III SPZP 1/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SPZP 1/13

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 28 marca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Hajn

SSN Halina Kiryło

SSN Andrzej Siuchniński

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca,

uzasadnienie)

SSN Andrzej Tomczyk

Protokolant Hubert Piskorz

z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol

po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 28 marca 2013 r., wniosku

Prokuratora Generalnego z dnia 10 stycznia 2013 r., Nr PG IV CP 54/12,

skierowanego przez Prezesa Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów w Izbie Pracy,

Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, o podjęcie

uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

Czy sąd oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy

bez nieuzasadnionej zwłoki powinien badać tok całego postępowania

sądowego, czy też rozpatrując skargę strony w powyższym zakresie,

może ograniczyć ocenę naruszenia prawa strony do rozpoznania

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tylko do etapu postępowania w

którym strona złożyła skargę (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy

w postępowaniu

przygotowawczym

prowadzonym

lub

nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki)?

podjął uchwałę:

W postępowaniu ze skargi na naruszenie prawa strony do

rozpoznania

w

sprawy

nieuzasadnionej

zwłoki

postępowaniu

ocenie

pod

sądowym

kątem

bez

przewlekłości

podlegają zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu

postępowania,

zakończenia,

od

jego

niezależnie

wszczęcia

od

tego,

do

na

prawomocnego

jakim

etapie

tego

postępowania skarga została wniesiona (art. 5 ust. 1 ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony

do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym

prowadzonym

lub

nadzorowanym

przez

prokuratora

i

postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki; Dz. U. Nr

179, poz. 1843 ze zm.).

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) Prokurator Generalny wniósł o

rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia

prawnego

wywołującego

w

orzecznictwie

Sądu

Najwyższego

i

sądów

powszechnych rozbieżność poglądów co do wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez

prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, formułując

pytanie: „Czy sąd oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki powinien badać tok całego postępowania sądowego, czy

też rozpatrując skargę strony w powyższym zakresie, może ograniczyć ocenę

naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tylko

do etapu postępowania w którym strona złożyła skargę (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy

w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez

prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki).

Prokurator Generalny wskazał, że co do wykładni sformułowania „w toku

postępowania w sprawie" w orzecznictwie sądów pojawiły się dwie przeciwstawne

linie orzecznicze. Według pierwszej z nich sformułowanie „w toku postępowania w

sprawie” oznacza, że sąd, do którego wpłynęła skarga, jest uprawniony do badania

jedynie tego etapu postępowania, w toku którego wpłynęła skarga, nie jest zaś

uprawniony do kontroli wcześniejszych etapów postępowania sądowego, które

zostały zakończone w wyniku wydania merytorycznych orzeczeń kończących

postępowanie w danej instancji, chociażby nie były one jeszcze prawomocne.

Zgodnie z tym stanowiskiem wniesienie skargi na przewlekłość postępowania ma

służyć dyscyplinowaniu czynności podejmowanych na danym etapie toczącego się

jeszcze postępowania w określonej sprawie, jej celem jest bowiem zlikwidowanie

opieszałości sądu, przed którym sprawa zawisła, przez wymuszenie należytej

sprawności i nadanie sprawie odpowiedniego biegu. Druga z linii orzeczniczych

opiera się na założeniu, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze sformułowanie

„w toku postępowania” dotyczy całego postępowania sądowego aż do jego

prawomocnego zakończenia. Przyjmuje się, że zakończenie postępowania

sądowego w danej instancji nieprawomocnym wyrokiem nie wyklucza badania

przewlekłości tego etapu postępowania. Przywołując postanowienia Europejskiej

Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w

Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: Konwencja) oraz orzecznictwo

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz), Prokurator

Generalny wskazał, że skłania się do uznania za trafny poglądu, zgodnie z którym

sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania sądowego, ma obowiązek

uwzględnić całą długość postępowania przy ocenie naruszenia prawa strony do

rozpoznania

sprawy

bez

nieuzasadnionej

zwłoki

niezależnie

od

etapu

postępowania sądowego. Dla oceny pojęcia „rozsądny termin rozpoznania sprawy”

sąd winien brać pod uwagę cały okres postępowania - od jego wszczęcia aż do

definitywnego zakończenia. Podniósł, że należy się zgodzić z wykładnią, iż prawo

do sprawnego postępowania, określone jako prawo do rozpoznania sprawy w

rozsądnym terminie, jest podstawowym prawem zagwarantowanym w art. 6 ust. 1

zdanie pierwsze Konwencji, która z mocy art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym

porządku prawnym. Stało się ono w polskim systemie prawnym wartością

konstytucyjną określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jako „prawo do rozpatrzenia

