III SW 321/10 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 20 lipca 2010 r.

III SW 321/10

Przepis art. 39a pkt 3 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467 ze

zm.), dopuszczający dopisanie do spisu wyborców przez obwodową komisję

wyborczą w dniu głosowania wyborcy stale zamieszkałego za granicą, ma zastosowanie tylko do wyborcy głosującego w kraju.

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca), Sędziowie

SN: Katarzyna Gonera, Zbigniew Korzeniowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy z protestu

Wojciecha N. z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej, Prokuratora Generalnego

przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n o w i ł:

wyrazić opinię, że zarzuty protestu nie są zasadne.

Uzasadnienie

Wojciech N. złożył protest przeciwko ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Protestujący podniósł, że Państwowa Komisja Wyborcza w dniu 26

kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych, dotyczących zadań i trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień

20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33, poz. 476). Na mocy art. 10 ust. 3 ustawy o wyborze

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467) wydane przez

Państwową Komisję wyborczą wytyczne związały obwodowe komisje wyborcze.

Wśród wytycznych przyjętych wskazaną uchwałą znalazło się w punkcie 20.3 sformułowanie: „ w dniu głosowania komisja dopisuje do spisu wyborców i umożliwia głosowanie obywatelowi polskiemu stałe zamieszkującemu za granicą, a głosującemu w

kraju na podstawie ważnego paszportu, jeżeli oświadczy i udokumentuje, że stale

zamieszkuje za granicą”.

W ocenie protestującego słowa „a głosującemu w kraju” są literalnie

sprzeczne z treścią art. 39a pkt 3 ustawy, zawierającego nakaz wydany przez ustawodawcę każdej obwodowej komisji wyborczej dopisania w dniu głosowania do spisu

wyborców każdego obywatela polskiego stale zamieszkującego za granicą, na podstawie ważnego polskiego paszportu, bez względu na fakt, czy głosuje on w kraju

czy za granicą. Państwowa Komisja Wyborcza podejmując uchwałę o takiej treści

przekroczyła swoje uprawnienia i związała obwodowe komisje wyborcze wytyczną

sprzeczną z ustawą, pozbawiając prawa wyborczego obywateli polskich stale zamieszkujących za granicą, a pragnących głosować za granicą na podstawie okazania

obwodowej komisji wyborczej ważnego polskiego paszportu w dniu głosowania”.

Ustawa nie przewidziała obowiązku dokumentowania faktu zamieszkania za granicą.

Wojciech N. wyraził opinię, że nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej, które miało wpływ na wynik wyborów. „W wyniku

sprzecznej z ustawą wytycznej Państwowej Komisji Wyborczej pozbawione prawa do

głosowania zostały dwie grupy wyborców: 1) obywatele polscy stale zamieszkujący

za granicą i posiadający ważny polski paszport, którzy chcieli głosować za granicą, a

nie zgłosili się wcześniej do spisu wyborców, 2) obywatele polscy stale zamieszkujący za granicą i posiadający ważny polski paszport, którzy chcieli głosować w kraju, a

nie byli w stanie udokumentować faktu swego stałego zamieszkiwania za granicą”.

Jak podkreślił wnoszący protest, nie dysponuje informacją ilu było takich obywateli,

jednakże - jego zdaniem naruszenie przepisu ustawy miało niewątpliwie wpływ na

wynik wyborów.

Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej wyraził opinię, że zarzuty

protestu są bezzasadne. Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniała, że interpretacja

przepisów ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jednoznacznie

wskazuje, iż możliwość dopisania przez obwodową komisję wyborczą w dniu głosowania do spisu wyborców obywatela polskiego stale zamieszkałego za granicą, na

podstawie ważnego polskiego paszportu, dotyczy wyłącznie obywatela polskiego

stale zamieszkałego za granicą, a głosującego w kraju.

W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej „w celu dopisania w dniu głosowania

do spisu wyborców i umożliwienia głosowania obywatelowi polskiemu stale zamieszkującemu za granicą, a głosującemu w kraju na podstawie ważnego polskiego pasz-

portu, konieczne jest udokumentowanie, iż stale zamieszkuje za granicą. Brak takiego zapisu, wobec powszechnego posiadania paszportów przez osoby stale zamieszkałe w kraju, dawałby możliwość bardzo łatwego dwukrotnego głosowania w

danych wyborach”.

Prokurator Generalny wniósł o pozostawienie protestu bez biegu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Zarzuty protestu polegają w istocie rzeczy na tezie, że wytyczne Państwowej

Komisji Wyborczej dla obwodowych komisji wyborczych dotyczące zadań i trybu

pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33, poz.

476) wydane na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz.

