III ZP 32/97 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 5 listopada 1997 r.

III ZP 32/97

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,

Kazimierz Jaśkowski, Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Walerian

Sanetra, Jadwiga Skibińska-Adamowicz (współsprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony

Kaszczyszyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 5 listopada 1997 r. wniosku

Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy

i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej

odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy pracownicy, w stosunku do których mogą być do dnia 31 grudnia 1997 r.

stosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w

sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych

pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: z 1986 r. Dz.U. Nr 18, poz.

97 ze zm.) mają prawo do dodatkowych dni wolnych od pracy na zasadach określonych

w przepisach działu szóstego Kodeksu Pracy ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Pracownikom, wobec których z mocy art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r.

o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24,

poz. 110) stosuje się przez jeden rok od dnia 1 stycznia 1997 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i

zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników

zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze

zm.), nie przysługują w tym okresie dodatkowe dni wolne od pracy przewidziane

w przepisach działu szóstego Kodeksu pracy.

Uzasadnienie

Zwracając się w dniu 11 sierpnia 1997 r. z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego wskazanego w sentencji niniejszej

uchwały, Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył poniższe wątpliwości.

Ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110) zostały począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r.

znowelizowane przepisy działu szóstego Kodeksu o czasie pracy, ale przepisy

wykonawcze, wydane przed tą datą na podstawie upoważnienia z art. 145 KP w

brzmieniu sprzed nowelizacji, zachowują zgodnie z art. 20 ustawy nowelizacyjnej moc

obowiązującą przez okres jednego roku od wejścia w życie nowych przepisów działu

szóstego Kodeksu. Innymi słowy, w okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r.,

czyli - jak twierdzi Rzecznik - do dnia 31 grudnia 1997 r., pozostają w mocy przepisy

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i

zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych

przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Rozporządzenie

to zezwala na stosowanie wobec pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu dłuższej

niż powszechnie obowiązująca normy czasu pracy (do 12, a nawet do 24 godzin na

dobę) i w konsekwencji na inny rozkład tej normy w okresie rozliczeniowym. Z regulacji

tej nie można jednak - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - wyprowadzić wniosku,

iż rozporządzenie pozbawia wspomnianą grupę pracowników prawa do dodatkowych

dni wolnych od pracy.

Prawo to do końca 1996 r. nie wynikało wprost z Kodeksu pracy, gdyż wymagało

konkretyzacji w aktach wykonawczych lub dopełniających, wydawanych na podstawie

upoważnienia z przepisu jego art. 150. Rada Ministrów, czyniąca użytek z tej

kompetencji najpierw w kolejnych uchwałach, a następnie w rozporządzeniach, ściśle

określała krąg zatrudnionych, do których miały albo nie miały zastosowania zasady

wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy. Począwszy od uchwały Nr 237 Rady

Ministrów z dnia 14 grudnia 1976 r., a skończywszy na rozporządzeniu z dnia 23

grudnia 1988 r. w sprawie czasu pracy w zakładach pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 1991

r. Nr 117, poz. 511 ze zm.), wśród grup wyłączonych spod działania tych zasad byli

pracownicy zatrudnieni przy pilnowaniu. Ministerstwo Pracy, Płac i Spraw Socjalnych w

piśmie Departamentu Prawa Pracy z dnia 25 maja 1976 r. (PP-500-570/76) tłumaczyło

to w ten sposób, że "ponieważ rozkład czasu pracy (harmonogram pracy) pracownika

zatrudnionego przy pilnowaniu w systemie 12 godzin pracy i 24 godziny wolne od pracy

przewiduje w każdym tygodniu nie jedną, lecz kilka 24-godzinnych przerw w pracy, to

pracownikowi temu nie przysługuje prawo do dodatkowego dnia wolnego od pracy w

zamian za pracę w niedzielę" (J.Pacho: Kodeks pracy. Przepisy wykonawcze i

związkowe. Wyjaśnienia i orzecznictwo, Warszawa 1979, s. 546). Wnioskodawca

podkreślił, że taki rozkład czasu pracy przy pilnowaniu rzeczywiście dopuszczało

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r., ustalając górną granicę

dobowego i tygodniowego czasu pracy oraz zezwalając na stosowanie w tych granicach

równoważnych norm czasu pracy.

