III SW 168/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SW 168/11

POSTANOWIENIE

Dnia 9 listopada 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący,

sprawozdawca)

SSN Maciej Pacuda

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

w sprawie z odwołania B. Ś.

od postanowienia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27

października 2011 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu posła,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 listopada 2011 r.

postanawia:

nie uwzględnić odwołania.

UZASADNIENIE

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia 27

października 2011 r. na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. –

Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), wobec zaistnienia okoliczności

określonej w art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził

wygaśnięcie, z dniem 27 października 2011 r., mandatu posła B. Ś. wybranego z

listy kandydatów na posłów nr 1 Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość w

okręgu wyborczym nr 2 z siedzibą Okręgowej Komisji Wyborczej w W.

Marszałek

Sejmu

rozpoczął

wywód

uzasadnienia

postanowienia

od

przypomnienia celu ustanowienia w Konstytucji zakazu łączenia mandatu

poselskiego

z

piastowaniem

określonych

funkcji.

Konstytucja

ustanawia

bezwzględne nakazy niepołączalności opisane w art. 103 ust.1 i ust. 2, które są

stosowane

bezpośrednio. W

uzasadnieniu

postanowienia

podkreślono,

że

postanowienie Marszałka Sejmu o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu posła,

podjęte na podstawie art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego, nie ma charakteru

uznaniowego. Jeśli zostaną spełnione przesłanki określone w Konstytucji lub

ustawach Marszałek Sejmu ma obowiązek prawny stwierdzić wygaśnięcie mandatu

posła.

W

ocenie

Marszałka

Sejmu,

materialnoprawny

zakaz

łączenia

(sprawowania) funkcji prokuratora i mandatu posła wynika z art. 103 ust. 2

Konstytucji. Założenie to zostało wyrażone również na gruncie przepisów

ustawowych: art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu

posła i senatora (jednolity tekst Dz. U. z 2011r., Nr 7, poz. 29 ze zm.) i art. 65a ust.

1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst Dz. U. z 2008 r.,

Nr 7, poz. 39 ze zm.). Zakresy tych przepisów nie są tożsame, co dotyczy przede

wszystkim skutków naruszenia niepołączalności stanowisk. O ile, zdaniem

Marszałka Sejmu, ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora przewiduje

niedopuszczalność zatrudnienia posła w charakterze prokuratora i pozwala w takim

wypadku skorzystać z urlopu bezpłatnego, zaś ustawa o prokuraturze nakazuje

prokuratorowi „wybranemu do pełnienia funkcji w organach państwowych […] zrzec

się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku”, to Konstytucja

ustanawia kategoryczną i bezwyjątkową przeszkodę bycia jednocześnie posłem i

prokuratorem, którą proceduralnie operacjonalizuje art. 247 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy –

Kodeks wyborczy. W przypadku rozbieżności zakresów normowania stosuje się

reguły kolizyjne uwzględniające pierwszeństwo precyzyjnego i nadającego się do

bezpośredniego stosowania nakazu konstytucyjnego. Konstytucja jest w tym

wypadku

materialną podstawą

rozstrzygnięcia

Marszałka

Sejmu,

który w

konsekwencji nie mógł zastosować sprzecznych z nią przepisów ustaw.

Bezpośrednio, na podstawie art. 103 ust. 2 Konstytucji obowiązuje materialny

zakaz sprawowania mandatu posła i funkcji prokuratora. Pojęcie „prokurator” użyte

w tym przepisie ma charakter autonomiczny, powinno być rozumiane szeroko jako

suma instytucji prawnych odnoszących się do tej problematyki, unormowanych na

poziomie ustawowym. W rozumieniu konstytucyjnym prokuratorem jest każde

ustawowe ujęcie (konstrukcja normatywna) prokuratora czyli członka prokuratury –

organu ochrony prawnej podlegającej zwierzchnictwu służbowemu Prokuratora

Generalnego. W ocenie Marszałka Sejmu, prokurator w stanie spoczynku (w

rozumieniu ustawy o prokuraturze) jest prokuratorem w konstytucyjnym znaczeniu.

Marszalek Sejmu powołał się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Sądu

Najwyższego, w myśl których wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek

służbowy sędziego i prokuratora nie wygasa lecz ulega przekształceniu. Do

prokuratora w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące

prokuratorów w stanie czynnym, które dają się pogodzić ze stanem prokuratora w

stanie spoczynku. Do prokuratora w stanie spoczynku ma zastosowanie zakaz z

art. 44 ust. 3 ustawy o prokuraturze (przynależności do partii politycznej i

uczestnictwa w działalności politycznej). Z przywołanego w postanowieniu

orzecznictwa wynika możliwość zrzeczenia się statusu prokuratora w stanie

spoczynku.

Konkludując, Marszałek Sejmu podkreślił, że poseł B. Ś. w dniu wyborów był

prokuratorem Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku i podlegał zwierzchnictwu

służbowemu Prokuratora Generalnego. Zgodnie z art. 247 § 3 ustawy – Kodeks

wyborczy wygaśnięcie mandatu posła zajmującego w dniu wyborów stanowisko lub

funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5, następuje, jeżeli nie złoży on Marszałkowi

Sejmu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą w

Dzienniku Ustaw wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji

z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Obwieszczenie Państwowej

Komisji wyborczej o wynikach wyborów do Sejmu i Senatu ukazało się w Dzienniku

Ustaw z dnia 12 października 2011 r., powyższy termin upłynął z końcem dnia 26

października 2011r. Przed upływem wskazanego terminu poseł B. Ś. nie złożył

oświadczenia, o którym mowa w art. 247 § 3 ustawy – Kodeks wyborczy.

Od postanowienia Marszałka Sejmu wniesiono odwołanie w postaci trzech

pism procesowych, z czego jedno sporządzone zostało osobiście przez B. Ś. a dwa

przez jego pełnomocników.

W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. sporządzonym osobiście przez

B. Ś. zarzucono rażące naruszenie art. 249 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 i § 3

ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks Wyborczy (Dz. U. Nr 21 poz. 112 poz.

134 z późn. zm.) oraz art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej także art.

1 i art. 6 ustawy o prokuraturze, „które to miało bezpośredni wpływ na treść w/w

orzeczenia, poprzez uznanie, iż w dniu wyborów pełniłem funkcję prokuratora której

nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła i w terminie 14 dni od dnia

ogłoszenia przez PKW wyniku wyborów do Sejmu nie złożyłem oświadczenia o

zrzeczeniu się tej funkcji co doprowadziło do wydania postanowienia Marszałka

Sejmu o wygaśnięciu mojego mandatu posła, podczas gdy z wnikliwej analizy

przepisów Konstytucji RP oraz ustaw, w szczególności z ustawy z dnia 20 czerwca

1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), wynika, iż w

dniu wyborów nie pełniłem funkcji lub nie zajmowałem stanowiska prokuratora

przez co nie miałem obowiązku ani możliwości prawnej złożenia oświadczenia o

zrzeczeniu się takiego urzędu”.

Zarzucono ponadto rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 w zw. z art.