467) w punkcie 20 podpunkt 3 są sprzeczne z prawem. Ten fragment wytycznych

odnosi się do art. 39a pkt. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obwodowa komisja

wyborcza dopisuje w dniu głosowania do spisu wyborców obywatela polskiego stale

zamieszkałego za granicą na podstawie ważnego polskiego paszportu, odnotowując

numer paszportu oraz miejsce i datę jego wydania w rubryce spisu „uwagi”. Po dopisaniu obywatela polskiego zamieszkałego za granicą do spisu obwodowa komisja

umieszcza w paszporcie na ostatniej wolnej stronie, przeznaczonej na adnotacje wizowe, odcisk swojej pieczęci i wpisuje datę głosowania. Wnoszący protest kwestionuje zawarte w punkcie 20 podpunkt 3 wytycznych wymaganie udokumentowania

stałego zamieszkiwania za granicą oraz ograniczenie do wyborców stale zamieszkałych za granicą a głosujących w kraju możliwości ich dopisania do spisu wyborców w

dniu głosowania tylko na podstawie paszportu (jego zdaniem z takiej możliwości

winni korzystać również wyborcy stale zamieszkali za granicą i głosujący za granicą).

Źródła zarzutu można upatrywać w rozbieżnościach redakcyjnych ustaw wyborczych, co ujawnia się nie tylko przy okazji rozpatrywania tego protestu. W ustawach: z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej

Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 190,

poz. 1360 ze zm.) w art. 67 ust. 2 pkt 4, z dnia 23 stycznia 2004 r. - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) w art. 106 ust. 2

pkt 4 wyraźnie stanowi się, że możliwość dopisania w dniu głosowania do spisu wy-

borców wyborcy stale zamieszkującego za granicą tylko na podstawie ważnego polskiego paszportu dotyczy głosujących w kraju. Brak takiego wyraźnego stwierdzenia

w art. 39a pkt 3 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (oraz brak

odesłania do przepisów innych ustaw, takiego jak na przykład zamieszczone zostało

w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz.U.

Nr 57, poz. 507 ze zm.) nie może jednak - zdaniem Sądu Najwyższego w składzie

rozpatrującym protest - prowadzić do wniosku, że w tym jednym przypadku wyjątkowa regulacja dotyczy również głosujących za granicą. Przeciwnie - wykładnia systemowa prowadzi do wniosku o konieczności stosowania takich samych reguł nawet

przy różnicy w redakcji przepisu. Żadne racjonalne względy nie przemawiają za tym,

żeby w przypadku wyborów Prezydenta stosować w tym zakresie inne reguły. Za

wykładnią przyjętą przez Państwową Komisję Wyborczą przemawiają również inne

względy. Przepis art. 39a dotyczy spisu wyborców. Zasadą jest, że czynne prawo

wyborcze może realizować tylko wyborca umieszczony w spisie wyborców. Zasady

tworzenia spisów są uregulowane w rozdziale 4 ustawy. Większość tych przepisów

dotyczy spisów tworzonych w kraju. W spisach tych umieszcza się osoby zasadniczo

według miejsca zamieszkania. W art. 31 przewidziano możliwość dopisania do spisu

wyborców osoby czasowo przebywającej na obszarze gminy obejmującej dzień wyborów. Możliwość ta dotyczy też „wyborcy nigdzie niezamieszkałego”, a także osoby

zamieszkałej za granicą. Dopisanie w tym trybie ograniczone jest do 10 dnia przed

dniem wyborów. W ustawie został przewidziany specjalny tryb reklamacji i odwołań w

sprawie nieprawidłowości w spisie wyborców (art. 38 i 39 ustawy), co ma na celu

usunięcie wad spisu i rozwikłanie sporów na tle jego sporządzenia przed dniem głosowania. Osoby zmieniające miejsce pobytu przed dniem wyborów otrzymują na swe

żądanie zaświadczenia o prawie do głosowania, osoby te podlegają skreśleniu ze

spisu wyborców i są dopisywane do spisu po złożeniu zaświadczenia w dniu głosowania (art. 39a pkt 1). Odmienne reguły są przewidziane dla spisów sporządzanych

przez konsulów dla wyborców przebywających za granicą. Spisy te tworzy się na

podstawie zgłoszeń dokonanych najpóźniej 3 dni przed dniem wyborów. Sposób

zgłaszania jest bardzo odformalizowany (ustnie, pisemnie, telefonicznie, telegraficznie, telefaxem), a termin zgłaszania wniosku bardzo korzystny, gdyż dający czas na

załatwienie sprawy znacznie bliżej dnia głosowania. Słusznie zauważa Państwowa

Komisja Wyborcza, że przepis ten utraciłby sens, gdyby przyjąć prezentowany w

proteście pogląd, że można by dopisać wyborcę stale zamieszkałego za granicą do

spisu sporządzonego przez konsula bez uprzedniego zgłoszenia. Gdyby przyjąć wykładnię sugerowaną w proteście, wyborca stale zamieszkały za granicą w przypadku

wyborów Prezydenta, nie miałby żadnego racjonalnego powodu składania zgłoszenia, o którym jest mowa w art. 36 ust 2 ustawy. Ponadto przepis art. 36 o zasadach

tworzenia spisu przez konsula miałby jedynie zastosowanie do wyborców stale zamieszkałych w kraju a głosujących za granicą. Taki rezultat wykładni prawa jest niemożliwy do zaakceptowania.

Wyborca przebywający za granicą podobnie jak wyborca przebywający w

kraju, musi być umieszczony w spisie wyborców, jeżeli chce realizować swoje prawo

wyborcze. Wnoszący protest domaga się w istocie pominięcia w odniesieniu do wyborców zamieszkałych za granicą wymagania ujęcia w spisie wyborców osoby zgłaszającej się do komisji obwodowej w celu oddania głosu w wyborach Prezydenta.

Wyborca umieszczony w spisie wyborców sporządzonym przez konsula na podstawie art. 36 ustawy nie jest pozbawiony prawa głosowania w innej komisji utworzonej

za granicą niż ta, w której spisie figuruje, jeżeli - tak jak wszyscy inni wyborcy uzyska

zaświadczenie o prawie do głosowania, co powoduje skreślenie ze spisu i dopisanie

do spisu w komisji, w której głosuje. Ma też oczywiście prawo zgłoszenia wniosku na

podstawie art. 36 ustawy także na odległość (np. telefonicznie, faxem, przez Internet)

w dowolnej komisji utworzonej za granicą byleby uczynił to nie później niż na trzy dni

przed dniem wyborów. Jeżeli natomiast wyborca stale zamieszkały za granicą

chciałby głosować w kraju, ma dwie możliwości uczynienia tego. Po pierwsze ma

możliwość złożenia wniosku o dopisanie do spisu wyborców najpóźniej na 10 dni

przed dniem wyborów na podstawie art. 31 ustawy. Gdyby jednak nie było możliwe

zachowanie tego terminu, a jest to inny, mniej korzystny termin niż zgłoszenie wpisania do spisu tworzonego przez konsula, może skorzystać z dopisania do spisu w dniu

głosowania na podstawie art. 39a pkt 3. Jest to sytuacja zupełnie wyjątkowa, podobnie jak ujęta w punkcie 2 art. 39a (chodzi o wyborcę, który udokumentuje, że zamieszkuje na terenie obwodu głosowania a urząd gminy potwierdzi, że nie otrzymał

zawiadomienia o utracie prawa do głosowania). Są to takie wyjątkowe sytuacje, w

których obwodowa komisja wyborcza, co do zasady niemająca uprawnienia do wydania karty do głosowania osobie nieujętej w danym spisie wyborców lub nieprzedstawiającej zaświadczenia o prawie do głosowania (co jest równoznaczne z tym, że

była ujęta w innym spisie i została z niego skreślona) dopuszcza do głosowania wyborcę nieumieszczonego w spisie wyborców. Przepisy dotyczące spisów wyborców i

ich uzupełniania tworzą spójną całość natomiast proponowana przez wnoszącego

protest wykładnia pozbawiałaby sensu niektóre z tych regulacji prawnych. Obowiązek zgłoszenia wniosku o umieszczenie w spisie sporządzanego przez konsula na

podstawie art. 36 w dogodnym terminie (nie później niż na 3 dni przed dniem glosowania) dotyczy wszystkich wyborców przebywających za granicą, także tych, którzy

zamieszkują w kraju a nie uzyskali zaświadczenia o prawie głosowania. Nie

dyskryminuje on więc w żaden sposób wyborców zamieszkałych za granicą.

Przepis art. 39a dotyczy natomiast tylko wyborców stale zamieszkałych za

granicą głosujących w kraju, dlatego muszą oni udokumentować stałe zamieszkiwanie za granicą. Wymaganie zawarte w wytycznych nie jest nadmierne. Gdyby nie

obowiązek udokumentowania zamieszkania za granicą - jak słusznie zauważyła Państwowa Komisja Wyborcza - osoby zamieszkałe w kraju mogłyby głosować dwukrotnie, raz w komisji, w której są umieszczone w spisie (na przykład na podstawie dowodu osobistego lub prawa jazdy) a drugi raz w jakiejkolwiek innej - poza nią - na

podstawie paszportu.

Można ponadto zauważyć, że wynikający z art. 39a pkt 3 zdanie drugie

ustawy obowiązek umieszczenia przez obwodową komisję wyborczą pieczęci w

paszporcie wyborcy ewidentnie świadczy o tym, że przepis ten dotyczy głosujących

w kraju. Sens tego obowiązku wyraża się w zapobieganiu możliwości kilkakrotnego

głosowania w tym samym dniu przez te same osoby. W przypadku głosujących za

granicą możliwość kilkakrotnego głosowania (w różnych komisjach) w tym samym

dniu jest bardzo mało prawdopodobna.

Sąd Najwyższy zauważa ponadto, że wnoszący protest nie twierdzi, że wykładnia dokonana przez Państwową Komisję Wyborczą w krytykowanym przez niego

fragmencie wytycznych pozbawiła kogokolwiek prawa głosowania, natomiast on sam

był umieszczony w spisie wyborców. Tym bardziej nie ma najmniejszych podstaw do

przypuszczenia, by kontrowersje co do wykładni art. 39a pkt 3 ustawy miały wpływ

na wynik wyborów.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy wydał opinię o niezasadności zarzutu protestu

na podstawie art. 75 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej.