V CSK 417/06 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt V CSK 417/06

POSTANOWIENIE

Dnia 25 stycznia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

w sprawie z powództwa D. K.

przeciwko Gminie K., A. G., T. S.

i K. S.

o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 25 stycznia 2007 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 13 kwietnia 2006 r.,

postanowił:

1) odroczyć rozpoznanie sprawy;

2) przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego budzące poważne wątpliwości zagadnienie

prawne:

"Czy w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego

w

księdze

wieczystej

z

rzeczywistym

stanem

prawnym

dopuszczalna jest kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej,

wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o

samorządzie

terytorialnym

i

ustawę

o

pracownikach

samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiącej

podstawę wpisu".

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo D.

K. przeciwko […] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem

prawnym.

Apelację powódki od powyższego wyroku Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z

dnia 13 kwietnia 2006 r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia

faktyczne i ich ocena prawna:

W księdze wieczystej KW nr […], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla

nieruchomości przy ul. R. 6 w K., w dziale II wpisano jako właściciela Gminę Miasta

K. Podstawą do dokonania tego wpisu była decyzja Wojewody K. z dnia 17

października 1991 r., stwierdzająca nabycie mienia przez pozwaną Gminę z mocy

prawa.

W latach 1992, 1997 i 1998 Gmina Miasta K. sprzedała wyodrębnione lokale

nr 2, 3 i 5 wraz ze stosownymi udziałami w prawie wieczystego użytkowania gruntu.

Dla nowych nieruchomości lokalowych założono księgi wieczyste […], natomiast

dla pozostałej części nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr […], do

której przeniesiono treść zamkniętej księgi wieczystej KW . tom 53, nr WL [...].

Zgodnie z wpisem w zamkniętej księdze wieczystej, jako właściciel

nieruchomości figurował S. P., zmarły w Niemczech 16 stycznia 1960 r. Spadek po

nim nabyły z mocy ustawy C. P. oraz H. S. z domu P. C. P. zmarła w Niemczech

24 września 1961 r., a spadek po niej nabyła H. S. Powódka swoje prawa wywodzi

od E. S., który jest spadkobiercą H. S. oraz uzyskał w drodze darowizny udział w

spadku po niej, przypadający jej mężowi M. S. Spadek po M. S. nabyli zaś M. L. i

J.A. S., którzy darowali swoje udziały powódce.

St. P. i C. P. zostali wydaleni do Niemiec dnia 15 sierpnia 1946 r. Wobec

obojga umorzono postępowanie karne z art. 17 § 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946

r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości polskiej w czasie

wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 z późn. zm.), albowiem jako obywatele

polscy nie złożyli wniosku o wpisanie na niemiecką listę narodową i nie dopuścili się

odstępstwa od narodowości polskiej. S. P. odmówiono jednak prawa powrotu do

Polski. Obywatelstwo polskie S. i C. P. zostało poświadczone przez […] Urząd

Wojewódzki w dniu 5 stycznia 2004 r., w którego aktach znajduje się także pismo z

dnia 25 kwietnia 2001 r. miasta H., stwierdzające posiadanie przez oboje

obywatelstwa niemieckiego od dnia 19 marca 1947 r.

Postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 17 stycznia 1948 r., sygn. III

Ko …/47, znajdującym się w dokumentach księgi wieczystej nr […], akt gruntowych

nr […], wniosek w sprawie majątku C. i S. P. pozostawiono bez rozpoznania na tej

podstawie, że władza administracyjna w ostatecznej decyzji ustaliła, iż oboje nabyli

obywatelstwo niemieckie, zaś ich mienie przeszło na własność Skarbu Państwa na

mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i

poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.).

Sąd Apelacyjny podzielił pogląd prawny Sądu Okręgowego odnośnie do

bezpodstawności powództwa z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach

wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.;

dalej: „u.k.w.h.”). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wpisy

własności w KW nr […], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w K., zgodne są z

rzeczywistym stanem prawnym. Stan ten powstał bowiem w oparciu o ostateczne

decyzje administracyjne, które nie zostały w żaden sposób wzruszone. Pozwana

Gmina została wpisana jako właścicielka nieruchomości przy ul. R. 6 w K., objętej

księgą wieczystą nr […] na podstawie decyzji Wojewody K. z 17 października 1991

r. Ta sama decyzja stanowiła także podstawę wpisu tej Gminy w księdze wieczystej

nr […].

Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie

skarżącej, że sąd powszechny jest władny wydać wyrok, którym wyeliminuje

z obrotu

prawnego

wspomnianą

decyzję

komunalizacyjną,

uznając

ją

za

niewiążącą i samodzielnie stwierdzając jej niezgodność z prawem. Sąd

powszechny jest bowiem związany ostateczną decyzją administracyjną. Związanie

to nie zależy od charakteru decyzji — konstytutywnego czy deklaratoryjnego — ani

od charakteru sprawy, w której taka decyzja zapadła (tj. czy chodzi o sprawę

cywilną w znaczeniu materialnym, czy też o administracyjną). Powołując się na

wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04 (LEX nr

172465) oraz z 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03 (OSNC 2005 nr 4, poz. 71), Sąd

drugiej instancji przyjął, że ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 18 ust. 1

w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

(Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej: „u.p.w.”), jest wiążąca dla sądu powszechnego

i może zostać wyeliminowana jako podstawa wpisu w księdze wieczystej tylko

w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a.

Skoro zatem wpis pozwanej w księdze wieczystej ma podstawę we

wspomnianej decyzji administracyjnej, dotychczas niepodważonej w postępowaniu

administracyjnym, to zasadnie przyjął Sąd Okręgowy, że powództwo uwzględnione

być nie może. Tym samym odpada potrzeba odnoszenia się do zarzutów apelacji

niedotyczących kwestii związania sądu decyzją administracyjną, albowiem nie mają

one dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. W szczególności za nieistotną

uznał Sąd Apelacyjny kwestię, czy wpis własności nieruchomości na rzecz Skarbu

Państwa był zgodny z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku powódka oparła wyłącznie na

podstawie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów

postępowania, a to art. 10 u.k.w.h., które polegało na zaniechaniu zbadania

rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i na oparciu się w tej mierze

wyłącznie na ostatecznej decyzji wojewody, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1

w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.w., stwierdzającej nabycie spornej nieruchomości przez

pozwaną Gminę z mocy prawa, podczas gdy w świetle powołanych przepisów

decyzja ta w żaden sposób nie zmienia rzeczywistego stanu prawnego

nieruchomości. Na tej podstawie skarżąca wnosiła o uchylenie w całości

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego, a także o uchylenie w całości

poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego oraz o przekazanie sprawy temu

Sądowi do ponownego rozpoznania, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach

postępowania za wszystkie instancje.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej wywiedziono istotne zagadnienie prawne, które

wystąpiło w sprawie. Sprowadza się ono generalnie do tego, czy sąd powszechny

w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym

w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym związany jest ostateczną

decyzją organu administracji publicznej, czy też jest władny samodzielnie ustalić,

jaki jest rzeczywisty stan prawny nieruchomości, chociażby to ustalenie

pozostawało w sprzeczności z osnową decyzji administracyjnej.

Rozważania należy zacząć od analizy samego celu i przedmiotu powództwa

o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze

wieczystej a rzeczywistym. Określenie użyte tu przez ustawodawcę zakłada, że

może istnieć różnica pomiędzy „stanem prawnym ujawnionym” a „stanem prawnym

rzeczywistym”. Istotne znaczenie tej rozbieżności wynika głównie z faktu, że księgi

wieczyste korzystają z ochrony wynikającej z ustanowienia instytucji rękojmi wiary

publicznej (art. 5 u.k.w.h.).

W drodze powództwa z art. 10 u.k.w.h. dochodzić można tylko usunięcia

niezgodności „stanu prawnego”. Pojęcie to rozumieć należy jako określenie, komu

i jakie prawa podmiotowe o charakterze bezwzględnym (scil. prawa rzeczowe) na

danej nieruchomości przysługują. Innymi słowy, chodzi tu o synonim „stanu praw”

(w sensie praw podmiotowych, nie zaś prawa w rozumieniu przedmiotowym).

W orzecznictwie od dawna jest ugruntowany pogląd, że powództwo z art. 10

u.k.w.h. jest szczególną postacią powództwa o ustalenie, a więc sporu o prawo

(z reguły – prawo własności) pomiędzy określonymi osobami (por. wyrok SN z dnia

10 października 1985 r. II CR 221/85, OSNCP 1986 nr 7-8, poz. 125; wyrok SN

z dnia 28 listopada 2001 r., IV CKN 506/00, LEX nr 53096), a celem postępowania

jest „sprostowanie” treści wpisów ujawniających prawa w księdze wieczystej,

polegające na ostatecznym zastąpieniu wpisów, które zostały uczynione, takimi,

które powinny być ujawnione, a więc - inaczej mówiąc - ujawnienie właściwego

(powinnego, zgodnego z prawem przedmiotowym) stanu prawnego. Wydaje się, że

ustalając rzeczywisty stan prawny, sąd cywilny powinien korzystać z pełnej

swobody jurysdykcyjnej, o ile nie jest to wyłączone przez przepis szczególny. Nie

ma wątpliwości, że sąd cywilny związany jest prawomocnym wyrokiem wydanym

w sprawie karnej (art. 11 k.p.c.), wiążące są również prawomocne orzeczenia

zapadłe w postępowaniu cywilnym (art. 365 § 1 k.p.c.) oraz orzeczenia sądów

administracyjnych (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Takiego rygoru ustawa dla decyzji administracyjnych nie zastrzega, co może

oznaczać, że administracyjne decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jakkolwiek

brane pod uwagę, to jednak nie wiążą sądu powszechnego przy ustalaniu stanu

faktycznego i prawnego sprawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego brak

związania

sądu

powszechnego

decyzją

inspektora

sanitarnego

przyjęto

w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 16 czerwca 1994 r., II PZP 4/94

(OSNAPiUS 1994, nr 11, poz. 170) i z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95 (OSNP

1996, nr 4, poz. 57).

Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach przyjął, że kontrola decyzja

administracyjna podlega kontroli sądu wtedy, gdy stanowiąca podstawę wpisu

w księdze wieczystej decyzja została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy,

bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a także z oczywistym naruszeniem

administracyjnego prawa administracyjnego materialnego i przepisów kodeksu

postępowania administracyjnego, oraz, że kontrola taka nie jest wyłączona także

w sprawach o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości, ujawnionego w księdze

wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest (por. uchwały SN z dnia

21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, z dnia

27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108, wyroki z dnia

7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 89, z dnia 12 maja

2005 r., III CK 565/04, nie publ.). Sąd Najwyższy w obecnym składzie to stanowisko

podziela.

Poza argumentami przedstawionymi wyżej, należy powołać się także na

inne, prezentowane w literaturze prawniczej. Podstawą wpisu prawa własności

gminy, jak w rozpoznawanej sprawie, jest tzw. decyzja „komunalizacyjna”.

Komunalizacja jest sposobem nabycia z mocy prawa mienia pochodzącego od

ustawowo określonego właściciela, którym może być tylko Skarb Państwa. W razie

ustalenia, że nieruchomość nie stanowiła mienia państwowego, wpis gminy jako

właściciela nie może nastąpić, byłoby to bowiem niezgodne z rzeczywistym stanem

prawnym. Nie moce ulegać wątpliwości, że przesłanką nabycia własności przez

gminę jest status poprzedniego właściciela (art. 34 ust. 1 u.k.w.h.), jeżeli zatem

Skarb Państwa nie był właścicielem, to decyzja komunalizacyjna nie mogła

wywrzeć skutków prawnych w cywilnoprawnych stosunkach własnościowych

nieruchomości. W

doktrynie

trafnie podnosi się, że

dokonywanie

zmian

własnościowych bez ustawowej podstawy prawnej nie należy do kompetencji

organów administracji publicznej i w takiej sytuacji sąd dokonuje dopuszczalnej,

incydentalnej kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej

skutków w zakresie prawa prywatnego, bez potrzeby dokonywania oceny jej

ważności jako aktu administracyjnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego mocno reprezentowany jest jednak

pogląd odmienny, w myśl którego ostateczna decyzja komunalizacyjna jest wiążąca

dla sądu powszechnego i może być wyeliminowana jako podstawa wpisu w księdze

wieczystej tylko w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a. (por. wyrok z dnia

19 listopada 2004 r., V CK 251/04, nie publ. i powołane w jego uzasadnieniu liczne

orzeczenia). Dla uzasadnienia tego stanowiska powołuje się przede wszystkim

przewidziane w obowiązującym prawie rozgraniczenie pomiędzy drogą sądową

i drogą administracyjną, znajdujące wyraz zwłaszcza w art. 1 i 2 oraz 177 § 3 k.p.c.,

oraz w art. 16 k.p.a., którego konsekwencją jest niemożność rozstrzygania przez

sąd powszechny wszelkich kwestii należących w sposób wiążący do drogi

administracyjnej i to niezależnie od tego, czy podlegają rozstrzygnięciu decyzją

deklaratoryjną czy konstytutywną. W ocenie jednak Sądu Najwyższego w obecnym

składzie, przyjęcie tego stanowiska w istocie uniemożliwia ustalenie zgodności

bądź braku zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej

z rzeczywistym stanem prawnym w sytuacji, w której kwestionowana decyzja

komunalizacyjna z uwagi na upływ czasu nie może być wyeliminowana z obrotu

prawnego w trybie określonym w art. 16 k.p.a. Należałoby zatem konsekwentnie

uznać, że nawet ewidentnie wadliwa decyzja komunalizacyjna, dotycząca

nieruchomości co do której Skarb Państwa nie miał statusu właściciela, wywołała

skutki cywilnoprawne. Taki stan trudno akceptować, zwłaszcza, że samo badanie

legalności decyzji w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym

stanem prawnym nie narusza autonomii organów administracyjnych i nie niweczy

istnienia czy ważności decyzji w sferze publicznoprawnej.

Wskazane wyżej wątpliwości prawne oraz rozbieżne orzecznictwo w tym

zakresie uzasadnia potrzebę zwrócenia się o rozstrzygnięcie zagadnienia

prawnego przez powiększony skład Sądu Najwyższego (art. 390 § 1 k.p.c.).

jc