III UK 117/10 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III UK 117/10

POSTANOWIENIE

Dnia 18 kwietnia 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Myszka (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca)

w sprawie z odwołania Mariana M. prowadzącego działalność gospodarczą pod

firmą M. - Centrum Edukacyjne w M.

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S.

o dokonanie interpretacji przepisów w zakresie obowiązku opłacania składek na

ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 18 kwietnia 2011 r.,

skargi kasacyjnej organu rentowego od postanowienia Sądu Apelacyjnego

z dnia 24 marca 2010 r.,

uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. na postanowienie Sądu

Okręgowego z dnia 15 lutego 2010 r., którym Sąd pierwszej instancji stwierdził

swoją niewłaściwość i na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę do

rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Sądu odwoławczego, sprawa wszczęta odwołaniem od decyzji

organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu

zastosowania przepisów,

z których wynika obowiązek świadczenia przez

przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (art. 10 ust. 1 i 5

ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; jednolity tekst:

Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej jako „u.s.d.g.”) nie jest sprawą z

zakresu ubezpieczeń społecznych, nie mieści się bowiem w zamkniętym katalogu

spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartym w art. 476 k.p.c., brak jest też

przepisów szczególnych, które kierowałyby tego rodzaju sprawy na drogę sądową.

Odwołanie

podlega

zatem

rozpoznaniu

zgodnie

z

przepisami

Kodeksu

postępowania administracyjnego. W myśl art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do

rozpatrzenia odwołania jest zaś organ administracji publicznej wyższego stopnia, tj.

w niniejszej sprawie Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr

205, poz. 1585 ze zm., dalej jako „ustawa systemowa”).

Powyższe postanowienie zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik

organu rentowego i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 83

ust. 2 ustawy systemowej oraz

art. 10 ust. 5 u.s.d.g. - wniósł o uchylenie

zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu

do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2, 3 oraz 5 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do

właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej

wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania

przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny

publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego

indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć

zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). Przedsiębiorca we

wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub

zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3). Udzielenie

interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie.

Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z

uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia

(ust. 5). Stosownie zaś do art. 10a ustawy, interpretację wydaje się bez zbędnej

zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ

administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i

opłaconego wniosku (ust. 1). Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy,

jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi,

sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim

zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Jest ona (interpretacja) natomiast

wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek

organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie

w drodze wznowienia postępowania (ust. 3).

Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów

prawa konstytuuje zatem treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą

organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej

kwestii, nie zaś przedstawianie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do

różnych sytuacji faktycznych. Istotą tego postępowania jest uzyskanie przez stronę

wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do

indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Organ wydający decyzję nie może

więc ingerować w stan faktyczny opisany we wniosku, podważać go, uzupełniać

czy zmieniać w oparciu o inne źródła lub wiedzę znaną mu z urzędu (wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09,

LEX nr 523446).

Odnosząc się do funkcjonujących w prawie interpretacji podatkowych,

Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za ich oddziaływaniem na sferę praw ich

adresatów (podatników, płatników i inkasentów). W wyroku z dnia 30 października

2006 r., P 36/05 (OTK-A 2006 nr 9, poz. 129) stwierdził przy tym, że nie ulega

wątpliwości, że wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego prowadzi do

powstania „sprawy", której sądowe rozstrzygnięcie gwarantowane jest przez art. 45

Konstytucji RP. Wziąwszy pod uwagę, że prawo do sądu było już przedmiotem

wnikliwego i wielokrotnego zainteresowania Trybunału, przypomniał on jedynie, że:

„urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało

wszelkie sytuacje (...) w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach

danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do

władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza

arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego

stosunku" (wyrok z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000 nr 4, poz. 109).

Powierzenie

sądom

merytorycznego

rozpatrywania

spraw

dotyczących

indywidualnych interpretacji podatkowych stanowi zatem przejaw realizacji art. 45

Konstytucji RP. Co za tym idzie, w wyroku P 36/05 Trybunał Konstytucyjny

stwierdził, że sądowa kontrola interpretacji pod względem zgodności z prawem nie

ogranicza się wyłącznie do badania zgodności interpretacji z prawem pod

względem

formalnym,

ale

badaniu

powinna

podlegać

również

zgodność

interpretacji z prawem materialnym. Kwestię te przesądził również NSA, który w

uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 stycznia 2007 r., I FPS 1/06 (ONSAiWSA 2007

nr 2, poz. 27; glosy: A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Glosa 2007 nr 2, s. 126; T.

