Supreme Court quashes appeal ruling for retroactive application of law violating acquired rights principle.

Sygn. akt IV CSK 109/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 lipca 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

w sprawie z powództwa J. T. i J. T.

przeciwko Staroście T.

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 17 lipca 2009 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]

z dnia 19 grudnia 2006 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 19.12.2006 r. oddalił apelację powodów

wniesioną od wyroku Sądu Okręgowego w T., który oddalił ich żądanie

zobowiązania Powiatu T. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na ich

rzecz za cenę 1.500.000 zł własności nieruchomości położonej w G., w skład której

wchodzą oznaczone w pozwie działki.

W sprawie tej ustalono, że działki nr 67/38, 70/3, 70/4 objęte księgą

wieczystą KW […]; nr 67/40 objęte księgą wieczysta KW […]; nr 68/1 objęte księgą

wieczystą […] były własnością Powiatu T. W dniu 6.03.2002 r. Rada Powiatu

podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na zbycie tych nieruchomości w drodze

przetargu. Cena wynosiła 2.558.000 zł. Dwukrotny przetarg był bezskuteczny z

braku chętnych do nabycia. Dnia 21.06.2002 r. Zarząd Powiatu zaprosił do wzięcia

udziału w rokowaniach dotyczących sprzedaży nieruchomości. Powodowie zgłosili

zainteresowanie ofertą sprzedaży i pismem w dniu 17.06.2004 r. powód J. T. złożył

ofertę nabycia nieruchomości za cenę 1.200.000 zł i dodał, że w odrestaurowanym

obiekcie zamierza prowadzić działalność rekreacyjno-kulturalną. W toku negocjacji

strony w dniu 30.07.2004 r. ustaliły, że cena sprzedaży nieruchomości nie może

być niższa, niż 1.500.000 zł. Odbyły się kolejne spotkania i ostatecznie w dniu

2.09.2004 r. sporządzono protokół uzgodnień, w którym określono przedmiot

sprzedaży, cenę i warunki jej zapłaty, datę wydania przedmiotu określono datą

podpisania aktu notarialnego. Rada Powiatu uchwałą z 10.09.2004 r. wyraziła

zgodę na sprzedaż nieruchomości powodom za cenę 1.500.000 zł płatną w 2

ratach. W dniu 20.09.2004 r. Gmina L. zgłosiła pisemną ofertę nabycia spornej

nieruchomości za cenę 1.550.000 zł płatną jednorazowo. Wójt tej gminy wskazał,

że

na

tej

nieruchomości

znajduje

się

infrastruktura

techniczna,

której

gospodarowanie należy do zadań własnych gminy. O ofercie gminy L. starostę

pozwanego Powiatu poinformował przewodniczący Rady Powiatu. W dniu

24.09.2004 r. Rada podjęła uchwałę o uchyleniu wcześniejszej uchwały z dnia

10.09.2004 r. o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości powodom. O tym

fakcie starosta powiadomił powodów w dniu 5.10.2004 r. informując też, że w tej

sytuacji nie może zrealizować uzgodnień zawartych w protokole z dnia 2.09.2004 r.

Rada Powiatu uchwałą z dnia 28.12.2004 r. wyraziła zgodę na sprzedaż

nieruchomości Gminie L. Ustalono też, że powodowie w dniu 4.05.2005 r. wezwali

pozwanego do wyznaczenia terminu sporządzenia umowy w formie aktu

notarialnego.

Oddalając powództwo Sąd Okręgowy podniósł, że nie zostały spełnione

przesłanki do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym określone

w art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zezwala

bowiem na sprzedaż w trybie rokowań, jeśli drugi przetarg nie dał pozytywnego

wyniku, jednak może to nastąpić w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie

dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia zamknięcia drugiego przetargu. W sprawie

nie zachowano tych wymagań, skoro do rokowań przystąpiono prawie po upływie

2 lat od zamknięcia drugiego przetargu.