99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 14 europejskiej konwencji o

ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. z

późn. zm. mające bezpośredni wpływ na treść w/w orzeczenia poprzez uznanie, „iż

osoba posiadająca status prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku nie

korzysta z pełni praw obywatelskich a to z prawa do równości wobec prawa, z

prawa równego dostępu do służby publicznej oraz do sprawowania mandatu

parlamentarnego uzyskanego w wolnych i demokratycznych wyborach a nawet nie

ma takich samych praw jak prokurator (czynny zawodowo) opisanych w art. 65a

cytowanej wyżej ustawy o prokuraturze, co oznacza naruszenie zakazu

niedyskryminacji osób z powodu ich przeszłości zawodowej lub statusu prawnego,

podczas gdy wnikliwa analiza w/w zapisów prawa prowadzi do wniosku, że prawa

te przysługują prokuratorom w stanie spoczynku a w szczególności osobom

będącym w statusie prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku i nie

mogą być ograniczane, albowiem nie pełnią oni stanowisk lub funkcji których takie

wyjątkowe konstytucyjne ograniczenia wolności i praw obywatelskich dotyczą oraz

nie zachodzą okoliczności opisane w art. 15 europejskiej konwencji o ochronie

praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 04. 11. 1950 r. z późn. zm. ani w

Konstytucji RP”.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie postanowienia Marszałka

Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 października 2011 roku o stwierdzeniu

wygaśnięcia mandatu posła B. Ś.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący się podkreślał między innymi, że w

chwili uchwalania obecnej Konstytucji RP w dniu 2 kwietnia 1997 roku, nie istniało

pojęcie i status prokuratora w stanie spoczynku. W tamtym czasie prokurator (lub

sędzia) przechodził na emeryturę. Uchwalając zatem ustawę zasadniczą

ustawodawca nie miał problemu z rozumieniem „zapisu” art. 103 ust. 2 Konstytucji,

albowiem zakaz konstytucyjny sprawowania mandatu odnosił się bardzo jasno tylko

do kategorii czynnych zawodowo sędziów, prokuratorów, urzędników służby

cywilnej, żołnierzy, funkcjonariuszy policji oraz funkcjonariuszy służb ochrony

państwa.

Wykonując obowiązek wynikający z art. 236 Konstytucji RP, Sejm w dniu 28

sierpnia 1997 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy - prawo o ustroju sądów

powszechnych i innych ustaw (Dz. U. z 1997 r., Nr 124, poz. 782), wprowadzając

m.in. w miejsce emerytury prokuratorskiej i tytułu „emerytowany prokurator" (art. 74

pierwotnej wersji ustawy o prokuraturze z 1985 r.) status prokuratora w stanie

spoczynku. Ustawa ta oraz kolejne ustawy zmieniające prawo o ustroju sądów

powszechnych z 1985 roku i inne ustawy konkretyzowały i dostosowywały system

prawa do nowej Konstytucji. W dniu 27 lipca 2001 r. uchwalona została nowa

ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070),

w której dokonano zmian w ustawie o prokuraturze z 1985 r. W wyniku tych zmian

norma zawarta w ust. 1 art. 65a tej ustawy stanowi: 1. Prokurator mianowany,

powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych, samorządu

terytorialnego, służby dyplomatycznej, konsularnej lub w organach organizacji

międzynarodowych oraz ponadnarodowych działających na podstawie umów

międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską jest obowiązany

zrzec się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku.

Wprowadzenie, tej zmiany do ustawy umożliwiło prokuratorom i sędziom w stanie

spoczynku sprawowanie szeregu stanowisk i funkcji w organach krajowych,

międzynarodowych oraz ponadnarodowych.

Odwołujący się podkreślał ponadto niedopuszczalność bezpośredniego

zastosowania art. 103 ust. 2 Konstytucji RP

w przedmiotowej sprawie

argumentując, że „nie można zgodzić się z wyrażonym przez Marszałka poglądem,

iż w niniejszej sprawie zaistniała możliwości bezpośredniego zastosowania

Konstytucji RP (ściślej - jej art. 103). Kontrowersje budzi założenie o możliwości

korygowania jednoznacznej dyspozycji art. 65 a ust. 1 ustawy o prokuraturze i art.

30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez oparcie

rozstrzygnięcia in concreto wprost na przepisie Konstytucji. Bezsprzecznie

regulacja subkonstytucyjna jest dla skarżącego verba legis względniejsza, niż samo

unormowanie Konstytucji, bowiem o ile Konstytucja odnosi incompatibilitas do

„prokuratora", o tyle ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora odnosi tę

instytucję do „pracy w charakterze prokuratora", ustawa zaś o prokuraturze o

„prokuratorze w stanie spoczynku". Obie zatem ustawy więc wyraźnie wiążą

niepołączalność ze świadczeniem pracy w prokuraturze”. Ponadto, w ocenie

odwołującego się, należy zauważyć, że sama norma konstytucyjna, wyrażona w

art. 103 ust. 2 Konstytucji RP, może być uznawana za niejednoznaczną a tym

samym nie spełnia warunku koniecznego do bezpośredniego stosowania

Konstytucji. Gdyby czytać literalnie art. 103 ust.2 w sposób rozszerzający

należałoby postawić wniosek o niezgodności z Konstytucją art. 30 ustawy o

wykonywaniu mandatu posła i senatora i art. 65a ustawy o prokuraturze, czego – w

warunkach decyzji Marszałka Sejmu – zrobić nie wolno, gdyż decyzje walidacyjne

w zakresie konstytucyjności przepisów ustawy należą do wyłącznej domeny

Trybunału Konstytucyjnego. Interpretując art. 103 ust. 2 Konstytucji systemowo

należy dostrzec art. 241 ust. 4 Konstytucji RP (który odnosi się do prokuratorów

czynnych), jak również art. 32 i 60 Konstytucji (jako przepisy ustanawiające zasadę

równości wobec prawa i zasadę równego dostępu obywateli polskich do służby

publicznej) i art. 99 ust. 1 Konstytucji RP (dotyczący biernego prawa wyborczego

do Sejmu), a także art. 103 Konstytucji RP, który w ust. 1 i ust. 3 odnosi się do

„funkcji" lub „zatrudnienia", zaś w ust. 2 do „bycia” sędzią lub prokuratorem.

W ocenie prokuratora Ś., względy wykładni funkcjonalnej przemawiają w

oczywisty sposób za uznaniem, że art. 103 ust. 2 Konstytucji nie odnosi się do

prokuratora w stanie spoczynku. Żadna z funkcji incompatibitas nie realizuje się w

przypadku prokuratora w stanie spoczynku. Sprawowanie przezeń mandatu

parlamentarnego nie stwarza jakichkolwiek (a zwłaszcza istotnych) zagrożeń dla

apolityczności

prokuratury,

autorytetu

Państwa

ani

dla

niezależności

wykonywanego mandatu. Postanowienie Marszałka Sejmu z punktu widzenia

standardu proporcjonalności nie odpowiada kryterium proporcjonalności, a przez to

nie jest zgodnym z Konstytucją ograniczeniem prawa skarżącego do dostępu do

służby publicznej, chronionego przez art. 60 ustawy zasadniczej.

Wbrew twierdzeniom Marszałka, odwołujący się uważa, że pojęcie

„prokurator” zawarte w Konstytucji nie może być traktowane autonomicznie,

zwłaszcza w kontekście definicji legalnej tego stanowiska znajdującej się w ustawie

z dnia 20 czerwca 1985 r., o prokuraturze (jednolity tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 7 poz.

39 ze zm.). Pojęcia „prokurator” i „prokurator w stanie spoczynku” w polskim

systemie prawnym funkcjonują jako dwie odrębne kategorie stanów prawnych, choć

w istotnym zakresie podobnych. Każda inna wykładnia byłaby wykładnią

rozszerzającą, niedopuszczalną w zakresie ograniczeń wolności obywatelskich.

Prokurator Ś. podniósł ponadto, że reguła in dubio pro libertate nakazuje

rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz a nie przeciw prawom i

wolnościom obywatelskim.

Odwołujący się powołał się na przykłady emerytowanych (w stanie

spoczynku) funkcjonariuszy sprawujących mandaty poselskie i senatorskie.

