III SZP 2/04 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 15 czerwca 2004 r.

III SZP 2/04

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Beata

Gudowska, Zbigniew Hajn (sprawozdawca), Andrzej Kijowski Roman Kuczyński,

Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca, uzasadnienie), Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokurator Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy

z powództwa Zakładu Energetycznego P. SA w P. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o zmianę taryfy, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego

przez skład trzech sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 9 marca 2004

r. [...]

„Czy w przypadku wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, który wynika z

wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla tego

przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, uzasadniona jest

zmiana wydanej wcześniej decyzji Prezesa URE zatwierdzającej na ten sam rok taryfy stawek opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo energetyczne posiadające

koncesję na przesyłanie, dystrybucję i obrót energią elektryczną, które zakupuje

energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE SA, z tej przyczyny, że przy kalkulowaniu zatwierdzonej już na dany rok taryfy stawek opłat dla tego przedsiębiorstwa

energetycznego przyjęte zostały niższe planowane (przewidywane) stawki opłat taryfy dla przedsiębiorstwa PSE SA na ten sam okres, aniżeli stawki opłat ustalone na

dany rok w taryfie później zatwierdzonej decyzją Prezesa URE dla PSE SA? ?”

p o d j ą ł uchwałę:

Wzrost kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od

Przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, wynikający z wydanej

przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla tego

przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, może - na

podstawie art. 155 k.p.a. - stanowić okoliczność uzasadniającą zmianę lub

uchylenie wydanej wcześniej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdzającej na ten sam rok taryfę opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo

energetyczne, które zakupuje energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE

SA.

Uzasadnienie

Postanowieniem z 9 marca 2004 r. [...] Sąd Najwyższy przekazał powiększonemu składowi Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie

prawne:

"czy w przypadku wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektro - Energetyczne SA, który wynika

z wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla

tego przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, uzasadniona

jest zmiana wydanej wcześniej decyzji Prezesa URE zatwierdzającej na ten sam rok

taryfy stawek opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo energetyczne posiadające

koncesję na przesyłanie, dystrybucję i obrót energią elektryczną, które zakupuje

energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE SA, z tej przyczyny, że przy kalkulowaniu zatwierdzonej już na dany rok taryfy stawek opłat dla tego przedsiębiorstwa

energetycznego przyjęte zostały niższe planowane (przewidywane) stawki opłat taryfy dla przedsiębiorstwa PSE SA na ten sam okres, aniżeli stawki opłat ustalone na

dany rok w taryfie później zatwierdzonej decyzją Prezesa URE dla PSE SA.?"

Stan sprawy, w której Sąd Najwyższy sformułował powyższe zagadnienie

prawne, został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia. Podstawowe fakty leżące u podłoża sporu są następujące.

Zakład Energetyczny P. SA (dalej: ZE P.) uzyskał na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) z 20 czerwca 2001 r. zatwierdzenie ustalonej przez siebie taryfy dla energii elektrycznej, która została ogłoszona

w Biuletynie Branżowym Urzędu Regulacji Energetyki - Energia Elektryczna nr 40 z

20 czerwca 2001 r. Następnie Prezes URE zatwierdził 6 lipca 2001 r. nową taryfę dla

Polskich Sieci Energetycznych SA (nadal: PSE SA), od których ZE P. kupuje energię

elektryczną, czego skutkiem był wzrost ceny zakupu tej energii oraz usług przesyło-

wych. W związku z tym, pismem z 1 sierpnia 2001 r. ZE P. wystąpił w trybie art. 155

k.p.a. z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany taryfy dla energii elektrycznej zatwierdzonej wyżej wymienioną decyzją z 20 czerwca 2001 r., motywując swój wniosek wzrostem kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od PSE SA, który - w

stosunku do założeń przyjętych w uprzednio wniesionym wniosku o zatwierdzenie

taryfy - oszacowany został przez ZE P. na kwotę 10.316.300 zł. Prezes URE decyzją

z 31 sierpnia 2001 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 47 ust. 1 i ust. 2 w

związku z art. 30 ust. 1 i art. 45 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne,

