III SW 146/10 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SW 146/10

POSTANOWIENIE

Dnia 15 lipca 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)

SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

w sprawie protestu G. S.

z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej i Prokuratora Generalnego

przeciwko ważności wyborów prezydenckich,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 lipca 2010 r.,

postanawia:

1. wyrazić opinię, że zarzut protestu dotyczący naruszenia art.

4 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72,

poz. 467) nie jest zasadny;

2. w pozostałej części pozostawić protest bez dalszego biegu.

Uzasadnienie

G. S., jako uprawniony wyborca, wniosła w ustawowym terminie protest

wyborczy „o stwierdzenie nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej

Polskiej” „z powodu naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw, co miało wpływ na

wynik wyborów”.

W uzasadnieniu protestu przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej

podniosła, że wybory prezydenckie z 20 czerwca i 4 lipca 2010 r. odbyły się po

okresie klęski żywiołowej w postaci powodzi, która dotknęła 2157 miejscowości z

ponad 14 województw. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji, obywatel polski ma

prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej. Według art. 4 ustawy z dnia 27

września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst:

Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467), wybory są równe, a wyborcy biorą udział w

wyborach na równych zasadach. W ocenie wnoszącej protest równość zasad,

deklarowana w art. 4 ustawy, to nie tylko prawna równość każdego głosu; zasada

równości oznacza także „równość faktyczną, czyli możliwość udziału w wyborach

przez możliwość uzyskania informacji dotyczącej miejsc, w których można

głosować, możliwość fizycznego dotarcia do tych miejsc oraz uczestnictwa w

kampanii wyborczej. Mieszkańcy terenów powodziowych w tym względzie zostali

poszkodowani, nie mieli faktycznie możliwości uczestnictwa w tej kampanii (brak

miejsc zamieszkania, dostępu do mediów), mieli utrudnioną możliwość fizycznego

uczestnictwa w samych wyborach”.

Ponadto, w ocenie wnoszącej protest, Rada Ministrów naruszyła art. 228 ust.

1 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski

żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), nie wprowadzając na terytorium

powodziowym stanu klęski żywiołowej. Zdaniem wnoszącej protest, „wprawdzie

przepisy art. 228 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 2 i art. 4 ustawy o stanie klęski

żywiołowej

używają

sformułowania

o

możliwości

wprowadzenia,

jednakże

uwzględniając wykładnię celowościową przepisów, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy

wydaje się oczywiste, że legislatorowi chodziło nie tyle o samą możliwość, co

konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w przypadku gdy dotyka ona

znaczących obszarów kraju, co miało miejsce w czasie tegorocznej powodzi. (...)

Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej nastąpiło tylko ze względu na fakt, że

wówczas wybory prezydenckie musiałyby zostać odłożone, a mieszkańcy terenów

powodziowych mieliby normalne możliwości uczestnictwa w nim i głosowania

przeciw kandydatowi wspieranemu przez partię rządzącą. A zatem w imię wyboru

danego kandydata na prezydenta, naruszono art. 228 Konstytucji RP”.

W odpowiedzi na protest, Państwowa Komisja Wyborcza podniosła, że

powódź, która w bieżącym roku dotknęła Polskę, nastąpiła już po zarządzeniu

wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Ani Konstytucja Rzeczypospolitej

Polskiej, ani ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej, nie zawierają przepisów regulujących tryb postępowania

w przypadku wystąpienia zjawisk naturalnych utrudniających przeprowadzenie

zarządzonych już wyborów. Z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP wynika natomiast, że w

czasie stanu nadzwyczajnego (w tym stanu klęski żywiołowej) oraz w ciągu 90 dni

po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzane m.in. wybory Prezydenta

Rzeczypospolitej. Przesłanką dla wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie może

być chęć przełożenia wyborów na okres późniejszy, a skoro nie zaszła okoliczność,

o której mowa w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, organy państwowe i samorządowe

zobowiązane były do zapewnienia warunków organizacyjnych do przeprowadzenia

wyborów, w tym również na terenach dotkniętych powodzią.