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”. Realizację tego prawa zapewnić może –

zdaniem Prokuratora Generalnego - jedynie zakres badania przewlekłości

postępowania w sprawie od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Stosownie do art. 13 Konwencji, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w

Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do

właściwego organu państwowego. W sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce

ETPCz opowiedział się za koniecznością zapewnienia skutecznego środka

odwoławczego w rozumieniu tego przepisu również w przypadku naruszenia

zagwarantowanego przez art. 6 ust. 1 Konwencji prawa do rozpoznania sprawy w

postępowaniu sądowym w rozsądnym terminie. Stwierdzając naruszenie art. 13

Konwencji, ETPCz przesądził, że w polskim systemie prawnym brak jest

skutecznego środka odwoławczego w odniesieniu do przewlekłości postępowania,

gdyż dostępne w procedurze krajowej nie dają gwarancji zadośćuczynienia

krzywdzie wyrządzonej przewlekłością ani gwarancji przyspieszenia postępowania.

Trybunał pozostawił swobodę wyboru rodzaju środka odwoławczego, wymagając

jednak jego skuteczności zarówno pod względem formalnoprawnym, jak i w

praktyce jego stosowania, co oznacza, że musi on zapobiegać naruszeniu prawa

do „rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie” lub trwaniu takiego naruszenia,

albo zapewniać stosowne zadośćuczynienie w związku z zaszłym naruszeniem

(por. decyzja ETPCz z dnia 11 czerwca 2002 r., Bukowski przeciwko Polsce, nr

38655/97).

Takie zadania na gruncie prawa krajowego ma spełniać ustawa z dnia 17

czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w

postępowaniu

przygotowawczym

prowadzonym

lub

nadzorowanym

przez

prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179,

poz. 1843 ze zm.; dalej jako: „ustawa”). Z uzasadnienia jej projektu wynika, że

celem

przyświecającym

prawodawcy

było

przede

wszystkim

stworzenie

mechanizmu prawnego, powodującego wymuszenie rozpoznania sprawy przez

sąd. Stąd, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, skargę wnosi się w toku postępowania w

sprawie.

W większości dotychczasowych orzeczeń Sądu Najwyższego skarga na

przewlekłość traktowana jest jako doraźna interwencja przeciwdziałająca trwającej

przewlekłości postępowania (por. postanowienie z dnia 8 lipca 2005 r., III SPP

120/05, OSNP 2006 nr 5–6, poz. 102), jako środek zapewniający szybką reakcję na

trwającą zwłokę w czynnościach sądu i służący dyscyplinowaniu czynności

podejmowanych na danym etapie toczącego się jeszcze postępowania w

określonej sprawie (por. uchwałę z dnia 16 listopada 2005 r., III SPP 42/04, OSNP

2005 nr 5, poz. 71, postanowienie z dnia 19 stycznia 2006 r., III SPP 162/05,

postanowienie z 18 lutego 2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005 nr 17, poz. 277). W

judykaturze podnosi się bowiem, że celem skargi jest zlikwidowanie opieszałości

sądu, przed którym sprawa zawisła, poprzez wymuszenie należytej sprawności

sądu i nadanie sprawie odpowiedniego biegu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z

dnia 18 stycznia 2005 r., III SPP 113/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 134, uchwałę z dnia

19 stycznia 2005 r., III SPP 115/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 135, czy postanowienie

z dnia 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, OSNP 2005 nr 21, poz. 345). Jak wskazał

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 listopada 2004 r., III SPP 42/04

(OSNP 2005 nr 5, poz. 71), „w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. przewidziano

szczególny

środek

odwoławczy

(prawny)

przeciwdziałający

przewlekłości

postępowania w czasie jego trwania, nazwany skargą na naruszenie prawa strony

do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, a w

tekście ustawy «skargą na przewlekłość postępowania». Z art. 15 i 16 ustawy

wynika, że po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy,

strona może dochodzić od Skarbu Państwa (ewentualnie solidarnie z komornikiem)

naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania, przy czym dotyczy to

zarówno sytuacji, gdy strona nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania w

jego toku, jak i sytuacji, gdy jej skargę w toku postępowania uwzględniono.

