III ZP 30/01 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 13 lutego 2002 r.

III ZP 30/01

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra , Sędziowie SN: Krystyna

Bednarczyk (sprawozdawca), Beata Gudowska, Andrzej Kijowski, Roman Kuczyński,

Jerzy Kuźniar (współsprawozdawca), Maria Tyszel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 13 lutego 2002 r. wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” skierowanego

przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu

sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego

o podjęcie uchwały zawierającej wyjaśnienie wątpliwości:

„Czy charakter prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 118, z późn. zm.)

posiadają prace wymienione w § 4 – 15 oraz w wykazach stanowiących załącznik do

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.) wykonywane u prywatnych pracodawców ?”.

p o d j ą ł uchwałę:

Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 118 ze zm.)

pracami wykonywanymi w szczególnych warunkach są – bez względu na status własnościowy pracodawcy - prace wymienione w § 4 - 8a rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.).

Uzasadnienie

Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” wniosła o podjęcie uchwały zawierającej

odpowiedź na następujące pytanie prawne: czy charakter prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17

grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) posiadają prace wymienione w § 4 – 15 oraz w wykazach stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego

1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych

warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) wykonywane

u prywatnych pracodawców.

W uzasadnieniu zagadnienia prawnego wskazane są wątpliwości co do wykładni art. 32 ustawy o emeryturach i rentach wynikłe stąd, że przepis ten w ust. 1

przewiduje niższy wiek emerytalny dla urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r.

pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a w ust. 4 odsyła do przepisów dotychczasowych regulujących rodzaje prac i

stanowisk oraz warunki, na podstawie których osobom zatrudnionym w szczególnych

warunkach lub w szczególnym charakterze przysługuje prawo do emerytury. Zgodnie

z tym ostatnim uregulowaniem zachowało moc powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., które w § 1 ust. 2 stanowi, że właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych oraz centralne związki spółdzielcze w porozumieniu z

Ministrem Pracy, Płac i Spraw Socjalnych ustalają w podległych i nadzorowanych

zakładach pracy stanowiska pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych

warunkach wymienione w wykazach A i B. Zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia

wykazy stanowisk stosuje się także w jednostkach organizacyjnych takich, które powstały w drodze przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w inne przedsiębiorstwo, w przedsiębiorstwa, spółkę lub spółki, takich, które zostały przekazane organom samorządu terytorialnego oraz takich, dla których uprawnienia i obowiązki

organu założycielskiego przejęli wojewodowie lub inne organy państwowe. Przepisy

te sugerują, że jako okres pracy w szczególnych warunkach może być traktowany

wyłącznie okres zatrudnienia w jednostkach podległych organom w nich wymienionych, bowiem jedynie tam mogą zostać ustalone stanowiska pracy, w których prace

wykonywane są w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Przyjęcie, że z przywileju wcześniejszego wieku emerytalnego mogą korzystać wyłącznie

pracownicy tych jednostek oznaczałoby – zdaniem Komisji Krajowej - jawną dyskryminację pracowników zatrudnionych u pracodawców prywatnych, co byłoby niezgodne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa.

Stosowanie przepisów rozporządzenia wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądowym i w działalności organów administracji publicznej. W wyroku z dnia 26 sierpnia

1998 r. II S.A. 733/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że praca wykonywana w prywatnym zakładzie nie może być uznana za pracę w szczególnych warunkach. Natomiast Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 7 lipca 1999 r., III RN 25/99 i z

15 listopada 2000 r., II UKN 39/00 zajął stanowisko, że przepisy powołanego

rozporządzenia mają także zastosowanie do pracowników zatrudnionych przez

prywatnych pracodawców.

Prokurator wniósł o udzielenie na przedstawione pytanie prawne następującej

odpowiedzi: wykonywane przez pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców prace, wymienione w § 4 - 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) oraz

wykazach A i B stanowiących załącznik do tegoż rozporządzenia, mają charakter

prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o jakich stanowi

przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego wskazane jest

wyjaśnienie występujących w pytaniu nieścisłości. Pierwsza z nich dotyczy określenia prywatnego pracodawcy. Można uznać je za przeciwieństwo pojęcia „uspołeczniony zakład pracy”, czyli zakład pracy, o którym była mowa w art. 3 Kodeksu pracy

przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy Kodeks

pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110), a więc przedsiębiorstwo państwowe, urząd lub inną państwową jednostkę organizacyjną, spółdzielnię,

organizację społeczną. Po tej zmianie dla oznaczenia strony stosunku pracy, nazywanej uprzednio zakładem pracy, Kodeks pracy używa jednolitego określenia „ pracodawca” bez zróżnicowania stosunków pracy w zależności od formy własności –

państwowej, spółdzielczej, komunalnej lub prywatnej. Zróżnicowanie takie nie wy-

stępuje obecnie także w przepisach regulujących ubezpieczenia społeczne. Pojęcie

„uspołeczniony i nie uspołeczniony zakład pracy” zostało zachowane tylko w przepisach ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy

pracy i chorób zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144 ze zm.).