Jak wynika z informacji Państwowej Komisji Wyborczej, przed pierwszym

głosowaniem poleciła ona okręgowym komisjom wyborczym, których właściwość

obejmowała

tereny

objęte

powodzią,

odbycie

posiedzeń

–

z

udziałem

przedstawicieli władz samorządowych (gmin, ewentualnie powiatów), a także

przedstawicieli wojewodów, z obszarów dotkniętych powodzią - w celu omówienia

przygotowania do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Okręgowe

komisje wyborcze zobowiązane zostały do sporządzenia informacji o ustaleniach z

tych posiedzeń, ze szczególnym wskazaniem na konieczną pomoc ze strony władz

państwowych, w tym także finansową, niezbędną dla odpowiedniego, w tej sytuacji,

przygotowania i przeprowadzenia wyborów w dniach 20 czerwca i 4 lipca 2010 r.

W wyniku tych posiedzeń i informacji przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej

przez okręgowe komisje wyborcze, Państwowa Komisja Wyborcza sporządziła

raport, w którym w konkluzji stwierdziła, że „z przekazanych Państwowej Komisji

Wyborczej przez Okręgowe Komisje Wyborcze materiałów wynika, iż przy dalszym

współdziałaniu wszystkich organów władzy publicznej i organów wyborczych

głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we wszystkich gminach, na obszarze

których wystąpiło zjawisko powodzi. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że

głosowanie na niektórych terenach będzie przebiegało w warunkach dalekich od

zwyczajowo przyjętych". Władze samorządowe dokonały wszelkich starań w celu

sprawnego przeprowadzenia głosowania na terenach popowodziowych, w tym

również poprzez udzielanie pomocy w dotarciu wyborców do lokali wyborczych. Ani

w trakcie głosowań, ani po pierwszym jak i po ponownym głosowaniu, nie dotarły

do Państwowej Komisji Wyborczej żadne informacje o braku możliwości wzięcia

udziału w głosowaniu na terenach popowodziowych lub o naruszeniu przepisów

ustawy o wyborze Prezydenta RP przy organizacji wyborów na tych terenach. W

związku z powyższym Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła opinię, że zarzuty

protestu są bezzasadne.

Prokurator Generalny, zajmując stanowisko wobec protestu, wniósł o

wydanie postanowienia zawierającego opinię, że podniesione w nim zarzuty są

bezzasadne. Podkreślił, że w proteście nie zarzucono popełnienia przestępstwa

przeciwko wyborom. Wyeksponowany w proteście zarzut naruszenia przepisów

ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, przez

niewprowadzenie - w związku z powodzią - stanu klęski żywiołowej, nie może

stanowić podstawy protestu, gdyż nie dotyczy naruszenia ustawy o wyborze

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej

należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów (art. 5 ust. 1 powołanej ustawy).

Przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie

klęski żywiołowej) podlegają ocenie, której dokonuje Rada Ministrów. Jako

przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej ustawodawca nie przewidział

konieczności zapewnienia przeprowadzenia jakichkolwiek wyborów, w tym

wyborów prezydenckich. Konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w

związku z powodzią nie podlega ocenie w postępowaniu wywołanym wniesieniem

protestu wyborczego.

Za chybiony uznał także Prokurator Generalny zarzut naruszenia art. 4

ustawy o wyborze Prezydenta RP, powołując się w tym zakresie na stanowisko

Państwowej Komisji Wyborczej, że stan wywołany powodzią nie miał w pierwszym

głosowaniu w wyborach prezydenckich (20 czerwca 2010 r.) istotnego, a w

głosowaniu drugim - decydującym o ostatecznym wyniku wyborów (4 lipca 2010 r.)

- żadnego wpływu na frekwencję wyborczą, nie mógł zatem prowadzić do

naruszenia zasady równości wyborów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 129 ust. 2 Konstytucji RP wyborcy przysługuje prawo

zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta

Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie. Ustawa z dnia 27 września

1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z

2010 r. Nr 72, poz. 467, zwana dalej ustawą) stanowi, że przeciwko wyborowi

Prezydenta Rzeczypospolitej może być wniesiony protest z powodu naruszenia

przepisów niniejszej ustawy albo z powodu dopuszczenia się przestępstwa

przeciwko wyborom, jeżeli to naruszenie lub przestępstwo miało wpływ na wynik

wyborów (art. 72 ust. 1 ustawy). Wnoszący protest powinien sformułować w nim

zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty

(art. 73 ust. 3). Przedmiotem zarzutów może być jedynie naruszenie przepisów

ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub dopuszczenie się

przestępstwa przeciwko wyborom, czyli jednego z przestępstw opisanych w

rozdziale XXXI Kodeksu karnego (zatytułowanym „Przestępstwa przeciwko

wyborom i referendum”).

