III ZP 1/97 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 22 kwietnia 1997 r.

III ZP 1/97

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Gabriela Filcek, Jacek

Gudowski, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Elżbieta SkowrońskaBocian (współsprawozdawca), Andrzej Wróbel (współsprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 1997 r. wniosku

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby

Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy dokumentem niezbędnym do ujawnienia w księdze wieczystej prawa

użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na gruncie budynków,

innych urządzeń i lokali jest decyzja administracyjna właściwego wojewody lub zarządu

gminy stwierdzająca nabycie tych praw przez jednostkę badawczo-rozwojową (art. 2 ust. 1-3

ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości, Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. oraz art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o

jednostkach badawczo-rozwojowych, tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze

zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania

wieczystego na rzecz jednostki badawczo-rozwojowej gruntu stanowiącego własność

Skarbu Państwa lub gminy, nie wchodzącego w skład gruntów Państwowego Funduszu

Ziemi, oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali, nabytych przez tę

jednostkę z mocy art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 74, poz. 464 ze zm.) jest

ostateczna decyzja administracyjna właściwego wojewody lub zarządu gminy.

2. Podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania

wieczystego gruntu rolnego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy

i prawa własności położonych na tych gruntach budynków oraz urządzeń trwale

związanych z gruntem, nabytych przez jednostkę badawczo-rozwojową na podstawie

art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, dodanego

przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach

badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), jest prawomocne orzeczenie sądu

stwierdzające niezgodność stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym

stanem prawnym lub ustalające istnienie tych praw.

Uzasadnienie

1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie przez

skład siedmiu sędziów SN kwestii prawnej przedstawionej w części wstępnej sentencji

uchwały.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes SN podał, że Sąd Najwyższy w dwóch

uchwałach z dnia 18 sierpnia 1992 r. w sprawach: III CZP 100/92 i III CZP 103/92 zajął

dyskusyjne stanowisko co do podstaw prawnych "uwłaszczenia" jednostek badawczorozwojowych i sposobu ujawniania w postępowaniu wieczystoksięgowym praw nabytych

przez te jednostki.

W uchwale III CZP 103/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że "nabycie przez jednostkę

badawczo-rozwojową na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o

jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze zm.) prawa

użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy oraz

własności budynków i urządzeń związanych trwale z gruntami państwowymi nie wymaga

decyzji wojewody lub zarządu gminy".

W drugiej uchwale, III CZP 100/92, Sąd Najwyższy uznał, że do dokonania wpisu w

księdze wieczystej wymienionych w cytowanej uchwale III CZP 103/92 uprawnień "nie jest

konieczna decyzja wojewody lub zarządu gminy".

W uzasadnieniu uchwały III CZP 103/92, Sąd Najwyższy uznał, że przepis art. 2 ust.

3 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie jest normą

materialnoprawną, lecz normą udzielającą kompetencji organom administracji państwowej

(w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Państwa) i zarządowi gminy (w

odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy) do stwierdzenia nabycia prawa

użytkowania wieczystego gruntów, wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz własności

budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, a nadto określenia również

okresu użytkowania wieczystego. Przedmiotem tej regulacji jest przekształcenie z mocy

prawa zarządu wykonywanego przez państwowe osoby prawne w prawo użytkowania

wieczystego i nabycie z mocy prawa przez te osoby własności budynków i innych urządzeń

oraz lokali, znajdujących się na gruntach, będących w zarządzie tych osób prawnych.

