III SW 4/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SW 4/12

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 18 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący)

SSN Teresa Flemming-Kulesza

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Zbigniew Myszka

SSN Maciej Pacuda

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca,

uzasadnienie)

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)

z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Jana Szewczyka

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 18 października 2012 r., sprawy z wniosku Prokuratora

Generalnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt PG IV CP 11/12, o podjęcie uchwały

zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

1. "Czy niezamieszczenie - zgodnie z wymogiem art. 204 § 7 ust. 3 ustawy z dnia 5

stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) - w wykazie

poparcia dołączonym przez komitet wyborczy wyborców do zawiadomienia

Państwowej Komisji Wyborczej o jego utworzeniu, wszystkich danych służących

identyfikacji wyborcy powoduje, iż tego rodzaju niepełna informacja lub

uniemożliwiająca tę identyfikację, skutkuje niemożnością uznania wyborcy, którego

te braki dotyczą, za osobę udzielającą poparcia utworzeniu danego komitetu

wyborców?"

2. "Czy zakres przedmiotowy protestu wyborczego określają zgodnie z art. 82 § 1

pkt 2 Kodeksu wyborczego jedynie te jego przepisy, które odnoszą się do

wyodrębnionych faz procesu wyborczego w postaci głosowania, ustalenia wyników

głosowania lub wyników wyborów mających wpływ na wynik wyborów, czy też i

przepisy dotyczące wcześniejszej fazy procesu wyborczego, odnoszące się do

zgłaszania przez komitety wyborcze wyborców list kandydatów na posłów?"

1. podjął uchwałę:

Podstawą protestu wyborczego może być naruszenie

przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących wydania przez

Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia, o którym mowa w

art. 210 § 3 tego Kodeksu, uprawniającego komitet wyborczy,

który zarejestrował listy kandydatów na posłów co najmniej w

połowie okręgów wyborczych, do zgłoszenia dalszych list bez

poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (art. 82 § 1 pkt 2

Kodeksu wyborczego);

2. odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Prokurator Generalny na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada

2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) wniósł o

rozpoznanie

przez

skład

powiększony

Sądu

Najwyższego

następujących

zagadnień prawnych:

1. Czy niezamieszczenie - zgodnie z wymogiem art. 204 § 7 pkt 3

ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21,

poz. 112 ze zm.) - w wykazie poparcia dołączonym przez komitet

wyborczy

wyborców

do

Wyborczej

o

utworzeniu

jego

zawiadomienia

wszystkich

Państwowej

Komisji

danych

służących

identyfikacji wyborcy powoduje, iż tego rodzaju niepełna informacja

lub uniemożliwiająca tę identyfikację skutkuje niemożnością uznania

wyborcy, którego te braki dotyczą, za osobę udzielającą poparcia

utworzeniu danego komitetu wyborczego wyborców?

2. Czy zakres przedmiotowy protestu wyborczego określają zgodnie

z art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego jedynie te jego przepisy,

które odnoszą się do wyodrębnionych faz procesu wyborczego w

postaci głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników

wyborów mających wpływ na wynik wyborów, czy też i przepisy

dotyczące wcześniejszej fazy procesu wyborczego, odnoszące się do

zgłaszania przez komitety wyborcze wyborców list kandydatów na

posłów?

W zakresie pierwszego zagadnienia prawnego Prokurator Generalny

podniósł, że w związku z ostatnimi wyborami do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej

Polskiej w 2011 r., kwestia ta - regulowana w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu

wyborczego - wywołała w orzecznictwie Sądu Najwyższego rozbieżność w

wykładni powyższego przepisu i sprowadzała się ona do wyrażenia odmiennych

poglądów w orzeczeniach z dnia 29 sierpnia 2011 r., III SW 8/11 (OSNP 2012 nr

11-12, poz. 150) i z dnia 31 sierpnia 2011 r., III SW 10/11 (OSNP 2012 nr 11-12,

poz. 151).

W pierwszym z tych orzeczeń Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wydanego

rozstrzygnięcia

dał

jednoznaczny

wyraz

stanowisku,

że

załączony

do

zawiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu komitetu wyborczego

wyborców wykaz obywateli popierających utworzenie komitetu powinien zawierać

wszystkie dane określone w ustawie. Skład Sądu Najwyższego orzekający w

powyższej sprawie przyjął, że przepis art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego jest

na tyle jednoznacznie sformułowany, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, które

by uzasadniały odejście od wykładni językowej i nie zachodzi potrzeba

posługiwania

się

przy

wykładaniu

tego

przepisu

dyrektywami

wykładni

funkcjonalnej. Wykaz, o którym stanowi art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego, to

nie tylko co najmniej 1000 złożonych w nim własnoręcznie podpisów obywateli, ale

także i ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne

PESEL, a więc te wszystkie dane, które powinny być zawarte w przedłożonym

Państwowej Komisji Wyborczej wykazie. Brak jednej z wymaganych informacji o

wyborcy lub wskazanie jej w sposób uniemożliwiający jego identyfikację w ocenie

Sądu Najwyższego oznacza, że w tej sytuacji nie ma miejsca wada wykazu

podlegająca uzupełnieniu, ale ma miejsce brak, tożsamy z nieudzieleniem

poparcia przez tego wyborcę komitetowi wyborczemu wyborców, który powyższy

wykaz dołączył do przedłożonego Państwowej Komisji Wyborczej zawiadomienia o

jego utworzeniu.

