

unormowania zamieszczonego w ustawie i rozporządzeniu w stosunku do przepisów

kodeksu

cywilnego.

Potwierdził

mianowicie

możliwość

dochodzenia

odrębnych

roszczeń; na podstawie art. 417 k.c. oraz na podstawie uregulowania szczególnego

odnoszącego wyłącznie do legalnego działania władzy publicznej (art. 3 ustawy). Należy

przy tym podzielić stanowisko obu Sądów, że dochodzenie odszkodowania za

spowodowane straty w następstwie realizacji decyzji administracyjnej o skierowaniu wód

zalewowych na inny obszar (§ 1, 4, 7, 8 i 9 rozporządzenia w związku z art. 3 ustawy)

ma charakter dwufazowy, wyłączający czasowo drogę sądową w pierwszym stadium.

Taka

regulacja,

znana

w

polskim

ustawodawstwie,

nie

narusza

standardów

konstytucyjnych, bo zapewnia dwuinstancyjną kontrolę sądową i jest korzystna dla

poszkodowanych (zob. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1999 r., III

CKN 1190/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 87 oraz z dnia 26 kwietnia 2002 r., V CK 105/02,

niepubl.).

Rzeczywista kontrowersja jest inna, umiejscowiona w zarzucie powodów, że ich

roszczenie zostało niesłusznie zakwalifikowane jako żądanie odszkodowania w trybie

art. 3 ustawy, podczas gdy dochodzili odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 417

k.c.).

Treść pozwu nie zawierała wszystkich informacji potrzebnych do kwalifikacji

prawnej roszczenia. Powołano się w nim na art. 417 § 1 k.c. i art. 442 § 1 k.c., jednakże

w załączonych do pozwu zaświadczeniach Urzędu Gminy Ś. z dnia 22 sierpnia 1997 r.

oraz z dnia 23 września 1997 r. zamieszczone były informacje o „otwarciu śluz” i

„napełnieniu polderów”.

Przewodniczący Sądu Okręgowego zasadnie więc zażądał sprecyzowania roszczenia

(art. 130 § 1 k.p.c.). Powodowie w piśmie procesowym z 16 kwietnia 2007 r.

jednoznacznie stwierdzili, że podstawą prawną ich roszczenia jest ustawa z dnia 17

lipca 1997 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r., z racji

skierowania wód zalewowych na inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych

obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r.

Te oświadczenie powodów, konkretyzujące podstawę prawną i okoliczności

roszczenia, było dla Sądu Okręgowego wiążące. W konsekwencji rozstrzygnął on

o żądaniu pozwu zgodnie z jego treścią (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Rozpoznawana

sprawa była niewątpliwie sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.), ale jej rozpoznanie zostało

czasowo,

w

pierwszym

stadium,

przekazane

do

rozpoznania

organowi

administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.).

W zażaleniu powodowie powołali się na art. 417 k.c., ale tego rodzaju zmiana

podstawy prawnej, stanowiąca zgłoszenie nowego roszczenia, nie jest dopuszczalna w

postępowaniu odwoławczym (art. 383 k.p.c.). Sąd Apelacyjny nie mógł więc takiej

zmiany uwzględnić. Zasadnie więc oddalił zażalenie. Orzeczenie te nie stanowi

przeszkody

procesowej

do

dochodzenia

przez

powodów

roszczenia

odszkodowawczego na zasadach ogólnych.

Należało w konsekwencji oddalić zażalenie (art. 39814 k.p.c. w związku z art. 3941

§ 3 k.p.c.). Powodowie, z uwagi na ich sytuację życiową, nie zostali obciążeni kosztami

postępowania kasacyjnego (art. 102 k.p.c.).