III SZP 2/05 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 20 września 2005 r.

III SZP 2/05

1. Jurysdykcyjna funkcja Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów nie może sprowadzać się tylko do oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd ten powinien dążyć do

ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a następnie dokonać ich prawnej

oceny w zakresie zasadności odwołania.

2. Przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego Sądowi Najwyższemu (art. 390 § 1 k.p.c.) może być wyłącznie kwestia budząca poważne wątpliwości prawne, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do rozpoznania apelacji.

Samoistnej przesłanki wystąpienia z pytaniem prawnym nie stanowi natomiast

waga problemu ani rozbieżności w orzecznictwie lub piśmiennictwie.

Przewodniczący SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Jerzy Kwaśniewski, Zbigniew Myszka.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r.

sprawy z odwołania „P.” SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, na skutek apelacji strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów z dnia 10 maja 2004 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania apelacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2004 r. [...] w sprawie z odwołania powoda „P.” SA w W. przeciwko

pozwanemu Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Tele-

komunikacji i Poczty z 31 grudnia 2002 r. Decyzją tą Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty ustalił, że powód „P.” SA w W. jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych, świadczonych w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Od decyzji tej odwołanie wniósł powód, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie: (1) art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 7 ustawy

Prawo telekomunikacyjne, (2) art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art.

80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., (3) art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie

szczegółowych kryteriów ustalania udziału operatora w rynku usługi telekomunikacyjnej oraz sposobu określenia tego udziału.

Uwzględniając odwołanie i uchylając zaskarżoną decyzję Sąd Okręgowy

wskazał, że stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo

telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli 31 grudnia 2002 r.), w zakresie określonym w

ust. 4, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Prezes URTiP), w porozumieniu z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezesem

UOKiK), ustala w drodze decyzji, że na obszarze wskazanym w decyzji operator publiczny: (1) zajmuje pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu

praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, na rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na tym obszarze, (2) jest operatorem o

znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej, jeżeli udział operatora w rynku świadczenia danej usługi na tym obszarze jest

równy lub większy od 25%, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei według art. 57 ust. 2

Prawa telekomunikacyjnego, w zakresie określonym w ust. 4, Prezes URTiP, w porozumieniu z Prezesem UOKiK, może ustalić, w drodze decyzji, że na obszarze wskazanym w decyzji operator publiczny o udziale w rynku świadczenia określonej usługi

telekomunikacyjnej niższym od 25% jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w

zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej, biorąc łącznie pod uwagę: (1)

zdolność operatora do wpływania na funkcjonowanie rynku, (2) przychody operatora

w odniesieniu do rozmiaru rynku, (3) możliwości dostępu operatora do użytkowników

końcowych, (4) doświadczenie operatora w świadczeniu usług telekomunikacyjnych

na rynku. Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prezes URTiP, w porozumieniu z Prezesem

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, może ustalić, w drodze decyzji, że na

obszarze wskazanym w decyzji operator publiczny spełniający warunki, o których

mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie

świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej, biorąc łącznie pod uwagę czynniki, o których mowa w ust. 2.

Zdaniem Sądu Okręgowego treść powyższego przepisu wskazuje, że Prezes

URTiP ma uprawnienie do wydania decyzji ustalającej, że operator jest operatorem o

znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej, tylko i wyłącznie w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Nie jest zatem, według

Sądu, dopuszczalne wydanie takiej decyzji bez porozumienia - zarówno w sprzeczności ze stanowiskiem Prezesa UOKiK, jak i bez takiego stanowiska. Zgodnie z treścią art. 106 § 1 k.p.a. stanowisko Prezesa UOKiK musi być wyrażone w formie postanowienia. Przepis art. 57 Prawa telekomunikacyjnego celowo dzieli postępowanie

na dwa etapy: ustalenie pozycji rynkowej operatora przez Prezesa UOKiK i ocenę

Prezesa URTiP, czy pozycja rynkowa operatora uzasadnia status operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne samodzielne ustalenie

przez Prezesa URTiP struktury rynku i pozycji rynkowej w postępowaniu administracyjnym, nie jest to możliwe również w sądowym postępowaniu odwoławczym w tych

sprawach. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem w

sprawie z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty.

Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art.

80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pozwany w zaskarżonej decyzji nie dokonał

ustaleń i nie przedstawił w uzasadnieniu analizy przesłanek negatywnych z art. 57

ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art.

10 k.p.a. oraz przepisów art. 57 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2001 r. w

sprawie szczegółowych kryteriów ustalania udziału operatora w rynku usługi telekomunikacyjnej oraz sposobu określenia tego udziału.