Dz.U. Nr 54, poz. 348 ze zm. (dalej: Prawo energetyczne) odmówił zatwierdzenia

zmiany taryfy dla energii elektrycznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezesa URE wskazał, że aczkolwiek taryfy przedsiębiorstw energetycznych mogą odbiegać od wielkości faktycznych, jako że ustalane są w oparciu o wielkości planowane, to jednak niespełna dwumiesięczny okres

obowiązywania zatwierdzonej taryfy, ze względu na jej specyfikę, jest okresem zbyt

krótkim, aby możliwe było dokonanie przeglądu i wiarygodnej weryfikacji założeń w

stosunku do rzeczywistych kosztów i przychodów, zarówno w obrocie, jak i w dystrybucji. Ponadto, zdaniem Prezesa URE przedsiębiorstwa same powinny podejmować

wysiłki w kierunku poprawy swojej sytuacji finansowej, np. poprzez zwiększenie

sprzedaży towarów i usług lub obniżenie kosztów, a nie ograniczać swoją aktywność

do zabiegów o zwiększenie przychodów poprzez wzrost cen i stawek opłat. Prezes

URE wskazał też na potrzebę ochrony interesów odbiorców energii elektrycznej obsługiwanych przez Zakład Energetyczny P. SA, dla których zmieniona taryfa oznaczałaby kolejną, trzecią podwyżkę w roku. Podniósł również, że podwyżki cen energii

elektrycznej mają istotny wpływ na ogólny wzrost cen, o czym świadczy wywoływany

przez nie silny impuls inflacyjny.

Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Antymonopolowy odwołanie powoda oddalił

wyrokiem z dnia 6 listopada 2002 r. wskazując w uzasadnieniu, że przedsiębiorstwo

energetyczne w ramach ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną przez nią

działalnością, ponosi koszty wynikające z nietrafnych ocen co do wysokości planowanych kosztów i w ocenie Sądu nie można uznać za godny ochrony interesu strony

polegającego na niwelowaniu skutków ekonomicznych, wynikających z normalnego

ryzyka gospodarczego.

W kasacji od tego wyroku Zakład Energetyczny P. SA podniósł m.in., że poniesiona przez niego strata nie mieściła się w ramach normalnego ryzyka gospo-

darczego, zaś kalkulując taryfę oparł się na wytycznych Urzędu Regulacji Energetyki

ufając, iż dane zawarte w tych wytycznych będą, przynajmniej w przybliżeniu, odpowiadały danym rzeczywistym. Zdaniem wnoszącego kasację słuszność jego interesu

w zmianie decyzji zatwierdzającego taryfę - jako przesłanki zastosowania art. 155

k.p.a. wynika z art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne

Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu składowi Siedmiu Sędziów

Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego skład zwykły Sądu Najwyższego wskazał

na ujawnioną w judykaturze Sądu Najwyższego rozbieżność ocen prawnych w zgłoszonej kwestii i w konsekwencji rozbieżność rozstrzygnięć sądowych. Sprawy, w których zapadły rozbieżne orzeczenia, tak jak sprawa, w której zgłoszono zagadnienie

prawne, dotyczyły rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o

zmianę decyzji Prezesa Urzędu regulacji Energetyki zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej, uzasadnionego ustaleniem cen energii elektrycznej i opłat za usługi

przesyłowe, niż ceny i opłaty ustalone w zatwierdzonej później przez Prezesa URE

taryfie dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne

SA, od którego przedsiębiorstwo energetyczne kupuje energię i usługi przesyłowe.

W wyroku z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 5/04, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zmianę, w trybie art. 155

k.p.a., decyzji Prezesa URE w sprawie zatwierdzania na dany rok taryfy dla energii

elektrycznej nie mógł być załatwiony pozytywnie, gdyż zmiana taka stanowiłaby naruszenie obowiązującej na gruncie prawa energetycznego zasady rocznego obowiązywania taryfy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki prawne uzasadniające odstąpienie od tej zasady (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie taryf). Sąd Najwyższy uznał, że zmiana obowiązującej taryfy nie jest dopuszczalna, jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne nie wykazało, że na skutek ustalenia w taryfie cen i opłat w wysokości nie zapewniającej pokrycia kosztów zakupu energii i usług, pozbawione zostało

w ogóle zysku lub stwierdzony został ujemny ogólny wynik prowadzonej działalności

gospodarczej w danym roku.