«Odpowiednia suma pieniężna», którą można przyznać w wyniku uwzględnienia

skargi,

nie

stanowi

więc

pełnego

zaspokojenia

ewentualnych

roszczeń

odszkodowawczych. Wynika z tego, że skarga na przewlekłość w toku

postępowania

ma

charakter

wstępny

i

stanowi

doraźną

interwencję

przeciwdziałającą bieżącej (trwającej) przewlekłości postępowania. Jej funkcją jest

przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu

procesowego. Służy temu zarówno samo stwierdzenie wystąpienia przewlekłości

postępowania (art. 12 ust. 2 ustawy), jak również możliwość zalecenia podjęcia

przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w

wyznaczonym terminie (art. 12 ust. 3 ustawy). Pamiętać też należy, że skarga na

przewlekłość postępowania nie eliminuje możliwości wystąpienia przez stronę o

podjęcie czynności w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów.

Środki nadzoru administracyjnego, skarga na przewlekłość postępowania w jego

toku

oraz

powództwo

o

odszkodowanie

po

prawomocnym

zakończeniu

postępowania, tworzą więc kompleks środków prawnych, których celem jest

przeciwdziałanie

przewlekłości

postępowania,

a

w

razie

jej

wystąpienia,

zapewnienie odpowiedniego odszkodowania (zadośćuczynienia)”.

Konsekwencją takiej interpretacji przepisów ustawy jest stwierdzenie, że

postępowanie ze skargi powinno koncentrować się na aktualnym etapie

postępowania w sprawie, wobec czego za spóźnione uznaje się zarzuty dotyczące

poprzedniego (zamkniętego) jego etapu, gdyż nie pozwalają one osiągnąć

zakładanego przez ustawodawcę celu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z

dnia 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, czy postanowienie z 27 lipca 2005 r., III SPP

127/05, PiZS 2005 nr 11, poz. 25). Tego rodzaju poglądy wypowiadane były też w

najnowszych orzeczeniach Sądu Najwyższego (por. postanowienia z dnia: 9 lutego

2011 r., III SPP 34/10, 21 kwietnia 2011 r., III SPP 2/11, 26 stycznia 2012 r., III SPP

42/11, 27 marca 2012 r., III SPP 8/12, 9 września 2012 r., III SPP 20/11). Za

ograniczeniem kognicji sądu rozpoznającego skargę tylko do tego etapu

postępowania, który aktualnie realizowany jest przed sądem danej instancji

przemawia, według orzecznictwa Sądu Najwyższego, poza ratio legis ustawy, także

konstrukcja właściwości sądu. Właściwym do rozpoznania skargi jest bowiem sąd

przełożony nad sądem, przed którym toczy się postępowanie (art. 4 ust. 1 ustawy),

a jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem apelacyjnym lub

Sądem Najwyższym – właściwy do jej rozpoznania jest Sąd Najwyższy (art. 4 ust. 2

ustawy). Sąd Najwyższy nie jest zatem właściwy do rozpoznania skargi dotyczącej

postępowania przed sądem okręgowym, choćby obejmowała ona także uprzednie

postępowanie przed sądem apelacyjnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z

dnia 18 lutego 2005 r., III SPP 14/05, OSNP 2005 nr 16, poz. 261). Jeżeli skarga

dotyczy przewlekłości przed sądami różnych instancji, sąd, do którego skierowano

skargę, rozpatruje ją tylko w zakresie właściwości wyznaczonej art. 4 ustawy. W

pozostałym zakresie sprawa jest przekazywana sądowi właściwemu (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2005 r., SPK 9/05).

W sprawie Majewski przeciwko Polsce (wyrok z 11 października 2005 r., nr

52690/99) ETPCz negatywnie ocenił rozpoznanie skargi na przewlekłość

postępowania w sposób zgodny z tą linią orzeczniczą, tj. z uwzględnieniem jedynie

zachowania sądu niższej instancji na toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie

postępowania. ETPCz podkreślił, że przedmiotem oceny sądu rozpoznającego

skargę był jedynie okres postępowania od chwili ponownego skierowania sprawy

do sądu pierwszej instancji, co jest niezgodne ze standardami wynikającymi z

orzecznictwa Trybunału, który rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 6

ust. 1 Konwencji, uwzględnia cały okres trwania postępowania, od chwili jego

rozpoczęcia do chwili wydania prawomocnego orzeczenia i obejmuje postępowanie

przed sądami wszystkich instancji. Ocena naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji nie

ogranicza się bowiem, według ETPCz, do konkretnego etapu postępowania, w

szczególności postępowania przed sądem danej instancji, ponieważ o tym, czy

prawo strony nie zostało naruszone decyduje łączny czas trwania postępowania,

nawet jeśli poszczególnym jego etapom nie można przypisać cech przewlekłości

(Beller przeciwko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r., nr 51837/99). Skoro zatem