Wnosząca protest nie twierdzi, że w związku z wyborami Prezydenta

Rzeczypospolitej, przeprowadzonymi 20 czerwca i 4 lipca 2010 r., doszło do

popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom. Zarzuca natomiast naruszenie

przepisów Konstytucji i innych ustaw, co – w jej ocenie - miało wpływ na wynik

wyborów. Merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy - z punktu widzenia

zasadności protestu - podlega jedynie zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ustawy o

wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko ten zarzut dotyczy naruszenia

przepisów „niniejszej ustawy” (art. 72 ust. 1 ustawy). Zarzuty odnoszące się do

naruszenia przepisów innych aktów prawnych – w szczególności art. 228

Konstytucji RP oraz art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski

żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) - nie podlegają merytorycznej ocenie w

ramach rozpoznawania przez Sąd Najwyższy protestu przeciwko wyborowi

Prezydenta

Rzeczypospolitej

Polskiej.

Kognicja

Sądu

Najwyższego,

który

rozpoznaje protesty przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 75

ustawy), jest ograniczona. W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia przez

wyborcę protestu przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej nie podlegają

badaniu wszelkie możliwe naruszenia prawa prywatnego (np. cywilnego) lub

publicznego (np. karnego, administracyjnego) dokonane przez kogokolwiek od

chwili ogłoszenia postanowienia Marszałka Sejmu o wyborach do chwili ogłoszenia

uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o wyniku wyborów. Zarzuty protestu

dotyczące naruszenia innych aktów prawnych - poza ustawą o wyborze Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej oraz tymi przepisami Konstytucji, które odnoszą się

bezpośrednio do wyborów prezydenckich - stanowią wyjście poza przedmiot

protestu

przeciwko

ważności

wyboru

Prezydenta

Rzeczypospolitej

(por.

postanowienie Sądu Najwyższego z 13 października 2000 r., III SW 15/00, LEX nr

533915). Naruszenie przepisów ustawy o wyborze Prezydenta RP może stanowić

jednocześnie naruszenie przepisów Konstytucji RP; tylko w takim wymiarze może

być rozważana ewentualna zasadność protestu wyborczego zarzucającego

naruszenie Konstytucji RP - gdy podnosi się w nim naruszenie tych przepisów

Konstytucji RP, które dotyczą bezpośrednio wyboru Prezydenta RP, a nie

jakichkolwiek innych, niezwiązanych z wyborami. Z tej przyczyny zarzut protestu

wniesionego przez G. S. dotyczący naruszenia art. 228 ust. 1 Konstytucji RP – do

czego miało dojść w związku z niewprowadzeniem przez Radę Ministrów stanu

klęski żywiołowej - nie może stanowić skutecznej podstawy protestu wyborczego,

ponieważ art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie mieści się w katalogu przepisów

Konstytucji

dotyczących

przeprowadzenia

wyborów,

zwłaszcza

wyborów

Prezydenta Rzeczypospolitej.

W związku z powyższym, protest wyborczy należało pozostawić bez

rozpoznania w części kwestionującej niewprowadzenie na terenach dotkniętych

powodzią stanu klęski żywiołowej. Zarzut ten wykracza poza materię regulowaną

ustawą o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozważeniu w kontekście zasadności (art. 75 ust. 1a ustawy) podlegał

natomiast sformułowany w proteście wyborczym zarzut naruszenia art. 4 ustawy o

wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wybory są równe,

a wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach.

Zasada równości wyborów to jedna z podstawowych zasad prawa

wyborczego w państwie demokratycznym. Równość wyborów interpretuje się w

doktrynie prawa konstytucyjnego w dwóch aspektach – formalnym i materialnym.