Prokurator Generalny wskazał, że odmienną wykładnię art. 204 § 7 pkt 3

Kodeksu wyborczego odnoszącą się do wymogów, jakim powinien odpowiadać

wykaz, o którym stanowi ten przepis, przedstawił Sąd Najwyższy w postanowieniu

z dnia 31 sierpnia 2011 r., III SW 10/11. W tej sprawie kwestia wykładni art. 204 §

7 pkt 3 Kodeksu wyborczego wyłoniła się w związku z zakwestionowaniem przez

Państwową

Komisję

Wyborczą

czytelności

wpisów

dokonanych

na

przedłożonym wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu wyborczego wykazie

poparcia wyborców dla utworzonego komitetu wyborczego. Państwowa Komisja

Wyborcza uznała, że zasadniczym celem sprawdzenia danych zawartych w

wykazie jest ustalenie, czy osoba, której dane są wpisane w wykazie poparcia, jest

uprawnionym wyborcą. Cel ten można osiągnąć przez porównanie czytelnie

wpisanych danych osobowych obywatela udzielającego poparcia komitetowi

wyborczemu z wpisanym obok tych danych czytelnie numerem ewidencyjnym

PESEL, bądź przez porównanie tak wpisanych danych i nieczytelnie wpisanego

numeru PESEL z danymi wynikającymi ze spisu wyborców. Ustalenie zatem, czy

nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców, a

danymi wpisanymi do wykazu poparcia służy ustaleniu, czy ten kto się wpisał do

wykazu poparcia jest uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL

figurujący w rejestrze wyborców.

W ocenie Prokuratora Generalnego, z uzasadnienia postanowienia III SW

10/11 wynika, że Sąd Najwyższy najpierw uznał, że dla osiągnięcia celu

identyfikacji wyborcy udzielającego poparcia danemu komitetowi wyborczemu

zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych podanych przez wyborcę w

wykazie poparcia, a następnie rozważając kwestię wadliwości wpisu w wykazie

poparcia stwierdził, że wpis jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska

i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy

oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Jednocześnie

jednak Sąd Najwyższy w powyższym uzasadnieniu nie wskazał, jak dokonać

identyfikacji wyborcy, bez posiadania czytelnych danych dotyczących tego wyborcy

wpisanych do wykazu poparcia. Skoro się zważy, że w imię ochrony

konstytucyjnych

praw

obywatela

Sąd

Najwyższy dopuścił

w powyższym

orzeczeniu możliwość nieczytelnego podawania danych osobowych przez wyborcę

w wykazie poparcia, to powstaje pytanie, jak można stwierdzić wadliwość wpisu

poparcia, jeśli mogące stanowić przedmiot porównania dane albo w ogóle nie

zostały wpisane, albo są nieczytelne. Porównanie podanego jedynie przez

udzielającego poparcia komitetowi wyborczemu numeru PESEL z danymi

wynikającymi z rejestru wyborców też nie rozwiązuje kwestii weryfikacji uprawnień

wyborcy, skoro nie można w tej sytuacji skonfrontować danych wynikających z

rejestru z aktualnymi danymi osobowymi, dotyczącymi chociażby aktualnego

miejsca

zamieszkania,

mogącymi

rzutować

na

uprawnienia

wyborcze

udzielającego poparcia. Prokurator Generalny zauważył i podkreślił, że gdyby

intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu danych podawanych przez osoby

udzielające poparcia komitetom wyborczym jedynie do numeru PESEL tej osoby

oraz jej podpisu, to z pewnością na takiej regulacji ustawodawca by poprzestał.

Znając jednak polskie realia, ustawodawca wyszedł z założenia, że wymóg

prawidłowego i czytelnego wpisania wszystkich danych dotyczących wyborcy

przewidzianych w wykazie poparcia, stanowi zabezpieczenie przed próbami

fałszowania wykazów.

Drugim zagadnieniem przedstawionym przez Prokuratora Generalnego jest

zakres przedmiotowy protestu wyborczego, która to kwestia stała się wątpliwą i

doprowadziła do rozbieżności w wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, w

związku z rozpatrywaniem protestów wyborczych związanych z niewydaniem

przez Państwową Komisję Wyborczą Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica

Janusza Korwin-Mikkego zaświadczenia, o którym stanowi art. 210 § 3 Kodeksu

wyborczego.