Na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję,

stwierdzając, że przepis ten wprost dopuszcza taką możliwość. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji jest sądowym

postępowaniem pierwszoinstancyjnym, jednak zawiera elementy postępowania drugoinstancyjnego. Warunkiem dopuszczalności wszczęcia sądowego postępowania

odwoławczego w sprawach z zakresu telekomunikacji i wydania rozstrzygnięcia jest

wyczerpanie drogi administracyjnej, która kończy się wydaniem decyzji. Decyzja Pre-

zesa URTiP musi być ważna i orzekająca co do istoty sprawy - w przeciwnym wypadku droga postępowania administracyjnego nie jest wyczerpana, co stanowi negatywną przesłankę wydania orzeczenia reformatoryjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja na skutek braku porozumienia Prezesa URTiP (w formie prawem przewidzianej) z Prezesem UOKiK została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w

związku z tym jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kasację od powyższego wyroku wniósł pozwany Prezes URTiP zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 57 ust. 1 i

ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, 2) błędną wykładnię

art. 57 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., 3)

błędną wykładnię art. 57 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego;

II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik

sprawy: art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c., art. 217 § 2 k.p.c. w związku z

art. 227 k.p.c., art. 328 § 2 k.p.c., art. 47964 § 2 k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a., art. 47964 § 2 k.p.c. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80

k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 47933 § 1 i § 3 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. oraz

art. 47965 k.p.c. W oparciu o zgłoszone zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie odwołania powoda.

Postanowieniem z 14 grudnia 2004 r., III SK 64/04, Sąd Najwyższy przekazał

kasację pozwanego do rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie jako apelację.

Rozpoznając apelację pozwanego Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 8 lipca 2005 r. [...] przedstawił Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 §

1 k.p.c. zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o treści: czy Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadzając kontrolę legalności postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty

w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które stanowią przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) lub przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.) uchyla na podstawie art.

47964 § 2 k.p.c. zaskarżoną decyzję bez konieczności rozpoznania istoty sprawy.

Przedstawiając powyższe zagadnienie Sąd Apelacyjny wskazał, że kwestia

charakteru postępowania w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty

(art. 47957 - art. 47967 k.p.c.), podobnie jak innych postępowań prowadzonych przed

Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wywołuje rozbieżności zarówno w

doktrynie jak i w orzecznictwie. Obecnie wyrażany jest jednolity pogląd, że postępowanie to ma charakter pierwszoinstancyjnego postępowania rozpoznawczego, które

toczy się na zasadach postępowania kontradyktoryjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 stycznia 2001 r., I CKN 1036/98, LEX nr 52708, postanowienia Sądu

Najwyższego z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP z 2000 r. nr 5, poz. 68 i z

11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC z 2000 r. nr 3, poz. 47, wyrok Sądu Najwyższego z 24 października 2002 r., I CKN 1465/00 LEX nr 75278, postanowienie

Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2002 r., I CKN 753/00, LEX nr 56888, wyrok Sądu

Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 87, wyrok

Sądu Najwyższego z 13 września 2004 r., III SK 44/04, OSNP z 2005 r. nr 9 poz.

136). Odwołanie od decyzji Prezesa URTiP wszczyna kontradyktoryjne postępowanie cywilne, ponieważ poprzedzające je postępowanie administracyjne warunkuje

jedynie dopuszczalność drogi sądowej. Oznacza to, że Sąd powinien rozpoznać

sprawę od początku, a więc merytorycznie rozstrzygnąć zaistniały spór. Przepisy

rozdziału 5 „Postępowanie w sprawach z zakresu telekomunikacji i poczty” (art. 479 57

- art. 47967 k.p.c.) nie wyjaśniają jednak wszystkich wątpliwości co do charakteru

tego postępowania. Z art. 47964 § 1 i § 2 k.p.c. wynika, że orzeczenia Sądu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów mogą być różnego rodzaju. Sąd ten może bowiem oddalić odwołanie, może też albo uchylić, albo zmienić zaskarżoną decyzję w całości lub

w części i orzec co do istoty sprawy.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca - odmiennie niż w art. 386 § 4

k.p.c. - nie określił, w jakich sytuacjach Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i

przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. W

orzecznictwie dotyczącym wyroków Sądu Antymonopolowego wyrażono pogląd, iż

brak wyraźnego przepisu, że uchylając decyzję Sąd przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania na zasadach określonych w art. 386 § 4 k.p.c., nie oznacza, aby

zasada ta w postępowaniu przed tym Sądem nie obowiązywała (por. postanowienie

Sądu Najwyższego z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP z 2000 r. nr 5, poz.

38). Sąd wskazał, że jeszcze przed wprowadzeniem przez ustawodawcę możliwości

uchylenia przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (poprzednio Sąd Antymonopolowy) zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie wyrażono pogląd o dopuszczalności

wydania przez Sąd orzeczenia o charakterze kasatoryjnym w sytuacji, gdy decyzja

nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29

maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Najwyższy nie odwołał się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960

r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98,

poz. 1071 ze zm.), jednak wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest jedną z przesłanek stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd Apelacyjny podniósł, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozpoznając odwołanie dokonuje kontroli legalności wydanej decyzji (por. wyrok Sądu

Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 87, wyrok

Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r., III SK 44/04, OSNP z 2005 r. nr 9, poz. 136 i

postanowienie Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC z

2000 r. nr 3, poz. 47). W swoim wyroku Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

musi ustosunkować się do decyzji Prezesa, bowiem jest ona przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego. Sąd Najwyższy stwierdził, że Sąd nie powinien ograniczyć się

przy tym do wskazania wadliwości decyzji, ale jest władny (o ile znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i zebranym materiale faktycznym i dowodowym)

usunąć wady tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN

120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87). Wątpliwości Sądu Apelacyjnego dotyczą

tych sytuacji, w których decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, wyczerpująco wymienionym w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (stanowiącymi przesłanki wznowienia

postępowania administracyjnego) oraz w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (stanowiącymi

przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji). Wady kwalifikowane mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Skutkują one prawem do ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na skutek wznowienia postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji.

Sąd Apelacyjny podniósł (w związku z treścią rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego), iż w orzecznictwie przyjęto, że naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji, lecz przesłankę wznowienia postępowania (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29

grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z 1986 r. nr 2, poz. 72). Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w przypadku istnienia wad kwalifikowanych decyzji Prezesa URTiP faktycznie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma możliwości ich usunięcia. Uzasadniony wydaje się więc pogląd, że stwierdzenie przez Sąd wystąpienia takich wad

powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. wyroku o uchyleniu

zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy Prezesowi URTiU do ponownego rozpoznania, bez potrzeby orzekania co do istoty sprawy.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że określając w art. 47964 § 2 k.p.c. rodzaj

orzeczeń, które może wydać Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ustawodawca nie nakazał temu Sądowi (bez względu na charakter stwierdzonych wad postępowania) rozpoznania sprawy na nowo i merytorycznego jej rozstrzygnięcia.

Obowiązek wydania takiego orzeczenia przewidziany został np. w przypadku rozpoznania skargi o wznowienie postępowania (art. 412 § 2 k.p.c.) nawet wtedy, gdy podstawą wznowienia jest nieważność postępowania. Konstrukcji takiej ustawodawca

nie zastosował w art. 47964 § 2 k.p.c.

Gdyby jednak, wbrew przedstawionemu powyżej stanowisku, przyjąć, że Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów musi rozpoznać sprawę i wydać orzeczenie

merytoryczne, bez względu na rodzaj i charakter dostrzeżonych wad postępowania

administracyjnego, to wydaje się, że z uwagi na charakter wad (wady kwalifikowane)

powinien uchylić zaskarżoną decyzję i po rozpoznaniu sprawy wydać orzeczenie zastępujące tę decyzję (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN

120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. Przewidziana w art. 390 § 1 k.p.c. instytucja pytań prawnych, z uwagi na związanie sądów niższej instancji w danej sprawie poglądem Sądu Najwyższego zawartym w podjętej uchwale, stanowi ograniczenie zasady podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, stanowiącej fundament, na jakim w państwie prawnym opiera się

władza sądownicza (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Nakazuje to przy interpretacji tego

przepisu stosować reguły wykładni ścisłej, literalnej, opartej na dyrektywach językowych, bez sięgania do racji celowościowych, czy utylitarnych, te bowiem zawsze

prowadzą do szerszego rozumienia znaczenia normy prawnej (por. uchwałę składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 kwietnia 1999 r., III CZP 62/98, OSNC

1999, nr 10, poz. 166).

Zgodnie z art. 390 § 1 k.p.c., jeżeli przy rozpoznawaniu apelacji powstanie

zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sąd apelacyjny może przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, odraczając rozpoznanie

sprawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się od dawna, że zagadnienie

prawne stanowiące przedmiot pytania musi budzić poważne wątpliwości i może dotyczyć jedynie takich problemów prawnych (materialnych lub procesowych), które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 27 lutego 2002 r., III CZP 2/02, LEX nr 75253). To stanowisko jest w pełni aktualne. Odnosząc je do zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia

Sądowi Najwyższemu w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że nie zostały spełnione wskazane wymagania. Sąd drugiej instancji może przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie

jest niezbędne dla wydania orzeczenia w sprawie; sąd powinien przy tym wskazać,

dlaczego rozstrzygnięcie sformułowanego zagadnienia jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego, np. apelacji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 30

maja 2003 r., III CZP 30/03, LEX nr 109444). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, przyjmuje się, że przedmiotem przedstawionego Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia, w trybie art. 390 § 1 k.p.c., zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości może być tylko taka wątpliwość, której wyjaśnienie jest niezbędne

do rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, konieczne jest istnienie związku przyczynowego między przedstawionym zagadnieniem prawnym a podjęciem decyzji co do

istoty sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r., III

CZP 91/96, OSNC 1997, z. 1, poz. 9). Dla dokonania oceny, czy związek taki zachodzi w konkretnej sprawie, nieodzowne jest dokonanie przez sąd drugiej instancji

potrzebnych ustaleń faktycznych. Sąd ten, przedstawiając Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, powinien wskazać, dlaczego rozstrzygnięcie

zagadnienia jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r., III CZP 73/97, niepublikowane).

Przytoczone argumenty sądu drugiej instancji podlegają rozważeniu przez Sąd Najwyższy, który w pierwszej kolejności bada, czy spełnione zostały warunki do pojęcia

uchwały (por. postanowienie z 7 czerwca 2001 r., III CZP 33/01, LEX nr 52571).