Problematyka dodatkowych dni wolnych od pracy stała się jednak od dnia 1

stycznia 1997 r. przedmiotem bezpośredniej regulacji kodeksowej. Z tym momentem

prawo do takich dni zyskało - zgodnie z jednolitym stanowiskiem powołanej we wniosku

literatury przedmiotu - charakter bezwzględnie obowiązującego prawa o powszechnym

zasięgu, gdyż nie została go pozbawiona żadna z grup pracowniczych. Ewentualne

zniesienie albo ograniczenie wspomnianego prawa mogłoby zresztą nastąpić jedynie w

ustawowym trybie. Tymczasem utrzymane przejściowo w mocy rozporządzenie Rady

Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań

dotyczących dodatkowych dni wolnych od pracy dla pracowników zatrudnionych przy

pilnowaniu.

Wnioskodawca nie zgadza się zatem ze stanowiskiem, jakie w tej sprawie uzyskał od Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w załączonym do wniosku piśmie z dnia 18

lipca 1997 r. (PP-025-262/97). W piśmie tym Minister wyraził pogląd, że pracownikom

zatrudnionym przy pilnowaniu nie przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, gdyż w

tygodniach bez święta przypadającego w innym dniu niż niedziela, obowiązuje ich 48godzinna norma czasu pracy ustalona w § 2 ust. 3 rozporządzenia. Przyznanie tym

pracownikom dodatkowych dni wolnych od pracy wiązałoby się zatem z obniżeniem

obowiązującej ich normy czasu pracy, a w niej właśnie tkwi główna różnica pomiędzy

regulacją czasu pracy w Kodeksie i w rozporządzeniu. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że

zatrudnionym przy pilnowaniu przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, to wówczas podkreśla Minister - nie można by stosować norm czasu pracy przewidzianych w

rozporządzeniu, wobec czego utrzymywanie go w mocy byłoby niecelowe, a nie sposób

zakładać nieracjonalnego działania prawodawcy. Natomiast zamiar zachowania w mocy

przepisów rozporządzenia tylko w części dotyczącej innego niż określony w Kodeksie

rozkładu i wymiaru dobowego czasu pracy wymagałby - zdaniem Ministra - innego

"zapisu" art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. W konkluzji swego

stanowiska Minister uważa, że art. 20 powołanej ustawy ma "charakter przepisu

szczególnego, wyłączającego stosowanie przepisów Kodeksu pracy w zakresie

odrębnie uregulowanym w rozporządzeniu".

Zapatrywanie Ministra budzi - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - "uzasadnione wątpliwości". Z faktu, że rozporządzenie zezwala na przedłużenie przy pilnowaniu ogólnej normy dobowego czasu pracy, nie wynika bowiem pozbawienie tych

pracowników prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy. Pozbawienia rzeczonego

prawa nie legitymizuje także treść art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r.,

"gdyż dawne przepisy wykonawcze do Kodeksu pracy, utrzymane w mocy przez okres

przejściowy do czasu ukazania się nowych regulacji prawnych, powinny być w nowej

sytuacji prawnej stosowane "odpowiednio", tzn. między innymi z uwzględnieniem zasady, że ich wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z tymi przepisami Kodeksu

pracy, które ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia dotychczasowe".

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca też uwagę, że przyjęcie poglądów wyrażanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej powoduje, iż urlopy wypoczynkowe

są pracownikom zatrudnionym przy pilnowaniu udzielane na wszystkie kalendarzowe

dni robocze przypadające w czasie urlopu, z wyłączeniem jedynie niedziel i świąt, a

więc i na dni, które zgodnie z harmonogramem powinny być wolne od pracy.

Tymczasem zgodnie z obowiązującą od dnia 1 stycznia 1997 r. normą z art. 154 § 3 KP

urlopy wypoczynkowe nie obejmują przypadających w tym czasie dodatkowych dni

wolnych od pracy. Urlopy wypoczynkowe pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu

bywają więc o 6 dni kalendarzowych krótsze od urlopów dla pracowników korzystających z dobrodziejstwa dodatkowych dni wolnych od pracy.

Występujący w sprawie prokurator Prokuratury Krajowej wniósł, aby na przedstawione zagadnienie prawne udzielić odpowiedzi przeczącej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uzasadnienia wniosku wynika, że sformułowany w nim problem prawny

sprowadza się w istocie do wykładni art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie

ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110), stanowiącego, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 145 Kodeksu przed

dniem wejścia w życie przepisów działu szóstego w brzmieniu ustalonym ustawą,

zachowują moc po wejściu w życie przepisów tego działu przez okres jednego roku.