Jak wskazał Prokurator Generalny, w dotychczasowym orzecznictwie Sądu

Najwyższego

dotyczącym

zakresu

przedmiotowego

protestu

wyborczego

ukształtował się jednolity pogląd, iż art. 82 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego

winien być wykładany w sposób ścisły, a więc zakres spraw podlegających ocenie

Sądu Najwyższego, poza przypadkami przestępstw przeciwko wyborom, powinien

dotyczyć przebiegu głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów.

Tego rodzaju wykładnia art. 82 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego była też

prezentowana przez Sąd Najwyższy przy okazji rozpatrywania protestów

wyborczych w związku z zeszłorocznymi wyborami do Sejmu oraz Senatu i

znalazła ona wyraz, między innymi, w postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia

3 listopada 2011 r. w sprawach o sygn. III SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III

SW 128/11 i III SW 131/11. W orzeczeniach tych Sąd Najwyższy, dokonując

pewnego

uproszczenia

w

określeniu

zakresu

przedmiotowego

protestu

wyborczego, określił go jako możliwość oceny przez Sąd Najwyższy zarzucanych

nieprawidłowości „...od dnia wyborów do dnia ogłoszenia wyników". Tym samym,

nie ma możliwości badania w ramach protestu wyborczego, czy Państwowa

Komisja

Wyborcza

zasadnie

odmówiła

komitetowi

wyborczemu

wydania

zaświadczenia o zarejestrowaniu przez ten komitet list kandydatów na posłów w

co najmniej połowie okręgów wyborczych (art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego),

chociaż od przedłożenia tego zaświadczenia jest uzależniona możliwość

skutecznego zgłoszenia przez komitet wyborczy dalszych list kandydatów na

posłów bez wymogu poparcia zgłoszenia podpisami wyborców.

Kwestię zakresu przedmiotowego protestu rozważał jednak Sąd Najwyższy

także w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 listopada 2011 r., III SW 85/11,

wskazując na brak ścisłego określenia zakresu przepisów ustawy „dotyczących

głosowania". Sąd Najwyższy podkreślił, że z językowego punktu widzenia

„dotyczyć" - to tyle co „odnosić się do czegoś" względnie „mieć z czymś związek",

a skoro tak, to z całą pewnością do przepisów „dotyczących głosowania" należy

zaliczyć też przepisy rozdziału 3 Działu III ustawy regulujące „Zgłaszanie

kandydatów na posłów". Od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania

kandydatów na posłów i przestrzegania jej wymogów zależy bowiem, a w każdym

razie może

zależeć, możliwość wybierania przez wyborców określonych

kandydatów na posłów. W ocenie Prokuratora Generalnego, trafnie podkreślił Sąd

Najwyższy w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, że kręgu przepisów Kodeksu

wyborczego dotyczących głosowania nie można ograniczać jedynie do tych, które

bezpośrednio określają czynności fazy głosowania. Za tego rodzaju poglądem

przemawia dookreślenie zakresu postępowania w sprawie protestu wyborczego,

wynikające z art. 243 § 2 Kodeksu wyborczego. Z przepisu tego wynika, że nie

może być przedmiotem protestu sprawa, co do której w ustawie przewidziana jest

możliwość wniesienia przed dniem głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do

Państwowej Komisji Wyborczej. Stosując wnioskowanie a contrario należy przyjąć,

że w sprawach związanych z głosowaniem, a w szczególności dotyczących

istotnych nieprawidłowości związanych ze zgłaszaniem kandydatów na posłów,

które to nieprawidłowości miały wpływ na wynik wyborów, a w których to sprawach

ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia przed dniem głosowania skargi lub

odwołania do sądu, powinna być dopuszczalna możliwość wnoszenia protestów

wyborczych, gdyż nieprawidłowości powyższe mogą - jak się wydaje - stanowić

przedmiot protestu wyborczego. W związku z powyższym, w ocenie Prokuratora

Generalnego, uprawnioną wydaje się być wykładnia art. 82 § 1 pkt 2 ustawy

zaprezentowana

w

uzasadnieniu

powołanego

wyżej

postanowienia

Sądu

Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r., III SW 85/11, jak też i w uzasadnieniach

postanowień wydanych w sprawach o sygn. III SW 26/11, III SW 27/11, III SW

67/11 oraz III SW 133/11, zgodnie z którą protest wyborczy zarzucający

naruszenie przez Państwową Komisję Wyborczą art. 210 § 3 ustawy, mieści się w

zakresie przedmiotowym protestu wyborczego określonym art. 82 § 1 pkt 2 ustawy.

Ponadto Prokurator Generalny podniósł, że aczkolwiek wykładnia art. 210 §

3 Kodeksu wyborczego nie jest w dotychczasowym orzecznictwie Sądu

Najwyższego rozbieżna, a tym samym nie może być przedmiotem odrębnego

pytania prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu

Sądu Najwyższego przez Prokuratora Generalnego, to jednak wydaje się celowym

i

uzasadnionym,

by

skład

powiększony

Sądu

Najwyższego,

rozpatrując

przedstawione do rozstrzygnięcia pytania prawne, odniósł się do kwestii wykładni

art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, jako mającej ścisły związek z udzieleniem

odpowiedzi na drugie z przedstawionych do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych.