Prokuratorzy w stanie spoczynku lub sędziowie w stanie spoczynku mogą, zdaniem

wnoszącego odwołanie, uczestniczyć we władzy ustawodawczej na poziomie Unii

Europejskiej i brać udział w uchwalaniu prawa wiążącego wszystkie 27 państw unii,

w tym Polskę. Odwołujący się podkreślił, że Konstytucja RP nie reguluje sankcji za

naruszenie zakazu określonego w art. 103 ust. 2. Zostawia to ustawodawstwu

zwykłemu, w niniejszej sprawie - art. 247 ustawy Kodeks wyborczy. Procedowanie

zaś w takiej sytuacji wskazane jest w art. 249 i art. 250 ustawy Kodeks wyborczy.

W świetle wcześniejszych wywodów, z ustawodawstwa - w szczególności lex

specialis - art. 65 a ustawy o prokuraturze wynika jednoznacznie, że prokurator w

stanie spoczynku lub sędzia w stanie spoczynku nie wchodzą w zakres zakazu

określonego w art. 247 § 1 pkt 5. Podjęcie zatem procedowania i wydania przez

Marszałka Sejmu postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu stanowi

rażące naruszenie ustawy Kodeks wyborczy - art. 249 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 5

i § 3 cytowanej ustawy „w drodze przekroczenia kompetencji”.

Do odwołania dołączone zostały opinie prawne sporządzone przez prof. dr

hab. Bogusława Banaszaka, prof. dr hab. Piotra Pogonowskiego, prof. U KSW dr

hab. Mariusza Muszyńskiego a także korespondencja Prezesa Trybunału

Konstytucyjnego, Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa i Dyrektora

Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z Instytutem Pamięci Narodowej

a także uchwały Krajowej Rady Prokuratury i Niezależnego Stowarzyszenia

Prokuratorów „Ad vocem”.

W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. wniesionym przez pełnomocnika

adwokata M. G. zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2

Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

polegające na uznaniu, że przepis art. 103 ust. 2 Konstytucji RP może zostać

bezpośrednio zastosowany w ten sposób, iż na jego podstawie Marszałek Sejmu

samodzielnie dokonał in concreto kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów

art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 65a ust. 1

ustawy o prokuraturze i w rezultacie tej kontroli orzekł o niezgodności wskazanych

przepisów ustaw zwykłych z art. 103 ust. 2 Konstytucji RP oraz przyjął za

samoistną materialną podstawę zaskarżonego postanowienia przepis art. 103 ust.

2 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów

Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że do chwili stwierdzenia przez Trybunał

Konstytucyjny niezgodności przepisów ustaw zwykłych z Konstytucją RP, organ w

postaci Marszałka Sejmu RP nie był upoważniony do odmowy zastosowania

przepisów ustaw zwykłych mających zastosowanie w materialnym stanie

faktycznym i winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na tychże przepisach ustaw

zwykłych.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego

nieprawidłową wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten znajduje

zastosowanie także do prokuratora w stanie spoczynku, podczas gdy przepis ten,

interpretowany

prawidłowo,

tj.

z

uwzględnieniem

wykładni

systemowej

i

funkcjonalnej, nie znajduje zastosowania do prokuratora w stanie spoczynku.

Zdaniem pełnomocnika, doszło także do naruszenia art. 60 i art. 99 ust. 1 w

zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich

nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że

zgodną z zasadą proporcjonalności jest ingerencja w prawo obywatela polskiego do

równego dostępu do służby publicznej (oraz bierne prawo wyborcze), polegająca

na pozbawieniu tegoż obywatela, będącego prokuratorem w stanie spoczynku,

prawa do wykonywania mandatu posła na Sejm RP, o ile nie zaniecha on bycia

prokuratorem w stanie spoczynku, podczas gdy przepisy te, prawidłowo

interpretowane, winny były doprowadzić Marszałka Sejmu RP do uznania, iż nie

jest zgodną z zasadą proporcjonalności ingerencja w prawo posła będącego

adresatem zaskarżonego postanowienia do dostępu do służby publicznej

polegającej na wykonywaniu mandatu posła na Sejm RP.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 247 § 1 pkt. 5 i § 3 Kodeksu

wyborczego, poprzez ich nieprawidłową interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te mają

zastosowanie do sytuacji posła na Sejm RP będącego prokuratorem w stanie

spoczynku, a więc niemogącego zrezygnować z „zajmowanego stanowiska lub

pełnionej funkcji", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna

prowadzić do uznania, że nie znajdują one zastosowania do prokuratora w stanie

spoczynku, który nie zajmuje żadnego stanowiska ani nie pełni żadnej funkcji, a

więc nie może złożyć oświadczenia o rezygnacji z nich, którego niezłożenie stanowi

przesłankę wygaśnięcia mandatu posła na Sejm RP.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Marszałek Sejmu nie odniósł się

do kwestii zgodności zastosowanej przezeń normy z zasadą proporcjonalności,

winien był natomiast przyjąć, że art. 103 ust. 2 Konstytucji stanowi wyjątek od

prawa każdego obywatela RP do równego dostępu do służby publicznej, co z

uwzględnieniem zasady proporcjonalności nie wyklucza sprawowania mandatu

posła przez prokuratora w stanie spoczynku. Art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu

mandatu posła i senatora oraz art. 65 a ust. 1 ustawy o prokuraturze nie są

sprzeczne z art. 103 ust. 2 Konstytucji, a gdyby były (czemu zaprzecza wnoszący

odwołanie) do kompetencji Marszałka Sejmu nie należało rozstrzygnięcie o tej

sprzeczności i o odmowie stosowania przepisów ustawowych. Art. 103 ust. 2 nie

mógł być stosowany bezpośrednio, a „nawet gdyby przejść do porządku dziennego”

nad kwestią bezpośredniego stosowania tej normy, to nie przesądza to w żaden

sposób o jej zastosowaniu do prokuratorów w stanie spoczynku. Skoro osoba

przechodząca w stan spoczynku nie wykonuje obowiązków służbowych w zakresie

świadczenia pracy to zastosowanie – zdaniem wnoszącego odwołanie – do niej tej

normy staje się „pozbawioną uzasadnienia represją” i ograniczeniem praw

wynikających z art. 60 i 99 ust. 1 Konstytucji. W ocenie pełnomocnika odwołującego

się, względy wykładni funkcjonalnej i systemowej przemawiają, w oczywisty sposób

za uznaniem, że art. 103 ust. 2 Konstytucji nie odnosi się do prokuratora w stanie

spoczynku.

Funkcją art. 103 ust. 2 jest zapewnienie bezstronności i apolityczności

„czynnego” prokuratora i zapewnienie niezależności parlamentarzysty od poleceń

przełożonych - a żadna z tych funkcji „nie realizuje się w przypadku prokuratora w

stanie spoczynku”. Wnoszący odwołanie powołał się na art. 241 ust. 4, 60 i 99 ust.

1 oraz art. 2 Konstytucji twierdząc, że zaakceptowanie poglądu o zastosowaniu art.

103 ust. 2 Konstytucji a więc uznanie że rezygnując ze statusu prokuratora w stanie

spoczynku poseł do Sejmu RP musiałby uczynić to w sposób nieodwołalny

oznaczałoby skutek prawny budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady ochrony

praw nabytych, zasady proporcjonalności, zasady niedyskryminacji w dostępie do

służby publicznej i do biernego uczestnictwa w wyborach.

Pełnomocnik prokuratora Ś. podniósł też, że postanowienie Marszałka

Sejmu nie odpowiada kryterium proporcjonalności i że skoro nie zajmował on

stanowiska ani nie pełnił funkcji nie mógł złożyć „oświadczenia o rezygnacji z

tychże”.

