III SW 54/10 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 15 lipca 2010 r.

III SW 54/10

Zasada równości wyborów (art. 4 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr

72, poz. 467 ze zm.) w aspekcie równości szans wyborców w głosowaniu jest

realizowana przez tworzenie obwodów głosowania zgodnie z art. 22 ust. 1 tej

ustawy a w odniesieniu do udziału w kampanii wyborczej przez zapewnienie

odpowiedniej liczby miejsc przeznaczonych na bezpłatne umieszczanie urzędowych obwieszczeń wyborczych i plakatów wszystkich komitetów oraz podanie

wykazu tych miejsc do publicznej wiadomości (art. 78b tej ustawy).

Przewodniczący SSN Małgorzata Gersdorf, Sędziowie SN: Zbigniew Hajn,

Józef Iwulski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z protestu Bronisława H. przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n o w i ł:

1. wyrazić opinie, że zarzut protestu naruszenia art. 4 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z

2010 r. Nr 72, poz. 467), nie jest zasadny,

2. w odniesieniu do pozostałych zarzutów, pozostawił protest bez dalszego

biegu.

Uzasadnienie

Bronisław H. - na podstawie art. 129 Konstytucji RP oraz art. 72 i 73 ustawy z

dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity

tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467) - zwrócił się do Sądu Najwyższego z protestem „z powodu naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw, co miało wpływ na wynik

wyborów”, wnosząc o stwierdzenie nieważności wyboru prezydenta Rzeczypospolitej

Polskiej.

W uzasadnieniu protestu zostało wywiedzione, że w dniach 20 czerwca i 4

lipca 2010 r. odbyły się wybory prezydenckie. Nastąpiły one po okresie klęski żywiołowej (maj/czerwiec), która dotknęła 2.157 miejscowości z ponad 14 województw.

Niektóre gminy, jak np. Wilków, zostały dotknięte powodzią dwukrotnie, „wiele mieszkańców straciło dobytek całego swojego życia, miejsca zamieszkania, pracy, dokumenty tożsamości”. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel polski ma prawo

udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów,

senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w

dniu głosowania kończy 18 lat. Zgodnie z art. 4 ustawy o wyborze Prezydenta RP,

wybory są równe; wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach. Zdaniem

zgłaszającego protest, równość zasad, to nie tylko prawna równość każdego głosu i

jego oddania w samych wyborach, ale oznacza ona równość faktyczną, czyli możliwość udziału obywateli w tych wyborach poprzez możliwość uzyskania informacji

dotyczącej miejsc, w których można głosować, możliwość fizycznego dotarcia do

tych miejsc oraz uczestnictwa w kampanii wyborczej. Mieszkańcy „terenów powodziowych” w tym względzie zostali poszkodowani, nie mieli bowiem faktycznie możliwości uczestnictwa w tej kampanii (brak miejsc zamieszkania, dostępu do mediów)

oraz mieli utrudnioną możliwość fizycznego uczestnictwa w samych wyborach.

Wnoszący protest podniósł ponadto, że zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji

RP, w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie

mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta Rzeczypospolitej. Rada Ministrów

naruszyła art. 228 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002

r. o stanie klęski żywiołowej, nie wprowadzając na „terytorium powodziowym” stanu

klęski żywiołowej. Wprawdzie art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 oraz art. 4 ustawy

używają sformułowanie o możliwości wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, jednakże - w ocenie protestującego - „uwzględniając wykładnię celowościową przepisów, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wydaje się oczywiste, iż legislatorowi chodziło

nie tyle o samą możliwość, co konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w

przypadku, gdy dotyka ona znaczących obszarów kraju, co miało miejsce w czasie

tegorocznej powodzi”.

Państwowa Komisja Wyborcza przedstawiła stanowisko, że zarzuty protestu

są bezzasadne. Państwowa Komisja Wyborcza zauważyła, że powódź, która w bie-

żącym roku dotknęła Polskę nastąpiła po zarządzeniu wyborów Prezydenta RP. Konstytucja RP ani ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP nie zawierają przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku wystąpienia zjawisk

naturalnych utrudniających przeprowadzenie zarządzonych już wyborów. Z art. 228

ust. 7 Konstytucji RP wynika natomiast, że w czasie stanu nadzwyczajnego (w tym

stanu klęski żywiołowej) oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta. Przesłanką dla wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie może być jednak chęć przełożenia wyborów na okres późniejszy. W związku

z tym, że nie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, organy państwowe i samorządowe zobowiązane były do zapewnienia warunków organizacyjnych przeprowadzenia wyborów, w tym również na terenach dotkniętych powodzią.