Natomiast w wyroku z dnia 4 czerwca 2004 r., III SK 7/04, Sąd Najwyższy

stwierdził, że taryfa przedsiębiorstwa energetycznego powinna zapewniać pokrycie

jego uzasadnionych kosztów (art. 45 ust. 1 ustawy 1 - Prawo energetyczne i § 3 pkt 1

rozporządzenia w sprawie taryf, które obejmują ponoszone przez to przedsiębiorstwo

na rzecz przedsiębiorstwa PSE SA koszty, odpowiadające wysokości stawek opłat i

cen z tytułu zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych, jakie zostały ustalone

w obowiązującej w danym roku taryfie przedsiębiorstwa PSE SA, zatwierdzonej decyzją Prezesa URE. Skoro stawki opłat i ceny ustalone w obowiązującej w danym

roku taryfie przedsiębiorstwa PSE SA są wyższe aniżeli stawki planowane (przewidywane), które przedsiębiorstwo przyjęło jako podstawę dla kalkulacji stawek własnej

taryfy obowiązującej w tym samym roku, to w konsekwencji przedsiębiorstwo energetyczne poniesie realną stratę. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że powołanie się

przez przedsiębiorstwo energetyczne na okoliczność, że poniosło ono stratę wskutek

przyjęcia przez nie do kalkulacji taryfy, w dobrej wierze, przekazanej mu przez Prezesa URE informacji o przewidywanych niższych kosztach jakie będzie ono ponosiło

z tytułu zakupu energii elektrycznej usług przesyłowych od przedsiębiorstw PSE SA,

gdyż po zatwierdzeniu przez Prezesa URE taryf na dany (w pierwszej kolejności taryfy dla przedsiębiorstwa energetycznego, a dopiero później taryfy dla PSE S..) okazało się, iż zostało ono tą informacją wprowadzone w błąd, uzasadnia zakwalifikowanie zaistniałej sytuacji jako przypadek nieprzewidzianej, istotnej zmiany prowadzenia

przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej (§ 6 ust. 2 w rozporządzeniu w sprawie taryf) co przesądza o dopuszczalności zmiany obowiązującej

taryfy przedsiębiorstwa energetycznego przed upływem roku obowiązywania tej taryfy.

Przedstawiając rozpatrywane zagadnienie prawne Sąd Najwyższy nie określił

przepisu stanowiącego podstawę wyrażonej w tym zagadnieniu wątpliwości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Najwyższy wskazał wszakże, „w kontekście przedstawionego zagadnienia prawnego”, przepisy Prawa energetycznego (art. 23, 45 i 30)

oraz rozporządzenia w sprawie taryf (§ 2 pkt 18, § 6, § 10 i § 23), co pozwala sadzić,

że podstawą, wskazanej w zagadnieniu oceny zasadności zmiany decyzji Prezesa

URE zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej, są właśnie te przepisy. Sąd Najwyższy nie wskazał natomiast na art. 155 k.p.a. Tymczasem z zarysowanego wyżej

stanu sprawy wynika, że ten przepis ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 155 k.p.a: „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła

prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez

organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i

przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.” Na gruncie tego

przepisu pojawia się pytanie o zakres i możliwości sądowej weryfikacji w postępowa-

niu cywilnym w sprawach z zakresu regulacji energetyki decyzji Prezesa URE wydanej w trybie art. 155 k.p.a., w sporze powstającym w wyniku wydania takiej decyzji.

Przed rozpatrzeniem tej kwestii należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie

sądowym, jak i w doktrynie prawa postępowania administracyjnego przyjmuje się, że

decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych.

Podkreśla się, że co prawda nie jest to pełne swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje i to właściwy organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. Chodzi o środek prawny umożliwiający weryfikację decyzji ostatecznej, a więc weryfikację poza zwykłą kontrolą instancyjną i to

w odniesieniu także do decyzji, której prawidłowości (niewadliwości) się nie kwestionuje. Jeżeli chodzi o ostateczne decyzje wadliwe, to art. 155 k.p.a. jest podstawą do

zmiany lub uchylenia decyzji wadliwej, w takim stopniu, który nie daje podstawy do

jej skorygowania lub usunięcia z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania

(art. 145 i nast. k.p.a.) lub stwierdzenia jej nieważności (art. 156 i nast. k.p.a.). Celem

postępowania na gruncie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie

przesłanek w nim wymienionych.

