III UK 221/10 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III UK 221/10

POSTANOWIENIE

Dnia 23 listopada 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z odwołania M. W.

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

o emeryturę,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 23 listopada 2011 r.,

na skutek skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 8

października 2010 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 8

października 2010 r. oddalił apelację M. W. od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia 25 maja 2010 r. mocą, którego

oddalono jej odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12

października 2009 r. odmawiającej wnioskodawczyni prawa do wcześniejszej

emerytury i wstrzymującej wypłatę świadczenia.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną odwołującej się.

Skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe

zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na przyjęciu w wyrokach przez

sądy obu instancji, że organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu

prawa do emerytury miał w tym przypadku uzasadnione podstawy do wznowienia

z urzędu postępowania na podstawie art. 114 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.

U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; dalej ustawa o emeryturach i rentach) tym

bardziej, że w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach organ uczynił to

błędnie bez zastosowania

trybu

wznowienia

przewidzianego

w Kodeksie

postępowania administracyjnego, a nadto na podstawie naruszenia przepisów

postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że

organ rentowy wznawiając z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej

prawomocną decyzją – w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach nie

zastosował się do obowiązkowej procedury, wynikającej z art. 149 § 1, art.151 § 1

pkt 2 a także art. 9 i art.10 Kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku

czego

już

na

etapie

wznowienia

z

urzędu

przez

ZUS

postępowania

świadczeniobiorca był pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz art. 233

k.p.c. w zakresie swobodnej oceny dowodów poprzez nieuwzględnienie wcześniej

załączonego do wniosku emerytalnego zaświadczenia lekarskiego, wydanego

zgodnie z wolą ustawodawcy przez lekarza z poradni specjalistycznej, prowadzącej

wówczas leczenie dziecka, a przyjęcie natomiast dopiero obecnie dokonanej oceny

stanu zdrowia dziecka przez lekarza nieuprawnionego do tego oraz bez wymaganej

specjalizacji zawodowej lekarza orzecznika ZUS. Wyrokowi temu skarżąca

zarzuciła również - w związku z art. 233 § 1 k.p.c. - naruszenie 1/ art. 114 ust.1

ustawy o emeryturach i rentach w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

15 maja 1989 r. (Dz. U. z 1989 r., Nr 28, poz. 149) oraz przepisów rozdziału

trzeciego ustawy o emeryturach i rentach w zakresie kompetencji lekarzy

orzeczników ZUS, opiniujących i oceniających stan zdrowia dzieci do lat 16, jak

i zakresu ich uprawnień określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki

Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 612) w sprawie orzekania

o niezdolności do pracy do celów rentowych; 2/ wynikającego z treści art. 124

ustawy o emeryturach i rentach, obowiązku jego stosowania przez organ rentowy w

zasadach postępowania o „świadczenie określone w ustawie”, a nie odwrotnie 3/

uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt III UZP 5/03 oraz

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt

IV S.A. 693/97; 4/ niewłaściwej interpretacji prawa w związku z wyżej wymienioną

uchwałą Sądu Najwyższego; 5/ wykładni prawa zawartej w postanowieniu Sądu

Najwyższego z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt II UK 146/02; 6/ art. 2 i 32

Konstytucji RP oraz następstw wynikających z art. 77.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co

do istoty sprawy, lub jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania.

Jako przesłankę wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania

wskazano wyżej wymienione przesłanki, argumentację przytoczoną w ramach

podstawy kasacyjnej, a także nieważność postępowania w związku z naruszeniem

przez ZUS na etapie wznawiania postępowania z urzędu, w związku z art. 124

ustawy o emeryturach i rentach, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 9 i

art.10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także występowanie w sprawie

dwóch istotnych zagadnień prawnych. Pierwsze z owych zagadnień prawnych jest

sformułowane następująco: czy istniejąca w sprawie przed wydaniem decyzji

pierwszorazowej przez ZUS dokumentacja w postaci „Karty Historii Choroby”, a nie

wymagana wolą ustawodawcy do przedłożenia przez wnioskodawcę, na której

oparto treść Zaświadczenia lekarskiego dołączonego do wniosku emerytalnego

jest, jak obecnie utrzymuje ZUS „ujawnioną obecnie dokumentacją” – czy

dokumentacją istniejącą w chwili ustalania prawa do emerytury w świetle uchwały

Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r. III UZP 5/03, a nie wymaganą wolą