Zgodnie bowiem z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, uprawnionym do

zgłoszenia list kandydatów na posłów bez poparcia zgłoszenia podpisami

wyborców jest komitet wyborczy, który z zachowaniem wymogów określonych w §

1 tego przepisu zarejestrował listy kandydatów w co najmniej połowie okręgów

wyborczych. Zgłoszenie list kandydatów przez komitety wyborcze spełniające

warunek, o którym stanowi art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, następuje zgodnie z

art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego na podstawie zaświadczenia Państwowej

Komisji Wyborczej wydawanego na wniosek zainteresowanego uzyskaniem go

komitetu wyborczego, złożony w terminie określonym tym przepisem. W

przypadku zatem, jeśli dany komitet wyborczy chce zgłosić listy kandydatów na

posłów do okręgowych komisji wyborczych bez poparcia zgłoszenia podpisami

wyborców, powinien najpóźniej do 40 dnia przed dniem wyborów wystąpić do

Państwowej

Komisji

Wyborczej

z

wnioskiem

o

wydanie

zaświadczenia

uprawniającego do zgłoszenia tego rodzaju list, w związku z zarejestrowaniem list

kandydatów na posłów z poparciem wymaganej liczby wyborców stale

zamieszkałych w danym okręgu wyborczym w co najmniej połowie okręgów

wyborczych. O tym, że warunkiem zarejestrowania list kandydatów na posłów bez

poparcia wyborców jest konieczność przedstawienia okręgowej komisji wyborczej

zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej, o którym stanowi art. 210 § 3

Kodeksu wyborczego, świadczy wymóg sprecyzowany w sposób jednoznaczny w

art. 212 § 5 pkt 1 Kodeksu. Brak wystąpienia przez dany komitet wyborczy w

stosownym czasie do Państwowej Komisji Wyborczej z wnioskiem o wydanie

zaświadczenia w trybie art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, względnie brak

udokumentowania, że dany komitet wyborczy już zarejestrował do dnia

wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w co najmniej połowie okręgów

wyborczych listy wyborcze kandydatów na posłów z wymaganym poparciem

wyborców, winien powodować odmowę wydania stosownego zaświadczenia, na

które nie przysługuje odwołanie lub skarga do sądu. Tym samym na tego rodzaju

odmowę wydania zaświadczenia powinno zgodnie z przytoczonym wcześniej

wywodem przysługiwać prawo wniesienia do Sądu Najwyższego protestu

wyborczego

przez

pełnomocnika

komitetu

wyborczego.

Zastosowanie

w

przypadku art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego wykładni gramatycznej wydaje się

być uzasadnione i nie jest w ocenie Prokuratora Generalnego przekonująca

argumentacja, która znalazła się w kilku orzeczeniach tego samego składu

orzekającego Sądu Najwyższego rozpatrującego protesty wyborcze (sygn. akt III

SW 26/11, III SW 27/11, III SW 67/11, III SW 85/11, czy też III SW 133/11), że

przedmiotowe zaświadczenie nie musi być wydane przez Państwową Komisję

Wyborczą przed upływem nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 211 § 1

ustawy, gdyż zaświadczenie to nie jest nośnikiem uprawnienia do zgłaszania list

kandydatów na posłów bez poparcia podpisami wyborców.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

I. Przepis art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego określa w pkt 1 i 2 podstawy

protestu wyborczego. Po pierwsze - protest może być wniesiony z powodu

dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI

Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników

głosowania lub wyników wyborów oraz po drugie - z uwagi na naruszenie

przepisów Kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub

wyników wyborów, mające wpływ na wynik wyborów. Językowa wykładnia art. 82 §

1 pkt 2 Kodeksu wyborczego może prowadzić do wniosku, że chodzi w nim

wyłącznie o przepisy odnoszące się do etapu wyborów zapoczątkowanego

głosowaniem (jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 3 listopada

2011 r.: III SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11).

Wątpliwości wyłaniają się jednak już na tle art. 243 § 2 Kodeksu wyborczego, w

myśl którego Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu protest dotyczący

sprawy, co do której w Kodeksie przewiduje się możliwość wniesienia przed dniem

głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej. A

contrario z przepisu tego, odczytywanego w związku z art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu

wyborczego, wynika zatem, że jeżeli przepisy tego Kodeksu nie przewidują takiej

możliwości, a sprawa dotyczy mającego wpływ na wynik wyborów naruszenia przed

dniem głosowania przepisów Kodeksu związanych z głosowaniem - wyborca ma

prawo do oprotestowania tego naruszenia poprzez wniesienie protestu wyborczego

przeciwko ważności wyborów. Wskazuje to, że ustawodawca przewidział

możliwość naruszenia przepisów związanych z głosowaniem w sposób mogący

mieć wpływ na wynik wyborów już na etapie postępowania poprzedzającym samą

fazę głosowania i z tego względu w art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego posłużył

się

pojęciem

przepisów

dotyczących

głosowania,

które

niewątpliwie

jest

określeniem pojęciowo szerszym niż przepisy dotyczące przebiegu głosowania.