W

konsekwencji

pełnomocnik

domagał się

uchylenia

zaskarżonego

postanowienia Marszałka Sejmu RP w całości.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2011 r. adwokat G. pełnomocnik

odwołującego się uzupełnił swoje stanowisko. Pełnomocnik „nakreślił standardy

obowiązujące w badanym zakresie w innych państwach członkowskich Unii

Europejskiej” oraz standardy Rady Europy „zdające się przemawiać za uznaniem,

że zakaz łączenia mandatu parlamentarnego ze sprawowaniem funkcji prokuratora

odnosi się do prokuratorów czynnych nie zaś do w stanie spoczynku”. Pełnomocnik

zrelacjonował odpowiedzi udzielone na pytania kwestionariuszy, które w ramach

działań EuroJustice, przygotował prof. Peter J. P. Talk a które skierowano do

krajowych organów prokuratury ówczesnych 25 państw członkowskich Unii

Europejskiej. Jedno z tych pytań brzmiało: „czy prokurator może być uczestnikiem

partii politycznej” a odpowiedzi dotyczyły również aktywności parlamentarnej

prokuratorów.

W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. pełnomocnik adwokat P. P.

zarzucił „naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 103 ust. 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, przez błędną jego wykładnię,

a mianowicie uznanie, że poseł elekt B. Ś. jest prokuratorem w rozumieniu przepisu

ust. 2 art. 103 Konstytucji”. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik stwierdził, że prawidłowa wykładnia

pojęcia „prokurator" użytego w przepisie art. 103 ust 2 Konstytucji prowadzi do

uznania, że poseł elekt B. Ś.

- prokurator Prokuratury Krajowej w stanie

spoczynku, nie jest „prokuratorem" w rozumieniu tego przepisu.

Zdaniem tego pełnomocnika, wystarczające jest sięgnięcie po wykładnię

językową tego przepisu. Prokurator to funkcjonariusz prokuratury upoważniony do

samodzielnego wykonywania czynności prokuratorskich a prokurator Prokuratury

Krajowej w stanie spoczynku nie jest upoważniony do ich wykonywania. W ustawie

o prokuraturze przeciwstawia się pojęcia „prokurator” i „prokurator w stanie

spoczynku”. System prawa – zdaniem autora odwołania należy uznać za

niesprzeczny i nie jest uzasadnione sięgnięcie po reguły kolizyjne do dokonania

prawidłowej wykładni art. 103 ust. 2 Konstytucji. Wykładni systemowej tego

przepisu należy dokonać przez odwołanie się do art. 65 a ust. 1 in fine ustawy o

prokuraturze i art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Przy

zastosowaniu wykładni celowościowej stwierdził natomiast, że nie zachodzi

potrzeba eliminowania prokuratora w stanie spoczynku z życia publicznego w

oparciu o gwarancyjną funkcję trójpodziału władzy jako istoty demokratycznego

państwa prawa. Incompatibitas należy traktować jako instytucję wyjątkową, wyjątek

od powszechności dostępu do służby publicznej. Zdaniem pełnomocnika

odwołującego się wykładnia art. 103 ust. 2 Konstytucji dokonana w zaskarżonym

postanowieniu jest sprzeczna z art. 103 ust. 1 i 3, art. 241 ust. 4, 60 i 99 ust. 1

Konstytucji.

Sąd Najwyższy ustalił i rozważył, co następuje:

Sąd Najwyższy ustalił (na podstawie akt osobowych), że Prokurator

Generalny pismem z 31 marca 2010 r. przeniósł prokuratora byłej Prokuratury

Krajowej B. Ś. na stanowisko Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej z zachowaniem

prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku.

B. Ś. wniósł sprzeciw, na skutek czego Prokurator Generalny zawiadomił go,

że z dniem 1 maja 2010 r. przechodzi on w stan spoczynku. Pismem z 5 maja 2010

r. ustalono wysokość uposażenia B. Ś. – prokuratora w stanie spoczynku – w

wysokości 100 % wynagrodzenia.

Przejście w stan spoczynku prokuratora B. Ś. nastąpiło z mocy prawa,

skutek taki wywołało wniesienie przez niego sprzeciwu od przeniesienia do

Prokuratury Apelacyjnej. Zastosowany tryb postępowania wynikał z art. 19 ustawy z

dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.). Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu

Prokurator Generalny przenosił prokuratorów byłej Prokuratury Krajowej, których

nie powołał do Prokuratury Generalnej, na inne miejsce służbowe w prokuraturach

apelacyjnych lub okręgowych z zachowaniem wynagrodzenia nabytego na

dotychczas zajmowanym stanowisku. Przeniesiony prokurator mógł wnieść

sprzeciw od decyzji Prokuratora Generalnego w terminie 14 dni od daty jej

doręczenia. Złożenie sprzeciwu oznaczało przejście w stan spoczynku (art. 19 ust.

3). Czynność Prokuratora Generalnego dotycząca przeniesienia w stan spoczynku

miała charakter jedynie deklaratoryjny a nie prawokształtujący. Sąd Najwyższy w

postanowieniu z dnia 8 września 2010 r. (III PO 5/10, LEX nr 667493) wyraził

analogiczne poglądy.

Po przejściu w stan spoczynku, prokurator B. Ś. zawiadamiał Prokuratora

Generalnego pismami z 25 lutego 2011 r. i z 22 marca 2011 r. o podjęciu wykładów

i zamiarze przygotowania opracowania na podstawie umowy o dzieło. Prokurator

Generalny nie zgłosił sprzeciwu. Prokurator B. Ś. domagał się ponadto wydania mu

tzw. bonu świątecznego oraz legitymacji uprawniającej do nabywania zniżkowych

biletów kolejowych. W korespondencji z Prokuratorem Generalny na ten temat

podnosił, że „prokurator w stanie spoczynku nadal jest prokuratorem. Posiada

uprawnienia prokuratora oraz musi przestrzegać nałożonych na każdego czynnego

prokuratora obowiązków.”

Badając

dotychczasową

praktykę

odnoszącą

się

do

aktywności

parlamentarnej sędziów w stanie spoczynku (nie ustalono takiej praktyki w

odniesieniu do prokuratorów w stanie spoczynku), Sąd Najwyższy ustalił na

podstawie informacji nadesłanych przez Szefa Kancelarii Senatu, Prezesa Sądu

Okręgowego w G. oraz Departament Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości, że wobec

sędziego w stanie spoczynku, która w latach 2001 – 2007 sprawowała mandat

senatora, nie były podejmowane żadne działania ani nie zapadły

żadne

rozstrzygnięcia w związku z łączeniem mandatu senatora z pozostawaniem w

sędziowskim stanie spoczynku. Natomiast sędzia ta nie pobierała uposażenia

sędziego w stanie spoczynku w czasie sprawowania mandatu senatora. Wypłatę

uposażenia wznowiono po wygaśnięciu mandatu senatora.

W literaturze prawniczej (Irena Raczkowska „Stan spoczynku sędziów i

prokuratorów” Warszawa 2003 s. 78 – 79) został opisany przypadek sprzeciwu

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w stosunku do udziału sędziego w stanie

spoczynku w pracach sejmowej komisji śledczej w charakterze eksperta. Sprzeciw

podyktowany był uznaniem, że udział ten nie da się pogodzić z zasadą

apolityczności sędziów, może zaszkodzić dobremu wizerunkowi Sądu Najwyższego

a nawet doprowadzić do sytuacji uchybiającej godności urzędu sędziowskiego.

Sprzeciw ten został jednogłośnie podtrzymany przez Kolegium Sądu Najwyższego.

W ocenie Sądu Najwyższego, dotychczasowa praktyka w zakresie

aktywności parlamentarnej sędziów stanie spoczynku nie może, wbrew zdaniu

wnoszącego odwołanie, skłaniać do jego uwzględnienia. Jak wyżej podano,

dokonane ustalenia pokazują niejednolitość tej praktyki. Nie można zatem mówić o

potrzebie kontynuowania lub przełamywania dotychczasowego rozumienia art. 103

ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do sędziów w stanie spoczynku będących w

analogicznej sytuacji do będącej przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Nie ma

też dostatecznych przesłanek do wnioskowania na temat przesłanek prawnych,

jakimi kierowały się podmioty (organy), podejmując decyzje (lub powstrzymując się

od podjęcia decyzji) w sprawie sędziego w stanie spoczynku pełniącej mandat

senatora. Natomiast znane są przesłanki sprzeciwu Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego wobec aktywności sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku

w charakterze eksperta sejmowej komisji śledczej.

