V CSK 257/07 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt V CSK 257/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 stycznia 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa i Narodowemu Funduszowi

Zdrowia Oddziałowi Wojewódzkiemu w O.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 9 listopada 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia

2006 r., sygn. akt I ACa (…),

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża strony powodowej kosztami postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez powoda Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w

K. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od

wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia 30 sierpnia 2006 r. W sprawie tej poczyniono

następujące ustalenia.

Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w K. dochodził zasądzenia na

jego rzecz od pozwanych Narodowego Funduszu Zdrowia (...) Oddziału Wojewódzkiego

oraz Skarbu Państwa Ministra Zdrowia kwoty 1 591 039,68 zł z ustawowymi odsetkami,

podnosząc, że poniósł straty w wyniku nowelizacji ustawy o negocjacyjnym systemie

przyrostu wynagrodzeń, zwaną potocznie „ustawą 203”. Pozwany (...) Odział

Wojewódzki NFZ wniósł o oddalenie wobec niego powództwa ze względu na brak

podstaw roszczenia oraz brak legitymacji procesowej tego podmiotu. Pozwany Skarb

Państwa Minister Zdrowia wniósł o oddalenie powództwa, kwestionując swoją

odpowiedzialność.

Sąd I Instancji wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. zasądził od Narodowego

Funduszu Zdrowia (...) Oddziału Wojewódzkiego na rzecz powoda kwotę 556 990,04 zł

z ustawowymi odsetkami, oddalając powództwo w pozostałym zakresie. Sąd ustalił, że

realizowanie wypłaty wynagrodzeń pracownikom wynikających z gwarantowanej ustawą

podwyżki wynagrodzenia tzw. „lex 203” spowodowało trudną sytuację finansową

powoda. Wysokość podwyżek wynikających z art. 4a przywołanej ustawy wyniosła

łącznie w 2001 roku 921 204,37 zł, a w roku 2002 1 200 181,88 zł. Analizując żądanie

pozwu oraz zgromadzone dowody, Sąd przyjął, że istnieje podstawa do dochodzenia od

kas

chorych

(Narodowego

Funduszu

Zdrowia)

zwrotu

kosztów zwiększonego

wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład pomimo prawidłowego gospodarowania

środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie

mógł kosztów pokryć. W ocenie Sądu zasądzona kwota stanowi sumę ustawowych

podwyżek należnych pracownikom, których powód nie mógł z braku środków wypłacić.

W złożonej apelacji powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości wnosząc

o jego zmianę i zasądzenie od pozwanych in solidum kwoty 2 282 333,13 zł wraz z

odsetkami liczonymi od kwoty 1 591 039,68 zł od dnia 21 września 2003 r. do dnia

zapłaty i od kwoty 691 293,45 zł od dnia 4 lipca 2005 r. do dnia zapłaty.

Rozpoznając apelację, Sąd Apelacyjny stwierdził, że do rozstrzygnięcia pozostają

trzy względnie autonomiczne grupy zagadnień: 1) kwestia odpowiedzialności Skarbu

Państwa na podstawie art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji RP za szkodę wywołaną

„bezprawiem legislacyjnym”. Kolejna, to odpowiedzialność za finansowe skutki

podwyższenia wynagrodzeń pracowniczych na podstawie art. 4a ustawy z dnia 16

grudnia 1994 r., za okres poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r. Wreszcie ostatnia grupa

zagadnień nawiązuje do tej części rozstrzygnięcia, w której oddalono część żądania

obejmującego środki wypłacone za czas do 31 grudnia 2002 r.

Zdaniem Sądu II instancji rozpoznając niniejsza sprawę należy odwołać się do

uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2006 r. (III CZP 130/05).

Sąd Apelacyjny, dokonaną w powołanej uchwale wykładnię prawa, w całości aprobuje.

W świetle tej wykładni, artykuł 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi – w związku

z art. 56 k.c. - podstawę roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki

zdrowotnej w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot zwiększonego

wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania

środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie

mógł tych kosztów pokryć w całości lub w części. Możliwość uzyskania od władzy

publicznej odszkodowania za skutki wadliwej legislacji służy rozwiązywaniu sytuacji

patologicznych innych niż ta, która jest skutkiem uchwalenia normy zawartej w art. 4a

„ustawy 203". Oznacza to, że Sąd Apelacyjny uznaje za nietrafne zarzuty obrazy art.