Zdaniem Sądu Najwyższego jest to ta sama materia, która została uregulowana art. 64a w

brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o

jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) oznaczonym później w

jednolitym tekście ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych jako

art. 64 (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194). Istnieje zatem kolizja norm, która z

braku przepisów przejściowych wymaga wykładni według ogólnych reguł. Sąd Najwyższy

uznał, że wobec niejednoczesnego wydania przepisów ma zastosowanie reguła lex posterior

derogat legi priori. Ponadto art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych jest

przepisem szczególnym w stosunku do art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym ma także zastosowanie reguła

lex specialis derogat legi generali. Obie zasady derogują regulację objętą art. 2 ustawy z 29

września 1990 r. w odniesieniu do unormowania zawartego w art. 64a w brzmieniu nadanym

ustawą z dnia 22 lutego 1991 r., a tym samym wyłączają go z zasięgu działania ust. 3 art. 2

ustawy z 29 września 1990 r. (tj. z kompetencji wojewody lub zarządu gminy do wydawania

decyzji w przedmiocie nabycia praw, wynikających z ustawowego przekształcenia zarządu

nieruchomości). Z dniem wejścia w życie art. 64a ustawy o jednostkach badawczorozwojowych istnieje niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem

prawnym podlegająca usunięciu wpisem, który stosownie do art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 6

lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi

dokumentami. W postępowaniu z wniosku jednostki badawczo-rozwojowej o wpis praw

nabytych w trybie art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., brak decyzji wojewody i zarządu

gminy stwierdzającej nabycie tych praw, nie stanowi przeszkody.

W uzasadnieniu uchwały III CZP 100/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że wydanie

decyzji administracyjnej nie jest przesłanką przekształcenia prawa zarządu do gruntów i

budynków w prawo użytkowania wieczystego gruntów i prawo własności budynków, gdyż

następuje ono z mocy prawa. Decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, potwierdzający

powyższe przekształcenie. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,

sąd rozpoznając wniosek o wpis do księgi wieczystej bada jedynie treść wniosku, treść i

formę dołączonych doń dokumentów oraz treść księgi wieczystej. O ile z dokumentów

wynika, że objęta wnioskiem o wpis nieruchomość Skarbu Państwa lub gminy w dniu

wejścia w życie ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczorozwojowych była w zarządzie takiej jednostki, to zbędne byłoby dla dokonania wpisu w

księdze wieczystej wymaganie złożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej

przekształcenie prawa skoro nastąpiło ono wprost z mocy ustawy.

2. Uzasadniając potrzebę udzielenia odpowiedzi na przedstawione na wstępie

zagadnienie prawne wnioskodawca podał, że przy podejmowaniu powyższych uchwał nie

uwzględniono faktu, iż państwowe osoby prawne, którymi są między innymi jednostki

badawczo-rozwojowe zostały już "uwłaszczone" na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. Nr 79, poz. 464) z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. z wyłączeniem gruntów

Państwowego Funduszu Ziemi, jakie pozostawały w ich zarządzie. Takie "uwłaszczenie" nie

nastąpiło dopiero z dniem 11 marca 1991 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 22 lutego

1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), lecz

z mocy wcześniejszej ustawy. Nie mogło zatem dojść do dwukrotnego uwłaszczenia tej

grupy państwowych osób prawnych (jakimi są jednostki badawczo-rozwojowe), tym samym

gruntem Skarbu Państwa lub gminy, tj. raz w dniu 5 grudnia 1990 r., a następnie 11 marca

1991 r. Dlatego należy przyjąć, że uwłaszczenie jednostek badawczo-rozwojowych na

podstawie art. 2 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. wymaga, zgodnie z

art. 2 ust. 3 tej ustawy, potwierdzenia w decyzji wojewody (w odniesieniu do nieruchomości

stanowiących własność Skarbu Państwa) lub decyzją zarządu gminy (w odniesieniu do

nieruchomości stanowiących własność gminy).

Wnioskodawca zwrócił uwagę na to, że przepisy dotyczące uwłaszczenia jednostek

badawczo-rozwojowych, jakie zostały wydane w latach 1991-1994 w ramach nowelizacji

ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych zawarte w art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22

lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 81), w art. 64 ustawy z dnia 19 października 1991 r. (Dz.

