III SW 8/07 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 1 października 2007 r.

III SW 8/07

W postępowaniu przed Sądem Najwyższym toczącym się ze skargi na

uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej odrzucającą sprawozdanie partii politycznej o źródłach pozyskiwania środków finansowych, dopuszczalne jest

przedstawienie dowodów wykazujących, że wpłaty na fundusz wyborczy partii

nie pochodzą od cudzoziemców i osób prawnych (art. 34b ust. 2 pkt 2 ustawy z

dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r.

Nr 79, poz. 857 ze zm.).

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Krystyna

Bednarczyk, Józef Iwulski, Zbigniew Korzeniowski, Roman Kuczyński (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2007 r. sprawy ze skargi Prawa i Sprawiedliwości na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 2 sierpnia 2007 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania

finansowego

u z n a ł skargę za zasadną.

Uzasadnienie

Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 4

ustawy dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001

r. Nr 79, poz. 857 ze zm.) uchwałą z dnia 2 sierpnia 2007 r. postanowiła odrzucić

sprawozdanie partii Prawo i Sprawiedliwość o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach

poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2006 r., z powodu naruszenia

art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych.

W wyniku analizy sprawozdania, załączonych do niego dokumentów, opinii i

raportu biegłego rewidenta oraz wyjaśnień udzielonych przez skarbnika partii Prawo i

Sprawiedliwość ustalono, że do środków gromadzonych na rachunku bankowym

Funduszu Wyborczego zaliczono kwotę 117.543,00 zł obejmującą wpłaty nieprawidłowe dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3

ustawy o partiach politycznych, które nie zostały zwrócone wpłacającym. Kwota ta

została wykazana w części „C” sprawozdania, obejmującej „Korzyści majątkowe

przekazane na Fundusz Wyborczy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27

czerwca 1997 r. o partiach politycznych, które zostały przyjęte, zużyte lub utracone”.

Łączna suma nieprawidłowych wpłat na Fundusz Wyborczy wyniosła

188.106,94 zł, na którą to kwotę składały się między innymi wpłaty dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 1 i 2 ustawy, (1) wpłaty gotówkowe dokonane z „kont firmowych”

w wysokości 30.575,76 zł, (2) wpłaty „od obcokrajowców” w wysokości 1.013,00 zł.

Załączona przez partię do sprawozdania karta analityczna rachunku bankowego Funduszu Wyborczego nr NRB: [...] i wyciąg z historii rachunku bankowego

Funduszu Wyborczego załączony do raportu biegłego rewidenta wskazują, że

wpłaty, o których mowa w wyżej wymienionych punktach 1 i 2, zostały dokonane z

rachunków bankowych przedsiębiorców (firm), a nie z osobistych rachunków bankowych osób fizycznych, oraz przez cudzoziemców. Wpłaty takie naruszają art. 25 ust.

1 ustawy, zgodnie z którym partii politycznej mogą być przekazywane środki finansowe pochodzące od osób fizycznych (z wyjątkiem dotacji i subwencji z budżetu

państwa), a więc od osób, które dokonują wpłat z osobistych rachunków bankowych,

a nie z rachunków bankowych tych osób jako podmiotów prowadzących działalność

gospodarczą. Mając powyższe na uwadze Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła

iż środki finansowe pochodzące z nieprawidłowych wpłat na Fundusz Wyborczy partii, które nie zostały zwrócone w 30-dniowym terminie, pozostawały na oprocentowanym rachunku bankowym, przynosząc partii pożytki cywilne. Korzystanie z tych środków oznaczało, że zostały one przyjęte przez partię· Ponadto z analizy historii rachunku bankowego Funduszu Wyborczego wynika, że w dniu 10 listopada 2006 r.

saldo tego rachunku wynosiło 23.990,86 zł, (karta analityczna nr 165), natomiast

łączna kwota wpłat nieprawidłowych dokonanych na ten rachunek do tego dnia i niezwróconych w terminie określonym w art. 39a ust. 2 ustawy, wynosiła 106.543,95 zł.