Jeśli się przyjmie, że określenie „prywatny pracodawca” odpowiada dawnemu rozumieniu „nieuspołecznionego zakładu pracy”, to takie określenie nie w pełni odpowiada treści pytania. Wątpliwości występują bowiem na tle przepisów § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego

pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.), z których można wnioskować, że wykonywanie

pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ma miejsce tylko w

zakładach pracy mieszczących się w katalogu określonym w tych przepisach. Otóż

nie wszyscy prywatni pracodawcy zostali w tym katalogu pominięci. W § 1 ust. 3 wymienia się takie zakłady pracy jak przedsiębiorstwa i spółki powstałe w wyniku zmian

własnościowych przedsiębiorstw państwowych, które mogą być obecnie własnością

prywatną. Wątpliwości interpretacyjne dotyczą więc pracowników zatrudnionych u

innych pracodawców niż zakłady pracy podległe ministrom, kierownikom urzędów

centralnych, związkom spółdzielczym, a także innych niż przedsiębiorstwa i spółki

powstałe w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych lub przekazane

samorządowi terytorialnemu.

Druga nieścisłość, to użycie w pytaniu określenia „pracownicy zatrudnieni w

szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze” w sytuacji, gdy przedstawiono wątpliwości tylko w kwestii uprawnień pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach. Tylko tych pracowników dotyczą wykazy, o których mowa w § 1 ust.

2 i 3 rozporządzenia sugerujące zależność uprawnień emerytalnych pracowników od

statusu własnościowego pracodawcy. Z przedstawionego zagadnienia prawnego nie

wynika, aby występowały wątpliwości interpretacyjne co do pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze. Pytanie więc dotyczy w istocie rozstrzygnięcia

kwestii, czy szczególne uprawnienia emerytalne przysługują wszystkim pracownikom

spełniającym wymogi określone w § 4-8a rozporządzenia bez względu na status własnościowy pracodawcy.

Odnosząc to pytanie do treści art. 32 ust. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy stwierdzić, że

literalne brzmienie tego przepisu nie wskazuje, aby zawarta w nim regulacja doty-

czyła tylko niektórych, a nie wszystkich pracowników spełniających określone warunki. Stanowi on, że ubezpieczonym urodzonym przed dniem 1 stycznia 1949 r. będącym pracownikami, o których mowa w ust. 2-3, zatrudnionym w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, przysługuje emerytura w wieku niższym niż

określony w art. 27 pkt 1. W ust. 2 tego przepisu zawarta jest ogólna definicja pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach (przy pracach szkodliwych dla

zdrowia oraz o znacznym stopniu uciążliwości), w ust. 3 definiuje się w sposób wyczerpujący pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze. Przepis art. 32

ust. 4 stanowi, że wiek emerytalny, o którym mowa w ust. 1, rodzaje prac lub stanowisk oraz warunki, na podstawie których osobom wymienionym w ust. 2 i 3 przysługuje prawo do emerytury, ustala się na podstawie przepisów dotychczasowych. Za

przepisy dotychczasowe należy uważać przepisy powołanego rozporządzenia Rady

Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 55 ustawy z dnia

14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr

40, poz. 267 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 195 pkt 5 ustawy o

emeryturach i rentach i z dniem wejścia w życie tej ostatniej ustawy - 1 stycznia 1999

r. - odpadła wskazana wyżej delegacja ustawowa dla Rady Ministrów. Ustawa o

emeryturach i rentach nie zawiera analogicznego upoważnienia, zatem przepis art.

194 stanowiący, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w

ustawie pozostają w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustaw dotychczasowych, nie jest podstawą prawną zachowania mocy obowiązującej powołanego rozporządzenia. Zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy odesłanie do przepisów dotychczasowych, sankcjonujących obowiązywanie rozporządzenia, można odnosić

tylko do tych przepisów rozporządzenia, które regulują materię określoną w przepisie

ustawy, a więc wiek emerytalny, rodzaje prac lub stanowisk, oraz warunki, na jakich

osobom wykonującym te prace przysługuje prawo do emerytury. Zachowały zatem

moc przepisy § 4-8a określające wiek emerytalny i okres wykonywania pracy w

szczególnych warunkach pracowników wykonujących prace wyszczególnione w wykazach stanowiących załącznik do rozporządzenia, przepisy § 9-15 określające wiek

emerytalny i warunki przechodzenia na emeryturę osób zatrudnionych w szczególnym charakterze, a ponadto przepis § 3 określający ogólny wymagany okres zatrudnienia oraz przepis § 2 ust. 1 stanowiący, że okresami pracy uzasadniającymi prawo

do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których

praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana

stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy.