Sąd Apelacyjny oddalając apelację powodów wskazał, że art. 39 ust. 2 u.g.n.

uzyskał obowiązujące obecnie brzmienie dopiero z dniem 22.09.2004 r. tj. z datą

wejścia w życie ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141.

poz. 1492). Wejście w życie zmiany ustawy nastąpiło więc po sporządzeniu

protokołu uzgodnień (2.09.2004 r.). Skoro jednak w protokole tym nie określono

daty zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a powodowie wezwali pozwanych

do zawarcia umowy dopiero 4.05.2005 r., to przy ocenie roszczeń powodów należy

zastosować art. 39 ust. 2 u.g.n. w nowym brzmieniu zgodnie z zasadą

bezpośredniego działania nowej ustawy. Protokół uzgodnień będący podstawą do

sporządzenia umowy nie odpowiadał już wymaganiom przewidzianym w tym

przepisie, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Powodowie wnieśli od tego wyroku skargę kasacyjną, w której zarzucili

naruszenie art. 39 ust. 2 i 28 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz

§ 3 i 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.09.2004 r. w sprawie sposobu

i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U.

Nr 207, poz. 2108). Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

względnie orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny.

Odmienna jest jedynie jego ocena prawna w świetle przepisów ustawy z dnia

21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261,

poz. 2603 z późn. zm.). Podejmując rozważania dotyczące oceny prawnej

ustalonych faktów należy wskazać, że protokół uzgodnień między stronami

w sprawie nabycia przez powodów własności nieruchomości zabudowanej z dnia

2.09.2004 r. został sporządzony na podstawie art. 39 ust. 2 powołanej ustawy,

w brzmieniu obowiązującym od 22.09.2004 r. tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia

28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie

niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przepis ten stanowił,

że jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ nie

ma obowiązku organizowania dalszych przetargów, a nieruchomość może być

zbyta w drodze rokowań za cenę ustaloną w tych rokowaniach.

We wspomnianej sprawie w 2002 r. przeprowadzono dwukrotnie przetarg,

który nie przyniósł pozytywnego rezultatu, w związku z czym Zarząd pozwanego

Powiatu

zdecydował

nieruchomości,

o

ogłaszając

zastosowaniu

w

czerwcu

bezprzetargowego

2002

r.

trybu

zbycia

do

udziału

zaproszenie

w rokowaniach. Podstawą prawną zastosowaniu tego trybu zbycia nieruchomości

był powołany art. 39 ust. 2 u.g.n., który w tym czasie nie zawierał żadnych

ograniczeń czasowych co do możliwości zbycia nieruchomości w drodze rokowań

po przeprowadzeniu dwóch przetargów, które nie wyłoniły nabywcy. Takie

zaproszenie do rokowań nie spotkało się z zainteresowaniem, gdyż dopiero po

upływie 2 lat chęć nabycia nieruchomości zgłosili powodowie. Efektem tego był

wspomniany wyżej protokół uzgodnień, który – co jest poza sporem – zawierał

wszystkie istotne elementy umowy sprzedaży, w szczególności określenie

przedmiotu sprzedaży i ustalenie ceny; nie zawierał natomiast ustalenia terminu

zawarcia umowy sprzedaży przy zachowaniu formy aktu notarialnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.g.n. zarówno protokół z przeprowadzonego

przetargu jak i protokół z rokowań przy zbyciu nieruchomości w drodze

bezprzetargowej stanowią podstawę zawarcia umowy. Powstaje więc pytanie, czy

sporządzenie protokołu z rokowań (protokół uzgodnień) daje ustalonemu nabywcy

roszczenie o zawarcie umowy. Odpowiedź w tym względzie jest pozytywna.