ustawodawcy

do

przedłożenia

temu

ZUS,

a

obecnie

wymaganą,

skoro

rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do

wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi

stałej opieki nie zmieniło się. Natomiast drugie istotne zagadnienie prawne

sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy istnieje możliwość wszczęcia z urzędu

postępowania o ponowne ustalenie prawa do emerytury na podstawie dopiero

obecnie wydanej opinii lekarza orzecznika ZUS, gdy przy ustalaniu prawa do tego

świadczenia ZUS nie kwestionował wydanego zgodnie z przepisami wyżej

powołanego rozporządzenia zaświadczenia o stanie zdrowia dziecka, które nie

ukończyło 16 roku życia, uzasadniającego przejście na emeryturę, a dopiero teraz,

skoro świadczenie nie było ograniczone terminowo. Ponadto skarżąca zwróciła

uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądów

polskich w tym zakresie oraz

powołała się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września

2009 r. w sprawie Moskal v. Polska.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie warto podkreślić, iż Sąd Najwyższy, jako sąd kasacyjny, nie jest

sądem powszechnym zwykłej, trzeciej instancji, zaś skarga kasacyjna (podobnie

jak uprzednio kasacja) nie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od każdego

rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, a to z

uwagi na przeważający w charakterze skargi kasacyjnej element interesu

publicznego. Zgodnie z takim modelem skargi kasacyjnej jej rozpoznanie następuje

tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych a art. 398 9 § 1 k.p.c., tj. wówczas,

gdy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, bądź istnieje potrzeba

wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących

rozbieżności w orzecznictwie sądów, czy też zachodzi nieważność postępowania

lub gdy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. W konsekwencji tegoż

w art. 3984 § 2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej ustawodawca

wymienił obowiązek złożenia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego

uzasadnienie. Wymóg ten wiąże się z tzw. przedsądem, polegającym m. in. na

możliwości odmowy przez Sąd Najwyższy przyjęcia skargi kasacyjnej do

rozpoznania (art. 3989 § 2 k.p.c.), a jego spełnienie powinno przybrać postać

wyodrębnionego wywodu prawnego, w którym skarżący wykaże, jakie występujące

w sprawie okoliczności pozwalają na uwzględnienie wniosku o przyjęcie skargi

kasacyjnej do rozpoznania i jednocześnie uzasadnieniu, dlaczego odpowiadają one

ustawowemu katalogowi przesłanek. Ustawodawca nieprzypadkowo, konstruując

wymagania skargi kasacyjnej, wyodrębnił w oddzielnych przepisach art. 398 4 k.p.c.

obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (§1) i obowiązek

przedstawienia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienia (§2).

Chodzi zatem o dwa odrębne, kreatywne elementy skargi kasacyjnej, które

spełniają określone cele i podlegają ocenie Sądu Najwyższego, na różnych etapach

postępowania kasacyjnego. Wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego

uzasadnienie podlegają analizie na etapie przedsądu, natomiast przytoczone

podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie oceniane są dopiero po przyjęciu skargi do

rozpoznania, w trakcie jej merytorycznego rozpoznawania. Oba te elementy muszą

być więc przez skarżącego wyodrębnione, oddzielnie przedstawione i uzasadnione,

a dla spełnienia wymogu z art. 3984 § 2 k.p.c. nie wystarczy odwołanie się do

podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, bo choć dla obu tych przesłanek

argumenty mogą być podobne, to Sąd Najwyższy w ramach przedsądu bada tylko

wskazane w skardze okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do rozpoznania, nie

analizuje zaś podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna powinna

być tak zredagowana i skonstruowana, aby Sąd Najwyższy nie musiał poszukiwać

w uzasadnieniu jej podstaw pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi, ani tym

bardziej się ich domyślać. Skarga kasacyjna jest wszak szczególnym środkiem

zaskarżenia, realizującym przede wszystkim interes publiczny, polegający na

usuwaniu

rozbieżności

w

orzecznictwie

sądów

powszechnych

oraz

na

wspomaganiu rozwoju prawa, zatem uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do

rozpoznania powinno koncentrować się na wykazaniu, iż takie okoliczności w

sprawie zachodzą (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., II

UK 246/07, LEX nr 449007, z dnia 10 marca 2008 r., III UK 4/8, LEX nr 459291, z

dnia 9 czerwca 2008 r., II UK38/08, LEX nr 404134 i z dnia 19 czerwca 2008 r., II

UZ 18/08, LEX nr 406392).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy

stwierdzić,

że

przedmiotowa

skarga

kasacyjna

dotknięta

jest

wadami

konstrukcyjnymi. Wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania częściowo odwołuje

się bowiem do podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W konsekwencji Sąd

Najwyższy musiałby poszukiwać przesłanek przedsądu i argumentacji za

przyjęciem ich spełnienia w innych elementach tegoż środka zaskarżenia.