Państwowa Komisja Wyborcza podniosła, że przed terminem pierwszego głosowania poleciła okręgowym komisjom wyborczym, których właściwość obejmuje

tereny objęte powodzią, odbycie posiedzeń w celu omówienia przygotowania do wyborów Prezydenta RP. W szczególności przedmiotem posiedzeń miały być następujące zagadnienia: 1) ogólna sytuacja na obszarze okręgu wyborczego, ze szczególnym uwzględnieniem terenów objętych klęską powodzi; 2) zdolność organów samorządowych (gminnych) do wykonania zadań wyborczych, w tym: a) powołania i organizacji pierwszych posiedzeń obwodowych komisji wyborczych, b) sporządzenia spisów wyborców, c) wyznaczenia siedzib obwodowych komisji wyborczych (lokali wyborczych) i ich przygotowania na dzień wyborów, d) zapewnienie warunków administracyjno-technicznych pracy komisji obwodowych z uwzględnieniem obsługi informatycznej, e) zapewnienia zastępczych lokali wyborczych w przypadkach tego wymagających, f) podjęcia czynności organizacyjno-prawnych dla umożliwienia udziału

w wyborach osobom ewakuowanym, w tym także poza obszar gminy miejsca zamieszkania (np. przez wydawanie zaświadczeń o prawie do głosowania), g) zapewnienia możliwości (transportu) dotarcia wyborców do lokali wyborczych w przypadku

zmiany ich lokalizacji lub utrudnień z powodu ewentualnych zniszczeń albo uszkodzeń przepraw mostowych, dróg itp., h) zapewnienia techniczno-organizacyjnych

warunków ustalania i przekazywania wyników głosowania z obwodów do okręgowych

komisji wyborczych; 3) zakres możliwej pomocy ze strony okręgowej komisji wyborczej i Państwowej Komisji Wyborczej.

Jednocześnie Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła okręgowym komisjom

wyborczym uwagę, że ze względu na tematykę posiedzenia pożądany byłby udział w

obradach przedstawicieli władz samorządowych (gmin, ewentualnie powiatów) z obszarów objętych lub zagrożonych powodzią, a także przedstawicieli wojewodów.

Okręgowe komisje wyborcze zobowiązane zostały do sporządzenia informacji o ustaleniach z posiedzenia, ze szczególnym wskazaniem na konieczną pomoc ze strony

władz państwowych, w tym także finansową, niezbędną dla odpowiedniego, w tej

sytuacji, przygotowania i przeprowadzenia w dniu 20 czerwca 2010 r. wyborów.

W wyniku tych posiedzeń i informacji przekazanych przez okręgowe komisje

wyborcze, Państwowa Komisja Wyborcza sporządziła raport, w którym w konkluzji

stwierdziła, że „z przekazanych materiałów wynika, iż przy dalszym współdziałaniu

wszystkich organów władzy publicznej i organów wyborczych głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we wszystkich gminach, na obszarze których wystąpiło zjawisko powodzi; należy jednak wyraźnie podkreślić, że głosowanie na niektórych terenach będzie przebiegało w warunkach dalekich od zwyczajowo przyjętych”.

Państwowa Komisja Wyborcza podkreśliła, że władze samorządowe dokonały

wszelkich starań w celu sprawnego przeprowadzenia głosowania na terenach popowodziowych, w tym również przez udzielanie pomocy w dotarciu wyborców do lokali

wyborczych. W trakcie ani po zarówno pierwszym, jak i ponownym głosowaniu, nie

dotarły do Państwowej Komisji Wyborczej żadne informacje o braku możliwości wzięcia udziału w głosowaniu na terenach popowodziowych, ani o naruszeniu przepisów

ustawy o wyborze Prezydenta RP przy organizacji wyborów na tych terenach.