Oznacza to, że środki pozyskane ze źródeł niedozwolonych lub w sposób niezgodny

z przepisami ustawy, zostały przez partię użyte. Z kolei w myśl art. 38a ust. 2 pkt 4

ustawy przyjmowanie środków finansowych od osób fizycznych, o których mowa w

art. 25 ust. 2 ustawy (cudzoziemców) lub pozyskiwanie środków z innych źródeł

niedozwolonych (w tym od osób prawnych), stanowi obligatoryjną przesłankę odrzucenia sprawozdania, niezależnie od wysokości tak pozyskanej kwoty. Naruszenie art.

25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 3 ustawy, powodowało ponadto - na

podstawie art. 39a ust. 1 ustawy o partiach politycznych - przepadek na rzecz Skarbu

Państwa równowartości kwoty 188.106,94 zł, pozyskanej z naruszeniem powołanych

przepisów.

Na powyższą uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej została wniesiona

skarga, która opierała się w istocie na trzech podstawowych zarzutach: - po pierwsze, zdaniem partii skarżącej, brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż trzy

wpłaty na rachunek Funduszu Wyborczego na łączną kwotę 1.013,00 zł pochodziły

od osób wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy; - po drugie, zdaniem partii skarżącej,

Państwowa Komisja Wyborcza błędnie uznała, iż trzy wpłaty na rachunek Funduszu

Wyborczego dokonane z „kont firmowych” na łączną kwotę 30.575,76 zł, pochodziły

od podmiotów niebędących osobami fizycznymi; - po trzecie, zdaniem partii skarżącej, Państwowa Komisja Wyborcza błędnie uznała, iż partia Prawo i Sprawiedliwość

przyjmowała środki od osób fizycznych wymienionych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy oraz

pozyskiwała środki z innych niedozwolonych źródeł (tj. od podmiotów niebędących

osobami fizycznymi) w sytuacji, gdy budzące wątpliwości, co do źródła ich pochodzenia środki, wpłacone na rachunek bankowy Funduszu Wyborczego partii Prawo i

Sprawiedliwość, zaksięgowane zostały przez partię na koncie [...] „Inne rozrachunki kwoty do wyjaśnienia”. Ponadto skarżąca partia wywodziła, że do ustalenia, iż doszło

do dokonania wpłaty przez cudzoziemca, konieczne jest stwierdzenie (udowodnienie), że konkretna osoba dokonująca wpłaty nie nabyła obywatelstwa polskiego albo

stwierdzenie (udowodnienie), że konkretna osoba dokonująca wpłaty utraciła wcześniej nabyte obywatelstwo polskie. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca

przedstawiła notarialnie poświadczone kserokopie dokumentów tożsamości osób

uznanych za cudzoziemców (także odpis aktu urodzenia i małżeństwa jednej z nich),

z których wynikało, że są oni obywatelami polskimi oraz wyciągi z rejestru podmiotów

prowadzących działalność gospodarczą, z których wynikało, że są to osoby fizyczne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skargę partii „Prawo i Sprawiedliwość” na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego należy uznać za za-

sadną. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 stycznia 2003 r. w

sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partię polityczną (Dz.U. Nr 11, poz.

118), partia polityczna prowadzi rachunkowość stosując odpowiednie przepisy

ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz przepisy tego rozporządzenia. Przepis art. 10 ustawy o rachunkowości w ust. 1 pkt 3 nakłada wymóg prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej zakładowego planu kont, ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej. Jak

wynika z akt sprawy, skarżąca partia prowadziła rachunkowość zgodnie z postanowieniami wyżej wymienionego przepisu ustawy o rachunkowości. Ponadto, na podstawie zakładowego planu kont, wyodrębnione zostało przez partię konto księgowe

[...], na którym księgowano sporne środki, w tym wpłaty dokonane przez podmioty

wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych. W opinii biegłego rewidenta w przedmiocie badania sprawozdania partii politycznej w zakresie wpływów na

Fundusz Wyborczy stwierdzono, że „sprawozdanie w istotnej mierze przedstawia w

sposób rzetelny i jasny informacje o źródłach pozyskiwania środków finansowych na