Michalik, OSP 2008 z. 2, poz. 19; A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Jur. Podat. 2007 nr

3, s. 74) stwierdził, że sąd administracyjny jest obowiązany do kontroli takich

decyzji również z punktu widzenia poprawności merytorycznej dokonanych w nich

interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego.

Przepisy art. 83 ustawy systemowej określają w szczególności zasadę

decyzyjnego rozstrzygania spraw indywidualnych przez Zakład Ubezpieczeń

Społecznych (ust. 1) oraz zasadę trybu odwoławczego (od decyzji przysługuje

odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w

przepisach Kodeksu postępowania cywilnego - ust. 2). Ustanowiony tym przepisem

tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu „w zakresie

indywidualnych spraw”, jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy

systemowej. Kontroli sądów powszechnych – sądów ubezpieczeń społecznych nie

podlegają tylko te decyzje organów administracji publicznej właściwych w sprawach

z zakresu ubezpieczeń społecznych, które zostały wydane w warunkach tzw.

uznania administracyjnego (swobodnego uznania) i które – rodzajowo – zostały

wyraźnie

wskazane

jako

niepodlegające

odwołaniu,

w

przepisach

ustaw

ubezpieczeniowych (art. 83 ust. 4 ustawy systemowej).

Przenosząc te poglądy na grunt problematyki rozpoznawanej sprawy należy

zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 6 kwietnia

2011 r., II UK 331/10 (niepublikowany), że również w odniesieniu do interpretacji co

do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek

świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne, akt ten

określa w sposób istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Decyzja w tym

przedmiocie wydawana jest zatem w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 83

ust. 1 ustawy systemowej, bowiem w istocie swoją materialnoprawną podstawę

wywodzi z ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych, a

wskazana wyżej konieczność badania zgodności udzielonej interpretacji z prawem

materialnym sytuuje sprawę wszczętą z odwołania od takiej decyzji wśród spraw z

zakresu ubezpieczeń społecznych (dotyczących ubezpieczeń społecznych w

rozumieniu art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.).

Trafnie także we wskazanym wyżej wyroku z 6 kwietnia 2011 r. (II UK

331/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że przyjęcie administracyjnej drogi rozpoznania

odwołań od decyzji w przedmiocie interpretacji doprowadziłoby do sytuacji, w

których te same kwestie musiałyby być rozstrzygane w niezależnych pionach

sądownictwa. Taki dwugłos sądownictwa w państwie prawa jest zaś niepożądany

choćby z tego względu, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku rozbieżności

orzecznictwa sądów mieszczących się w jednym pionie sądownictwa, brak jest

instytucjonalnych mechanizmów prawnych dla usuwania tych rozbieżności

pomiędzy orzeczeniami sądów z różnych pionów. Zgodzić należy się także i z tym,

że na postawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który

je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w

ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem do sądu powszechnego

wpłynęłoby odwołanie od decyzji organu rentowego w sprawie składek na

ubezpieczenie społeczne, opartej na takim samym stanie faktycznym, jaki został

przedtem wskazany przez wnioskodawcę ubiegającego się interpretację, która po

jej wydaniu stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, to

rozważona musiałaby być kwestia związania sądu powszechnego stanowiskiem

tego sądu (por. szerzej J. Brol, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego,

Warszawa 2010, s. 169-170), również co do zgodności interpretacji z materialnym

prawem ubezpieczeń społecznych. Jak zaś wskazuje Trybunał Konstytucyjny, w

państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako

dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie

skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Jakkolwiek nie ma podstaw, aby

ustawodawcy

zwykłemu

całkowicie

odmawiać

możliwości

wyboru

sądów

powszechnych bądź szczególnych przy kształtowaniu drogi sądowej, to zawsze

jednak konieczne jest, by sądowa ochrona miała rzeczywisty charakter. Ów

rzeczywisty

charakter

oznacza

między

innymi

prawo

dochodzenia

przez

uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję

rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń (por.

uchwałę TK z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/04, OTK 1995 nr 1, poz. 19).

Tym się kierując orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 398 15 § 1

k.p.c.