417 Kodeksu cywilnego i art. 77 Konstytucji RP. Nietrafne są również poglądy strony

powodowej kwestionujące epizodyczny charakter ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

bowiem również to zagadnienie było już przedmiotem pogłębionej analizy Sądu

Najwyższego. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że nie można dochodzić na podstawie art. 4a

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. zasądzenia od Narodowego Funduszu Zdrowia zwrotu

podwyższonych z mocy tego przepisu wynagrodzeń za okres poczynając od 1 stycznia

2003 r.

Zasądzając od Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz powodowego Szpitala

kwotę 556 990,04 zł, Sąd Okręgowy posłużył się porównaniem wielkości środków,

którymi Szpital dysponował w latach 2000 i 2001, przy uwzględnieniu ilości

zatrudnionych pracowników. Metoda którą posłużył się Sąd nie jest metodą wyłączną,

czy też jedynie słuszną, jest jednak racjonalna. Pamiętając przy tym należy, że pozwala

na uniknięcie odwoływania się do opinii instytutu zdolnego do oceny prawidłowości

gospodarowania przez Szpital środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie

świadczeń zdrowotnych. Nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że próba

przeprowadzenia takiego dowodu istotnie przedłużyłaby czas trwania procesu i

pociągnęłaby za sobą poważne wydatki; które z większym pożytkiem mogą być

przeznaczone na ochronę zdrowia osób ubezpieczonych. W omawianym zakresie Sąd

Apelacyjny aprobuje ustalenia faktyczne i oceny dokonane przez Sąd Okręgowy i

przyjmuje je za własne.

Odnośnie do zarzutów związanych z cofnięciem stronie powodowej zwolnienia od

kosztów sądowych zauważyć trzeba, że orzeczenie to pozostało bez wpływu na

sytuację procesową strony w tym sensie, że nie pozbawia jej prawa ubiegania się o

zwolnienie od kosztów sądowych w przyszłości.

W skardze kasacyjnej powód zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego,

a to: 1) art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

i art. 56 k.c. przez przyjęcie przez Sądy I i II instancji, iż odpowiedzialność pozwanych z

tytułu szkody powoda ogranicza się do okresu 2001 – 2002; 2) art. 481 § 3 k.c. w zw. z

art. 476 k.c., 471 in fine k.c. i 472 k.c. przez błędną wykładnię prowadzącą do ich nie

zastosowania w sprawie i przyjęcia przez Sądy I i II instancji, iż pozwany ad. 2 nie

ponosi odpowiedzialności za nie przekazanie powodowi w terminie z przyczyn, leżących

po stronie pozwanego ad. 2 kwot niezbędnych do zrealizowania przez powoda

ustawowego obowiązku wynikającego z przywołanej powyżej ustawy w latach 20012002 oraz w okresie późniejszym; 3) art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji w związku z art. 4a

przywołanej powyżej ustawy, art. 7 ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 r. (Dz. U. Nr 82, poz.

929, ze zm.), przepisami dot. szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów oraz

przepisami dotyczącymi szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia, art. 146

Konstytucji i art. 34 ust. 2 pkt 4 i 5 Regulaminu Sejmu (M. P. z 1992 r. Nr 23, poz. 398,

ze zm.) przez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu

przez Sądy I i II instancji, iż pozwany ad. 1 wskutek zaniechania przez Ministra Zdrowia i

Ministra Finansów nie ponosi odpowiedzialności za szkodę powoda.

Ponadto powód zarzucił naruszenia prawa procesowego w sposób mających

istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 120 § 1 k.p.c. przez przyjęcie przez Sądy I i II

instancji, iż odpadły przyczyny zwolnienia powoda od obowiązku ponoszenia kosztów

sądowych; 2) art. 224 § 1 k.p.c. w zw. z art. 316 § 1 k.p.c. przez nie wyjaśnienie

wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności kwestii odpowiedzialności

pozwanego ad. 2 z tytułu opisanego w pkt l b powyżej skargi oraz odpowiedzialności

pozwanego ad. 1 z tytułu opisanego w pkt 2 c powyżej; 3) art. 233 k.p.c. w zw. z art. 328

§ 2, 381 i 382 k.p.c. przez przekroczenie przez Sądy I i II instancji granic swobodnej

oceny dowodów, a także dokonanie ustaleń faktycznych bez wszechstronnego

rozważenia materiału dowodowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Przepis 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie

kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2), wprowadzony nowelą z dnia 22 grudnia

2000 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 45), dotyczył kształtowania wynagrodzeń w samodzielnych

publicznych zakładach opieki zdrowotnej tylko w latach: 2001 (art. 4a ust 1) oraz w 2002