Rozważanie zasadności wniesionego odwołania należy rozpocząć od

odwołania się do treści przepisu art. 247 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zgodnie z którym wygaśnięcie

mandatu posła następuje, między innymi, „w przypadku zajmowania w dniu

wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła” (pkt 5).

W myśl art. 241 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu posła zajmującego

w dniu wyborów stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5 następuje,

jeżeli nie złoży on Marszałkowi Sejmu, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez

Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego

stanowiska lub pełnionej funkcji. Wygaśnięcie mandatu posła, który nie złożył tego

oświadczenia następuje z mocy prawa. Marszałek Sejmu stwierdza jedynie (w

drodze postanowienia) wygaśnięcie mandatu (art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego).

Przepis art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego odsyła wprost do Konstytucji

w zakresie przesłanek wygaśnięcia mandatu posła z powodu naruszenia zakazu

łączenia funkcji lub stanowisk ze sprawowaniem mandatu posła. Przepisem

Konstytucji poświęconym zasadzie incompatibilitas jest jej art. 103. Przepis ten, z

mocy odesłania zawartego w ustawie – Kodeks wyborczy, ma zastosowanie w tej

sprawie. Sąd Najwyższy jest zatem obowiązany stosować ten przepis nie

bezpośrednio lecz współstosować go, analizując zawartość normatywną art. 247 §

1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Sięgnięcie do art. 103 Konstytucji jest konieczne dla

odtworzenia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu

wyborczego. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu nie zachodzi przypadek

(nie ma takiej potrzeby ani konieczności) stosowania bezpośredniego przepisu

Konstytucji a zwłaszcza w opozycji do przepisu ustawy, co wiązałoby się z oceną

zgodności z Konstytucją przepisu ustawy. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne

jest ustalenie treści normy art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, według którego

również w Konstytucji należy poszukiwać przesłanek wygaśnięcia mandatu posła.

Można zatem uznać, że sam ustawodawca założył dostateczną konkretność

przepisów Konstytucji regulujących niepołączalność mandatu posła z wymienionymi

w niej funkcjami i stanowiskami, co sprawia, że stanowią one wystarczającą

podstawę wygaśnięcia mandatu posła, obok podstaw wymienionych w ustawach.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78,

poz.483 ze zm.) w Rozdziale IV zatytułowanym „Sejm i Senat” zawiera art. 103

podzielony na trzy ustępy, poświęcony zakazom łączenia mandatu posła z

funkcjami publicznymi. W pierwszym ustępie wymienione zostały funkcje, których

nie można łączyć z mandatem posła. Są to funkcje: Prezesa Narodowego Banku

Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich,

Rzecznika Prawa Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej,

członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i ambasadora. Przepis ten zawiera

ponadto zakaz łączenia mandatu posła z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu,

Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w

administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy

stanu w administracji rządowej. Ustęp drugi – będący przedmiotem analizy z tej

sprawie – ma następujące brzmienie: „Sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej,

żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz

funkcjonariusz służb ochrony państwa nie mogą sprawować mandatu poselskiego”.

W trzecim ustępie zawarto upoważnienie dla ustawodawcy do określenia innych

przypadków zakazu łączenia mandatu poselskiego.

W doktrynie prawa wyrażone zostały rozbieżne poglądy na temat rozumienia

i znaczenia różnic miedzy pierwszym a drugim ustępem art. 103 Konstytucji. Na

użytek rozstrzygnięcia w tej sprawie nie jest konieczne dogłębne przeanalizowanie

tej kwestii. Wystarczy spostrzeżenie, że w ustępie pierwszym zamieszczono wykaz

funkcji objętych zakazem i instytucji państwowych, których pracownicy nie mogą

sprawować mandatu posła. Natomiast w ustępie drugim wymieniono osoby, których

wspólną cechą jest (ma być) apolityczność, istotna z uwagi na demokratyczny

charakter państwa (art. 2 Konstytucji). Z art. 103 ust. 3 Konstytucji wynika

dopuszczalność rozszerzenia przez ustawodawcę zwykłego katalogu przypadków

(funkcji) objętych zakazem ich łączenia z mandatem poselskim. A contrario, należy

przyjąć niedopuszczalność zwężenia w ustawie katalogu przypadków objętych

zakazem połączalności. Ustawodawca zwykły nie ma też kompetencji odmiennego

uregulowania niepołączalności w odniesieniu do osób objętych przepisem art. 103

ust. 2 Konstytucji. Wynika stąd, że ustawa pragmatyczna prokuratorska ani ustawa

regulująca wykonywanie mandatu posła nie mogą być wykładane w taki sposób,

który doprowadziłby do zwężenia zakresu niepołączalności określonego w samej

Konstytucji. W ustawach tych mógłby być – co najwyżej – rozszerzony katalog

funkcji, których zajmowanie wyklucza jednoczesne sprawowanie mandatu posła.

Wykładnię art. 103 ust. 2 Konstytucji należy rozpocząć od ustalenia

językowego znaczenia użytego w nim zwrotu „prokurator”. Skoro występuje ono

bez dalszych określeń, należy pod tym pojęciem rozumieć wszystkie osoby, które

są prokuratorami czyli pozostają w stosunku służbowym prokuratora.

W dacie wejścia w życie Konstytucji stosunek służbowy prokuratora ustawał

z jego przejściem na emeryturę. Można zatem uznać, że wówczas prokuratorami

były tylko osoby czynne zawodowo.

Po wprowadzeniu od 1 stycznia 1998 r. do systemu prawnego instytucji

prokuratorskiego stanu spoczynku (co nastąpiło na mocy ustawy z dnia 28 sierpnia

1997 r., Dz. U. Nr 124, poz. 782 ze zm.) stosunek służbowy prokuratora powstaje z

dniem jego powołania i trwa zasadniczo (z wyjątkiem przypadków zrzeczenia się i

ustania na mocy orzeczenia) do śmierci. Wprowadzenie do systemu prawnego

instytucji prokuratora w stanie spoczynku spowodowało istotną zmianę treści

pojęcia prawnego „prokurator”. Od tej pory pojęcie to obejmuje nie tylko

prokuratorów wykonujących pracownicze obowiązki prokuratorskie, ale również

prokuratorów w stanie spoczynku. W takim zatem znaczeniu należy obecnie

rozumieć pojęcie „prokurator” występujące w art. 103 ust 2 Konstytucji. Wykładając

ten przepis należy bowiem mieć na uwadze aktualne znaczenie użytego w nim

terminu a nie „zastane” przez ustrojodawcę. Sąd Najwyższy nie znajduje podstaw,

aby na gruncie obowiązującego stanu prawnego przeciwstawiać pojęcia prokurator

i prokurator w stanie spoczynku. Pojęcie „prokurator” zawiera w sobie pojęcie

„prokurator w stanie spoczynku”.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i w

literaturze prawniczej jednolicie podkreśla się, że prokuratorzy (tak samo

sędziowie) z chwilą przejścia w stan spoczynku nie przestają być prokuratorami

(sędziami) i nie przestają pełnić funkcji publicznej. Ich stosunek służbowy trwa

nadal, ulega jedynie przekształceniu. Prokurator w stanie spoczynku pozostaje w

stosunku publicznoprawnym, ustają tylko jego obowiązki pracownicze. W pewnych

okolicznościach mogą one zresztą ulec przywróceniu (por. glosa Tadeusza

Kuczyńskiego do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2002 r., III UZP

5/02 OSP 2004 nr 9 poz. 108, a także T. Kuczyński w: „System Prawa

Administracyjnego” tom 11 „Stosunek służbowy” pod redakcją R. Hausera, A.