Rozpatrywane zagadnienie prawne powstało w postępowaniu przed Sądem

Ochrony Konkurencji i Konsumentów na skutek odwołania od uznaniowej decyzji

Prezesa Urzędu. Powstaje zatem pytanie o sposób wykonywania przez Sąd jego

jurysdykcyjnej funkcji w takiej sprawie. Trzeba w tej kwestii uwzględnić dorobek

orzeczniczy dotyczący określenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Sądu

Antymonopolowego) w strukturze Kodeksu postępowania cywilnego jako sądu pierwszej instancji, do którego należy rozpoznanie kontradyktoryjnego sporu. Ze względu

na mieszany administracyjno - sądowy charakter postępowania w sprawach z zakresu regulacji energetyki w jego sądowej części nie można ignorować decyzji administracyjnych wydanych w administracyjnym stadium postępowania. Z drugiej jednak

strony, stadium sądowe nie zostało ukształtowane jako postępowanie przed sądem

administracyjnym, lecz jako postępowanie cywilne w sprawach gospodarczych przed

Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ratio legis takiego ukształtowania postępowania sądowego w rozważanych sprawach należy widzieć w woli ustawodawcy

wyposażenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w szersze kompetencje

rozstrzygania sporu niż te, które przysługiwałyby sądowi administracyjnemu, niemającemu w szczególności prawa do zmiany w całości lub w części zaskarżonej decyzji

i orzeczenia co do istoty sprawy (por. art. 145 - 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002, nr 153, poz.

1270). Trafna charakterystyka zakresu tych kompetencji została już dokonana w

orzecznictwie Sądu Najwyższego, w tym zwłaszcza w wyroku z 29 maja 1991 r., III

CRN 120/91 (OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowieniu z 7 października 1998 r., I

CKN 265/98 (OSP 2000 nr 5, poz. 68 oraz postanowieniu z 11 sierpnia 1999 r., I

CKN 351/99 (OSNC 2000 nr 3, poz. 47). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły postępowania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, jednakże z uwagi na zasadnicze podobieństwo regulacji tego postępowania do postępowania w sprawach z zakresu regulacji energetyki, podkreślanego zresztą w tych orzeczeniach, dokonane w

nich oceny prawne są odpowiednie także dla określenia przesłanek rozpatrywanego

zagadnienia prawnego. Można zatem stwierdzić, że odwołanie strony od decyzji Prezesa URE ma w istocie cechy powództwa oraz wszczyna postępowanie procesowe

od początku i na zasadach postępowania kontradyktoryjnego. Postępowanie to jednak może być wszczęte dopiero po wyczerpaniu postępowania administracyjnego

przed Prezesem URE. Można w nim wykorzystać materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, ale znaczenie tego ostatniego ogranicza się do tego,

że przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest warunkiem dopuszczalności drogi sądowej (czasowa niedopuszczalność drogi sądowej) oraz, że w postępowaniu sądowym Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje nie tylko kontrolę legalności, lecz także zasadności i celowości decyzji wydanej przez Prezesa

URE. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu przed Prezesem URE nie

są przedmiotem postępowania sądowego, gdyż Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 3 § 2 k.p.c.), przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązków stron w postępowaniu dowodowym (art. 232 k.p.c.). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może

oddalić odwołanie od decyzji Prezesa URE, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia

tego odwołania. W razie zaś uwzględnienia odwołania Sąd zaskarżoną decyzję albo

uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Z tak

ukształtowanej struktury postępowania cywilnego wynika, że wydając wyrok sąd

musi ustosunkować się do decyzji Prezesa URE, ponieważ jest ona przedmiotem

rozstrzygnięcia sądowego, jednakże rozpatrywane przepisy kodeksu postępowania

cywilnego zezwalają także na to, aby Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wy-

dał nową decyzję, wchodząc niejako w miejsce Prezesa URE (por. cyt. wyżej wyrok

Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91).