U. Nr 107, poz. 464) i w art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz.

3) modyfikują pierwotną regulację w zakresie uwłaszczenia państwowych osób prawnych

jedynie w dwóch kwestiach, a mianowicie:

a) stwarzają możliwość uwłaszczenia jednostek badawczo-rozwojowych także na

nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa lub gmin;

b) przewidują możliwość nabycia przez te jednostki mienia nieruchomego Skarbu Państwa

lub gmin, stanowiącego części składowe gruntów pozostających w zarządzie tych jednostek

w dniu 5 grudnia 1990 r., nawet jeśli powstanie tych części nie było finansowane ze środków

własnych.

Wątpliwości sądów wieczystoksięgowych powstałe w związku z brakiem

dokumentów sprawowania zarządu określonej nieruchomości przez jednostki badawczorozwojowe oraz spory między państwowymi osobami prawnymi o uprawnienia do

nieruchomości, wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. powinny być

w całości rozstrzygane - zdaniem wnioskodawcy - w trybie postępowania administracyjnego

przed wojewodami i zarządami gmin w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób

prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U.

Nr 23, poz. 97). Istnieje możliwość kontroli decyzji w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd

Administracyjny. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z

dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93 (OSNCP 1993 z. 10 poz. 173), wnioskodawca uważa,

że wojewoda jest organem generalnie uprawnionym do wydawania w I instancji

rozstrzygnięć dotyczących komunalizacji mienia ogólnonarodowego ze względu na treść art.

18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 12, poz. 191 ze zm.).

Ponadto z mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wojewoda i zarządy gmin są

właściwe do stwierdzania w drodze decyzji administracyjnych nabycia z mocy prawa

określonych składników mienia Skarbu Państwa lub gmin m.in. przez jednostki badawczorozwojowe. Wymagają tego względy pewności obrotu prawnego i kwestie terminów wejścia

w życie poszczególnych ustaw i ich zmian.

3. Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne skład siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego wziął pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 lipca 1989 r.

o jednostkach badawczo-rozwojowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze

zm.), jednostkami badawczo-rozwojowymi są państwowe jednostki organizacyjne (instytuty

naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne) posiadające

osobowość prawną, co wskazuje na to, iż są one państwowymi osobami prawnymi.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) "grunty stanowiące

własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem

gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie

państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa

przedmiotem użytkowania wieczystego". Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "budynki i inne

urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa

lub własność gminy (związku międzygminnego) będących w dniu wejścia w życie ustawy w

zarządzie osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób".

Zgodnie z art. 2 ust. 3 cyt. ustawy "nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o

których mowa w ust. 1 oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa

w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących

własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości

stanowiących własność gminy". Cytowana ustawa weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r.

Nie ulega wątpliwości, że jednostki badawczo-rozwojowe, jako państwowe osoby prawne,

nabyły z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy użytkowanie wieczyste gruntów

stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy z wyłączeniem gruntów

Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie tych

jednostek oraz własność budynków i innych urządzeń oraz lokali, znajdujących się na tych

gruntach.

Jednakże, niezależnie od tej regulacji, ustawą z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie

ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) dodano w art. 1 pkt 37

tej ustawy nowy przepis art. 64a, z którego ust. 1 wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy

(11 marca 1991 r.) "grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w

zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego

tej jednostki". Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że "budynki i urządzenia związane trwale

z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej stają

się jej własnością". Przepis ten pomija nabycie na własność budynków i urządzeń trwale

związanych z gruntami gminnymi, które na skutek tego nie stałyby się własnością jednostek

badawczo-rozwojowych (pomimo, iż jednostki te nabyły z mocy prawa użytkowanie

wieczyste), gdyby tego braku nie dało się wyeliminować w drodze wykładni obowiązującej

regulacji prawnej. Otóż, porównanie dnia wejścia w życie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.