Powołany przepis art. 145 KP upoważniał zaś Radę Ministrów - po porozumieniu z

ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową - do wprowadzenia w drodze rozporządzenia niezbędnych odstępstw od przepisów niniejszego działu (tzn. działu szóstego o

czasie pracy, obejmującego w rozdziale VI przepisy ustalające zasady wprowadzania

dodatkowych dni wolnych od pracy) w stosunku do pracowników zatrudnionych przy

pilnowaniu oraz do określenia zasad wynagradzania tych pracowników za pracę w

godzinach nadliczbowych. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie cytowanego

upoważnienia są zatem zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada

1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach

nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z

1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia czas pracy pracowników zatrudnionych przy

pilnowaniu w miejscu stałym nie może w miesięcznym okresie rozliczeniowym

przekroczyć liczby godzin wynikającej z pomnożenia 8 godzin przez liczbę kalendarzowych dni roboczych. Dniami roboczymi są zaś wszystkie dni kalendarzowe, z wyjątkiem

niedziel i świąt określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od

pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Rację ma zatem Minister Pracy i Polityki Socjalnej

twierdząc, że w tygodniach bez dnia świątecznego, przypadającego w innym dniu niż

niedziela, czas pracy wspomnianej grupy pracowników wynosi 48 godzin tygodniowo.

Jest to więc modelowy przykład normy czasu pracy przedłużonej w stosunku do ogólnej

normy kodeksowej. Wprawdzie w systemie przewidującym 12 godzin pracy i 24 godziny

wolne, ta przedłużona norma może być zrealizowana w okresie 4 dni, ale wówczas

pracownik ma w tygodniu - jak zaznaczono we wniosku - kilka 24-godzinnych przerw w

pracy. Dotyczy to odpowiednio również przedłużenia dobowego wymiaru czasu pracy

do 24 godzin na zasadach określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast reżim

48 godzin czasu pracy w systemie pracy codziennej uniemożliwia udzielanie

dodatkowych dni wolnych bez równoczesnego obniżenia samej normy, a więc

przekreślenia konstrukcji przedłużonego czasu pracy przy pilnowaniu. Wyłączanie tej

grupy zatrudnionych spod oddziaływania przepisów o zasadach wprowadzania

dodatkowych dni wolnych od pracy było zatem zrozumiałe i konsekwentne.

Przedmiotem dyskusji mogłaby natomiast być - nie podnoszona we wniosku aksjologiczna zasadność takiej szczególnej regulacji prawnej. Założenie, iż pilnowanie

jest pod względem psychofizycznego wysiłku pracą tak mało intensywną, że może być

świadczona w przedłużonej normie czasu, wydaje się dość wątpliwe. Poza tym kwestia

różnorodnej intensywności poszczególnych rodzajów prac powinna być w warunkach

rynku pracy i panującego na nim bezrobocia odzwierciedlana nie tyle czasem pracy, ile

wysokością wynagrodzenia. Do podobnego wniosku doszedł chyba prawodawca, skoro

w ustawie nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. skreślił przepis art. 145 KP. Odpadło

zatem ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, wprowadzającego dla

pracy przy pilnowaniu "niezbędne odstępstwa" od przepisów działu szóstego Kodeksu

pracy o czasie pracy i wynagradzaniu za pracę nadliczbową. Rozporządzenie Rady

Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. utraciłoby więc moc obowiązującą z dniem 1

stycznia 1997 r., tzn. z momentem wejścia w życie znowelizowanych przepisów działu

szóstego, które miałyby odtąd w pełnym zakresie, tj. również w kwestii prawa do

dodatkowych dni wolnych od pracy, zastosowanie wobec pracowników zatrudnionych

przy pilnowaniu. Skutek ten został jednak na okres roku, czyli - zgodnie z art. 112 KC w

związku z art. 300 KP - do dnia 1 stycznia 1998 r., odroczony przez art. 20 ustawy

nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r.

Powołany przepis nie może być mimo to identyfikowany z klauzulami zamieszczanymi w ustawach obok przepisu derogującego poprzednią ustawę. Chodzi tu o

zastrzeżenie, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w danej

ustawie, zachowują moc obowiązującą odpowiednie przepisy wykonawcze wydane na

podstawie derogowanej ustawy, jeżeli nie są sprzeczne z nową ustawą. Taka klauzula

ogólna jest zresztą - w nieco innej stylizacji - zawarta również w ustawie nowelizacyjnej,

która w art. 26 stanowi, że "do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych

w ustawie stosuje się dotychczasowe przepisy ze zmianami wynikającymi z tej ustawy".

Do cytowanego przepisu zdaje się nawiązywać twierdzenie wniosku, że przepisy

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. powinny być po dniu 1

stycznia 1997 r. stosowane "odpowiednio", tzn. z uwzględnieniem "zasady, że ich

wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z przepisami Kodeksu pracy, które

ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia dotychczasowe".

Wnioskodawca nie dostrzegł jednak, że art. 26 ustawy nowelizacyjnej, czy raczej

wyrażona w nim norma, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Upoważnienie z art.

145 KP zostało bowiem skreślone, więc nie jest możliwe wydanie na jego podstawie

nowego rozporządzenia w sprawie czasu pracy i wynagradzania za pracę nadliczbową

pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20

listopada 1974 r. nie obowiązuje zatem do czasu wydania nowego aktu wykonawczego

i w zakresie nie pozostającym w sprzeczności z przepisami znowelizowanego Kodeksu

pracy, tylko przez ściśle oznaczony okres jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r. na

podstawie postanowienia art. 20 ustawy nowelizacyjnej. Podobny charakter mają

uregulowania art. 17 i 19 ustawy nowelizacyjnej. Można by więc powiedzieć, że

rozporządzenie utraciło właściwie charakter kodeksowego aktu wykonawczego

pochodzącego od naczelnego organu administracji państwowej i na mocy wyraźnej

decyzji prawodawcy parlamentarnego zyskało na okres roku rangę ustawowej regulacji

szczególnej, wyłączającej wobec zatrudnionych przy pilnowaniu stosowanie działu

szóstego Kodeksu pracy, w tym jego przepisów o prawie do dodatkowych dni wolnych

od pracy.

Przepis art. 1291 § 1 KP, ustalający podstawową liczbę dodatkowych dni wolnych

od pracy i ich rozłożenie w roku kalendarzowym oraz konieczność uwzględnienia w

rozkładach czasu pracy, wyraźnie zresztą stanowi, że 39 dodatkowych dni wolnych od

pracy uwzględnia się przy "wprowadzaniu rozkładów czasu pracy, o którym mowa w art.

129". Regulacja dotycząca dodatkowych dni wolnych od pracy odnosi się zatem do

normy czasu pracy (nie zaś jej rozkładów) określonej w art. 129 KP. Tymczasem norma

czasu pracy pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu jest - jak wyżej wykazano - w

okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r. kształtowana przez pozakodeksowe

przepisy szczególne o ustawowej randze. Normę tę ustala się przy tym - zgodnie z

powoływanym wcześniej § 2 ust. 3 rozporządzenia - na okres miesięczny i składają się

na nią wszystkie dni danego miesiąca poza niedzielami i świętami określonymi ustawą

z dnia 18 stycznia 1951 r.

W tak rozumianych dniach roboczych wymierza się też urlop wypoczynkowy (art.

154 § 2 KP). Do urlopu nie wlicza się jedynie dni roboczych dodatkowo wolnych od

pracy, o których mowa w art. 1291 § 1 (art. 154 § 3 KP), a więc udzielanych pracownikom podlegającym normie czasu pracy z art. 129 KP. Jeżeli więc pracowników

zatrudnionych przy pilnowaniu obowiązuje w 1997 r. norma szczególna, uwzględniająca

wszystkie robocze dni miesiąca, to nie przysługuje im prawo do dodatkowych dni

wolnych, a tym samym dni te nie mogą wydłużać czasu nieobecności tych pracowników

w pracy wskutek urlopu wypoczynkowego.

Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć trzeba, że żaden z powołanych

przez Rzecznika autorów, wypowiadających się na temat charakteru regulacji prawa do

dodatkowych dni wolnych od pracy, nie analizował jej w powiązaniu z czasem pracy

pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu i nie wyraził wprost poglądu, iż wymiar ich

urlopu wypoczynkowego wydłuża się o dodatkowe dni wolne od pracy. Bezpodstawne

jest zatem twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wniosku, że w literaturze przedmiotu

występuje jednolite stanowisko w kwestii powszechnie i bezwzględnie obowiązującego

charakteru wspomnianego prawa. Podobne uogólnienie razi tym bardziej wówczas, gdy

Rzecznik nie uwzględnia tych publikacji, których autorzy wyraźnie uznają, że grupa

pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu pozostaje w 1997 r. w zakresie prawa do

dodatkowych dni wolnych od pracy w szczególnej i wyjątkowej sytuacji.

Z podanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści wskazanej w

sentencji.