Wracając do kwestii kompetencji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

do orzekania w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE wydanej w trybie art. 155

k.p.a., a zatem na zasadach uznania administracyjnego, należy stwierdzić, że nie

może on ograniczyć się do zbadania, czy organ ten podjął decyzję zgodnie z wymaganiami tego przepisu i innych powiązanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (szczególnie art. 7), a stwierdziwszy taką zgodność respektować

decyzję Prezesa URE, jako podjętą w ramach uznania administracyjnego, niezależnie od kierunku zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przeciwnie, sąd ten, przejmując

kompetencje organu („wchodząc w jego kompetencje”), zgodnie z opisanymi wyżej

zasadami postępowania cywilnego w sprawach z zakresu regulacji energetyki, powinien podjąć własną decyzję w tej sprawie. Równocześnie jednak przedmiot orzeczenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest z istoty rzeczy zdeterminowany

przez fakt, że dotyczy ono decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, to jest decyzji o odmowie zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej (decyzja Prezesa URE z 31 sierpnia 2001 r.), a nie decyzji pierwotnej (decyzji zatwierdzającej taryfę z 20 czerwca 2001 r.). Należy też wziąć pod uwagę, że decyzja pierwotna

stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a., tj. decyzją, od której nie

służy odwołanie w administracyjnym toku instancji i, której uchylenie lub zmiana,

stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z tego względu Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może

oceniać zasadność odwołania od decyzji Prezesa URE, odmawiającej powodowi zatwierdzenia zmiany taryfy dla energii elektrycznej, jedynie w świetle przesłanek

zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a., którymi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd ten nie może natomiast rozpatrywać merytorycznie, w oparciu np. o materialne przepisy Prawa energetycznego, zasadności odmowy

zmiany decyzji pierwotnej. Nie ona bowiem została zaskarżona w drodze odwołania

do Sądu. Odmienne stanowisko równałoby się negowaniu ostateczności tej decyzji,

jako niezaskarżonej w zwykłym trybie, stanowiłoby też naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz byłoby

bezpodstawną ingerencją sądu w kompetencje organu administracji publicznej,

trudną do wyjaśnienia na gruncie konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władz

(art. 10 Konstytucji).

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezesa URE, której dotyczy rozpatrywane

zagadnienie prawne została wydana w postępowaniu podlegającym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia

1997 r. Prawo energetyczne - jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze

zm.). Jest to decyzja administracyjna wydana na podstawie kompetencji Prezesa

URE w zakresie zatwierdzenia i kontrolowania taryf energii elektrycznej. Taryfę, według definicji ustawowej (art. 3 pkt 7 Prawa energetycznego), stanowi zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą. Kompetencja Prezesa URE w tym zakresie - stosownie do

poświęconej temu normie szczegółowej (por. art. 23 ust. 2 Prawa energetycznego) obejmuje zatwierdzanie i kontrolowanie taryf pod względem zgodności z zasadami

określonymi w art. 45 i 46 ustawy, w tym analizowanie i weryfikowanie kosztów

przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji

cen i stawek opłat w taryfach. W charakterystyce przedmiotowej decyzji trzeba też

mieć na uwadze określoną w art. 47 Prawa energetycznego strukturę postępowania,

że: 1) opracowanie taryfy, należy do przedsiębiorstwa energetycznego, 2) ustaloną

przez siebie taryfę przedsiębiorstwo energetyczne przedkłada Prezesowi URE z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa, 3) Prezes URE w terminie 30 dni zatwierdza

taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia na podstawie odpowiedniego postępowania

weryfikacyjnego, 4) zatwierdzona taryfa podlega ogłoszeniu w Biuletynie URE w terminie 14 dni od dnia jej zatwierdzenia, 5) przedsiębiorstwo energetyczne wprowadza

taryfę do stosowania nie wcześniej niż po upływie 14 dni i nie później niż do 45 dnia

od dnia jej opublikowania.

W art. 155 k.p.a. zapisane jest wyłączenie dopuszczalności jego zastosowania

(ściślej uchylenia lub zmiany decyzji na warunkach w tym przepisie określonych) jeżeli przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmiany decyzji.