W rozpoznawanej sprawie nie występuje związek pomiędzy rozpoznaniem

środka odwoławczego (apelacji) a rozstrzygnięciem przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego. W apelacji pozwanego Prezesa URTiP powołano

się na naruszenie przez Sąd Okręgowy tylko jednego ze wskazanych w pytaniu

prawnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a., a zatem tylko sytuacja procesowa, którą można było ewentualnie zakwalifikować jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na

podstawie tego właśnie przepisu, mogła być przedmiotem oceny Sądu Apelacyjnego,

i tylko sposób rozumienia tego przepisu - w powiązaniu z art. 47964 § 2 k.p.c. - mógł

stanowić kwestię wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. Tymczasem,

Sąd Apelacyjny przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie dotyczące kilkunastu

różnych sytuacji wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (stanowiących przesłanki

wznowienia postępowania administracyjnego) oraz w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji). Wykracza to znacznie poza

ramy konieczne dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego nie podjęto bowiem

również próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd Okręgowy oceny co do nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP z 31 grudnia 2002 r. ze względu na to,

że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naruszenie to - według Sądu Okręgowego - miało polegać na niezgodnym z art. 57 Prawa

telekomunikacyjnego (bez szczegółowego wskazania, której z licznych jednostek

redakcyjnych tego przepisu ocena ta dotyczy) w związku z art. 106 § 1 k.p.a. wydaniu przez Prezesa URTiP decyzji bez oczekiwania na stanowisko Prezesa UOKiK.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że

naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa powodującego

nieważność decyzji, lecz przesłankę wznowienia postępowania (por. orzeczenie

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z

1986 r. nr 2, poz. 72), a zatem naruszenie art. 106 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu

decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, jest w świetle art. 145

§ 1 pkt 6 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., II SA 785/00), czyli

nie jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, jakkolwiek niewątpliwie istotnego, byłoby bez znaczenia dla orzeczenia przez sąd drugiej

instancji o zasadności apelacji. Przedmiotem przedstawionego Sądowi Najwyższemu

do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego może być jedynie kwestia budząca poważne wątpliwości prawne, na którą odpowiedź jest n i e z b ę d n a dla rozstrzygnięcia

sprawy. Samoistnej przesłanki wystąpienia z pytaniem prawnym nie stanowi natomiast ani waga zawierającego się w nim problemu, ani też rozbieżności w orzecznictwie lub piśmiennictwie co do sposobu jego rozwiązania (por. postanowienia Sądu

Najwyższego z 27 sierpnia 1996 r., III CZP 91/96, OSNC 1997, nr 1, poz. 9; z 24

maja 2002 r., III CZP 30/02, Prok.i Pr. 2003/3/38). Odpowiedź na przedstawione

przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne wymagałaby osobnego rozważenia kilkunastu różnych przypadków naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego

(przepisów postępowania administracyjnego) stanowiących przesłanki wznowienia

postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.) lub przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.). Wykraczałoby to znacznie poza potrzebę prawnej oceny ustalonego w rozpoznawanej

sprawie stanu faktycznego i stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa procesowego,

do których doszło w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem przez Prezesa

URTiP decyzji z 31 grudnia 2002 r. Ponadto, każde z tych kilkunastu różnych naruszeń prawa procesowego, a także prawa materialnego (np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

może być inaczej ocenione z punktu widzenia konieczności lub tylko nawet możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji bez potrzeby rozpoznania istoty sprawy.

Przedstawienie zagadnienia prawnego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. wymaga jego sformułowania w granicach niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niewykraczających poza granice zaskarżenia i okoliczności faktyczne rozpoznawanej

sprawy, oraz odniesienia go do treści normy prawnej lub dopuszczalności jej stosowania (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 października 1995 r., III CZP 145/95,

niepublikowana). Pytanie przedstawione przez sąd odwoławczy powinno być abstrakcyjne w takim stopniu, aby uchwała Sądu Najwyższego nie stanowiła jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w takim wypadku naruszałoby to niezawisłość

sądu meriti (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 lutego 1995 r., I PZP 1/95,

OSNAPiUS 1995 nr 14, poz. 172). Spełnienie wymagań wynikających z art. 390 § 1

k.p.c. w niektórych sprawach nastręcza trudności, wymagających raczej rozstrzygnięcia środka odwoławczego, niż korzystania ze sposobności stworzonej w art. 390

§ 1 k.p.c. Przykładem tego jest rozpoznawana sprawa, w której próba ustalenia

wszystkich hipotetycznych wypadków stosowania art. 47964 § 2 k.p.c. w części dotyczącej możliwości uchylenia zaskarżonej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji Prezesa URTiP w oczywisty sposób wykraczałaby poza ramy instytucji przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego.

Reasumując, należy stwierdzić, że pytanie sformułowane w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego nie może być uznane za zagadnienie prawne w rozumieniu art. 390 § 1 k.p.c. Uzasadniałoby to odmowę podjęcia uchwały z mocy art. 61 § 1

ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052

ze zm.), zgodnie z którym skład Sądu Najwyższego podejmuje uchwałę, jeżeli uzna,

że przedstawione zagadnienie wymaga wyjaśnienia, a rozbieżności - rozstrzygnięcia,

w przeciwnym razie odmawia jej podjęcia, a jeżeli podjęcie uchwały stało się zbędne

- umarza postępowanie.

Jednocześnie - ze względu na znaczny upływ czasu od chwili wszczęcia postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie, spowodowany między innymi

zmianami w postępowaniu odrębnym w sprawach antymonopolowych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2004 r., III SK 64/04, wydane w rozpoznawanej sprawie i przytoczona w nim argumentacja prawna), Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 zdanie drugie k.p.c. przejął sprawę do rozpoznania i rozpoznał apelację strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego.