oceniając naruszenie art. 6 Konwencji, ETPCz bierze pod uwagę zachowanie

sądów na wszystkich etapach postępowania, to regulowana ustawą z dnia 17

czerwca 2004 r. skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w

postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, interpretowana jako środek

przeciwdziałający przewlekłości tylko w aktualnej fazie postępowania, czyli z

pominięciem

jego

wcześniejszych

(zamkniętych)

etapów,

nie

spełnia

roli

rzeczywiście skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji,

albowiem stwarza barierę dla pełnego zrekompensowania zwłaszcza krzywd

niematerialnych związanych z przewlekłością postępowania.

Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu

sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ma służyć urzeczywistnieniu prawa do sądu,

które swe źródło znajduje przede wszystkim w art. 45 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do

sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki

przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W wyroku z dnia 16 marca

1999 r., SK 19/98 (OTK 1999 nr 3, poz. 36) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że

na

treść

prawa

międzynarodowymi

do

sądu,

inspirowaną

standardami

praw

zarówno

człowieka

poglądami

zawartymi

w

doktryny,

art.

Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1

Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak

też dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego składa się w

szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury

przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i

niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej,

zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku

sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez

sąd. Podobna interpretacja prawa do sądu znalazła wyraz także w późniejszych

orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki: z 2 kwietnia 2001 r., SK

10/00, OTK 2001 nr 3, poz. 52, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK – A 2002 nr 4,

poz. 41, czy z 8 maja 2006 r., SK 32/05, OTK – A 2006 nr 5, poz. 54).

Z punktu widzenia przedstawionego zagadnienia prawnego szczególne

znaczenie należy przypisać prawu do wyroku sądowego rozumianemu jako prawo

do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. Realizacja tego elementu składowego

konstytucyjnego prawa do sądu pozostaje bowiem w ścisłym związku z zawartą w

art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarancją rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej

zwłoki, co oznacza merytoryczne i definitywne jej rozstrzygnięcie przez sąd w

rozsądnym terminie. Potrzeba ochrony tak rozumianego prawa do sądu występuje

więc wtedy, gdy sprawa, której postępowanie dotyczy, pozostaje wciąż w toku, tzn.

nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem.

Uznanie, że skarga na przewlekłość może dotyczyć tylko aktualnie

toczącego się etapu postępowania oznacza faktycznie zagwarantowanie stronie

prawa do zakończenia tylko jego fazy, a nie do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki, czyli definitywnego jej rozstrzygnięcia przez sąd.

Biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia należałoby stwierdzić, że skarga

na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki postrzegana jako doraźna interwencja w odniesieniu do

przewlekłości

postępowania

jest

jedynie

namiastką

skutecznego

środka

odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji i nie spełnia swojej roli jako

mechanizmu prawnego służącego urzeczywistnieniu konstytucyjnego prawa do

sądu, wobec czego faktycznie nie zapobiega skargom do ETPCz, opartym na

zarzucie przewlekłości postępowania, a jedynie odsuwa je w czasie. Uzasadnienie

projektu ustawy wskazuje jednakże, że nie takie były intencje jej autorów, skoro

podkreśla się w nim, iż „celem proponowanej regulacji jest realizacja wyrażonej w

art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, że każdy ma prawo do

sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez

właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobny obowiązek wynika

również z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i

Podstawowych Wolności, z którego wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy przez

organy sądowe w rozsądnym terminie”, jak również podnosi się, że „brak

odpowiedniej regulacji w tym zakresie i liczne zarzuty przewlekłości postępowania

sądowego w Polsce spotkały się wielokrotnie z negatywną oceną ze strony

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Projekt niniejszej ustawy realizuje

zalecane w uzasadnieniu wyroku ETPC w sprawie Kudła przeciwko Polsce

wskazania dotyczące środków zapobiegania przewlekłości postępowań sądowych.