W dotychczasowym postępowaniu w sprawie nie tylko Sąd, ale i też nikt z

uczestników postępowania nie uważał, że w obrębie przepisów z zakresu prawa

energetycznego istnieje jakaś regulacja, która - w rozumieniu art. 155 k.p.a. - sprzeciwiałaby się uchyleniu lub zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę energii elektrycznej.

Znamienne w tej kwestii jest stanowisko Prezesa URE wyrażone w odpowiedzi na

kasację, że także w ramach oceny przesłanek z art. 155 k.p.a., należy uwzględniać

zasadę trwałości decyzji, która w przypadku taryfy ponadto zatwierdzana jest na

określony czas stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego.

W § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie taryf stanowi się, że „taryfę ustala się

na okres 12 miesięcy kalendarzowych, zwany dalej rokiem obowiązywania taryfy,

który rozpoczyna się od dnia 1 lipca każdego roku”. Z kolei w ustępie drugim tego

przepisu określono, że „w przypadku nieprzewidzianej, istotnej zmiany warunków

prowadzenia przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej lub

podjęcia przez przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej taryfa

może być ustalona na inny okres niż określony w ust. 1, nie dłuższy niż 24 miesiące”.

Nie jest to uregulowanie szczególne sprzeciwiające się, w rozumieniu art. 155 k.p.a.

uchyleniu lub zmianie decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę energii elektrycznej ze względu na potrzebę dostosowania tej taryfy do uzasadnionych kosztów (art.

155 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego) Takiego „sprzeciwu” nie sposób wyprowadzić z tekstu powyższego przepisu ani też z jego interpretacji funkcjonalnej.

Przepis ten bowiem określa funkcjonowanie taryf na pewien okres ale poza

tym nie zawiera żadnego zastrzeżenia, że taryfy, zwłaszcza taryfy wadliwie ukształtowane, nie mogą być weryfikowane. To, że taryfa jest ustalona na pewien okres nie

przesądza, samo przez się, że interes społeczny lub słuszny interes strony, nie będzie przemawiał na rzecz jej weryfikacji w kierunku właściwego uzgodnienia z dyrektywami ustawowymi.

Odmienna hipoteza, że z § 6 rozporządzenia taryfowego wynika zakaz zastosowania art. 155 k.p.a., musiałaby opierać się na założeniu, że uchylenie lub zmiana

decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę nie jest do pogodzenia z zasadą okresowości taryfy w tym sensie, że nie da się w ten sposób uzyskać stanu rzeczy zgodnego z prawem. Tymczasem weryfikacja stawek taryfowych nie sprzeciwia się istocie

okresowego charakteru tych stawek, co można zilustrować następującymi przykładami: a) zmienione ceny i opłaty będą obowiązywały w całym ustalonym poprzednio

okresie (nowe stawki - stary okres); b) zmiana taryfy obejmuje tylko wyznaczony poprzednio okres i polega na jego skróceniu na zasadach i w granicach określonych w

§ 6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, c) zmianie ulegają ceny i opłaty od pewnego

terminu (np. od dnia złożenia uzasadnionego wniosku o zmianę taryfy) bez naruszenia ustalonego poprzednio „roku obowiązywania taryfy”, d) zmianie ulega wysokość

ceny taryfowej z równoczesną modyfikacją okresu jej obowiązywania w granicach §

6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego.

Możliwa jest zatem weryfikacja ostatecznej i „okresowej” decyzji zatwierdzającej taryfę na podstawie art. 155 k.p.a. w zgodzie z § 6 rozporządzenia taryfowego.

W obrębie przepisów z zakresu prawa energetycznego można znaleźć przykłady regulacji szczególnych w rozumieniu art. 155 k.p.a. Jak się wydaje takim przepisem, w zakresie taryf za ciepło jest art. 45b Prawa energetycznego, stanowiący, że

zmiany cen i stawek opłat za ciepło stosowanych w rozliczeniach z odbiorcami nie

mogą następować częściej niż raz na 12 miesięcy. Takiego normatywnie określonego warunku nie ma w odniesieniu do taryf za energię elektryczną.