Z przepisów normujących rejestrację list kandydatów wynika, że sprawa ta

należy do kompetencji okręgowych komisji wyborczych bez względu na to, czy lista

zostaje zgłoszona na zasadach ogólnych określonych w art. 210 § 1 Kodeksu

wyborczego, czy też - po zarejestrowaniu list w odpowiedniej liczbie okręgów - po

spełnieniu warunku z art. 210 § 2 tego Kodeksu. W obu przypadkach

postanowienia okręgowych komisji wyborczych o odmowie rejestracji podlegają

zaskarżeniu do Państwowej Komisji Wyborczej (art. 218 § 2 Kodeksu wyborczego).

Na tej podstawie Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 3 listopada 2011 r.: III

SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11 uznał, że

niemożność głosowania na kandydatów określonej listy wyborczej nie może

stanowić podstawy protestu wyborczego w świetle art. 243 § 2 Kodeksu

wyborczego. Rzecz jednak w tym, że podstawą zgłoszenia, a w konsekwencji

zarejestrowania listy kandydatów na podstawie art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego

jest wydanie przez Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia, o którym stanowi

art. 210 § 3 tego Kodeksu. Wydanie bądź odmowa wydania tego zaświadczenia nie

ma charakteru technicznego, ale stanowi istotny element procedury wyborczej, na

co wskazuje stan faktyczny spraw, w których podważano legalność odmowy

wydania zaświadczenia oraz prezentowane w tych sprawach przez Państwową

Komisję Wyborczą stanowisko co do wykładni i stosowania art. 210 § 3 w związku z

art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Ponieważ przepisy tego Kodeksu nie przewidują

żadnego środka prawnego na odmowę wydania zaświadczenia, przeto ta faza

procedury wyborczej, mającej umożliwiać wyborcom głosowanie na określonych

kandydatów, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, a kwestia prawidłowości

decyzji o odmowie wydania zaświadczenia uchylałaby się spod oceny Sądu

Najwyższego co do jej wpływu na wynik wyborów (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP

oraz art. 242 § 2 Kodeksu wyborczego) i ich ważność (art. 101 ust. 1 Konstytucji

RP oraz art. 244 § 1 Kodeksu wyborczego). Tymczasem niewątpliwie celem

weryfikacji wyborów przez Sąd Najwyższy jest stwierdzenie, czy konkretny organ

został wyłoniony zgodnie z prawem, a więc przewidzianą przez przepisy procedurą.

Wydaje się, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przez

ustawodawcę do przepisów Kodeksu wyborczego uregulowania umożliwiającego

zaskarżenie do Sądu Najwyższego odmowy wydania przez Państwową Komisję

Wyborczą zaświadczenia, o którym stanowi art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego,

analogicznie do rozwiązania przyjętego w art. 205 § 1 tego Kodeksu. Przy braku

takiego przepisu, biorąc pod uwagę znaczenie, jakie ma odmowa wydania

przedmiotowego

zaświadczenia

w

procedurze

wyborczej,

możliwości

skontrolowania prawidłowości uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w tym

zakresie poszukiwać należy w tych uregulowaniach Kodeksu wyborczego, które

służą realizacji kontroli Sądu Najwyższego prawidłowości wyborów. Bardzo

istotnym elementem w procedurze tej kontroli jest zagwarantowane konstytucyjnie

prawo wyborcy zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności

wyborów (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP). Celem i przedmiotem protestu jest

ważność wyborów, bo w myśl art. 101 ust. 2 Konstytucji RP jest on przeciwko tej

ważności skierowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że termin „wybory” w

pojęciu art. 101 Konstytucji

RP powinien być rozumiany szeroko i obejmuje

zarówno akt zbiorowej woli wyborców prowadzącej do wyłonienia Sejmu (Senatu)

jako organu władzy ustawodawczej oraz posłów (senatorów) wyposażonych w

określone kompetencje, jak również procedurę, która wyrażenie tej woli umożliwia

(por. W. Sanetra, Ważność wyborów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej, Przegląd Sądowy 2012 nr 7-8, s. 7 -23). Pojęcie ważności wyborów,

przeciwko której może zostać wniesiony protest, rozumieć należy zatem jako

odnoszące się do wszystkich elementów składających się na postępowanie

wyborcze i decydujące o jego prawomocności, co powinno być uwzględnione przy

wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Zwrócić należy przede wszystkim

uwagę, że z treści tego przepisu nie wynika, że przedmiotem protestu wyborczego

może być jedynie naruszenie przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania

(oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów), jak przyjął Sąd Najwyższy w

postanowieniach z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawach o sygn. III SW 64/11, III SW

65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11, bo mowa w nim o przepisach

dotyczących głosowania (ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów).