Projekt ma wprowadzić do polskiego systemu prawa środki zapewniające stronie

postępowania sądowego przeciwdziałanie przewlekłości postępowania w jej

sprawie, jak też uzyskanie stosownej rekompensaty”. W uzasadnieniu znalazło się

także stwierdzenie, że „stworzenie skutecznego mechanizmu zapobiegania

przewlekłości postępowania zapobiegnie skargom opartym na tym zarzucie do

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Polska należy do grupy państw, które

przegrywają w ETPC największą liczbę spraw). Wystąpienie ze skargą do ETPC

będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przewidzianej w

niniejszym projekcie, uzyskanie zaś odszkodowania na podstawie wyroku ETPC –

tylko wówczas, gdy wykorzystanie skargi na przewlekłość postępowania nie

zapobiegnie naruszeniu prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym

terminie lub gdy strona nie uzyskała stosownej rekompensaty” oraz że „w świetle

dotychczasowego trybu dochodzenie rekompensaty za przewlekłość postępowania

(wyłącznie skarga do ETPC) wiązałoby się ze znacznie większymi obciążeniami

budżetu w jednostkowych sprawach, Aktualnie wydatki te są niższe jedynie ze

względu na trudności, jakie wiążą się ze złożeniem takiej skargi, oraz czasem

niezbędnym do jej rozpoznania. Liczba skarg do ETPC stale rośnie, powtarzające

się zaś naruszenia mogą mieć wpływ na zwiększenie kwot zasądzanych tytułem

zadośćuczynienia

i

odszkodowania”.

Biorąc

pod

uwagę

taką

motywację

przyświecającą uchwaleniu ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do

rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki,

należałoby zatem podjąć próbę interpretacji jej przepisów przy uwzględnieniu

wyartykułowanego przez prawodawcę celu jej wprowadzenia.

Już sam tytuł ustawy świadczy o tym, że jej regulacje dotyczą naruszenia

prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym (w postępowaniu

przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora) bez

nieuzasadnionej zwłoki, co wprost nawiązuje do realizacji konstytucyjnego prawa

do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a zatem uzyskania wiążącego

rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Z tytułem ustawy wiąże się wprost przepis art. 1

ust. 1 określający przedmiot ustawy jako uregulowanie zasad i trybu wnoszenia

oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności

sądu, z czym z kolei koresponduje treść art. 2 ust. 1 ustawy, w myśl którego strona

może wnieść skargę na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne

dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla

rozstrzygnięcia sprawy. Pod używanym przez ten przepis sformułowaniem

„rozstrzygnięcie sprawy” należy przy tym rozumieć prawomocne jej zakończenie,

nie tylko z uwagi na przedmiot ustawy, ale także biorąc pod uwagę okoliczności

podlegające ocenie z punktu widzenia naruszenia prawa strony do rozpoznania

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, którymi w myśl art. 2 ust. 2 ustawy są w

szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu

wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty. Nieprzekonujące jest bowiem

stanowisko Sądu Najwyższego, zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z

dnia 6 stycznia 2006 r., III SPP 167/05 (OSNP 2006 nr 23-24, poz. 375), że

używanemu przez art. 2 ust. 2 sformułowaniu: „rozstrzygnięcie co do istoty” nie

można przydać takiego samego znaczenia jak pojęciu: „rozstrzygnięcie co do istoty

sprawy”. Przeciwko takiemu poglądowi przemawia zarówno wykładnia językowa

przepisu, który posługuje się pojęciem: „wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do

istoty”, jak również wykładnia systemowa, jeśli uwzględnić opisany powyżej

przedmiot regulacji ustawowej, a także celowościowa, biorąc pod uwagę ratio legis

wprowadzenia przepisu o takiej treści, którym w zamierzeniach ustawodawcy miało

być zdefiniowanie pojęcia rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, ze

wskazaniem kryteriów oceny tego stanu w konkretnej sprawie, przy czym same

kryteria wzorowano na stanowisku ETPCz (por. uzasadnienie projektu ustawy).

Przypomnieć zaś należy, że ETPCz rozpoznając skargi na naruszenie prawa do

rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji,

bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do

prawomocnego zakończenia.

Z powyższego da się wyprowadzić wniosek, że przedmiotem postępowania

wywołanego

skargą

na

przewlekłość

jest

badanie

podniesionego

przez

składającego skargę zarzutu, iż doszło do naruszenia przysługującego mu prawa

do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie od chwili jego

wszczęcia, niezależnie od tego, czy aktualnie sprawa znajduje się już w kolejnej

fazie tego postępowania. Ustawa dotyczy bowiem prawa strony do rozpoznania bez

nieuzasadnionej zwłoki sprawy w postępowaniu sądowym, a nie w postępowaniu

przed sądem konkretnej instancji. Posługując się w ustawie pojęciem: „bez

nieuzasadnionej zwłoki”, używanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej i uznając go za odpowiednik sformułowania: „w rozsądnym terminie”,

używanego przez art. 6 ust. 1 Konwencji oraz odnosząc go do „wydania w sprawie

rozstrzygnięcia co do istoty”, ustawodawca dał wyraz stanowisku, że w tak

określonym terminie strona ma prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia jej

sprawy, a nie jedynie orzeczenia w danej instancji, wobec czego ocenie pod kątem

przewlekłości podlegać powinien przebieg całego dotychczasowego postępowania

w sprawie, której skarga dotyczy.