Państwowa Komisja Wyborcza jednocześnie zauważyła, że w wymienionej w

proteście gminie Wilków frekwencja wyborcza w pierwszym głosowaniu wyniosła

40,28% i była niższa od frekwencji w pierwszym głosowaniu w wyborach Prezydenta

RP w 2005 r. o 8,38%, natomiast w głosowaniu ponownym frekwencja wyniosła

51,34% i była wyższa od frekwencji w głosowaniu ponownym w 2005 r. o 4,42%.

Prokurator Generalny wniósł o wydanie postanowienia zawierającego opinię,

że zarzuty protestu są bezzasadne. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny

podniósł, że w proteście nie zarzucono popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom. Nie może natomiast stanowić podstawy protestu wyeksponowany w nim zarzut

naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej.

Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, która ocenia, czy zachodzą ku temu przesłanki (zawierające w sobie także

elementy celowości). Za przesłankę wprowadzenia stanu klęski żywiołowej ustawodawca nie uznał konieczności zapewnienia prawidłowości przeprowadzenia jakichkolwiek wyborów, w tym wyborów prezydenckich. Konieczność wprowadzenia przez

Radę Ministrów stanu klęski żywiołowej w związku z powodzią nie podlega również

ocenie w postępowaniu wywołanym wniesieniem protestu wyborczego.

Za chybiony Prokurator Generalny uznał podniesiony w proteście zarzut naruszenia art. 4 ustawy o wyborze Prezydenta RP. Już przed pierwszym głosowaniem,

na terenach objętych powodzią okręgowe komisje wyborcze - na polecenie Państwowej Komisji Wyborczej - wspólnie z przedstawicielami samorządów i wojewodów dokonały ustaleń dotyczących przygotowania i przeprowadzenia wyborów. Na podstawie uzyskanych z okręgowych komisji wyborczych informacji, Państwowa Komisja

Wyborcza sporządziła raport, wyrażając w nim stanowisko, że przy współdziałaniu

wszystkich organów władzy publicznej i organów wyborczych głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we wszystkich gminach, na obszarze których wystąpiło zjawisko powodzi, jakkolwiek na niektórych terenach będzie przebiegało w warunkach

dalekich od zwyczajowo przyjętych. Stanowiska tego w proteście nie podważono w

jakimkolwiek zakresie. Nadto, do Państwowej Komisji Wyborczej, po żadnym z

dwóch głosowań nie dotarły żadne informacje o braku możliwości wzięcia udziału w

głosowaniu na terenach popowodziowych, ani o naruszeniu przepisów ustawy o wyborze Prezydenta RP przy organizacji wyborów na tych terenach. Jako przykład terenu wyjątkowo poszkodowanego powodzią (a w domyśle najbardziej dotkniętego

rzekomym naruszeniem zasady równości wyborów) w proteście wskazano dwukrotnie zalaną gminę Wilków. Tymczasem według danych Państwowej Komisji Wyborczej w gminie tej frekwencja wyborcza w pierwszym głosowaniu wyniosła 40,28% i

była niższa od frekwencji w pierwszym głosowaniu w wyborach prezydenckich w

2005 r. o 8,38%, natomiast w głosowaniu ponownym frekwencja wyniosła 51,34% i

była wyższa od frekwencji w głosowaniu ponownym w 2005 r. o 4,42%. Dane te - w

ocenie Prokuratora Generalnego - jednoznacznie wskazują, że stan wywołany powodzią nie miał w pierwszym głosowaniu istotnego, a w głosowaniu drugim - decydującym o ostatecznym wyniku wyborów - żadnego wpływu na frekwencję wyborczą, nie

mógł zatem prowadzić do naruszenia zasady równości wyborów.

Dodatkowo Prokurator Generalny zauważył, że możliwe do obrony wydaje się

również stanowisko, iż protest powinien być pozostawiony bez dalszego biegu, ponieważ nie przedstawiono i nie wskazano w nim dowodów, na których oparto zawarte

w nim zarzuty (art. 73 ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 ustawy o wyborze Prezydenta

RP).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W myśl art. 73 ust. 3 ustawy o wyborze Prezydenta RP, protest wyborczy powinien zawierać zarzuty oraz przedstawiać lub wskazywać dowody na ich poparcie.

Protest powołuje się częściowo na fakty powszechnie znane (powódź na określonych

obszarach Polski w oznaczonym czasie). Fakty te nie wymagają dowodów (art. 228 §

1 k.p.c. w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wyborze Prezydenta RP). Pozostałe fakty,

na których oparty jest protest wynikają z domniemań faktycznych (art. 231 k.p.c.).

Dotyczy to możliwości udziału obywateli w wyborach przez uzyskanie informacji o

miejscach, w których można głosować, możliwości fizycznego dotarcia do tych miejsc

oraz uczestnictwa w kampanii wyborczej, a w szczególności twierdzenia, że mieszkańcy „terenów powodziowych” w tym względzie zostali poszkodowani, nie mieli bowiem faktycznie możliwości uczestnictwa w kampanii wyborczej oraz mieli utrudnioną

możliwość fizycznego uczestnictwa w wyborach (głosowaniu). W świetle zasad wiedzy i doświadczenia życiowego (a to jest miara, według której przeprowadza się domniemanie faktyczne) fakty powszechnie znane (wystąpienie powodzi) nie uzasadniają wyprowadzonego z nich w proteście wniosku, że wszyscy mieszkańcy terenów

dotkniętych powodzią nie mogli uczestniczyć w kampanii wyborczej i mieli utrudniony

dostęp do lokali wyborczych, zwłaszcza w drugiej turze głosowania. Mogły wystąpić

w tym zakresie konkretne przypadki, ale takich w proteście się nie wskazuje. Ponadto, z informacji przedstawionych przez Państwową Komisję Wyborczą (dane o

frekwencji, brak informacji o niemożności wzięcia udziału w głosowaniu lub o naruszeniu przepisów ustawy przy organizacji wyborów) wynika, że domniemanie faktyczne, na którym oparty jest protest nie jest uzasadnione. Oznacza to, że w proteście nie zostały wykazane fakty, na których oparto jego zarzuty.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o wyborze Prezydenta RP protest

jest bezzasadny także ze względów merytorycznych. Wyrażona w tym przepisie zasada równości w odniesieniu do czynnego prawa wyborczego ma dwa zasadnicze

znaczenia. Równość w znaczeniu formalnym zakłada, że każda osoba, której przysługuje prawo wyborcze (podmiotowe), uczestniczy w wyborach na takich samych

zasadach, jak inni wyborcy, a w szczególności dysponuje taką samą liczbą głosów w

przypadku czynnego prawa wyborczego. W znaczeniu materialnym natomiast równość oznacza równą siłę głosu każdego wyborcy. W obu tych znaczeniach zachowanie zasady równości w wyborach prezydenckich nie budzi żadnych problemów, gdyż

obszar całego kraju oraz obwody zagraniczne stanowią jeden okręg wyborczy, a każdemu wyborcy przysługuje jeden głos. Zasada równości występuje także w aspekcie

równości szans, co w odniesieniu do czynnego prawa wyborczego dotyczy równości

wyborców w głosowaniu. Realizację tego aspektu zasady równości zapewniają przepisy o tworzeniu (mniej więcej) równych obwodów głosowania. Zgodnie z art. 22 ust.

1 ustawy o wyborze Prezydenta RP, głosowanie przeprowadza się w stałych obwodach głosowania utworzonych na obszarze gminy na podstawie przepisów ustawy z

dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików

województw (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), a według art.

30 ust. 2a tej ustawy, stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 3.000

mieszkańców oraz w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód

może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców. Naruszenia tych przepisów w proteście nie zarzuca się. Z kolei jedynym przepisem ustawy o wyborze Prezydenta RP,

który można traktować jako realizujący zasadę równości szans wyborców w zakresie

czynnego prawa wyborczego w odniesieniu do udziału w kampanii wyborczej, jest

art. 78b. Zgodnie z nim, wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie po rozpoczęciu kampanii wyborczej zapewni na obszarze gminy (miasta) odpowiednią liczbę

miejsc przeznaczonych na bezpłatne umieszczanie urzędowych obwieszczeń wyborczych i plakatów wszystkich komitetów oraz poda wykaz tych miejsc do wiadomości

publicznej. Naruszenia tego przepisu również nie zarzuca się w proteście.

Co do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej należy stwierdzić, że nie może być on przedmiotem protestu

wyborczego (art. 72 ust. 1 ustawy o wyborze Prezydenta RP) i w tym zakresie nie

spełnia on warunków protestu określonych w art. 73 ust. 3 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.