Fundusz Wyborczy partii Prawo i Sprawiedliwość w 2006 r., oraz ujmuje istotne informacje wymagane obowiązującymi przepisami” [...]. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 3

ustawy o partiach politycznych, środki finansowe Funduszu Wyborczego gromadzi

się na oddzielnym rachunku bankowym. Na powyższy rachunek pozyskiwane były

środki z wszystkich dopuszczalnych źródeł wskazanych w ustawie (art. 24). Następnie partia (klient banku) dokonywała u siebie księgowań na podstawie wyciągu

otrzymanego z banku, na kontach zgodnych z zakładowym planem kont, który był

odmienny od planu kont stosowanego przez banki (wyjaśnienia Banku Ochrony Środowiska, pismo z dnia 26 września 2007 r. [...]). Z powyższego wynika, że partia dopiero po otrzymaniu wyciągu bankowego z rachunku Funduszu Wyborczego mogła

ustalić rodzaj wpłat i dopiero wtedy umieścić na koncie [...] kwoty, które mogły okazać się w świetle przepisów ustawy o partiach politycznych „niedozwolonymi” wpłatami. Operacja zaksięgowania środków na koncie [...] miała charakter ewidencyjny i

nie przesądzała o niemożliwości faktycznego (kasowego) wykorzystania tych środków. Ponadto bank realizując polecenie przelewu operował saldem rachunku a nie

kwotami cząstkowymi, a z analizy raportów bankowych (kart analitycznych) wynika,

że dzienne saldo rachunku Funduszu Wyborczego podlegało znacznym wahaniom.

Oznacza to, że środki pozyskane ze źródeł niedozwolonych lub w sposób niezgodny z przepisami mogły być wykorzystane przez partię wbrew jej woli, innymi

słowy nieświadomie użyte. Zatem w niniejszym stanie faktycznym możliwa była sytuacja, w której w tym samym dniu na rachunek Funduszu Wyborczego zostają dokonane wpłaty przez podmioty wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, a partia tego samego dnia dokonując wypłaty środków z rachunku Funduszu

Wyborczego, mimo prowadzenia wewnętrznej ewidencji wyżej wymienionych wpłat

na koncie [...], kwoty te wykorzystuje.

Mając powyższe na uwadze istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia „przyjęcie

środków finansowych przez partię” użytego w art. 25 ustawy o partiach politycznych.

Zarówno wyżej wymieniona ustawa, jak i ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, nie formułuje definicji formalnej pojęcia „przyjęcie”. W myśl art. 24 ustawy o

partiach politycznych oraz art. 110 Ordynacji wyborczej partie polityczne, komitety

wyborcze mogą pozyskiwać dochody ze ściśle określonych źródeł. Termin „pozyskiwania” odnosi się zarówno do sytuacji, gdy partia, komitet nie jest podmiotem

inicjującym określone przysporzenie majątkowe (np. darowizna na rzecz komitetu),

jak i do sytuacji, gdy w wyniku własnych działań pozyskuje dochody, np. z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach. W pojęciu

tym mieści się termin „przekazania” jak i „przyjęcia”. Z kolei postanowieniem z dnia

23 kwietnia 2002 r. (III SW 2/02, OSNP 2003/4/79), Sąd Najwyższy przesądził, że

przyjęcie środków finansowych od podmiotów wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy

o partiach politycznych będzie miało miejsce, jeżeli środki te zostaną „wydatkowane”.

Uznał bowiem, że „komitet wyborczy może legalnie „wydatkować” wyłącznie te środki

finansowe, które pozostają w jego dyspozycji, a więc środki finansowe uprzednio

przezeń „pozyskane”, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wszystkie środki

finansowe „wydatkowane” przez komitet wyborczy, to środki finansowe, które komitetowi temu zostały uprzednio „przekazane” i przez ten komitet wyborczy zostały

„przyjęte”. Dokonując jednak językowej wykładni pojęcia „przyjęcie”, nie sposób nie

zgodzić się, że termin ten równoznaczny jest z oświadczeniem woli przyjmującego

polegającym na wyrażeniu zgody na przyjęcie określonego dobra, które powinno być

poddane ocenie zgodnie z art. 60 k.c. W konsekwencji powyższego należy powiedzieć, że pogląd Sądu Najwyższego w sprawie III SW 2/02, uznający, że wszystkie

środki finansowe „wydatkowane” przez komitet wyborczy zostały „przyjęte” opiera się

w istocie na domniemaniu, że nastąpiło świadome przyjęcie przekazanych środków

finansowych na ten rachunek. Jednakże jako domniemanie faktyczne może być ono

wzruszone. Mając na uwadze szczególny charakter przepisów wyżej wskazanych

ustaw i ich bezwzględne obowiązywanie, należy stwierdzić, że wzruszenie wyżej

przedstawionego domniemania musiałoby polegać na wykazaniu przez komitet, że

pomimo zgodnego z regułami rachunkowości (ustawą z dnia 29 września 1994 r. o

rachunkowości oraz rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne), prowadzenia ksiąg i rachunku bankowego zachodziły takie stany faktyczne, które powodowały niemożliwość uniknięcia

wykorzystania środków finansowych przekazanych przez podmioty wymienione w

art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że bez ustalenia, czy przy dołożeniu

przez partię należytej staranności, mogła ona uniknąć wykorzystania środków zaksięgowanych na koncie [...] podczas dokonywania operacji bankowych na rachunku

Funduszu Wyborczego, nie było właściwe zastosowanie wobec skarżącego domniemania, że wszystkie środki finansowe „wydatkowane” przez komitet wyborczy, to

środki finansowe, które przez ten komitet wyborczy zostały „przyjęte”.

Państwowa Komisja Wyborcza nie dokonała wyżej wymienionej oceny, uznając, iż wykorzystanie środków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 25

ustawy o partiach politycznych równoznaczne jest z ich przyjęciem w świetle wyżej

wymienionej ustawy. Przyjmując, że zarówno kwota 23.990,86 zł, jak i kwota

2.984,92 zł pozostająca w dniu 10 listopada 2006 r. na rachunku bankowym Funduszu Wyborczego partii były niższe od kwoty 30.252,76 zł (29.239,76 + 1.013,00), zaksięgowanej na koncie [...] zakładowego planu kont, uznała, że partia naruszyła art.

25 ustawy. Przeanalizowanie przez Państwową Komisję Wyborczą chociażby okoliczności, iż niektóre wpłaty (zaksięgowane na koncie [...], od osób zaliczonych przez

partię do grupy podmiotów wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy) wpłynęły dopiero w

dniach 9 i 10 listopada 2006r. [...], mogłoby stanowić podstawę przyjęcia w niniejszym stanie faktycznym, że nie wszystkie środki finansowe „wydatkowane” przez

komitet wyborczy zostały „przyjęte” w świetle przepisów wyżej wymienionej ustawy.

Ponadto przedstawione przez Państwową Komisję Wyborczą stanowisko sugerujące

zdeponowanie kwot z konta [...] na odrębnym rachunku bankowym w celu uniknięcia

wykorzystania tych środków do celów kampanii wyborczej, jest chybione. Po pierwsze, w momencie księgowania na koncie [...] kwot do wyjaśnienia, nie było przesą-

dzone, że są to wpłaty powodujące w przypadku ich przyjęcia naruszenie przepisów

ustawy o partiach politycznych. Po drugie, zdeponowanie środków umieszczonych

na koncie [...] na innym rachunku, mogłoby być uznane za naruszenie art. 36 ust. 3

ustawy o partiach politycznych, skoro środki Funduszu Wyborczego gromadzi się na

oddzielnym rachunku bankowym, przesuwanie tych środków pomiędzy różnymi rachunkami partii politycznej należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 38a ust.

2 pkt 6 ustawy o partiach politycznych, odrzuca się sprawozdanie także w przypadku

gromadzenia środków finansowych Funduszu Wyborczego poza oddzielnym rachunkiem bankowym. Po trzecie, w przypadku, gdyby okazało się, że środki zdeponowane na innym rachunku partii mogą być jednak przyjęte, ponowne przesłanie ich na

rachunek Funduszu Wyborczego spowodowałoby zmianę źródła pozyskania tych

środków. Także argument w postaci korzystania z pożytków cywilnych od tych wpłat

w postaci odsetek wydaje się być wątpliwy, skoro istotnym elementem umowy bankowej prowadzenia rachunku bieżącego jest właśnie oprocentowanie zgromadzonych tam środków, a w świetle § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 23 stycznia

2003 r., w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partię polityczną, pobieranie odsetek od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach jest

dozwolone.