II. Rozpoznając apelację strony pozwanej Sąd Najwyższy uznał, że znaczna

część z postawionych w niej zarzutów jest uzasadniona. Dotyczy to przede wszystkim zarzutów procesowych, których uwzględnienie prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania temu Sądowi.

Uzasadnienie zaskarżonego apelacją wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów z 21 maja 2004 r. nie zawiera ustaleń faktycznych niezbędnych do

dokonania prawidłowej oceny materialnoprawnej (co narusza art. 328 § 2 k.p.c.).

Brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktów, które Sąd Okręgowy

uznał za udowodnione, dowodów , na których się oparł, i przyczyn, dla których innym

dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczenie podstawy

faktycznej wyroku do ustalenia jedynie faktu wydania zaskarżonej decyzji oraz faktu

jej zaskarżenia przez stronę, uniemożliwia przeprowadzenie jakiejkolwiek oceny czy

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zastosował właściwe przepisy prawa; warunkiem zastosowania właściwych dla danego stanu faktycznego podstaw prawnych

jest bowiem ustalenie stanu faktycznego w sposób pozwalający na materialnoprawną

ocenę faktów.

Szczątkowe ustalenia Sądu Okręgowego są przy tym dowolne, a przez to wadliwe, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawą uchylenia decyzji Prezesa

URTiP z 31 grudnia 2002 r. był brak stosownego porozumienia z Prezesem UOKiK,

wymaganego w art. 57 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne.

Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych

dotyczących istnienia lub nieistnienia wskazanego porozumienia, tymczasem materiał dowodowy - choćby treść zaskarżonej decyzji - wskazuje, że porozumienie takie

nie tylko istniało, ale zostało wyrażone w formie prawem przewidzianej, mianowicie w

formie postanowienia Prezesa UOKiK z 21 grudnia 2002 r. Narusza to art. 233 § 1

k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c.

Podając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktyczne rozstrzygnięcia, Sąd Okręgowy ustalił jedynie, że Prezes URTiP wydał decyzję, w której

ustalił, że powód jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych oraz przytoczył podstawowe motywy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Oprócz faktu wydania zaskarżonej decyzji Sąd Okręgowy nie ustalił żadnych innych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazał żadnego dowodu, na jakim się oparł wydając wyrok, nie zawarł ustaleń dotyczących trybu wydania zaskarżonej decyzji, przebiegu postępowania przed Prezesem

URTiP, a także ustaleń dotyczących istnienia porozumienia Prezesa URTiP oraz

Prezesa UOKIK przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących dokonywania ustaleń faktycznych i oceny

zgromadzonego materiału dowodowego (skoro materiał ten stanowiły także akta postępowania administracyjnego, a do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów

Sąd Okręgowy w żaden sposób się nie odniósł).

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 47964 § 2 k.p.c.

Zgodnie z art. 47964 Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddala odwołanie od decyzji Prezesa URTiP, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia (§ 1). W

razie uwzględnienia odwołania, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty

sprawy (§ 2). Podobną treść mają inne przepisy dotyczące postępowania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji (art. 47931a § 3 k.p.c., zgodnie z którym „w razie

uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.”)

oraz w sprawach z zakresu regulacji (art. 47953 k.p.c., art. 47975 k.p.c.).

Dla wykładni tego przepisu decydujące znaczenie ma charakter postępowania

antymonopolowego i regulacyjnego. W wyniku rozpoznania pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 47931 k.p.c. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4 poz. 42, orzekł, iż art. 47931

Kodeksu postępowania cywilnego: 1) jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176

oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że ustalając katalog rozstrzygnięć zawierających zarówno cechy postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i

odwoławczego uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną, pozbawiając stronę

apelacyjnego środka odwoławczego od orzeczenia Sądu Antymonopolowego wydanego w pierwszej instancji; 2) nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, a w konsekwencji orzekł, że przepis art. 47931 k.p.c. traci moc z

dniem 30 listopada 2003 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarł istotne rozważania

dotyczące charakteru postępowań przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Zagadnienie charakteru prawnego i cech postępowania przed Sądem Okręgowym-Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie było już przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego. Część z tych wypowiedzi przytoczył

Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu pytania prawnego. Powołuje się na nie obszernie w

uzasadnieniu apelacji strona pozwana. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd prawny, wedle którego postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji

i Konsumentów (sądem antymonopolowym) było i jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (por. wyrok z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5 poz.

87; postanowienie z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSPiKA 2000 nr 5 poz.

68; postanowienie z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3 poz. 47).

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie powinien ograniczać swej funkcji jurysdykcyjnej tylko do kontroli legalności postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, gdyż rozpoznaje sprawę jako sąd

pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r., III SK 44/04,

OSNP 2005 nr 9, poz. 136). Podobny pogląd można odnieść do oceny decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty.