Pojęcie „przepisy dotyczące głosowania” jest bez wątpienia szersze od pojęcia

„przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania”, wobec czego zakresu

przedmiotowego protestu nie można ograniczać jedynie do tych przepisów, które

bezpośrednio określają czynności fazy głosowania. Jak bowiem trafnie wskazał

Sąd Najwyższy w orzeczeniach z 4 listopada 2011 r. (III SW 85/11, III SW 95/11, III

SW 27/11, III SW 133/11, III SW 67/11, III SW 26/11, III SW 126/11, III SW 135/11,

III SW 136/11, III SW 91/11, III SW 134/11, III SW 132/11, III SW 138/11), z

językowego punktu widzenia „dotyczyć" - to tyle co „odnosić się do czegoś"

względnie „mieć z czymś związek". Do przepisów „dotyczących głosowania" można

zatem zaliczyć też przepisy rozdziału 3 Działu III ustawy regulujące „Zgłaszanie

kandydatów na posłów". Od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania

kandydatów na posłów i przestrzegania jej wymogów zależy bowiem, a w każdym

razie

może

zależeć,

możliwość

kandydatów na posłów. W

wybierania

przez

sprawach związanych

wyborców

określonych

z głosowaniem,

a w

szczególności dotyczących istotnych nieprawidłowości związanych ze zgłaszaniem

kandydatów na posłów, które to nieprawidłowości miały wpływ na wynik wyborów, a

w których to sprawach ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia przed dniem

głosowania skargi lub odwołania do sądu, powinna być więc dopuszczalna

możliwość wnoszenia protestów wyborczych.

Zgodnie z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, uprawnionym do zgłoszenia list

kandydatów na posłów bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców jest komitet

wyborczy, który z zachowaniem wymogów określonych w § 1 tego artykułu

zarejestrował listy kandydatów w co najmniej połowie okręgów wyborczych.

Zgłoszenie list kandydatów przez komitety wyborcze spełniające warunek, o którym

stanowi art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, następuje zgodnie z art. 210 § 3

Kodeksu wyborczego na podstawie zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej

wydawanego na wniosek zainteresowanego uzyskaniem go komitetu wyborczego,

złożony w terminie określonym tym przepisem. Na odmowę wydania przez

Państwową Komisję Wyborczą takiego zaświadczenia w przepisach Kodeksu

wyborczego nie przewidziano żadnych środków odwoławczych, czy zaskarżenia.

Bezpośrednim skutkiem odmowy wydania zaświadczenia jest niemożność

zgłoszenia przez komitet wyborczy kolejnych list w okręgach wyborczych bez

wymogu poparcia zgłoszenia podpisami wyborców, a w konsekwencji

–

uniemożliwienie potencjalnym wyborcom głosowania na te listy, tzn. wybierania

przez wyborców określonych kandydatów na posłów. Wyłączenie z zakresu

przedmiotowego protestu kwestii prawidłowości odmowy wydania komitetowi

wyborczemu zaświadczenia, o którym mowa powyżej, oznaczałoby, że pewna faza

procedury umożliwiającej wyborcom wyrażenie swojej woli (wybrania określonych

kandydatów na posłów) pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą, bo jak już wskazano,

od odmowy wydania przez Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia żadne

środki odwoławcze nie przysługują. Odmowa wydania takiego zaświadczenia ma

bezpośredni wpływ na uprawnienia wyborców, bo uniemożliwia głosowanie na te

listy, których komitet wyborczy w kolejnych okręgach nie mógł zgłosić, a tym

samym może mieć znaczenie dla wyniku wyborów. Pozostawienie decyzji

Państwowej Komisji Wyborczej poza kontrolą co do jej zgodności z przepisami

Kodeksu wyborczego ograniczałoby zatem konstytucyjne prawo obywatela do

złożenia protestu przeciwko ważności wyborów. Ewentualnie nieprawidłowa

decyzja

o

odmowie

wydania

komitetowi

wyborczemu

przedmiotowego

zaświadczenia wymykałaby się tym samym spod oceny Sądu Najwyższego co do

jej wpływu na wynik wyborów i w konsekwencji odnośnie do ich ważności.