Niemniej jednak wyżej wskazane okoliczności nie stanowiły głównej przyczyny

uznania skargi za zasadną. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą przedmiotowego sprawozdanie na

podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, z powodu uznania, że

wpłaty pochodziły od cudzoziemców i osób prawnych bez dokonania stosownych

ustaleń w tym przedmiocie. Należy uznać za niewystarczające do odrzucenia sprawozdania na podstawie wyżej wymienionego przepisu, uznanie przez Państwową

Komisję Wyborczą za nieprawidłowe dokonania wyżej wymienionych wpłat jedynie

na podstawie tego, że nazwiska tych osób były obcobrzmiące oraz wpłaty pochodziły

z kont firmowych. Obcobrzmiące nazwisko nie przesądza o obywatelstwie, podobnie

jak dokonanie wpłat z konta firmowego o osobowości prawnej wpłacającego, skoro

zgodnie z art. 431 k.c. przedsiębiorcą może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba

prawna, a w myśl art. 432 § 1 k.c. przedsiębiorca działa pod firmą, którą dla osoby

fizycznej jest jej imię i nazwisko (art. 434 k.c.). W tym miejscu należy wskazać, że w

myśl art. 34b ust. 2 ustawy o partiach politycznych, do rozpoznania skargi stosuje się

przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Z kolei

art. 13 § 2 k.p.c. stanowi, że przepisy o procesie stosuje się odpowiednio do innych

rodzajów postępowań unormowanych w tym Kodeksie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dlatego do postępowania nieprocesowego mają zastosowanie

przepisy wyżej wymienionego Kodeksu zawarte w Rozdziale 2 - Postępowanie dowodowe. Innymi słowy, dopuszczalne jest w tym postępowaniu przed Sądem

Najwyższym stosowanie środków dowodowych. Powyższe potwierdza stanowisko

składu orzekającego przedstawione w uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 8

marca 2005 r. w sprawie III SW 2/05, w którym wyrażono pogląd, „iż niewykazanie

przez komitet wyborczy w postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą braku

podstaw do odrzucenia sprawozdania wyborczego nie pozbawia komitetu możliwości

składania stosownych dowodów w postępowaniu przed Sądem Najwyższym toczącym się z jego skargi na uchwałę o odrzuceniu sprawozdania”. Skarżąca partia skorzystała z tego uprawnienia i przedstawiła dowody mające na celu wykazanie, że nie

przyjęła wpłat od cudzoziemców i osób prawnych. Sąd Najwyższy uznał, że dokumenty dołączone do odwołania potwierdzają fakt, że wpłaty dokonane na rachunek

Funduszu Wyborczego nie pochodziły od cudzoziemców ani od osób innych niż fizyczne, jakkolwiek prowadzących działalność gospodarczą. Z kolei Państwowa Komisja Wyborcza dysponując możliwościami weryfikacji sprawozdania finansowego

(art. 34a ust. 3 i 4 ustawy o partiach politycznych) nie skorzystała ze swoich uprawnień podczas badania przedmiotowego sprawozdania i podtrzymała swoje stanowisko w postępowaniu sądowym nie przedstawiając żadnego dowodu na wykazanie

jego słuszności. W tym miejscu należy wskazać, że Państwowa Komisja Wyborcza w

innych sprawach wyborczych niejednokrotnie korzystała z możliwości weryfikacji

sprawozdania w oparciu o przedstawione wyżej przepisy (por. postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006r., III SW 12/06, niepublikowane; z dnia 8 marca

2005r., III SW 2/05, OSNP 2005/18/295).

Ponadto za zasadny należy uznać zarzut opublikowania sprawozdania po wydaniu zaskarżonej uchwały, oceniając go pod względem uniemożliwienia skarżącej

partii (art. 34a ust. 5 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 38a ust 1 in fine

wyżej wymienionej ustawy) zgłoszenia do Państwowej Komisji Wyborczej umotywowanych zastrzeżeń co do informacji zawartych w sprawozdaniu, co w ocenie Sądu

Najwyższego mogło nie być bez znaczenia, jeśli chodzi o możliwość dowodzenia

określonych faktów w postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą, a które

partia podniosła dopiero w postępowaniu przed Sądem Najwyższym.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.