Co zaś się tyczy podniesionego we wniosku zarzutu nieważności

postępowania z art. 379 pkt 5 k.p.c. w związku z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia

1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity

tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5, art.149 § 1

pkt 1, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na

pozbawieniu strony możliwości obrony jej praw na etapie wznowienia postępowania

przed organem rentowy, to wypada zauważyć, iż kwestia ta była przedmiotem

analizy Sądu Najwyższego, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia

10 czerwca 2011r., III UK 1/11 (Biul.SN 2011/6/21) stwierdził, że ponowne ustalenie

prawa do świadczeń lub ich wysokości w trybie art. 114 ust. 1 i 1a ustawy z dnia

17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

nie wymaga wydania przez organ rentowy postanowienia o wznowieniu

postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.; wymaga natomiast zawiadomienia

stron o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art.

124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono zaś, iż mając na uwadze fakt, że

w postępowaniu przed organem rentowym stosuje się przepisy procedury

administracyjnej, organ ten korzystając z uprawnienia z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy o

emeryturach i rentach z FUS do ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich

wysokości, zobowiązany jest do realizacji zasady czynnego udziału stron

w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W tym celu na organie rentowym spoczywa w myśl

art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania

z urzędu lub na żądanie jednej z nich. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. odnosi się do

postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno w trybie zwyczajnym, jak

i w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną

decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być

prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim

stronom wymaganego przez prawo procesowe zawiadomienia o tym fakcie na

podstawie art. 61 § 4 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Zatem treść art. 114

ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który wyczerpująco reguluje materię

ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości oraz zapewnienie

czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez zawiadomienie

o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - mimo treści art. 124 tej

ustawy (odsyłającego do stosowania w sprawach w niej nieuregulowanych do

Kodeksu

postępowania

administracyjnego)

-

nie

uzasadnia

wydawania

rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w trybie przepisów rozdziału

12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd Najwyższy

zauważył, że wydanie lub niewydanie przez organ rentowy na podstawie art. 149 §

1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania dotyczącego ponownego

ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości w oparciu o art. 114 ust. 1 lub 1a

ustawy o emeryturach i rentach z FUS (podobnie w oparciu o art. 83a ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych) jest prawnie indyferentne w postępowaniu

sądowym wszczętym przed sądem ubezpieczeń społecznych w wyniku wniesienia

odwołania od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 lub 1a

ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie Sądu Najwyższego

przyjmuje się, że naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd ubezpieczeń społecznych, co

oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są przez ten

sąd stosowane. W związku z tym wśród przewidzianych w art. 477 9 § 3, art. 47710 §

2 i art. 47714 k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano

stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim

stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji albo oddala odwołanie, albo,

uznając je za zasadne, zmienia zaskarżoną decyzję (por. np. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK 336/09, LEX nr 604222 albo z dnia

9 lutego 2010 r., I UK 151/09, LEX nr 585708). Formalne wady postępowania przed

organem rentowym, podobnie jak formalne wady decyzji administracyjnej wydanej

przez organ rentowy, nie powodują, co do zasady, jej uchylenia ani stwierdzenia jej

nieważności.

Sąd

ubezpieczeń

społecznych

ocenia

zasadność

roszczeń

odwołującego się, a nie formalną legalność postępowania przed organem

rentowym. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe

nie

stanowi

prostej

w wyjątkowych

wypadkach

przeprowadzana

jest

administracyjnego.

postępowania

kontynuacji

przez

Zasadę

postępowania

administracyjnego;

kontrola

organu

sądowa

pryzmat

posiłkowego

administracyjnego

w

decyzji

przepisów

Kodeksu

stosowania

postępowaniu

z

rentowego

postępowania

przepisów

zakresu

tylko

Kodeksu

ubezpieczeń

społecznych wyrażono w art. 180 k.p.a. Jego treść normatywna z jednej strony

oznacza

przyznanie

pierwszeństwa

w

sprawach

z

zakresu

ubezpieczeń

społecznych przepisom szczególnym (np. przepisom ustawy o emeryturach

i rentach z FUS), z drugiej zaś zwraca uwagę, że postępowanie odwoławcze toczy

się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych, na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania

cywilnego. Z przytoczonych regulacji jednocześnie wynika, że w sprawach

z zakresu ubezpieczeń społecznych pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy

szczególne (np. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), natomiast

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy

określonej kwestii nie normują przepisy szczególne.