Wróbla i Z. Niewiadomskiego s.52).

Ważną wypowiedź na ten temat zawarł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z

dnia 6 marca 2007 SK 54/06 (OTK-A 2007 nr 3, poz. 23). Rozpoznana przez

Trybunał sprawa dotyczyła prokuratora w stanie spoczynku i niemożliwości

zajmowania przez prokuratora w stanie spoczynku żadnego innego stanowiska

poza

stanowiskiem

pracownika

naukowo-dydaktycznego,

dydaktycznego

i

naukowego. Trybunał stwierdził w obszernym wywodzie, że objęcie prokuratorów

sędziowskim stanem spoczynku (mającym umocowanie konstytucyjne) wyniknęło z

dążenia do równego traktowania sędziów i prokuratorów i wiązało się z tym, że

chociaż prokuratura nie jest organem władzy sądowniczej, to wchodzi w skład

organów ochrony prawnej. Stan spoczynku prokuratorów należy uznać za wyraz

dążenia do kształtowania pozytywnego obrazu organów ochrony prawnej i

wzmacniania zaufania społecznego do tych organów. Stan spoczynku winien być

traktowany nie jako przywilej lecz jako instrument wzmacniający niezależność

prokuratorów i zachowanie autorytetu instytucji władzy publicznej jaką jest

prokuratura. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca dążąc do

zachowania elitarnego charakteru funkcji sędziów i prokuratorów oraz autorytetu

sądów i prokuratur gotów jest przyznać szczególne uprawnienia osobom, które

pełniły funkcję sędziego lub prokuratora, w zamian jednak za rezygnację z części

uprawnień. Ustawodawca powiązał ze stanem spoczynku szereg obowiązków, w

tym podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej, ograniczenie w podejmowaniu

dodatkowego zatrudnienia oraz w możliwości wykonywania innych zajęć. Trybunał

podkreślił ponadto możliwość zrezygnowania ze stanu spoczynku. W konkluzji

Trybunał Konstytucyjny uznał za niemożliwe do zaakceptowania z perspektywy

konstytucyjnej uzyskiwanie przez prokuratorów w stanie spoczynku niejako

podwójnej korzyści w postaci pobierania uposażenia korzystnego w porównaniu z

możliwymi

do

uzyskania

świadczeniami

emerytalnymi

a

jednocześnie

niepodlegania ograniczeniom w podejmowaniu zatrudnienia.

Istotę ciężarów wiążących się z pozostawaniem w stosunku służbowym

sędziego (a odpowiednio – prokuratora, skoro prokuratorzy zostali objęci

sędziowskim stanem spoczynku), stanowiących niejako – jak określono –

ekwiwalentność stanu spoczynku, przedstawiono dobitnie w literaturze prawniczej

(Arkadiusz Sobczyk „Zaopatrzenie społeczne sędziów”, Przegląd ubezpieczeń

społecznych i gospodarczych 1999 r., nr 7 s. 8). „Ekwiwalentność” wyraża się w

tym, że „sędziowie do końca życia (w dosłownym tego słowa znaczeniu) są

ograniczeni w swych prawach obywatelskich”. Pozostawanie w stanie spoczynku

wiąże się z obowiązkiem dbałości o godność sprawowanego (przed przejściem w

stan spoczynku) urzędu pod groźbą odpowiedzialności dyscyplinarnej. W praktyce

oznacza to powstrzymywanie się od zachowań dla innych dozwolonych. Na

przykład sędzia (i prokurator) przez całe życie nie ma możliwości uzyskiwania

dodatkowych dochodów np. przez prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego

przyjmuje się, że uposażenie sędziego w stanie spoczynku (jak również

wynagrodzenie sędziego czynnego) „winny obejmować także ekwiwalent za

ograniczenie wolności osobistej aż do śmierci”.

Jednym z ograniczeń praw obywatelskich dotyczących prokuratorów w

stanie spoczynku jest zakaz prowadzenia działalności politycznej, obejmujący

między innymi zakaz przynależności do partii politycznej. Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 29 września 2005 r. (SDI 22/05, LEX nr 568821) podkreślił, że prokurator w

stanie spoczynku pozostaje prokuratorem a zatem jego działalność polityczna w

partii politycznej może wywołać przekonanie, że funkcja ta służy do realizacji

programu politycznego partii, przy wykorzystaniu prokuratury jako instytucji

publicznej, której istotą jest neutralność polityczna.

Generalnie, w orzecznictwie i doktrynie prawa przyjmuje się, że do

prokuratora w stanie spoczynku stosuje się wszystkie przepisy, w tym te, które

wprowadzają ciężary i ograniczenia, dotyczące prokuratora czynnego, poza tymi,

które nie dają się pogodzić ze stanem spoczynku. Wskazanie w niektórych

przepisach ustawy o prokuraturze, że stosuje się je do prokuratorów w stanie

spoczynku należy rozumieć jedynie jako ustawowe wyjaśnienie wątpliwości co do

tego, że stosowanie tych właśnie przepisów da się pogodzić ze stanem spoczynku

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 przywołany

wyżej i – w odniesieniu do sędziów - Tadeusz Ereciński, Jacek Gudowski, Józef

Iwulski Komentarz do Prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Krajowej

Radzie Sądownictwa Warszawa 2002 s, 315).

Z drugiej strony, w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się

dobrowolność – co do zasady - pozostawania w stanie spoczynku. Prokurator

winien rozważyć, czy chce przejść w stan spoczynku i pozostawać w nim, godząc

się na wszystkie ograniczenia związane z zachowaniem funkcji publicznej.

Prokurator może bowiem zrezygnować ze stanu spoczynku i związanych z nim

uprawnień i ograniczeń (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 2003 r. I

KZP 8/03 OSNKW 2003 nr 5-6, poz. 41, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego

2007 r. I UK 254/06, LEX nr 948782 i przywołany wyżej wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 6 marca 2007 r., SK 54/06).

Podsumowując, należy stwierdzić, że jednolite stanowisko judykatury i

doktryny prawa wyrażone w wielu orzeczeniach i opracowaniach nie pozostawia

wątpliwości co tego, że użyte w art. 103 ust. 2 Konstytucji pojęcie „prokurator”

obejmuje „prokuratora w stanie spoczynku”. Odwołujący się powołuje się na

konieczność systemowego wykładania pojęcia prokurator użytego w art. 103 ust. 2

Konstytucji. Rezultaty wykładni systemowej jednoznacznie natomiast wskazują na

rozumienie

pojęcia

prokurator

jako

obejmującego

–

od

wprowadzenia

prokuratorskiego stanu spoczynku – również prokuratora w stanie spoczynku a nie

tylko prokuratora świadczącego pracę prokuratora, czyli inaczej ujmując –

wszystkie osoby pozostające w stosunku służbowym prokuratora, którym

przysługuje status prokuratora. Jak wynika z treści korespondencji wnoszącego

odwołanie z Prokuratorem Generalnym, przytoczonej wyżej, on sam uprzednio tak

rozumiał swój status. Niesłuszny jest zatem zarzut, że dokonana przez Marszałka

Sejmu w zaskarżonym postanowieniu wykładnia pojęcia prokurator użytego w art.

103 ust. 2 Konstytucji, jest wykładnią rozszerzającą. Zaaprobowane przez Sąd

Najwyższy rozumienie wynika z wykładni językowej i systemowej.

Dodać

trzeba,

że

wykładnia

przepisów

Konstytucji

nie

może

być

dokonywana poprzez treść norm ustawowych, Odwrotnie, należy stosować

prokonstytucyjną wykładnię norm ustawowych. Dotyczy to przede wszystkim art.

65a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U.

z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.). W myśl tego przepisu, prokurator mianowany,

powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych jest

obowiązany zrzec się swojego stanowiska, chyba ze przechodzi w stan spoczynku.