(5 grudnia 1990 r.) i art. 64a ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. (11 marca 1991 r.) wskazuje na

to, że jednostki badawczo-rozwojowe nabyły uprawnienia, wynikające z wymienionego art. 2

ustawy z wyjątkiem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi już z dniem 5 grudnia 1990 r. W

konsekwencji art. 64a cyt. ustawy stanowi podstawę nabycia przez jednostki badawczorozwojowe tylko użytkowania wieczystego gruntów PFZ oraz własności znajdujących się na

nich budynków i innych urządzeń, jeżeli skutki prawne wynikające z wcześniejszej ustawy

nie uległy zmianie przed wejściem w życie późniejszej ustawy (np. przez rozwiązanie

użytkowania wieczystego lub zbycie własności lokali, albo przekazanie zarządu innej

państwowej osobie prawnej). W związku z tym nie można podzielić stanowiska Sądu

Najwyższego prezentowanego w uchwale III CZP 103/92, według którego art. 64a cyt.

ustawy, jako późniejszy i szczególny, wyłącza działanie art. 2 wcześniejszej ustawy z dnia 29

września 1990 r. w odniesieniu do jednostek badawczo-rozwojowych. Tak jednak nie jest,

bowiem nie można już wcześniej raz nabytych praw powtórnie nabyć w późniejszym

terminie. Poza tym wymieniona uchwała SN nie precyzuje, że odnosi się ona tylko do

gruntów PFZ (w tym zakresie byłaby prawidłowa). Natomiast w odniesieniu do użytkowania

wieczystego gruntów i własności budynków i innych urządzeń, nabytych z mocy art. 2 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uchwała jest sprzeczna z art. 2 ust. 3 tej ustawy i

wymaga korekty zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa SN, ale z wyłączeniem sugestii

dotyczącej stwierdzenia przez wojewodę na podstawie ogólnej kompetencji w decyzji

administracyjnej przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste gruntów PFZ nabytych

na podstawie art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Inny jest przedmiot

ogólnej kompetencji wojewody, wynikający z art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy z 10 maja

1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o

pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Dotyczy ona komunalizacji mienia

państwowego na rzecz komunalnych osób prawnych, a nie przekształcenia uprawnień

państwowych osób prawnych na innej podstawie w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa i

gmin.

Należy zaznaczyć, że w uchwale III CZP 103/92 SN prawidłowo wymienił art. 64

ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (jednolity

tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze zm.), a nie art. 64a ustawy z dnia 22 lutego 1991 r.,

który stanowi podstawę nabycia uprawnień do użytkowania wieczystego gruntów PFZ z

tytułu sprawowania zarządu przez jednostki badawczo-rozwojowe. W jednolitym tekście art.

64a otrzymał numer art. 64. Poza tym zwrócić należy uwagę na to, że jednolity tekst był

później jeszcze 6 razy nowelizowany. Z nowelizacji tych zasługuje na uwagę art. 64 w

brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107,

poz. 464), która weszła w życie 22 listopada 1991 r. Zmiana polegała na tym, że ograniczono

tym przepisem nabycie użytkowania wieczystego przez jednostki badawczo-rozwojowe do

gruntów nierolnych. Zmiana ta jednak nie ma znaczenia prawnego, bowiem z mocy art. 64a

w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o

jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) jednostki badawczo-rozwojowe

wcześniej nabyły te grunty z mocy prawa. Ustawodawca zauważył jednak, że spowodowałoby to wygaśniecie praw nabytych i przywrócenie na tych gruntach zarządu jednostek

badawczo-rozwojowych, które zamierzał zlikwidować. Dlatego art. 4 ustawy z dnia 29

grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu

Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 3), która weszła w

życie 19 stycznia 1994 r. skreślił w art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. w jednolitym

tekście ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych wyraz "nierolne". Tym samym

ustawodawca przyznał, że jednostki badawczo-rozwojowe skutecznie nabyły użytkowanie

wieczyste gruntów rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie wymienionego art. 64a ustawy w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1991 r., Nr 19, poz. 8).