Biorąc pod uwagę ważkość wskazanych argumentów należy uznać, że

przemawiają one za taką wykładnią art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, która

dopuszcza, aby podstawą protestu mogło być naruszenie także tych przepisów

Kodeksu wyborczego, które dotyczą odmowy wydania przez Państwową Komisję

Wyborczą zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 tego Kodeksu, skoro

odmowa taka może mieć wpływ na wyniki głosowania, a brak jest rozwiązań

ustawowych umożliwiających weryfikację prawidłowości uchwały Państwowej

Komisji Wyborczej w tym zakresie we wcześniejszej fazie procesu wyborczego niż

faza głosowania. W tym wyjątkowym wypadku słuszne jest więc takie określenie

znaczenia zwrotu „przepisy dotyczące głosowania”, aby pozwalało ono na objęcie

nim także tych przepisów Kodeksu wyborczego, które nie dotyczą bezpośrednio

tylko przebiegu głosowania, ale głosowania w szerszym znaczeniu, które nadał mu

Sąd Najwyższy, w konsekwencji uznając, że dotyczy go także przepis 210 § 3

Kodeksu wyborczego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 4 listopada 2011 r.:

III SW 85/11, III SW 95/11, III SW 27/11, III SW 133/11, III SW 67/11, III SW 26/11,

III SW 126/11, III SW 135/11, III SW 136/11, III SW 91/11, III SW 134/11, III SW

132/11, III SW 138/11).

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym uznał natomiast, że nie ma

żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Prokuratora Generalnego

odnośnie do tego, ażeby Sąd Najwyższy niejako „przy okazji” rozstrzygania tego

zagadnienia prawnego zajął stanowisko w przedmiocie wykładni art. 210 § 3

Kodeksu wyborczego, która znalazła wyraz w kilku orzeczeniach

Sądu

Najwyższego rozpatrującego protesty wyborcze (sygn. akt III SW 26/11, III SW

27/11, III SW 67/11, III SW 85/11, czy też III SW 133/11), a sprowadzała się do

stwierdzenia, że przedmiotowe zaświadczenie nie musi być wydane przez

Państwową Komisję Wyborczą przed upływem nieprzekraczalnego terminu

określonego w art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego, gdyż zaświadczenie to nie jest

nośnikiem uprawnienia do zgłaszania list kandydatów na posłów bez poparcia

podpisami wyborców. Uzasadnienie uchwały powiększonego składu Sądu

Najwyższego służy bowiem wyłącznie wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia

przedstawionego zagadnienia prawnego i nie ma w nim miejsca na rozważania

odnoszące się do wszelkich innych wątpliwości przedstawiającego to zagadnienie

w zakresie trafności prezentowanej w orzecznictwie wykładni przepisów prawa co

do zupełnie innej kwestii niż będąca przedmiotem uchwały. Skoro zatem

omówione

wyżej

zagadnienie

prawne

sprowadza

się

do

rozstrzygnięcia

rozbieżności w wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego odnośnie do

zakresu przedmiotowego protestu wyborczego, to nie ma przesłanek do

uwzględnienia wniosku Prokuratora Generalnego o dokonanie przez powiększony

skład Sądu Najwyższego wykładni innego przepisu tego Kodeksu (art. 210 § 3),

choćby miałaby się ona znaleźć wyłącznie w uzasadnieniu uchwały.

Z tych względów Sąd Najwyższy w powiększonym składzie podjął uchwałę

jak w pkt 1 sentencji.

II. Odnosząc się zaś do pierwszego zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Prokuratora Generalnego, podnieść należy, że zgodnie z art. 60 § 1 ustawy o

Sądzie Najwyższym w wypadku, gdy w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów

wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa,

Pierwszy

Prezes

Sądu

Najwyższego

może

przedstawić

wniosek

o

ich

rozstrzygnięcie Sądowi Najwyższemu w składzie siedmiu sędziów lub innym

odpowiednim składzie. Według art. 60 § 2 tej ustawy z wnioskiem, o którym mowa

w art. 60 § 1, mogą wystąpić również Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator

Generalny oraz, w zakresie swojej właściwości, Rzecznik Ubezpieczonych.

Pytania

abstrakcyjne

są

środkami

nadzoru

judykacyjnego

Sądu

Najwyższego sprawowanego nad wszystkimi sądami. Wyjaśnienie przepisów

prawnych w tym trybie nie jest dokonywane w związku z konkretną sprawą, lecz in

abstracto i ma głównie na celu ujednolicenie orzecznictwa, w tym także

orzecznictwa Sądu Najwyższego. Chociaż dokonywana w tym trybie wykładnia nie

ma zakotwiczenia w konkretnej sprawie, niemniej Sąd Najwyższy podejmuje ją

dlatego, że ujawniły się rozbieżności w orzecznictwie. Podstawową przesłanką

przedmiotową zadania tzw. abstrakcyjnego pytania prawnego nie jest sama

rozbieżność w orzecznictwie, a zwłaszcza rozbieżność wynikająca z odmiennego

stosowania prawa, lecz rozbieżność wynikająca z odmiennej wykładni prawa.