(art. 4a ust. 2). Wobec tego przepis ten nie może być stosowany do oceny skutków

wzrostu wynagrodzeń w tych zakładach w kolejnych latach. Takie stanowisko można

uznać za ugruntowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W szczególności przyjął je

Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r. III CZP 130/05 oraz

w uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 2004 r. I PZP 8/04, OSNP 2005, nr 8,

poz. 105, a także w postanowieniu z dnia 10 maja 2006 r. III CZP 118/05, w których

to orzeczeniach powołano także szereg dalszych wypowiedzi Sądu Najwyższego

wskazujących na incydentalny charakter art. 4a wspomnianej ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty powoda, podniesione w skardze

kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że pozwany Narodowy Fundusz powinien, na

podstawie wspomnianego przepisu, wyrównać powodowi szkody jakie spowodowało u

niego wejście w życie art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r., także w latach 2003 – 2005.

Jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd Apelacyjny, zgodnie ze stanowiskiem Sądu

Najwyższego przyjętym w uchwale siedmiu sędziów z 30 marca 2006 r., Narodowy

Fundusz Zdrowia, jako następca prawny Kas Chorych, odpowiada tylko za nieterminowe

spełnienie świadczenia w postaci kwot, które zobowiązany był przekazać. Co do zasady

powodowi należy się kwota nieprzekazana w latach 2001 -2002 oraz odsetki od tej

kwoty. Przepis art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., w świetle art. 56 k.c., należy

bowiem rozumieć jako ustawowe uzupełnienie treści zobowiązania jakie łączyło

poprzednika prawnego pozwanego NFZ z powodem w latach 2001 i 2002. Roszenie

powoda jest więc roszczeniem o zasądzenie zaległego świadczenia należnego mu w

latach 2001 - 2002 od Kasy Chorych, a nie roszczeniem w wyrównanie szkody

spowodowanej brakiem dostatecznych środków na świadczone przez niego usługi

medyczne.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 481 § 3 k.c.

w związku z art. 476, 471 i 472 k.c. Wprowadzenie art. 4a do ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r. nie może być rozumiane jako stworzenie podstawy prawnej służącej wyrównaniu

wszelkich szkód jakie powód poniósł w latach 2001 i następnych, spowodowanych tym,

że środki przekazywane na podstawie umów zawartych z NFZ oraz jego poprzednikami

prawnymi nie wystarczyły w całości dla sfinansowania wszystkich wykonanych przez

powoda w tym okresie usług medycznych. Tak zaś zdaje się pojmować rolę tego

przepisu skarżący. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, począwszy od uchwały z dnia

30 marca 2006 r. III CZP 130/05, konsekwentnie reprezentowane jest zaś stanowisko,

że wspomniany przepis może być rozumiany tylko jako ustawowe uzupełnienie

stosunków prawnych pomiędzy poprzednikiem prawnym NFI a samodzielnymi

publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, z którego wynika obowiązek przekazania

określonych środków na sfinansowanie wynagrodzeń pracowników tych zakładów w

latach 2001 – 2002. Brak wobec tego jakichkolwiek podstaw prawnych do wywodzenia,

na podstawie art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r., dalej idącej odpowiedzialności NFZ.

Powoływanie art. 481 § 3 k.c., byłoby tylko wtedy uzasadnione gdyby powód wykazał,

że szkody jakie jego zdaniem doznał, w skutek nieprzekazania w terminie środków

należnych mu na podstawie wspomnianego art. 4a, nie znajdują pokrycia w

zasądzonych na jego rzecz odsetkach. W trakcie postępowania przed Sądem

Apelacyjnym, ani nawet w skardze kasacyjnej powód nie wskazuje jednak na tego

rodzaju zależność pomiędzy doznanymi przez niego szkodami a wysokością

zasądzonych odsetek, ani też nie podnosi tego, aby szkody, których wyrównania

domaga się od pozwanego NFZ były następstwem nieprzekazania w terminie

zasądzonych na jego rzecz kwot, należnych mu na podstawie art. 4a i łączących go z

poprzednikiem prawnym NFZ umów oświadczenie usług zdrowotnych w latach 2001 i

2002.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 417 k.c. i art. 77

Konstytucji. Przepis art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., nie został uznany za

niezgodny z Konstytucją. Skutki jego obwiązywania ujmowane są, jak była o tym mowa,

na

płaszczyźnie

odpowiedzialności

opóźnienia

w

spełnieniu

odszkodowawczej

Skarbu

świadczenia

pieniężnego,

Państwa.