Nabycie przez jednostki badawczo-rozwojowe użytkowania wieczystego gruntów nie

wchodzących w skład PFZ i własności znajdujących się na nich budynków, urządzeń oraz

lokali, powinien zatem stwierdzić na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. wojewoda lub zarząd gminy, bowiem podstawą nabycia tych praw jest art. 2 ust. 1 i 2 tej

ustawy. Natomiast nabycie użytkowania wieczystego na mocy art. 64 ustawy zmieniającej

ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych w odniesieniu do gruntów PFZ i własności

budynków i innych urządzeń trwale związanych z tymi gruntami nie może być stwierdzone w

drodze decyzji administracyjnej wojewody lub zarządu gminy.

4. W ustawie o jednostkach badawczo-rozwojowych nie uregulowano trybu nabycia

praw na podstawie art. 64a tej ustawy. Brak takiej szczególnej regulacji uniemożliwia

przyjęcie domniemania kompetencji organów administracyjnych do stwierdzania nabycia z

mocy art. 64a cyt. ustawy praw mających charakter cywilnoprawny. W omawianej sytuacji

brak wyraźnej regulacji prawnej nie wymaga odpowiedniego stosowania w drodze analogi

iuris przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak to przyjął Sąd Najwyższy w

uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93 (OSNCP 1993 z. 10 poz. 173) w odniesieniu

do mienia szkół i placówek oświatowych, przekazanych gminom w trybie art. 104 ust. 2 i 4

ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.).

Kompetencje organów administracji do załatwiania określonych spraw muszą być

wyraźnie uregulowane ze względu na treść art. 6 KPA, a także rozpoznawanie spraw

cywilnych musiałoby być przekazane do właściwości innych organów (art. 2 § 3 KPC). Brak

w tym zakresie powyższych dyspozycji prawnych w odniesieniu do gruntów PFZ wyłącza

kompetencje wojewody do stwierdzania w drodze decyzji administracyjnej, że nastąpiło z

mocy prawa przekształcenie zarządu ustanowionego dla tych gruntów w prawo użytkowania

wieczystego i własność budynków i innych urządzeń. O tym, że nastąpiło przekształcenie

tych praw do gruntów może orzec wyłącznie właściwy sąd w postępowaniu cywilnym. Jeśli

zarząd jednostki badawczo-rozwojowej gruntu rolnego PFZ nie był ujawniony w księdze

wieczystej, to - zdaniem Sądu Najwyższego - stwierdzenie faktu nabycia użytkowania może

nastąpić w drodze powództwa o ustalenie prawa (art. 189 KPC) z uwagi na cywilnoprawny

charakter tych praw. Jeżeli zarząd gruntu rolnego jednostki badawczo-rozwojowej był

ujawniony w księdze wieczystej, to do dokonania w niej wpisu praw nabytych przez wymienioną jednostkę w wyniku przekształconego prawa niezbędne będzie przedłożenie orzeczenia

sądu, wykazującego niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem

prawnym (art. 31 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. Nr

19, poz. 147 ze zm.). Z dniem wejścia w życie art. 64a cytowanej ustawy powstała bowiem

niezgodność pomiędzy treścią księgi wieczystej prowadzonej dla określonego gruntu, a

rzeczywistym stanem prawnym.

Odmienne stanowisko zajął SN w wymienionej uchwale III CZP 103/92, w której

ogólnikowo stwierdził, że podstawą takiego wpisu jest dotychczasowy wpis o zarządzie, a w

razie jego braku dokumenty przewidziane w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr

14, poz. 74), tj. decyzja o przekazaniu gruntu w zarząd, umowa między państwowymi

jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości zawarta za

zgodą organu administracyjnego, umowa nabycia nieruchomości.