Jurysdykcyjna funkcja Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie może

sprowadzać się do oceny legalności decyzji. Sąd ten powinien zmierzać do ustalenia,

czy zachodzą - sporne między stronami - okoliczności faktyczne, a następnie - po ich

ustaleniu - do oceny prawnej zasadności wniesionego odwołania, której skutkiem

może być - w wyjątkowych sytuacjach - uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a

także zasadności i celowości decyzji, z wypływającym stąd wnioskiem, "że uchylenie

zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w wypadku, gdy sąd antymonopolowy

konstatuje brak podstaw do jej wydania, np. na skutek niewystępowania praktyk monopolistycznych, błędnie stwierdzonych przez Urząd (Prezesa) w zaskarżonej decyzji" (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I

CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47, w którym Sąd Najwyższy wyraźnie opowiedział się za stanowiskiem, określającym charakter postępowania przed sądem antymonopolowym jako - z punktu widzenia struktury Kodeksu postępowania cywilnego postępowania rozpoznawczego i pierwszoinstancyjnego).

Należy podzielić ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że Sąd Ochrony

Konkurencji i Konsumentów nie może ograniczyć rozpoznania sprawy wynikającej z

odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość

postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowanie sądowe. Celem

postępowania sądowego nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Do Sądu

ostatecznie należy zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, na podstawie wyjaśnienia podstawy faktycznej, obejmującej wszystkie elementy faktyczne

przewidziane w hipotezie tej normy. W przeciwnym razie nie sposób twierdzić, że

przepis prawa materialnego został prawidłowo zastosowany (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 września 2003 r., I CK 81/02). Przyjęcie błędnego założenia w zakresie funkcji jurysdykcyjnej Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów spowodowało w

konsekwencji naruszenie przez Sąd Okręgowy wskazanych w apelacji przepisów

postępowania. W apelacji zasadnie ponadto wytknięto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, z naruszeniem art. 328 § 2 k.p.c., nie wskazuje przyczyn, dla których Sąd

nie uwzględnił i nie ocenił dowodów przeprowadzonych w fazie postępowania administracyjnego.

Dopiero wniesienie odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

otwiera możliwość prowadzenia kontradyktoryjnego postępowania sądowego w

sprawie, która uprzednio była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 129/91,

OSNCP 1992 nr 5 poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I

CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3 poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12

czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4 poz. 42).

Postępowanie sądowe - przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy

zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy

jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa URTiP, według reguł kontradyktoryjnego postępowania

cywilnego, a nie sądem kontroli legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią

sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji między postępowaniem administracyjnym (przed organem antymonopolowym) i postępowaniem sądowym (przed sądem antymonopolowym) może uzasadniać dokonany przez ustawodawcę (z założenia racjonalny) wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia sprawy stosowania praktyki ograniczającej konkurencję.

Przyjęte rozwiązanie - łączące elementy jednoinstancyjnego postępowania

administracyjnego oraz dwuinstancyjnego merytorycznego postępowania sądowego

(z możliwością wniesienia kasacji lub skargi kasacyjnej) - wskazuje na to, że przedmiotem sprawy cywilnej jest decyzja Prezesa URTiP, sąd musi ustosunkować się w

wyroku do tej decyzji. Przepisy zezwalają przy tym, aby Sąd Ochrony Konkurencji i

Konsumentów wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co może być porównane z

wydaniem nowej decyzji. Tego nigdy nie czyni sąd administracyjny, który co do zasady może albo uchylić zaskarżoną decyzję albo oddalić skargę. Na dopuszczalność

zmiany decyzji Prezesa w całości lub w części wskazuje wyraźnie przepis art. 479 64 §

2 k.p.c.

Sąd Apelacyjny podniósł (w związku z treścią rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego), iż w orzecznictwie przyjęto, że naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji, lecz przesłankę wznowienia postępowania (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29

grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z 1986 r. nr 2, poz. 72). Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w przypadku istnienia wad kwalifikowanych decyzji Prezesa URTiP faktycznie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma możliwości ich usunięcia. Uzasadniony wydaje się więc pogląd, że stwierdzenie przez Sąd wystąpienia takich wad

powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. wyroku o uchyleniu

zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy Prezesowi URTiU do ponownego rozpoznania, bez potrzeby orzekania co do istoty sprawy.

Skoro Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów powinien przede wszystkim

rozpoznać sprawę i wydać orzeczenie merytoryczne, bez względu na rodzaj i charakter dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego, to wydaje się, że z

uwagi na charakter wad (wady kwalifikowane) powinien uchylić zaskarżoną decyzję i

po rozpoznaniu sprawy wydać orzeczenie zastępujące tę decyzję (por. wyrok Sądu

Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87).

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w przepisach regulujących postępowania

antymonopolowe i regulacyjne ustawodawca - odmiennie niż w art. 386 § 4 k.p.c. nie określił, w jakich sytuacjach Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może lub

powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania

w postępowaniu administracyjnym. Jest tak dlatego, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w ogóle nie przewidują możliwości uchylenia decyzji organu regulacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP oznacza jej definitywne

wyeliminowanie z obrotu prawnego jako dotkniętej istotnymi wadami, uniemożliwiającymi pozostawienie jej w tym obrocie. Nie jest to zatem uchylenie decyzji w celu

przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym,

ale swoistego rodzaju zmiana stanu prawnego polegająca na ostatecznym wyeliminowaniu tej decyzji. Po wyroku sądu antymonopolowego uchylającym zaskarżoną

decyzję nie może być kontynuowane postępowanie administracyjne w tej samej

sprawie, może natomiast zostać wszczęte od początku nowe postępowanie administracyjne.