szczególności

W

a

nie

brak

jakichkolwiek podstaw, aby tak jak sugeruje to powód w skardze kasacyjnej, uznać że

odpowiedzialność Skarbu Państwa powinna powstać bowiem odpowiedni ministrowie

(Finansów i Zdrowia) powinni byli dołączyć do projektu nowelizacji ustawy z 16 grudnia

1994 r. odpowiednie uzasadnienie, które zapobiegłoby uchwaleniu ustawy, której

obowiązywanie jest źródłem szkody doznanej przez powoda. Takie rozumienie

odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji nie

ma bowiem żadnego normatywnego uzasadnienia. Przede wszystkim nie jest jasne co

ma być zdaniem powoda zdarzeniem wywołującym szkodę. Samo zachowanie

ministrów w trakcie procesu legislacyjnego, którego efektem było uchwalenie art. 4a

ustawy z dnia 1994 r. nie może być uznane za źródło szkody, gdyż to nie wspomniani

ministrowie spowodowali wejście w życie tego przepisu w życie. Jak się wydaje powód

próbuje wskazać, że w przypadku art. 4a można przyjmować odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkody spowodowane działaniami jakie podjęto

lub których zaniechano w procesie legislacyjnym. Dla takiej odpowiedzialności Skarbu

Państwa brak jednak podstaw normatywnych. Zwrócić należy uwagę, że na tle art. 417

k.c., w takim brzmieniu jakie miał on do 1 września 2004 r., a więc w okresie gdy

zdaniem powoda doznał on szkody, w ogóle nie można było mówić wprost o

odpowiedzialności

Skarbu

Państwa

za

szkody

spowodowane

wydaniem

aktu

normatywnego lub zaniechaniem w tym względzie. Dopiero nowelizacja kodeksu

cywilnego, z dniem 1 września 2004 r. wprowadziła art. 417 § 1 i 417 § 4 k.c., które

formułują przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne.

Podstawowe znaczenie ma w tym względzie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny

że określony przepis jest niezgodny z Konstytucją. Jak była o tym mowa Trybunał uznał,

ze art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest zgodny Konstytucją. Nie można także

stwierdzić odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie wydania odpowiedniego

aktu normatywnego, skoro w orzecznictwie wywodzi się wprost z art. 4a ustawy a dnia

16 grudnia 1994 r. zobowiązanie poprzedników prawnych pozwanego NFZ do

świadczenia na rzecz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Obowiązywanie tego przepisy stwarzało więc dla powoda podstawy dla zwiększenia

należnych mu środków, które powinien przekazać poprzednik prawny NFZ, co

niewątpliwie nie może być rozumiane jako szkoda, czyli uszczerbek w dobrach powoda

prawnie chronionych.

Bezzasadne są także zarzuty naruszenia prawa procesowego Powód wskazuje,

że nastąpiło naruszenie art. 120 k.p.c. bowiem orzekające w sprawie Sądy

bezpodstawnie uznały, iż odpadła przyczyna zwolnienia go z obowiązku ponoszenia

kosztów sądowych. Nawet gdyby zarzut ten okazał się uzasadniony, to i tak mógłby on

zostać uwzględniony, jedynie wtedy gdyby to naruszenie prawa procesowego miało

wpływ na wynik sprawy. Tego w ogóle zaś powód nie próbuje nawet wykazać. Zarzut

naruszenia art. 233 k.p.c. nie może być podstawą skargi kasacyjnej, co jednoznacznie

wynika z art. 3983 § 1 pkt 3 k.p.c. Na marginesie należy tylko zauważyć, że powód

kwestionuje ustalenia dowodowe poczynione przez Sąd Apelacyjny a niewykazuje, że

ocena tego Sądu była rażąco wadliwa lub oczywiście błędna. Istota tego zarzutu, a

także zarzutu naruszenia art. 224 k.p.c. oraz art. 316 k.p.c. sprowadza się do tego, że

orzekające w sprawie Sądy nie podzieliły poglądów powoda na rozumienie skutków

wprowadzenia przepisu 4a ustawy a dnia 16 grudnia 1994 r. Podkreślić zaś należy, że

słusznie Sąd Apelacyjny nie przedłużał postępowania dowodowego oraz nie prowadził

go w kierunku oceny, czy odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, gdyż jak była już o

tym mowa wyżej, brak podstaw, aby za skutki wejścia w życie art. 4a ustawy a dnia 16

grudnia 1994 r. odpowiadał Skarb Państwa.

Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 398 14

k.p.c., orzekł jak w sentencji.