5. Wpis w księdze wieczystej może być dokonany tylko na podstawie dokumentu

będącego dowodem mającym znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 i

art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19,

poz. 147 ze zm.). Podstawą wpisu są oprócz aktów notarialnych decyzje administracyjne i

orzeczenia sądowe oraz inne dokumenty, przewidziane w przepisach odrębnych np. art. 50 i

art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r.,

Nr 72, poz. 369 ze zm.), art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i

kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Chodzi tu o wyżej wymienione akty, decyzje,

orzeczenia sądowe i dokumenty powodujące zmiany w stanie prawnym nieruchomości,

podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o księgach

wieczystych i hipotece zakreśla granice kognicji sądu badającego wniosek o wpis do księgi

wieczystej do badania treści wniosku, treści i formy dołączonych doń dokumentów oraz

treści księgi wieczystej. Innymi słowy, kompetencje sądu rozpoznającego wniosek o wpis

mają charakter rejestracji praw. Sąd nie jest uprawniony w tym postępowaniu do orzekania o

powstaniu zmian, czy przekształceniu uprawnień z mocy prawa. Nie można zatem podzielić

stanowiska SN wyrażonego w uchwale III CZP 100/92, iż "o ile z dokumentów wynika, że

objęta wnioskiem o wpis nieruchomość Skarbu Państwa lub gminy w dniu wejścia w życie

ustawy z 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych była w

zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, to zbędne byłoby dla dokonania wpisu w księdze

wieczystej wymaganie złożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej przekształcenie

praw, skoro nastąpiło ono wprost z mocy ustawy". Jeszcze wyraźniej odstąpił SN od zakresu

kognicji sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym stwierdzając, że "skoro jedyną

przesłanką nabycia wymienionych praw jest sprawowanie zarządu gruntem, odpowiednimi

dokumentami w rozumieniu cytowanego przepisu (art. 31 ust. 2 ustawy o księgach

wieczystych i hipotece) będą dokumenty wymienione w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu

ustalonym w jednolitym tekście ogłoszonym w Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, jeżeli księga

wieczysta nie zawiera wpisu o wykonywaniu przez daną jednostkę badawczo-rozwojową

zarządu. Z tego wynikałoby, że aby dokonać wpisu w księdze wieczystej nabycia z mocy

prawa użytkowania wieczystego z tytułu nieujawnionego w księdze wieczystej zarządu,

wystarczy do wniosku dołączyć decyzję terenowego organu administracji państwowej o

uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego

organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami

organizacyjnymi bądź umowę o nabyciu nieruchomości. Jednak takie dokumenty mogą być

tylko podstawą wpisu zarządu tej jednostki, a nie wpisu użytkowania wieczystego, własności

budynków i innych urządzeń. W przeciwnym razie wpis w księdze wieczystej miałby

znaczenie prawotwórcze, czyli konstytutywne pomimo, iż wpis nabycia prawa własności lub

ograniczonego prawa rzeczowego albo użytkowania wieczystego ma charakter deklaratoryjny . Przeważająca ilość wpisów, to wpisy rejestrujące prawo powstałe poza księgą

wieczystą (art. 234, 248, 251 KC), czyli mające charakter deklaratoryjny. Przekształcenie

zarządu w wieczyste użytkowanie lub własność budynków i innych urządzeń nie powstaje

przez sam wpis w księdze wieczystej. Wpisy konstytutywne muszą wynikać z przepisu

szczególnego, np. ustanowienie hipoteki. Sąd nie jest uprawniony w postępowaniu

wieczystoksięgowym przesłankowo stwierdzić na podstawie wymienionych dokumentów, że

nastąpiło przekształcenie z mocy prawa zarządu, w prawo użytkowania wieczystego i

własność budynków. Do dokonania takiego wpisu niezbędne byłoby orzeczenie sądu

cywilnego ustalające, iż nastąpiło przekształcenie określonych praw z mocy prawa. Byłby to

właściwy dokument stanowiący podstawę wpisu do księgi wieczystej. Natomiast, gdy zarząd

gruntu był wpisany w księdze wieczystej, niezbędne byłoby (gdy chodzi o nabycie

nieruchomości nierolnej na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ustawę o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 września 1990 r.) dołączenie do

wniosku decyzji wojewody (art. 2 ust. 3 tej ustawy), a gdy chodzi o grunt rolny, dołączenie

orzeczenia sądu stwierdzającego niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Za powyższym rozwiązaniem przemawia - zdaniem powiększonego składu Sądu