Podobne znaczenie dla rozważanego zagadnienia wynika na tle szczególnej

regulacji dotyczącej obowiązkowego zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii (art. 9a Prawa energetycznego). Otóż według § 13 ust. 2 rozporządzeniu

Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie

szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła z odnawialnych źródeł energii oraz energii wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła

(Dz.U. Nr 104, poz. 971), w przypadku wystąpienia, w okresie obowiązywania taryfy,

różnicy między przyjętymi do kalkulacji a rzeczywiście poniesionymi kosztami uzasadnionymi, różnicę tę uwzględnia się w kalkulacji cen stawek opłat ustalonych w

taryfie wprowadzonej do stosowania w roku następującym po roku, w którym różnica

ta wystąpiła.

Z powyższego uregulowania wynika explicite zasada potrzeby modyfikowania

taryfy, która została ukształtowana według innych uzasadnionych kosztów, od tych

które rzeczywiście wystąpiły. Ustawodawca zadbał o zachowanie „dynamicznej”

zgodności między taryfą a kosztami zakupu energii elektrycznej, które mogą się

zmieniać w okresie obowiązywania taryfy. Szczególność tej regulacji wyraża się jedynie w tym, że w tym wypadku ustalono szczególny („w roku następującym...”) sposób uwzględnienia różnicy.

Prawo energetyczne w art. 45 ust. 1 pkt 1 stwierdza (zapewnia) elementarny

warunek działalności gospodarczej, że taryfa powinna zapewniać „pokrycie kosztów

uzasadnionych działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania,

przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska”.

Nie ulega wątpliwości, że dla przedsiębiorstwa dystrybucyjnego uzasadnionym

bo niezbędnym i niemożliwym do uniknięcia kosztem, jest koszt zakupu energii elektrycznej od jej wytwórcy, zajmującego się przesyłaniem. Rzecz tę przesądza normatywnie § 23 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, według którego „przedsiębiorstwo

energetyczne zajmujące się obrotem energią elektryczną kalkuluje ceny energii elektrycznej na podstawie uzasadnionych kosztów zakupu tej energii oraz uzasadnionych

kosztów własnych”.

W rozdziale 2 tego rozporządzenia kształtowania taryf potwierdza się, że taryfa ma być opracowana w sposób zapewniający po pierwsze, pokrycie uzasadnionych kosztów, w zakresie określonym w art. 45 ustawy, po drugie, ochronę interesów

odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i po trzecie, eliminowanie subsydiowania skrośnego (§ 3).

Określony w rozporządzeniu sposób ustalania taryfy na okres - co do zasady 12 miesięcy (§ 6), z przyjmowaniem uzasadnionych kosztów na podstawie określonych ustaleń „planistycznych” (por. § 10) - stwarza wrażenie dopuszczalności pewnej

szacunkowej, bo planowanej na cały rok, kalkulacji cen i opłat, a więc opierającej się

na „planowanych” też kosztach zakupu energii przez przedsiębiorstwa dystrybucyjne.

Jeżeli takie warunki opracowywania taryfy można uznać za rozsądne, bo wyznaczone niejako zasadą okresowości taryfy, to w konsekwencji należałoby przyjmować, że

nie powinny powodować konieczności inicjowania zmiany taryfy sytuacje zależne od

przedsiębiorstwa opracowującego taryfę (sytuacje, które przedsiębiorstwo uwzględniło lub powinno było uwzględnić) oraz zmiany relatywnie nieznaczne (por. ustawową

definicję kosztów uzasadnionych zawartą w art. 3 pkt 21 Prawa energetycznego).