Równość w znaczeniu formalnym oznacza, że każdy wyborca ma jeden głos;

powinna ona realizować się przez umożliwienie wszystkim wyborcom uczestnictwa

w głosowaniu na takich samych zasadach. Równość w znaczeniu materialnym to

jednakowa siła głosu każdego wyborcy; oznacza to, że głos każdego wyborcy

powinien mieć taki sam wpływ na wyników wyborów (por. np. Stanisław Gebethner:

Komentarz do ustawy o wyborze Prezydenta RP, W-wa 2000, str. 26-27; Leszek

Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 3, W-wa 1999, str.

128-129). Zasada równości wymaga – w pewnym uproszczeniu - nie tylko, aby

każdy wyborca miał jeden głos (taką samą ilość głosów), ale także zachowania

równej siły głosu każdego wyborcy, co wiąże się np. z odpowiednim

ukształtowaniem okręgów wyborczych. „Kodeks dobrej praktyki w sprawach

wyborczych” - przyjęty przez europejską (afiliowaną przy Radzie Europy) Komisję

dla Demokracji przez Prawo (Komisję Wenecką) - przewiduje, że równe prawo

wyborcze obejmuje: po pierwsze - równość głosu: każdy wyborca ma z zasady

jeden głos; jeżeli system wyborczy daje wyborcy więcej niż jeden głos, to każdy

wyborca musi mieć taką samą liczbę głosów; po drugie – równą siłę głosu: mandaty

powinny być równomiernie rozdzielone między okręgi wyborcze. Równość

możliwości powinna być zapewniona partiom politycznym i kandydatom, co

obejmuje: neutralny stosunek władz państwa w odniesieniu do kampanii wyborczej,

równy dostęp do mediów, w szczególności mediów publicznych, równy dostęp do

publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Omawiany

dokument Rady Europy nie rozumie równości wyborów jako równego dla

wszystkich faktycznego (fizycznego) dostępu do miejsc głosowania (w polskim

systemie wyborczym -

do obwodowych komisji wyborczych). Nie traktuje też

równości w kategoriach faktycznych, lecz wyłącznie prawnych. Podobnie równość

wyborów traktuje doktryna prawa konstytucyjnego (po. komentarze do Konstytucji

RP różnych autorów).

Wnosząca protest zakwestionowała dochowanie zasady równości wyborów

podczas wyborów prezydenckich z 20 czerwca i 4 lipca 2010 r., twierdząc, że

zasada

równości oznacza

również równość faktyczną,

czyli

zapewnienie

rzeczywistego (faktycznego) udziału obywateli w wyborach poprzez zapewnienie

wszystkim wyborcom możliwości fizycznego dotarcia do miejsc głosowania oraz

uczestnictwa w kampanii wyborczej. Tego rodzaju rozumienie „równości wyborów”

nie wynika z przepisów ustawy. Jednoznaczna treść art. 4 ustawy o wyborze

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dowodzi, że omawiana zasada odnosi się do

samego aktu głosowania, a nie do równego „uczestnictwa w kampanii wyborczej”

lub „fizycznego dotarcia do miejsc, w których można głosować”. Równość wyborów

statuowana w art. 4 ustawy nie wiąże się z konkretnymi stanami faktycznymi, w

których jeden wyborca może mieć łatwiejszy, a inny trudniejszy dostęp do

obwodowej komisji wyborczej i samego aktu głosowania. Chodzi o stworzenie

wszystkim wyborcom takich samych szans udziału w głosowaniu, a nie o

zapewnienie jednakowego dla wszystkich, faktycznego (fizycznego) dostępu do

siedziby obwodowej komisji wyborczej, a nie o zapewnienie jednakowego dla

wszystkich, faktycznego (fizycznego) dostępu do siedziby obwodowej komisji

wyborczej, co może być utrudnione na przykład ze względu na lokalne warunki

komunikacyjne (lepsze w dużych miastach, gorsze na wsi), warunki pogodowe (np.

śnieżyce zimą w niektórych rejonach kraju), wiek i stan zdrowia poszczególnych

wyborców.

Wnosząca protest nie powołuje się na naruszenie zasady równości wyborów

rozumianej w sposób wynikający z wykładni art. 127 ust. 1 Konstytucji RP lub art. 4

ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Koncentruje się na faktycznych

utrudnieniach w dostępie do obwodowych komisji wyborczych na terenach

dotkniętych powodzią oraz w możliwości uczestniczenia w kampanii wyborczej.