Najwyższego - wzgląd na bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, wyrażone w drugim

zdaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z którego wynika, że przekształcenie

praw wymienione w tym przepisie nie może naruszać praw osób trzecich. Mechanizm

ujawniania przekształconych z mocy prawa uprawnień w postępowaniu

wieczystoksięgowym, wynikający z omawianych obu uchwał SN nie zapewnia należytej

ochrony praw osób trzecich. Wskazują na to spory istniejące między różnymi państwowymi i

komunalnymi osobami prawnymi zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również z

osobami fizycznymi w postępowaniu cywilnym w związku z wpisem w księdze wieczystej,

naruszającym prawa osób trzecich, o których wspomina Pierwszy Prezes SN w uzasadnieniu

wniosku.

Należy zwrócić uwagę na to, że art. 64a w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 37

ustawy zmieniającej ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych, podobnie jak art. 2 ust. 1

ustawy z 29 września 1990 r. stanowi, że "przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich, z

wyłączeniem Skarbu Państwa". Mogą tu wchodzić w rachubę prawa osób trzecich do

gruntów zabudowanych, wymienione w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr

30, poz. 127), które złożyły niezrealizowane wnioski o oddanie wywłaszczonych gruntów w

użytkowanie wieczyste. Ponadto muszą być brane pod uwagę prawa poprzednich właścicieli

gruntów lub ich następców prawnych, którzy mogli złożyć wniosek w trybie art. 69 ust. 1

ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli

nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Poza tym liczne wątpliwości może budzić sytuacja faktyczna, czy wpis w księdze

wieczystej zarządu określonej osoby prawnej lub brak wpisu odzwierciedla rzeczywisty stan

prawny. W okresie przekształceń gospodarki narodowej, organy założycielskie oraz

państwowe i komunalne osoby prawne podejmowały uchwały i decyzje w sprawie podziału,

łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych,

które protokołami przekazywały sobie nieruchomości i przysługujące im do nich prawa. W

związku z tym istnieje niebezpieczeństwo dokonywania na podstawie przedkładanych

dokumentów nie odpowiadających rzeczywistemu stanowi prawnemu przekształceń tego

prawa w postępowaniu wieczystoksięgowym. W celu uporządkowania tych spraw i

zapewnienia ochrony uprawnień następców prawnych osób sprawujących zarząd gruntu w

rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów

wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi

dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) wprowadzono w

razie braku dokumentów administracyjny tryb "stwierdzania prawa państwowych i

komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami". Z tego względu budzi

zastrzeżenie w omawianych uchwałach SN możliwość przyjmowania często nieaktualnych

dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu

ustalonym w jednolitym tekście z 1989 r., Dz. U. Nr 14, poz. 74.

Powyższe okoliczności Sąd Najwyższy miał na względzie przy formułowaniu

odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy. Przemawiają one za udzieleniem odpowiedzi na

przedstawione zagadnienie prawne jak w sentencji uchwały. Dlatego Sąd Najwyższy na

podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity

tekst: Dz. U z 1994 r., Nr 13, poz. 48 ze zm.) podjął uchwałę, jak w sentencji.

Notka

Powołana w uzasadnieniu uchwała z dnia 18 sierpnia 1992 r., III CZP 103/92 została

opublikowana w Przeglądzie Ustawodawstwa Gospodarczego 1993 nr 2 s. 23 i czasopiśmie

Wspólnota 1993 nr 6 s. 22. Natomiast uchwała z tej samej daty, III CZP 100/92 nie została

opublikowana.