Trzeba jednakże uważać ażeby granicy tolerancji na niepełną zgodność pomiędzy

uzasadnionymi kosztami a taryfą nie posuwać za daleko. Powinny być bowiem zachowane ustawowe zasady z art. 45 ust. 1 Prawa energetycznego - ta z pkt 1 dotycząca ustalenia taryfy w sposób zapewniający pokrycie kosztów i ta z pkt 2 dotycząca ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Nie da się

wytyczyć dokładnej granicy. Trzeba to zostawić rozstrzygnięciu uprawnionego organu (także sądu), który oceny czy za uchyleniem (zmianą) decyzji zatwierdzającej taryfę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, dokonuje w oparciu o

wszystkie okoliczności sprawy. Jeżeli interesy przedsiębiorstwa energetycznego

mają być równoważone z interesami odbiorców, to w każdym razie zupełnie wyjątkowe, bardzo szczególne okoliczności musiałyby być przywołane ażeby odmówić - w

trybie art. 155 k.p.a. - zapewnienia minimum uzasadnionego interesu przedsiębiorstwa energetycznego ażeby nie musiało sprzedawać swego produktu ze stratą po

cenie niższej od kosztów nabycia energii elektrycznej.

W ocenie problemu nie należy kierować się zasadami rynku niereglamentowanego, na którym uczestnicy ponoszą ryzyko i odpowiedzialność za swoje decyzje

cenowe. W tym wypadku przedsiębiorstwo energetyczne swych decyzji cenowych,

jeszcze w fazie opracowania taryfy, nie dokonuje w pełni samodzielnie; jeżeli ma

uwzględnić wytyczne organu właściwego do zatwierdzenia taryfy.

Jeżeli chodzi o eksponowany w rozpoznawanej sprawie aspekt ochrony interesu odbiorców energii elektrycznej, to trzeba mieć na uwadze to, że taryfa skalkulowana poniżej uzasadnionych kosztów sprzedawcy oznacza korzyść dla odbiorców,

gdyż uzyskują oni produkt po cenie zaniżonej. Korzyść ta staje się nieuprawnioną,

jeżeli zostaje uzyskana poza granicami ryzyka sprzedawcy, w wyniku administracyjno-prawnej struktury ustalania taryfy. Administracyjnoprawna ochrona interesów odbiorców, w granicach słuszności nie powinna zapewniać im niesłusznego wzbogacenia. Ochrona ta nie może być, tak jak w rozpatrywanej sprawie, celem oderwanym od

potrzeby jej zrównoważenia z ochroną uzasadnionego interesu przedsiębiorstwa

energetycznego. Interes odbiorców energii elektrycznej nie powinien co do zasady

zablokować możliwości urealnienia ceny administracyjnie ustalonej, jeżeli została

ona źle ustalona i może doprowadzić do pokrzywdzenia przedsiębiorstwa energetycznego.

Prezes URE w granicach swej uznaniowej kompetencji do oceny słusznych

interesów strony i słusznych interesów odbiorców energii elektrycznej może ustalić

jakąś zasadę kompromisu. Tylko hipotetycznie można tu wskazać kilka sposobów

miarkowania i równoważenia tych interesów. Tak np. możnaby uwzględnić w kalkulacji rzeczywistą cenę nabycia energii elektrycznej bez zysku przedsiębiorstwa albo z

jego ograniczeniem, możliwe są także zmiany kalkulacyjne cen w odniesieniu do

części tylko „roku obowiązywania taryfy”. Trzeba tu brać pod uwagę skonkretyzowane warunki przedsiębiorstwa dotyczące zakresu jego działalności gospodarczej i

kondycji ekonomicznej.

Powyższe ustalenia pozwalają na ustosunkowanie się do zagadnienia przedstawionego w postanowieniu Sądu Najwyższego, z tym że nie wydaje się możliwe

udzielenie bezpośredniej odpowiedzi na pytanie sformułowane w sentencji tego postanowienia. Skoro bowiem ocena zasadności odwołania od decyzji Prezesa URE

odmawiającej zatwierdzenia zmiany taryfy dla energii elektrycznej powinna nastąpić

w oparciu o przesłanki interesu społecznego i interesu strony, sformułowane w art.

155 k.p.a., to udzielenie bezpośredniej odpowiedzi na rozważane pytanie oznaczałoby konieczność oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny spełnia warunki, od

których przepis ten uzależnia uchylenie lub zmianę decyzji. Z kolei subsumcja do

stanu faktycznego sprawy art. 155 k.p.a. prowadziłaby do rozstrzygnięcia sprawy

wynikającej z kasacji.

Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd Najwyższy podjął uchwałę o

treści przytoczonej w jej sentencji.