Niezależnie od powyższych rozważań należy także przypomnieć, że

wnoszący protest oprócz sformułowania zarzutów powinien przedstawić lub

wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art. 73 ust. 3). Sąd Najwyższy

rozpatruje protest w postępowaniu nieprocesowym (art. 80 ust. 1 ustawy), a zatem

w zakresie postępowania dowodowego zastosowanie mają przepisy Kodeksu

postępowania cywilnego. Zarzut pozbawienia wyborców prawa do udziału w

wyborach na równych zasadach oparty został na tezie, że w związku z powodzią

mieszkańcy terenów nią dotkniętych mieli utrudnioną fizyczną możliwość

uczestnictwa w samych wyborach. Chociaż powódź, jaka miała miejsce na

niektórych terenach Polski (w niektórych gminach) w maju i czerwcu 2010 r., jest

faktem powszechnie znanym, a przez to niewymagającym dowodu (art. 228 § 1

k.p.c.), to inaczej rzecz się ma w przypadku powoływanej przez wnoszącą protest

okoliczności faktycznej, polegającej na utrudnieniu możliwości uczestnictwa w

wyborach konkretnym wyborcom z terenów popowodziowych. Wnosząca protest

nie powołała się na żaden konkretny przypadek uniemożliwienia wyborcy,

zamieszkującemu na terenach dotkniętych powodzią, udziału w akcie głosowania w

dniach 20 czerwca i 4 lipca 2010 r. Nie twierdzi również, że sama mieszka na

terenach dotkniętych powodzią i że to jej osobiście

stan klęski żywiołowej

uniemożliwił udział w kampanii wyborczej oraz akcie głosowania. Wobec braku

przedstawienia dowodów w tym zakresie uznać należało, że zarzuty stawiane w

proteście opierają się wyłącznie na pewnej intuicji i domniemaniu, a nie na

rzeczywistym braku możliwości po stronie konkretnego wyborcy wzięcia udziału w

głosowaniu.

Podkreślenia wymaga, co wynika z odpowiedzi na protest wniesionych przez

Państwową Komisję Wyborczą oraz Prokuratora Generalnego, że ze strony

organów odpowiedzialnych za przeprowadzenie wyborów (zwłaszcza organów

samorządu terytorialnego) podjęte zostały odpowiednie działania umożliwiające

udział w wyborach mieszkańcom zalanych terenów. Sam stan powodzi (klęski

żywiołowej)

nie

uprawnia

do

konstruowania

domniemania,

zgodnego

z

twierdzeniem wnoszącej protest, że ze względu na różnego rodzaju ograniczenia

na terenach dotkniętych powodzią ewentualny brak możliwości udziału wyborców w

wyborach miał wpływ na ostateczny wynik głosowania.

Ponadto, jak wynika ze stanowiska przedstawionego przez Państwową

Komisję Wyborczą, ani w trakcie głosowania, ani po pierwszym (w pierwszej turze)

oraz ponownym (w drugiej turze) głosowaniu, nie dotarły do Komisji żadne

informacje o braku możliwości wzięcia udziału w głosowaniu na terenach

popowodziowych ani o naruszeniu przepisów ustawy o wyborze Prezydenta

Rzeczypospolitej przy organizacji wyborów na tych terenach. Państwowa Komisja

Wyborcza zauważyła, że w wymienionej w proteście gminie W. frekwencja

wyborcza w pierwszym głosowaniu wyniosła 40,28% i była niższa od frekwencji w

pierwszym głosowaniu w wyborach Prezydenta RP w 2005 r. o 8,38%, natomiast w

głosowaniu ponownym (w drugiej turze) frekwencja wyniosła 51,34% i była wyższa

od frekwencji w głosowaniu ponownym w 2005 r. o 4,42%. W tych okolicznościach

trudno uznać zasadność zarzutu, że powódź miała istotny wpływ na frekwencję

wyborczą, a przez to na wynik wyborów, o którym zadecydowało głosowanie w

drugiej turze (4 lipca 2010 r.).

Z powyższych względów orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art.

75 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.