Należy zwrócić uwagę, że obecnie obowiązujący art. 60 § 1 ustawy o Sądzie

Najwyższym wprowadził istotne zmiany w stosunku do unormowania z art. 13 pkt 3

ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie

przedmiotowych

abstrakcyjnych.

przesłanek

W

stosunku

dopuszczalności

podejmowania

do

unormowania

poprzedniego

uchwał

możliwość

przedstawienia Sądowi Najwyższemu abstrakcyjnych zagadnień prawnych została

w znacznym stopniu ograniczona pod względem przedmiotowym. O ile poprzednio

zagadnienie takie mogło powstać nie tylko na tle rozbieżności w orzecznictwie, ale

także na tle wątpliwości w praktyce, o tyle obecnie zagadnienie prawne może

powstać wyłącznie na tle rozbieżności w orzecznictwie. Ponadto, poprzednio

przesłanka zagadnienia prawnego była określona jako potrzeba wyjaśnienia

przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie,

podczas gdy obecnie chodzi o rozbieżność w orzecznictwie wymagającą wykładni

prawa. W poprzednim stanie prawnym nacisk był więc położony na stosowanie

przepisów a nie na wykładnię prawa, zaś obecnie rozbieżność w orzecznictwie ma

wprost dotyczyć wykładni prawa (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 22 września 2004 r., III CZP 25/04, niepublikowane). Jednolita

wykładnia

prawa

dokonywana

przez

sądy

skutecznie

uniemożliwia

więc

skorzystanie z instytucji abstrakcyjnego pytania prawnego.

Taka sytuacja zachodzi zaś w niniejszej sprawie odnośnie do pierwszego

zagadnienia prawnego. Z treści art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego

jednoznacznie wynika, że wykaz co najmniej 1000 obywateli, mających prawo

wybierania do Sejmu, popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców,

powinien zawierać ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery

ewidencyjne PESEL, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli. Nie ma

żadnych podstaw do stwierdzenia, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego

zaprezentowano jakąś inną wykładnię tego przepisu, przyjmując w szczególności,

że wykaz, o którym w nim mowa, może nie zawierać jednej lub kilku z wymaganych

danych, czy też własnoręcznego podpisu obywatela. W obu przytoczonych we

wniosku Prokuratora Generalnego postanowieniach składów zwykłych Sądu

Najwyższego, tak z dnia 29 sierpnia 2011 r., III SW 8/11, jak i z dnia 31 sierpnia

2011 r., III SW 10/11 przyjęto bowiem, że wykaz obywateli popierających

utworzenie

komitetu

wyborczego

powinien

zawierać

wszystkie

elementy

wymienione w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego. Orzeczenie w sprawie III

SW 10/11 uzupełnia jedynie tę konstatację o tezę, która wcześniej nie była

wysłowiona w żadnym orzeczeniu Sądu Najwyższego, w jaki sposób należy

oceniać, czy dane umożliwiają identyfikację wyborcy. Stanowiące przedmiot

kontrowersji postanowienie w sprawie III SW 10/11 jako pierwsze i jedyne dotyczy

więc sposobu realizacji wskazanych w ustawie wymagań w odniesieniu do

wyborców udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego wyborców. Sąd

Najwyższy skoncentrował się w nim bowiem głównie na zagadnieniu kwestii

czytelności wpisu wyborców do wykazu, podnosząc że, to czy coś może zostać

ocenione

za

czytelne,

czy

nie,

zależy

od

indywidualnych

predyspozycji

sprawdzającego. W istocie, w sprawie tej Sąd Najwyższy wypowiedział się więc nie

o braku konieczności podania w wykazie poparcia wyborów wszystkich danych

wskazanych w ustawie, czy o braku konieczności możliwości identyfikacji wyborcy

na podstawie wpisu do wykazu, a jedynie podniósł, że zbędne jest wymaganie

pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w tym wykazie,

może

ono

bowiem

ograniczyć

konstytucyjne

prawa

wyborcze

obywatela

niemającego czytelnego pisma ręcznego. Sąd Najwyższy nie stwierdził nic ponad

to, że wpis ten jest wadliwy dopiero wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i

adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy

oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Z orzeczenia tego

nie można wywieść stanowiska, iż prawidłowy wpis na liście poparcia utworzenia

komitetu wyborczego wyborców może być niepełny (niezawierający wszystkich

danych wskazanych w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego). W postanowieniu w

sprawie III SW 10/11 Sąd Najwyższy nie dokonał zatem odmiennej wykładni art.

204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego niż wyrażona w postanowieniu w sprawie III SW

8/10, zajmując się jedynie kwestią metody służącej ocenie możliwości identyfikacji

wyborcy na podstawie wpisanych własnoręcznie danych, czyli kwestią ściśle

techniczną.

Wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego, w orzecznictwie Sądu

Najwyższego nie ma więc rozbieżności w wykładni art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu

wyborczego, a nieakceptowanie stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w

postanowieniu w sprawie III SW 10/11 odnośnie do metody identyfikacji wyborcy na

podstawie wpisanych przez niego własnoręcznie danych, czyli stosowania przepisu

art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego w konkretnych stanach faktycznych, nie

jest, jak już powiedziano, przesłanką przedmiotową zagadnienia prawnego, o jakiej

mowa w art. 60 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Z tych względów Sąd Najwyższy w składzie powiększonym odmówił podjęcia

uchwały w tym zakresie (pkt 2 sentencji).