Na sytuacje, w których konieczne może okazać się uchylenie decyzji w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w

wyroku z 12 czerwca 2002 r. (P 13/01 - OTK-A 2002 nr 4 poz. 42), zaznaczając, że w

postępowaniach odrębnych przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczących odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu

Regulacji Telekomunikacji i Poczty czy Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego

ustawodawca expressis verbis wskazał możliwość uchylenia decyzji, od której wniesiono odwołanie (por. art. 47953 § 2, art. 47964 § 2, art. 47975 § 2 k.p.c.). Trybunał

Konstytucyjny wskazał, że różnica między tzw. postępowaniami regulacyjnymi w

sprawach z zakresu regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego, a

postępowaniem w sprawach o ochronę konkurencji, dotycząca możliwości uchylenia

decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ ją wydający w

postępowaniach regulacyjnych, nie jest przypadkowa i dotyczy istoty oraz przedmiotu

tych postępowań. W postępowaniach regulacyjnych bowiem konieczne jest wydanie

przez odpowiedni organ rozstrzygnięcia co do obowiązujących taryf. Działania te

wymagają specjalistycznej, fachowej wiedzy i tym samym konieczne jest każdorazowe ustalanie okoliczności dotyczących przesłanek wprowadzenia takich taryf i ustalania ich wysokości. Odmiennie jest w przypadku postępowania w sprawach o

ochronę konkurencji, gdzie spór dotyczy pozycji rynkowej przedsiębiorcy względnie

praktyk rynkowych przez niego stosowanych. Te ostatnie kwestie mogą być w całości

przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego i nie wymagają przeprowadzenia odrębnie

całościowych ustaleń takich, jak we wspomnianych postępowaniach regulacyjnych.

Wydanie orzeczenia w takim wypadku nie wymaga wkroczenia w zakres kompetencji

decyzyjnej organu. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi jednak o wprowadzenie

taryf, a zatem nie może ulegać wątpliwości, że materialnoprawne przesłanki decyzji

Prezesa URTiP z 31 grudnia 2002 r. mogły być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu sądowym.

Braki postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, stanowiące podstawę uchylenia zaskarżonego apelacją wyroku, uniemożliwiają dokonanie

prawidłowej oceny materialnoprawnej, co oznacza, że część zarzutów apelacji - dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego, uchyla się spod kontroli

apelacyjnej. Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych.

Do pewnych tez Sądu Okręgowego należy się jednak odnieść.

Teza, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne samodzielne ustalenie przez Prezesa URTiP struktury rynku i pozycji rynkowej w postępowaniu administracyjnym i nie

jest to też możliwe w sądowym postępowaniu „odwoławczym” w tych sprawach, ponieważ okoliczności te nie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem w

sprawie z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty, nie została w jakikolwiek sposób

uzasadniona. Jest zatem tezą arbitralną i uchylającą się spod oceny w postępowaniu

apelacyjnym. Skoro postępowanie przez Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem, w którym może być wydane rozstrzygnięcie inne - co do

istoty sprawy - niż wydana decyzja, to oznacza to możliwość samodzielnego ustalania w postępowaniu sądowym przesłanek z art. 57 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokonał błędnej wykładni art. 57

ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., uznając że do

kompetencji Prezesa UOKiK nie należy wyłącznie zajęcie stanowiska w sprawie, ale

także samodzielne badanie struktury rynku telekomunikacyjnego oraz samodzielne

ustalanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów telekomunikacyjnych. Błędnie

stwierdził także, że w sprawie niniejszej brak było porozumienia w formie prawem

przewidzianej z Prezesem UOKiK. Tymczasem Prezes UOKiK działając na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wydał postanowienie z 21 grudnia

2002 r., w którym stwierdził, że powód „P.” S.A. jest operatorem o znaczącej pozycji

rynkowej na krajowym rynku usług telefonicznych świadczonych w sieci komórkowej.

Postanowienie Prezesa UOKiK zostało wydane w związku z prowadzonym przez

Prezesa URTiP postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego wydana została

decyzja administracyjna, podlegająca następnie zaskarżeniu do Sądu i stanowiąca

przedmiot oceny w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w grudniu 2002 r. (czyli w dacie

wydania przez Prezesa UOKiK postanowienia z 21 grudnia 2002 r. stwierdzającego,

że „P.” S.A. jest operatorem o znaczącej pozycji na krajowym rynku usług telefonicznych świadczonych w sieci komórkowej, oraz przez Prezesa URTiP decyzji z 31

grudnia 2002 r., zaskarżonej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i będącej

przedmiotem oceny w niniejszej sprawie), Prezes URTiP był organem właściwym do

ustalania „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK w drodze decyzji tego, że: a) operator

publiczny „zajmuje pozycję dominującą” (w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu

praktykom monopolistycznym i ochronie konsumentów) na rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na tym obszarze (art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art.

57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); b) jeżeli udział operatora w rynku świadczenia

określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze wskazanym w decyzji jest równy

lub większy od 25%, to operator publiczny „jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej” (art. 57 ust. 1 pkt 2 w

związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); c) pomimo że udział operatora

w rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze wskazanym

w decyzji jest niższy od 25 %, to jednak - biorąc pod uwagę jego zdolność do wpływania na funkcjonowanie tego rynku, jego przychody w odniesieniu do rozmiaru tego

rynku, jego możliwości dostępu do użytkowników końcowych oraz jego doświadczenie w świadczeniu usług telekomunikacyjnych na rynku - „jest operatorem o znaczą-

cej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej” (art. 57

ust. 2 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); d) pomimo że udział

operatora w rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze

wskazanym w decyzji jest równy lub większy od 25%, to jednak - biorąc pod uwagę

jego zdolność do wpływania na funkcjonowanie tego rynku, jego przychody w odniesieniu do rozmiaru tego rynku, jego możliwości dostępu do użytkowników końcowych

oraz jego doświadczenie w świadczeniu usług telekomunikacyjnych na rynku – „nie

jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej

usługi telekomunikacyjnej” (art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4

Prawa telekomunikacyjnego).

Powyższe decyzje Prezes URTiP obowiązany był wydawać zawsze „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK, jakkolwiek przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie

określają ani zasad, ani trybu współdziałania obu organów w tym zakresie. W tej sytuacji, należy stanąć na stanowisku, że skoro wydawane przez Prezesa UOKiK postanowienie ma na celu stwierdzenie „posiadania” lub też „nieposiadania” przez operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia

określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 7 w związku z art. 57 ust. 1 - ust. 3

Prawa telekomunikacyjnego) i pozostaje zawsze w związku z prowadzonym przez

Prezesa URTiP postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie, w której

Prezes URTiP powinien wydać następnie decyzję stwierdzającą „posiadanie” lub też

„nieposiadanie” przez operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 1 pkt 1

- pkt 2, art. 57 ust. 2 i art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego), to: a) oznacza to tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia podejmowanego najpierw w formie postanowienia przez Prezesa UOKiK (art. 57 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego) z przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego następnie w formie

decyzji przez Prezesa URTiP; b) równocześnie wskazuje na to, iż wydane przez Prezesa UOKiK postanowienie ma zawsze charakter merytoryczny i w tym sensie przesądza już o treści decyzji, jakkolwiek formalnie nie rozstrzyga jeszcze sprawy „co do

jej istoty” (art. 104 § 2 k.p.a.).

Skoro wydawane przez Prezesa UOKiK postanowienie, mające na celu

stwierdzenie „posiadania” lub też „nieposiadania” przez operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 7 w związku z art. 57 ust. 1 - ust. 3 Prawa telekomunika-

cyjnego), pozostaje zawsze w związku z prowadzonym przez Prezesa URTiP postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie, w której Prezes URTiP powinien

wydać następnie decyzję stwierdzającą „posiadanie” lub też „nieposiadanie” przez

operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 1 pkt 1 - pkt 2, art. 57 ust. 2 i

art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego), to oznacza to

również, że do postanowienia wydawanego przez Prezesa UOKiK odnosi się także

dyspozycja art. 106 k.p.a., który stanowi między innymi o tym, że „jeżeli przepis

prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia

opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po

zajęciu stanowiska przez ten organ” (art. 106 § 1 k.p.a.), przy czym „zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie”

(art. 106 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 57 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyraźnie, iż „na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego”. W tej sytuacji, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydanym w trybie art.

57 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego jest postępowaniem jednoinstancyjnym, z

zagwarantowaną sądową kontrolą jego legalności.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów błędnie przyjął, że wydanie decyzji

przez Prezesa URTiP bez działania w porozumieniu z Prezesem UOKiK (bez uzyskania stanowiska Prezesa UOKiK) stanowi przesłankę nieważności decyzji z mocy

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zgodnie z którym nieważność decyzji ma miejsce w razie

wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Tego rodzaju

wada postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa URTiP mogłaby być zakwalifikowana najwyżej jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zgodnie z którym postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Uszło przy tym uwadze Sądu Okręgowego, że pozwany Prezes URTiP uzyskał przed wydaniem decyzji z 31 grudnia

2002 r. stanowisko Prezesa UOKiK w postanowieniu z 21 grudnia 2002 r. Kwestie

prawne związane z ewentualną „wadą” zaskarżonej decyzji związanej z tym, że w

chwili jej wydawania postanowienie Prezesa UOKiK z 21 grudnia 2002 r. nie było

jeszcze prawomocne (ostateczne), nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań

Sądu Okręgowego, co również świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Nawet

przyjęcie, że doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego dotyczącym uzyskiwania stanowiska innego organu (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999 nr 1,

poz. 7), stwierdzona wada nie może być potraktowana jako rażące naruszenie prawa

powodujące uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że jedynym możliwym sposobem rozpoznania apelacji i skutkiem jej uwzględnienia jest uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji

na podstawie art. 386 § 4 k.p.c. i to z obydwu przyczyn w nim wskazanych: ze

względu na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy (uchylenie

zaskarżonej decyzji z przyczyn nieważności było wszak odmową merytorycznego

rozpoznania odwołania od niej w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego,

a w jego następstwie ewentualnej zmiany tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy

w odmienny sposób) oraz ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art. 386 § 4 k.p.c.

uchylił zaskarżony apelacją wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

Sądowi Okręgowemu w Warszawie.