Sąd Najwyższy dostrzega możliwość wykładni tego przepisu w zgodzie z

Konstytucją jako niedotyczącego sprawowania mandatu posła (dostrzegł ją też

Ryszard Piotrowski w artykule „Czy nie może znaczy może?” - „Gazeta Prawna” z

26 października 2011 r.). Niedopuszczalność łączenia mandatu posła z

pozostawaniem w stosunku służbowym prokuratora (co dotyczy także prokuratora

w stanie spoczynku) została bowiem uregulowana wprost w Konstytucji. Przejście

w stan spoczynku nie może spowodować uchylenia zakazu wyrażonego w art. 103

ust. 2 Konstytucji, konieczne jest zrzeczenie się prokuratorskiego stanu spoczynku.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w dołączonej do odwołania B. Ś. opinii

Bogusława Banaszaka (w której autor zakłada, iż artykuł 65 a ustawy o

prokuraturze odnosi się również do prokuratora w stanie spoczynku wybranego do

pełnienia funkcji posła) kwestionuje się - w ocenie Sądu Najwyższego

niebezpodstawnie - zgodność z Konstytucją prawa powrotu na stanowisko

zajmowane przed zrzeczeniem się. Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje poza

przedmiotem tej sprawy.

Wykładnię zgodną z Konstytucją należy też zastosować do art. 30 ust. 1

ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (jednolity

tekst: Dz. U z 2006 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), w którym zawarty został, między

innymi, zakaz wykonywania pracy w charakterze sędziego i prokuratora w okresie

wykonywania mandatu posła i senatora. Należy zwrócić uwagę, że ustawa

o wykonywaniu mandatu posła i senatora weszła w życie z dniem 1 lipca 1996 r.

(z wyjątkami niemającymi zastosowania do rozpatrywanego przypadku) a jej art.

30, poza dopisaniem z dniem 1 stycznia 2000 r. zakazu łączenia sprawowania

mandatu posła i senatora z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy

(z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru) w Biurze Rzecznika Praw Dziecka, nie uległ

żadnej zmianie. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. oraz wprowadzeniu stanu

spoczynku sędziów i prokuratorów możliwa jest taka wykładnia art. 30 ust. 1 tej

ustawy, która zachowuje zgodność z art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przepis

art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zakresie

obowiązującego posła i senatora zakazu „wykonywania pracy w charakterze

sędziego i prokuratora” może być bowiem rozumiany jako zakaz przynależności

tych podmiotów do korpusu zawodowego sędziów i prokuratorów, a więc

pozostawania w stosunku służbowym sędziego lub prokuratora, niezależnie od

tego, czy łączy się ono z wykonywaniem obowiązków pracowniczych (stan czynny),

czy też występuje zwolnienie z obowiązku ich wykonywania (stan spoczynku).

Inaczej mówiąc, zgodna z Konstytucją wykładnia tego przepisu pozwala na takie

jego rozumienie, że – skoro w myśl art. 103 ust. 2 Konstytucji, „bycie sędzią” i

„bycie prokuratorem” stanowi przeszkodę w sprawowaniu mandatu – zawarty w nim

zakaz obejmuje posiadanie przez te podmioty statusu sędziego lub prokuratora.

W tym miejscu warto przypomnieć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w

wyroku z 6 czerwca 2007 r., SK 54/06, że „powołanie na stanowisko sędziego i

prokuratora następuje na czas nieoznaczony, a przejście w stan spoczynku nie

powoduje ustania stosunku pracy. Wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek

służbowy sędziego

i prokuratora nie wygasa bowiem, lecz tylko ulega

przekształceniu. Specyfiką tego stanu jest pozostawanie w stosunku służbowym

przy braku obowiązku świadczenia pracy.” Oznacza to w istocie, że stosunek

służbowy sędziego i prokuratora trwa co do zasady do śmierci i aż do tego

momentu wskazane podmioty status ten zachowują (są sędzią lub prokuratorem),

tyle że po przejściu w stan spoczynku – bez obowiązku świadczenia pracy. Za

powyższą wykładnią może również przemawiać brak w ustawie o wykonywaniu

mandatu posła i senatora regulacji odnoszącej się do przypadku zbiegu prawa

uposażenia poselskiego z prawem do uposażenia przysługującego sędziemu i

prokuratorowi w stanie spoczynku, chociaż ustawa ta reguluje w art. 25 ust. 3 i 3a

przypadki zbiegu uposażenia poselskiego ze świadczeniami emerytalno-rentowymi

z powszechnych ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia społecznego rolników i

zaopatrzenia

emerytalnego

służb

mundurowych

(żołnierzy

zawodowych,

funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,

Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego

Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej

Straży Pożarnej, Służby Więziennej).

W takim kontekście należałoby również rozumieć określenie „stanowisko lub

funkcja”, o których stanowi art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego, a których zajmowanie

lub pełnienie w dniu wyborów skarżący kwestionuje. Jednocześnie nie podważa on

przyjmowanego w judykaturze Sądu Najwyższego poglądu, że art. 44 ust. 3 ustawy

o prokuraturze ma zastosowanie również do prokuratora w stanie spoczynku.

Przepis ten stanowi, że „w okresie zajmowania stanowiska prokurator nie może

należeć do partii politycznej ani brać udziału w żadnej działalności politycznej”.

Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażonym przez Sąd Najwyższy w powołanym

wyżej wyroku z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 poglądem, art. 44 ust. 3 ustawy

o prokuraturze odnosi się nie tylko do prokuratora w stanie czynnym, ale również

do prokuratora w stanie spoczynku. Podstawę dokonania takiej wykładni stanowiła

ocena, że prokurator w stanie spoczynku pozostaje w służbie, a dochodzi tylko do

przekształcenia jego stosunku służbowego, co oznacza, że prokurator w stanie

spoczynku

pozostaje

prokuratorem

(tak

też

twierdził

odwołujący

się

w

korespondencji z Prokuratorem Generalnym). W rezultacie możliwość powiązania

osoby posiadającej status prokuratora w stanie spoczynku z przynależnością

partyjną jest nie do zaakceptowania, bowiem godzi w apolityczność prokuratury

jako instytucji publicznej. Pogląd ten należy także odnieść do – objętej art. 44 ust. 3

ustawy o prokuraturze – niemożności prowadzenia przez prokuratora w stanie

spoczynku jakiejkolwiek innej działalności politycznej (a więc niepolegającej na

przynależności do partii politycznej), którą z pewnością (już tylko z samego

założenia) jest sprawowanie mandatu posła. Przytoczony pogląd niewątpliwe

utożsamia więc

zawarte

w powołanym

przepisie

pojęcie „stanowiska” z

pozostawaniem prokuratora w stosunku służbowym, a zatem z posiadaniem

statusu prokuratora.

W tym kontekście należy także wykładać zawarte w art. 24 pkt 12 ustawy o

prokuraturze oraz w art. 74 Prawa o ustroju sądów powszechnych (ustawa z dnia

27 lipca 2001 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w związku z art. 62a ust. 1 ustawy

o prokuraturze pojęcie możliwości „powrotu na stanowisko zajmowane poprzednio”

przez prokuratora w stanie spoczynku, Sformułowanie to winno być rozumiane jako

ponowne przekształcenie stosunku służbowego prokuratora, a wiec powrót do

takiej treści stosunku służbowego, która łączy się z obowiązkiem wykonywania

pracy.

Tak wreszcie należy interpretować w odniesieniu do prokuratora wymaganie

„ustania zatrudnienia” z art. 241 ust. 4 Konstytucji (stanowiącego, że połączenie

mandatu posła lub senatora z funkcją lub zatrudnieniem, których dotyczy zakaz

określony w art. 103, powoduje wygaśnięcie mandatu po upływie miesiąca od dnia

wejścia w życie Konstytucji, chyba że poseł albo senator wcześniej zrzeknie się

funkcji albo ustanie zatrudnienie), nawet gdyby uznać że obejmuje on podmioty

należące do korpusów zawodowych wymienionych w art. 103 ust. 2 ustawy

zasadniczej. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu Najwyższego, art. 241 ust. 4

Konstytucji w ogóle nie może mieć znaczenia dla ustalenia normatywnego pojęcia

prokuratora w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Niewątpliwie ta norma o

intertemporalnym charakterze dotyczyła sytuacji zastanej w dacie uchwalenia

ustawy zasadniczej, a więc przypadku sprawowania mandatu przez posła lub

senatora wybranego przed dniem jej wejścia w życie, którego nie obowiązywał

wcześniej zakaz łączenia stanowisk i funkcji ze sprawowaniem mandatu

parlamentarnego. W dacie uchwalania Konstytucji emerytowany prokurator nie

pozostawał w stosunku służbowym i nie posiadał statusu prokuratora. W

konsekwencji nie powinno budzić większych wątpliwości, że art. 241 ust. 4 ustawy

zasadniczej nie mógł mieć i nie miał do niego zastosowania, gdyż odwołanie

prokuratora w związku z przejściem na emeryturę przysługującą z systemu

powszechnego powodowało nie tylko ustanie jego stosunku pracy, ale również

wygaśnięcie stosunku służbowego. W rezultacie osoba taka przestawała być

prokuratorem, uzyskiwała status emeryta i nie mógł jej w obowiązującym wówczas

stanie prawnym dotyczyć zakaz określony w art. 103 ust. 2 Konstytucji. Trudno w

takiej sytuacji uznać, że z ustanowienia w art. 241 ust. 4 wymagania ustania – do

upływu miesiąca od dni wejścia w życie ustawy zasadniczej – zatrudnienia osoby

będącej prokuratorem miałoby wynikać, iż prokurator w stanie spoczynku nie jest w

aktualnym stanie prawnym prokuratorem w rozumieniu art. 103 ust. 2 Konstytucji.

Dokonaną wykładnię przepisu art. 103 ust 2 Konstytucji w związku z art. 247

§ 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wzmacnia (a nie osłabia, jak się zarzuca w

odwołaniu)

funkcja

analizowanych

norm

prawnych

i

wzgląd

na

zasadę

proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zakaz sprawowania mandatu przez osoby pełniące funkcje publiczne (w tym

prokuratorów w stanie spoczynku) ma na celu zapobieganie powstawaniu wśród

parlamentarzystów sytuacji mogących rodzić konflikt interesów, zapewnienie

przejrzystości podejmowania decyzji i wyeliminowanie a przynajmniej ograniczenie

wpływu czynników pozaprawnych na system decyzyjny (por. M. Zubik „Ustrojowe

założenia niepołączalności mandatu parlamentarnego”, Przegląd Sejmowy 2008 nr

4, poz. 103)

Zakaz sprawowania mandatu posła przez prokuratora w stanie spoczynku

ma także głębokie uzasadnienia w wartościach, jakimi są autorytet organu ochrony

prawnej i dobry jego wizerunek. Wartości te stanowią element zasady zaufania do

państwa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Na autorytet i dobry wizerunek

prokuratury składa się jej apolityczność wyrażająca się między innymi brakiem

zaangażowania politycznego prokuratorów. Nie można sobie wyobrazić pracy

parlamentarnej wolnej od działania politycznego. Dopuszczenie do sprawowania

mandatu posła przez prokuratora w stanie spoczynku mogłoby doprowadzić do

konfliktu interesów, na przykład w razie głosowania nad odwołaniem przez Sejm

Prokuratora Generalnego. Powstałaby też sytuacja tak zwanej podwójnej lojalności.

O zamiarze podjęcia zajęcia poseł – prokurator musiałby zawiadamiać zarówno

Marszałka Sejmu jak i Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny mógłby

wyrazić sprzeciw (art. 49 w związku z art. 49c ustawy o prokuraturze). Naruszenie

obowiązku poselskiego mogłoby spowodować odpowiedzialność regulaminową.

Immunitet poselski i prokuratorski różnią się co do zakresu i zasad. Na przykład

prokurator odpowiada za wykroczenia wyłącznie dyscyplinarnie a poseł może być

pociągnięty do odpowiedzialności za wykroczenie na zasadzie odpowiednio

stosowanych przepisów o immunitecie dotyczących odpowiedzialności karnej. Te

przykłady pokazują, że niepołączalność mandatu posła ze stosunkiem służbowym

prokuratora w stanie spoczynku ma uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych

wartościach i nie może być postrzegana jako nieproporcjonalnie obciążające

prokuratora ograniczenie.

Zdaniem Sądu Najwyższego nie doszło do naruszenia konstytucyjnych

zasad niedyskryminacji (art. 32 ust. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust.1),

równego prawa dostępu do służby publicznej (art. 60) i sprawowania mandatu

parlamentarnego (art.99) w stosunku do odwołującego się jako prokuratora

w stanie spoczynku. Taki zarzut nie może być uznany za zasadny już tylko dlatego,

że analizowany zakaz nie wynika z ustaw zwykłych, ale ma swoje źródło wprost w

Konstytucji, w której wyważono podlegające ochronie wartości. Nie jest

dopuszczalne stosowanie jednej normy zawartej w Konstytucji jako podstawy

uchylenia innej normy konstytucyjnej, która zawiera całościowe i wyczerpujące

uregulowanie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r.,

K 39/97, OTK 1998 nr 6, poz. 99). Ponadto, jak wyżej przedstawiono, przejście w

stan spoczynku i niezrzeczenie się tego stanu były dobrowolne, prokurator miał

czas i możliwość dokonania wyboru według własnych preferencji a skutki jego

decyzji następowały z mocy prawa.

Sąd Najwyższy nie stwierdził też naruszenia przepisów Konwencji o ochronie

praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada

1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem

nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Sąd Najwyższy miał na uwadze, że

art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.), w

którym jej Strony zobowiązały się do organizowania w rozsądnych odstępach czasu

wolnych wyborów, opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających

swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego nie dotyczy w

ogóle zasady niepołączalności. Prokurator korzystał z biernego prawa wyborczego i

został wybrany, jedynie sprawowanie mandatu zostało uzależnione od zrzeczenia

się stosunku służbowego prokuratora w stanie spoczynku. W sprawie Brike

przeciwko Łotwie Europejski Trybunał Praw Człowieka (w decyzji z dnia 29 czerwca

2000 r., o sygnaturze 47135/99, LEX 521500) stwierdził oczywistą bezzasadność

skargi sędzi opartej na zarzucie naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 w sytuacji, gdy

prawo krajowe uzależniało skorzystanie przez nią z biernego prawa wyborczego od

zrzeczenia

się

urzędu

sędziego.

Trybunał

przywołał

swoje

wcześniejsze

orzeczenia, w których uznawał, że ograniczenia osób pełniących funkcje publiczne

w kandydowaniu w wyborach nie są nieproporcjonalne do celu jakim jest

niezależność funkcji publicznych i podkreślił, że zakaz łączenia mandatu posła z

pełnieniem

urzędu

sędziego

służy

wzmocnieniu

zasady

niezawisłości

i

bezstronności sędziego, które to przymioty władzy sądowniczej są powszechnie

chronione w społeczeństwach demokratycznych. Pogląd ten ma – zdaniem Sądu

Najwyższego - odpowiednie odniesienie do prokuratora w stanie spoczynku, który

w polskim systemie prawnym pozostaje w stosunku służbowym.

W świetle powyższych rozważań, stwierdzenie przez Marszałka Sejmu

wygaśnięcia mandatu B. Ś. należy uznać za odpowiadające prawu.

Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

postanowienia na podstawie art. 250 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego.