IV CSK 215/06 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt IV CSK 215/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 listopada 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz

w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej

w S.

przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia Podlaskiemu Oddziałowi

Wojewódzkiemu w Białymstoku, Skarbowi Państwa - Sejmowi Rzeczypospolitej

Polskiej, Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Ministrowi Skarbu Państwa i Radzie

Ministrów

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 9 listopada 2006 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 14 lutego 2006 r.,

uchyla

zaskarżony

wyrok

i

sprawę

przekazuje

Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach procesu w postępowaniu kasacyjnym.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powodowego

Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w sprawie

o zasądzenie 3 523 654, 27 zł od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Sejm,

Senat, Radę Ministrów i Ministra Skarbu Państwa oraz od Narodowego Funduszu

Zdrowia, tytułem zwrotu wypłaconych pracownikom z tytułu wypłaconych

wynagrodzeń z odsetkami i pochodnych należności, związanych z realizacją

obowiązku podwyższenia wynagrodzeń przewidzianego w art. 4a ustawy z 22

grudnia 2000 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń

u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy o zakładach

opieki zdrowotnej (Dz. U. 2001 r. Nr 5, poz. 45).

Sąd Apelacyjny oparł swe rozstrzygnięcie na faktach ustalonych przez sąd

pierwszej instancji i aprobował ocenę prawną tego sądu, a odnosząc się do

zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 415 k.c. w związku z art. 417 k.c.

i art. 361 § 2 k.c., stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie

powstaje w razie istnienia obowiązku działania, z tym, ze przypisanie organom

państwa zaniechania w zakresie działania władczego wymaga ustalenia istnienia

skonkretyzowanego obowiązku działania. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00). Zaniechanie legislacyjne,

jako źródło szkody naprawianej na podstawie zarówno na podstawie art. 417 k.c.

jak i art. 4171 § 4 k.c. wymaga – ze względu na ograniczone możliwości ingerencji

władzy sądowniczej w sferę zastrzeżoną dla władzy ustawodawczej – istnienia

obowiązku wydania aktu normatywnego określonej treści w oznaczonym terminie.

Sąd Apelacyjny wykluczył dopuszczalność rekonstrukcji konkretnych nakazów

z norm konstytucyjnych, skoro TK nie jest uprawniony do wkraczania w razie

pozostawienia pewnych kwestii poza zakresem regulacji ustawowej (wyrok

z 19 grudnia 2002 r K 33/02, OTK ZU 2002 nr 7, poz. 97).

W rozpoznawanej sprawie nie został wykazany obowiązek wydania aktu

normatywnego o skonkretyzowanej treści, natomiast niedostateczną podstawę

stanowi stwierdzone przez TK w wyroku z 18 grudnia 2002 r. naruszenie zasad

przyzwoitej legislacji polegające na tworzeniu prawa z lukami instrumentalnymi.

Sąd Apelacyjny, kontynuując dalej wywód prawny, stwierdził w ślad za poglądami

TK, ze samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nie przysługuje pełna

rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń, podzielając jednak

zapatrywanie o potrzebie wprowadzenia takich rozwiązań, które pogodzą

zaspokajanie

usprawiedliwionych

potrzeb

pracowniczych

w

samodzielnych

publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji tych

zakładów oraz konstatując, że rozwiązanie takie zostało przez ustawodawcę

pominięte ale rekonstrukcja niezbędnego aktu przez organ władzy sądowniczej

w procesie odszkodowawczym jest niedopuszczalna. Oznacza to, że nie nastąpiło

zdarzenie z którym przepis art. 417 § 1 k.c. wiąże odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa, dlatego sam uszczerbek majątkowy wywołany

realizacją tzw. ustawy 203 nie wystarcza do ustalenia szkody.

Również przepis art. 4a wymienionej ustawy, w ocenie Sądu Apelacyjnego

nie stanowił bezpośredniej podstawy roszczenia o finansowanie, czy współdziałanie

w finansowaniu podwyżki wynagrodzeń spowodowanych ustawą z 22 grudnia 2000 r.

Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 3571 k.c. nie mogło być wydane ze

względu na brak żądania wydania konstytutywnego orzeczenia.

Skarga kasacyjna powodowego Zakładu oparta została na obydwu

podstawach.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia:



art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym systemie

kształtowania

przyrostu

przeciętnych

wynagrodzeń

i przedsiębiorców oraz

o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2) polegającego na błędnej

wykładni przez uznanie, iż nie wypływają z niego roszczenia o zwrot kosztów

wypłaconego zwiększonego wynagrodzenia pracowników,



naruszenia art. 3571 k.c. przez odmowę jego zastosowania mimo

spełnienia się wszystkich przesłanek ustawowych,



naruszenie

art.

Konstytucji

przez

uznanie

braku

podstaw

odpowiedzialności odszkodowawczej mimo naruszenia zasad przyzwoitej legislacji.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art.

232 k.p.c. przez oddalenie wniosków dowodowych powoda zgłoszonych w celu

wykazania, że pozwany uzyskał dodatkowe środki na pokrycie kosztów podwyżek

oraz wykazania wysokości szkody.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia

kwoty wymienionej na wstępie lub przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.

Pozwany NFZ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na jej braki

konstrukcyjne, w szczególności brak art. 56 k.c. i dochodzenie żądań na podstawie

deliktowej oraz bezpodstawne powoływanie przepisu art. 357 1 k.c.

Skarb Państwa reprezentowany przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej

zastępowany również przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wnosili

o oddalenie skargi kasacyjnej w stosunku do Senatu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wykładnię art. 4 a ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym

systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców

oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1995 r., Nr 1, poz. 2) w brzmieniu nadanym

ustawą nowelizującą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. 2001 r., Nr 5, poz. 45)

w pierwszym okresie wyrażały poglądy znajdujące odzwierciedlenie m. in.

w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2002 r., sygn. III ZP

32/01, OSNP 2002/10/229. Wyjaśniono tam, że przepis ten stanowi podstawę

indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w samodzielnych publicznych

zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w 2001 r. przeciętnego miesięcznego

wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny

wymiar czasu pracy. Odnośnie do charakteru i adresatów normy zawartej

w dodanym przepisie stwierdzono, że art. 4a odnosi się w zasadzie do podmiotów

i do materii właściwej zbiorowym stosunkom pracy, gdyż na Radę Ministrów,

Komisję Trójstronną do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz na strony zdolne do

zawarcia układu zbiorowego pracy nakłada prawa i obowiązki kształtujące

mechanizm płacowy u przedsiębiorców zatrudniających powyżej 50 osób,

a znaczenie nowelizacji z dnia 22 grudnia 2000 r. polega na rozszerzeniu zakresu

podmiotowego ustawy, obejmującym samodzielne publiczne zakłady opieki

zdrowotnej z tym zastrzeżeniem, że w ramach samodzielnie prowadzonej

gospodarki finansowej ustalają we własnym zakresie wielkość środków na

pracownicze

wynagrodzenia

przedsiębiorcy

oraz

przy

uwzględnieniu

sytuacji

wskaźników

zamieszczonych

w

i

art.

możliwości

4a

ustawy

i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie /.../ (Dz.

U. Nr 105, poz. 1111). Wskaźnikowi temu ustawodawca nadał roszczeniowy

charakter, na co wskazuje sformułowanie, że przyrost przeciętnego miesięcznego

wynagrodzenia w kwocie minimum 203 zł pracownikom "przysługuje".

Sądy powszechne w większości oraz Sąd Najwyższy nie dopatrywały się

natomiast w omawianym przepisie podstawy roszczenia zakładów opieki

zdrowotnej objętych regulacją art. 4a, do Narodowego Funduszu Zdrowia (d. Kasy

chorych)

o

zwrot

kwot

wydatkowanych

na

podwyżkę

płac.

Zasadnicza

argumentacja wywodzona była z charakteru umów o świadczenia opieki

zdrowotnej, w których zapłata przez „płatnika” i organizatora opieki (NFZ)

odpowiadała liczbie i rodzajom „zakontraktowanych” i wykonanych przez zakłady

świadczeń opieki zdrowotnej. Samodzielność tych zakładów miała według

powszechnie znanych założeń reformy systemu opieki zdrowotnej z 1998 r.

zapewnić im rozwiązania organizacyjne, pozwalające utrzymać koszty zakładu na

takim poziomie, aby suma wynagrodzenia zapłaconego za wszystkie wykonane

świadczenia zdrowotne sumy zapewniła funkcjonowanie zakładu.

Powstanie dodatkowych zobowiązań zakładów z tytułu ustawowego

przyrostu wynagrodzeń, ze względu na stosowanie przepisów kodeksu cywilnego

do umów o świadczenia opieki zdrowotnej, uznawano również za zdarzenie objęte

hipotezą art. 3571 k.c., ale dochodzenie roszczeń opartych na tej podstawie

okazywało się nieskuteczne, ze względu na inne przesłanki stosowania przepisu,

zwłaszcza wcześniejsze wygaśnięcie zobowiązania wskutek wykonania według

dosłownego brzmienia umowy.

W orzecznictwie pojawiał się także wątek sprzeczności umów o świadczenie

opieki zdrowotnej z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.) ze względu

na

nierzetelne

kalkulowanie

jednostkowych

stawek

„ceny”

za

udzielane

świadczenia (np. wyrok Sądu Najwyższego z 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, LEX

nr 149585), a także konstrukcja odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa

z tytułu wadliwej (niespójnej) legislacji polegającej na obciążeniu dwóch stron

stosunku zobowiązaniowego obowiązkami, których wykonanie prowadzi do straty

po stronie świadczeniodawcy i szkody (wyrok z 24 września 2003 r., I CK 143/03).

Podejmowano również próby wywodzenia odpowiedzialności Kas Chorych (NFZ)

z odmowy renegocjacji umów oświadczenie, mimo zobowiązania do takiego

postępowania,

odmowy

traktowanej

jako

praktyki

monopolistyczne.

W orzecznictwie sądów nie uzyskiwały natomiast akceptacji próby oparcia roszczeń

zakładów opieki zdrowotnej na konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia oraz na

klauzuli rebus sic stantibus, ze względu na sprzeczność z podstawowymi

założeniami tych instytucji prawa zobowiązaniowego.

Praktyka nie dostarczała również przykładów uznania art. 4a jako źródła

stosunku zobowiązaniowego typu gwarancyjnego, z którego wynikałoby roszczenie

o pokrycie w całości lub w części określonego składnika kosztów działania zakładu

opieki zdrowotnej, jakim był wzrost wynagrodzeń w latach 2001 i 2002. Taki

kierunek wykładni pojawił się w wyroku z 17 marca 2005 r., III CK 405/04, OSNC

2006/2/36, w którym SN uznał, że skutki wzrostu wynagrodzeń pracowników

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wynikłe z uregulowania

zawartego w art. 4a /.../ obciążają także kasy chorych (Narodowy Fundusz

Zdrowia). W uzasadnieniu skład orzekający odwołał się do zapatrywania Trybunału

Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A

Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 96) uznającego zgodność z Konstytucją art. 4a, o tyle tylko,

o ile jest on rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów

publicznych za jego wykonanie. Ten sam punkt wyjścia przyjęty został w uchwale 7

sędziów Sądu Najwyższego z 30 marca 2006 r., III CZP 130/05, stwierdzającej, że

art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych

ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) stanowi - w związku z art. 56 k.c. podstawę roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej

w stosunku do kasy chorych (Narodowego Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów

zwiększonego wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego

gospodarowania środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie

świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów pokryć w całości lub w części.

Przysługiwanie zakładowi opieki zdrowotnej roszczenia do Narodowego Funduszu

Zdrowia o zapłatę „kwot niezbędnych do pokrycia kosztów wypłaconego

pracownikom wynagrodzenia bez konieczności wykazywania szkody wynikłej

z niewykonania zobowiązania w terminie” nie wyklucza „ zgodnie z art. 481 § 3 k.c.,

domagania się również naprawienia szkody doznanej przez samodzielny publiczny

zakład opieki zdrowotnej wskutek zwłoki kontrahenta, tj. nieotrzymania należnej

kwoty w terminie z przyczyn, za które kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia)

ponosi odpowiedzialność (art. 476 w związku z art. 471 in fine i art. 472 k.c.)”.

Według wskazań wyrażonych w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów

roszczenie o zapłatę kierowane do Narodowego Funduszu Zdrowia, będące

korelatem

jego

obowiązku,

stanowiące

żądanie

wykonania

zobowiązania

umownego stanowi podstawową i prawidłową drogę do uzyskania częściowego

wyrównania kosztów działania zakładu zwiększonych przez realizacje roszczeń

pracowniczych. Istnienie takiej podstawy ogranicza możliwość konstruowania

żądania odszkodowania na płaszczyźnie deliktowej. W wyroku z 11 kwietnia 2006 r.

sygn. I CSK 120/05 (niepubl.) wyrażono zapatrywanie oparte na przedstawionej

wykładni art. 4a (w związku z art. 56 k.c.), że wypłacona przez zakład kwota

podwyższonego wynagrodzenia nie może być uznana za szkodę przed

zrealizowaniem przez ten zakład roszczenia opartego na art. 4a w stosunku do

Narodowego Funduszu Zdrowia. Przyjęta konstrukcja roszczenia opartego na

zobowiązaniu umownym wyprzedzającym roszczenia odszkodowawcze rzutuje na

podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w sprawach o zwrot kosztów

zwiększonego wynagrodzenia przeciw oddziałom NFZ, a tym bardziej przeciw

jednostkom

organizacyjnym

Skarbu

Państwa,

ponieważ

odpowiedzialność

deliktowa w ujęciu przedstawionym w uzasadnieniu uchwały może być mieć

miejsce w „sytuacjach patologicznych”, co oznacza ich subsydiarność i niedającą

się z góry określić wyjątkowość.

Należy dodać, że w uzasadnieniu uchwały nie rozstrzygano, jako

okoliczności zmiennej – zależnej od okoliczności faktycznych sprawy, koniecznego

zakresu współuczestniczenia NFZ w finansowaniu wydatków na podwyżkę

wynagrodzeń pracowniczych w latach 2001 i 2002 ani katalogu okoliczności

wymagających wykazania (i rozważenia) w ramach przesłanki prawidłowego

gospodarowania środkami oraz braku możliwości pokrycia tych kosztów w całości

lub w części.

Wykładnia art. 4a, dokonana przez pryzmat art. 56 k.c., stanowiąca

podstawę

uchwały

składu

siedmiu

sędziów

Sądu

Najwyższego,

została

powszechnie akceptowana w późniejszym (po 30 marca 2006 r.) orzecznictwie –

w tym przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Oceniając zasadność skargi w świetle przytoczonych rozważań, należy

zgodzić się z zarzutem podniesionym w punkcie 1. podstaw skargi kasacyjnej.

Przyjęcie odmiennej treści normy prawa materialnego niż w zaskarżonym wyroku

implikuje również rozkład ciężaru dowodów i ocenę przesłanek pominięcia dowodu

(art. 232 k.p.c. i art. 217 § 2 k.p.c.). Podnoszone w odpowiedziach na skargę

zarzuty, iż skarżący opierał podstawę roszczenia na reżimie deliktowym (art. 415

k.c.) nie są przekonujące, ponieważ powodowy Zakład tylko z pozoru wskazywał tę

jedną podstawę. W rzeczywistości oprócz art. 415 k.c. strona powodowa

powoływała się także na art. 4a ustawy o negocjacyjnym kształtowaniu /.../,

prawidłowo

upatrując

w

tym

przepisie

źródła

obowiązku

partycypowania

pozwanego w kosztach jej działalności. Ponieważ wykładnia m. in. tego przepisu

usprawiedliwiająca oddalenie powództwa a następnie oddalenie apelacji okazała

się błędna, to podstawa skargi kasacyjnej w takim zakresie jest usprawiedliwiona

i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Wskazanie zawarte w uzasadnieniu uchwały

składu siedmiu sędziów dotyczące domniemań faktycznych jako sposobu

dowodzenia w procesie, wyraża pogląd o pełnej przydatności tej metody

dowodzenia, opartej na przepisie ustawy, a zarazem oznacza pewną elastyczność

w ocenie dotychczasowej aktywności procesowej stron, postawionych wobec

konieczności interpretacji aktu normatywnego nie poddającego się utartym

metodom wykładni.

Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art.

3571 k.c. z przyczyn wyjaśnionych na str. 12-ej uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Pominięcie wskazanego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia wynikało z braku

żądania

wydania

konstytutywnego

orzeczenia.

Bezzasadność

zarzutu

oznaczonego jako pkt. 2.nie wpływa jednak na ocenę skuteczności wniosku skargi

kasacyjnej, skoro usprawiedliwiony okazał się zarzut wskazany pod punktem

pierwszym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 398 15 § 1

k.p.c. orzekł jak w sentencji wyroku.

jc