Przepisy § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia zobowiązujące ministrów, kierowników

urzędów centralnych i centralne związki spółdzielcze do ustalenia wykazów stanowisk pracy w podległych im zakładach nie dotyczą materii regulowanej art. 32 ust. 4

ustawy o emeryturach i rentach. Nie określają one bowiem ani wieku emerytalnego,

ani rodzajów i stanowisk pracy, ani warunków przechodzenia na emeryturę. Przepisy

te nie wkraczają w sferę praw podmiotowych pracownika, lecz stanowią dyrektywę

dla organów zwierzchnich lub nadzorujących zakłady pracy do prowadzenia wykazów stanowisk pracy wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Nie należą więc

one do tych przepisów dotychczasowych, które z mocy art. 32 ust. 4 mają zastosowanie do pracowników, o których mowa w art. 32 ust. 2. W systemie regulowanym

ustawą o emeryturach i rentach przepisy § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie istnieją,

zatem nie mogą być w żaden sposób przydatne do interpretacji użytego w art. 32 ust.

2 ustawy określenia pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach. W

związku z tym nie ma potrzeby odnoszenia się do anachronicznego w obecnym stanie prawnym określenia „zakładów pracy podległych ministrom, kierownikom urzędów centralnych i centralnym związkom spółdzielczym”. Na gruncie art. 32 ust. 1

ustawy oraz przepisów rozporządzenia obowiązujących na podstawie art. 32 ust. 4

prawo do emerytury w wieku niższym od określonego w art. 27 ustawy przysługuje

wszystkim pracownikom zatrudnionym w szczególnych warunkach, spełniającym

określone przepisami wymogi, niezależnie od statusu własnościowego pracodawcy.

W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o emeryturach i rentach Sąd Najwyższy prezentował stanowisko, że nie jest dopuszczalne różnicowanie uprawnień pracowników. W niepublikowanym dotychczas wyroku z dnia

15 listopada 2000 r., II UKN 39/00, Sąd Najwyższy uznał, że przepisy § 4 – 15 rozporządzenia mają zastosowanie do pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców, gdyż nie ma podstaw do podmiotowego ograniczenia ich oddziaływania

normatywnego wyłącznie do pracowników zakładów pracy, o których mowa w § 1

ust. 2 i 3. Odmienna wykładnia nie ma oparcia w przepisach tego rozporządzenia i

jest sprzeczna z zasadą równego traktowania wszystkich ubezpieczonych (art. 2a

ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz.U.

Nr 137, poz. 887 ze zm.), a także z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i

zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Podobne

stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lipca 1999 r., III RN 25/99

(OSNAPiUS z 2000 r. nr 12, poz. 453). Tym ostatnim wyrokiem Sąd Najwyższy

uchylił zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 26 sierpnia 1998 r., II S.A. 733/98, nie podzielając zaprezentowanego przez

Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, że praca w prywatnym zakładzie, wykonywana nawet na stanowiskach wymienionych w wykazach ustalonych przez właściwych ministrów, nie może być uznana za pracę w szczególnych warunkach. W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że przepisy § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia

nie mogą być interpretowane w ten sposób, że jedynie pracownicy zatrudnieni na

stanowiskach określonych w wykazach sporządzanych przez wymienione w nich

podmioty mają prawo do świadczeń przysługujących ze względu na wykonywanie

pracy w szczególnych warunkach. W obu powołanych wyrokach Sąd Najwyższy

wskazał na nieprawidłowość wykładni art. 53 ust. 2 ustawy o z.e.p. definiującego

pracę w szczególnych warunkach i przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 55 tej ustawy. Ten ostatni przepis upoważniał Radę Ministrów do określenia

tylko rodzaju lub stanowisk prac i warunków uprawniających do emerytury w określonym wieku i zakres upoważnienia jest taki sam jak zakres odesłania do przepisów

dotychczasowych, zawarty w art. 32 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach. Regulacja zawarta w § 1 ust. 2 i 3 nie mieściła się w granicach tego upoważnienia ale też

nie rozszerzała ani nie ograniczała uprawnień pracowników, w szczególności nie

wyłączała uprawnień pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. W

załączniku do rozporządzenia, dotyczącym wszystkich pracowników wymienionych w

art. 53 ust. 2 ustawy o z. e. p., zawarty jest kompletny wykaz stanowisk, a wykazy

resortowe musiały być dostosowane do treści załącznika. Omawiane przepisy dotyczyły jedynie prowadzenia odpowiedniej dokumentacji, na podstawie której zakłady

pracy zobowiązane były z mocy § 2 ust. 2 rozporządzenia czynić adnotacje w świadectwach pracy. Brak takiej dokumentacji ( na przykład w zakładach pracy, które nie

podlegały żadnemu z wymienionych organów) lub niewłaściwe jej prowadzenie nie

miały wpływu na uprawnienia pracownika, który wykonywał pracę wymienioną w wykazie A lub B załącznika do rozporządzenia. Dlatego w stanie prawnym, którego dotyczą powołane wyroki, nie było także podstaw do różnicowania uprawnień pracowników ze względu na status własnościowy pracodawcy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi

jak w uchwale.