Jeszcze przed nowelizacją kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy w uchwale z dnia

2.08.1994 r. III CZP 96/94 (OSNCP 1995, nr 1, poz. 11) przyjął, że ustalonemu

w drodze przetargu na zbycie nieruchomości skarbowej lub samorządowej –

nabywcy przysługuje roszczenie o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej

oddania w użytkowanie wieczyste. Taki sam pogląd przyjęto w wyroku Sądu

Najwyższego w dniu 19.03.2003 r. I CKN 148/01 (niepubl.). Treść art. 70 3 § 3 k.c.,

który przewiduje odpowiednie stosowanie art. 702 § 3 k.c. nie pozostawia żadnych

wątpliwości, że od dnia 25.09.2003 r. (data znowelizowania kodeksu cywilnego)

z chwilą udzielenie przybicia zarówno organizator przetargu, jak i jego uczestnik,

którego oferta została przyjęta, mogą dochodzić zawarcia umowy. Jeśli więc –

stosownie do art. 28 ust. 3 u.g.n. – zarówno protokół z przetargu, jak i protokół

z rokowań stanowią podstawę zawarcia umowy, to nie ma uzasadnienia dla

stanowiska, które odmawiałoby stronom protokołu uzgodnień dokonanych w toku

rokowań, roszczenia o zawarcie umowy.

Dla oceny skuteczności roszczenia o zawarcie umowy na podstawie

protokołu uzgodnień nie ma też istotnego znaczenia fakt, że w protokole uzgodnień

nie ustalono terminu zawarcia umowy sprzedaży. W każdym razie brak podstaw,

aby stosować tu art. 41 u.g.n. odnoszący się do przetargu, lecz znajduje

zastosowanie ogólna reguła wymieniona w art. 455 k.c. Takie zresztą wezwanie do

wykonania zobowiązania powodowie skierowali do pozwanego w dniu 4.05.2005 r.,

a następnie wnieśli powództwo w dniu 16.05.2005 r.

Jeśli powodom przysługuje roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży zgodnie

z protokołem uzgodnień, to powstaje pytanie, czy prawomocne oddalenie ich

żądania istotnie jest uzasadnione. Rzecz sprowadza się do tego, że w wyniku

nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami sporny art. 39 ust. 2 u.g.n.

uzyskał nowe brzmienie w dniu 22.09.2004 r. Obecnie przepis ten stanowi, że jeżeli

drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie krótszym niż

2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia,

właściwy organ może zbyć nieruchomość w drodze rokowań. Jeżeli sporny protokół

uzgodnień z dnia 2.09.2004 r. ocenić na podstawie art. 39 ust. 2 u.g.n. w nowym

brzmieniu, to oczywiście nie został zachowany termin 6 miesięcy od zakończenia

drugiego przetargu, skoro rokowania podjęto prawie po upływie 2 lat od

zakończenia drugiego przetargu. Jest poza sporem, że ustawa z dnia 28.11.2003 r.

o zmianie ustawy (...) w której art. 39 ust. 2 u.g.n. nadano nową treść, nie zawiera

przepisów intertemporalnych. Stosuje się więc – zdaniem Sądu Apelacyjnego –

przepisy nowej ustawy do oceny roszczenia o zawarcie umowy. Umowa sprzedaży

miała być zawarta pod rządem nowej ustawy, a to nie może być zrealizowane bez

naruszenia art. 39 ust. 2 u.g.n., skoro do rokowań przystąpiono po upływie 2 lat od

zakończenia drugiego przetargu, a więc po znacznym przekroczeniu terminu

6 miesięcy, o którym stanowi art. 39 ust. 2 w obecnym brzmieniu. Jest zaś poza

sporem, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące trybu

sprzedaży

nieruchomości

skarbowych

i

samorządowych

mają

charakter

bezwzględnie obowiązujący.

Nie negując stanowiska Sądu Apelacyjnego o bezwzględnym charakterze

przepisów omawianej ustawy w części regulującej zasady i tryb sprzedaży

nieruchomości skarbowych i samorządowych, jak też stwierdzenia, że przepisy

ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy (...) nie zawierają przepisów

intertemporalnych, co uzasadnia wniosek o bezpośrednim stosowaniu przepisów

nowej ustawy stwierdzić należy, że nie można podzielić ostatecznego wniosku, jaki

został sformułowany przez Sąd Apelacyjny. Uznał on bowiem, że skoro nie doszło

do zawarcia umowy sprzedaży przed nowelizacją art. 39 ust. 2 u.g.n., to nie jest

możliwe uwzględnienie powództwa z tej przyczyny, iż protokół rokowań nie spełniał

już warunków przewidzianych w art. 39 ust. 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Sąd

Apelacyjny zastrzega przy tym, że takie stanowisko nie oznacza przyjęcia

retroaktywnego działania przepisów nowej ustawy, jak też nie stanowi naruszenia

praw nabytych.

Stanowisko to nie jest uzasadnione. Przyjęcie go oznacza przecież, że przy

ocenie zakończonego etapu sprzedaży w postaci sporządzenia protokołu

uzgodnień, Sąd Apelacyjny złamał zasadę lex retro non agit, gdyż ocenia ważność

protokołu uzgodnień sporządzonego przed zmianą art. 39 ust. 2 u.g.n., na

podstawie zmienionej treści tego przepisu, przy czym zmiana ta weszła w życie po

sporządzeniu protokołu uzgodnień (co jest poza sporem). W istocie więc Sąd

Apelacyjny ocenia ważność protokołu uzgodnień na podstawie przepisu, którego

treść była inna w chwili sporządzenia protokołu. Jest to niewątpliwie przykład

zastosowania prawa wstecz. Należy przy tym zauważyć, że wbrew stanowisku tego

Sądu, zabiegu tego nie usprawiedliwia § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

14.09.2004 r. w sprawie trybu i sposobu przeprowadzenia przetargu oraz rokowań

na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2198), które także obowiązuje od

22.09.2004 r. Przepis ten wyraźnie stanowi, że w rokowaniach rozpoczętych przed

22.09.2004 r. do czynności podejmowanych po tym dniu stosuje się przepisy

nowego rozporządzenia. W sprawie mamy zaś do czynienia z rokowaniami nie

tylko rozpoczętymi, lecz także zakończonymi przed 22.09.2004 r.

Nie można też uznać, aby przez zastosowanie art. 39 ust. 2 u.g.n.

w zmienionym brzmieniu nie nastąpiło naruszenie praw nabytych. Jest poza

sporem, że art. 39 ust. 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu nie zawierał żadnych

ograniczeń czasowych, co do możliwości zbycia nieruchomości w drodze rokowań

w sytuacji, gdy dwa kolejne przetargi nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W tym

stanie prawnym strony przystąpiły do rokowań i uzgodniły warunki sprzedaży.

Zmiana art. 39 ust. 2 u.g.n. wprowadziła ograniczenia czasowe (nie wcześniej niż

2 tygodnie i nie później niż 6 miesięcy od zakończenia drugiego przetargu)

odnośnie uruchomienia trybu rokowań. Ograniczenia te są odnoszone do

właściciela

nieruchomości

zamierzającego

ograniczeń

do

ustalonego

nabywcy

w

ją

sprzedać.

rokowaniach

Odniesienie

tych

zakończonych

przed

nowelizacją art. 39 ust. 2 u.g.n., wywołuje dla niego niekorzystne skutki prawne,

gdyż w istocie niweczy jego roszczenie o zawarcie umowy. W ten sposób jego

podmiotowe prawo nabyte w wyniku uzgodnienia istotnych postanowień umowy

sprzedaży, zostaje oczywiście naruszone. Taki kierunek rozumowania przyjął

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.04.2006 r. Sk 30/04 (Dz. U. Nr 64, poz.

451) na tle zmiany art. 207 u.g.n., która także spowodowała niekorzystne skutki

prawne

dla

posiadaczy

nieruchomości,

którzy

uzyskali

uprawnienie

do

uwłaszczenia. Trybunał podkreślił, że ustawa z dnia 7.01.2001 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) nie

zapewniła

kontynuacji toczących

się

postępowań

o

nabycie

użytkowania

wieczystego na dotychczasowych warunkach i w tym zakresie jest niezgodna

z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych.

Z tych względów, na podstawie art. 39815 k.p.c., orzeczono jak w sentencji.

md