Z kolei odnośnie do tej przesłanki przedsądu, jaką jest występowanie

w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, godzi się zauważyć, że w razie

wskazania tej okoliczności przemawiającej za przyjęciem skargi kasacyjnej do

rozpoznania,

obowiązkiem

skarżącego

jest

wywiedzenie

i

uzasadnienie

występującego w sprawie problemu w sposób zbliżony do tego, jaki przewidziany

jest przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na

podstawie art. 390 k.p.c. (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2006 r.,

V CSK 75/06, niepublikowane).Sformułowanie zagadnienia powinno zatem

odwoływać się w sposób generalny i abstrakcyjny do treści przepisu, który nie

podlega jednoznacznej wykładni, a którego wyjaśnienie przez Sąd Najwyższy

przyczyni się do rozwoju jurysprudencji i prawa pozytywnego. Rolą Sądu

Najwyższego, jako najwyższego organu sądowego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie

jest bowiem działanie w interesie indywidualnym, lecz powszechnym, poprzez

ochronę obowiązującego porządku prawnego przed dowolnością orzekania

i ujednolicanie

praktyki

stosowania

prawa

pozytywnego.

Nie

każde

więc

orzeczenie, nawet błędnie wydane, zasługuje na kontrolę w postępowaniu

kasacyjnym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2000r., II CZ

178/99, OSNC 2000, nr 7 - 8, poz. 147, z dnia 18 marca 2004 r. I PK 620/03, LEX

nr 513011, z dnia 8 lipca 2004 r., II PK 71/04, LEX nr 375715 i z dnia 16 kwietnia

2008 r., I CZ 11/08, LEX nr 393883). Nie spełnia określonego w art. 3989 §1 k.p.c.

wymagania sformułowanie istotnego zagadnienia prawnego w sposób ogólny i

nieprecyzyjny, a zwłaszcza ograniczenie się do samego postawienia pytania, bez

odniesienia się do problemów interpretacyjnych przepisów (postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 25 lutego 2008 r.,I UK 332/07, LEX nr 452451 i z dnia 21 maja

2008 r., I UK 11/08, LEX nr 491538). Trzeba jednak przypomnieć, iż przedstawione

przez skarżącego zagadnienie prawne powinno nawiązywać do przepisów, których

naruszenie zarzucono w ramach podstaw skargi kasacyjnej i nie może być

oderwane od przesłanek orzekania w sprawie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13

listopada 2002 r., I CK 213/02, LEX nr 74415).

Przedstawione

przez

skarżącą

zagadnienia

prawne

nie

spełniają

powyższych kryteriów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem konkretnych

przepisów prawa materialnego, na podstawie których konstruuje owe zagadnienia

prawe. Jedynie z dalszego uzasadnienia wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do

rozpoznania można snuć przypuszczenie, że chodzi o art. 114 ustawy

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca nie

odwołała się jednak w sposób generalny i abstrakcyjny do treści przepisu i nie

odniosła się do problemów interpretacyjnych, jakie mogą pojawić się na jego tle,

lecz ograniczyła się do samego postawienia pytań nawiązujących do szczegółów

stanu faktycznego tej konkretnie sprawy i zmierzających do rozstrzygnięcia przez

Sąd Najwyższy niniejszego sporu. Autor skargi kasacyjnej przytacza ponadto

orzeczenia sądów dla wykazania rozbieżności poglądów judykatury nie tyle

w kwestii rozumienia treści powołanego przepisu, ile w zakresie „interpretacji

uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03”, co jest

zupełnym nieporozumienie, gdyż przedmiotem wykładni w ramach odpowiedzi na

zagadnienie prawne może być przepis prawa a nie uchwała sądowa. Podjęcie

przez Sąd Najwyższy stosownej uchwały przeczy zaś tezie o występowaniu

w sprawie istotnego zagadnienia prawnego.

Wobec niewykazania przez skarżącą istnienia którejś ze wskazanych

przesłanek przedsądu, Sąd Najwyższy z mocy art. 398 9 §2 k.p.c. orzekł o odmowie

przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.