Takiej interpretacji przepisów ustawy nie stoi na przeszkodzie treść jej art. 5

ust. 1, zgodnie z którym skargę wnosi się w toku postępowania w sprawie,

albowiem stanowi on jedynie wyraz woli ustawodawcy wprowadzenia takiego

środka, który chroniłby strony przede wszystkim przed przewlekłością toczącego

się postępowania, nie zaś jedynie narzędzia do kompensaty szkody poniesionej na

skutek długotrwałości postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej.

Wniesienie skargi powinno zatem nastąpić w toku postępowania, po zaistnieniu

stanu, który w ocenie skarżącego uzasadnia podniesione w niej zarzuty, nie później

jednak niż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Postępowanie w

sprawie trwa bowiem (jest w toku) dopóty, dopóki nie dojdzie do wydania w sprawie

prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie (por. M. Romańska, Skarga

na przewlekłość postępowania sądowego, Przegląd Sądowy 2005 nr 11-12, s. 66).

Podobne stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Izby Wojskowej

Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., WZP 2/10 (OSNKW 2011 nr 3, poz.

31), w której przyjęto, że tok postępowania przygotowawczego w rozumieniu art. 5

ust. 1 ustawy kończy uprawomocnienie się postanowienia o jego umorzeniu, co

oznacza, że przez tok postępowania należy rozumieć jego długość od wszczęcia

do prawomocnego zakończenia.

Z tego, że skargę można wnieść do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia

sprawy, nie wynika, iż jej zarzuty muszą ograniczać się do aktualnej fazy

postępowania, skoro mowa w nim o wnoszeniu skargi w toku postępowania w

sprawie, a nie w toku postępowania w danej instancji. Tego samego rodzaju uwagi

można odnieść do używanego przez art. 2 ust. 1 ustawy czasu teraźniejszego dla

określenia

postępowania,

którego

skarga

dotyczy.

Wbrew

stanowisku

wynikającemu z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2005 r., III SPP

120/05 (OSNP 2006 nr 5-6, poz. 102), takiego sformułowania nie można

odczytywać jako sprowadzającego przedmiot skargi wyłącznie do zachowania

sądu, przed którym toczy się postępowanie w chwili jej wniesienia. Postępowanie,

którego dotyczy skarga, nie może być bowiem utożsamiane z postępowaniem

przed sądem danej instancji, skoro o przewlekłości ma świadczyć to, że

postępowanie w tej sprawie (tzn. od chwili jego wszczęcia) trwa dłużej, niż to

konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są

istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 2 ust. 1 ustawy).

Za tym, że przedmiotem badania w sprawie ze skargi mogą być zarzuty

odnoszące się do innej niż aktualna fazy postępowania sądowego przemawia także

konstrukcja właściwości sądu do rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy,

skargę składa się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, zaś właściwym do

jej rozpoznania jest sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się

postępowanie (art. 4 ust. 1 ustawy). Według art. 4 ust. 1a i 1b, dodanych do ustawy

z dniem 1 maja 2009 r. (ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o

skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu

sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki; Dz. U. Nr 61, poz. 498), jeżeli skarga

dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny (ust. 1a), a jeżeli skarga

dotyczy

przewlekłości

postępowania

przed

sądem

okręgowym

i

sądem

apelacyjnym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny (ust. 1b).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, „dotychczasowa

praktyka stosowania ustawy ujawniła problem jedynie fragmentarycznego badania

przez sądy toku postępowania w danej sprawie. W sytuacji bowiem, gdy skarga

obejmuje zarówno postępowanie przed sądem pierwszej, jak i drugiej instancji,

dochodzi do oddzielnego badania każdego z etapów postępowania przez różne

sądy. I tak np. w sytuacji, gdy skarga dotyczy zarówno postępowania przed sądem

rejonowym, jak i okręgowym, skarga w zakresie dotyczącym postępowania przed

sądem rejonowym jest przekazywana do rozpoznania sądowi okręgowemu jako

sądowi przełożonemu, zaś skarga w zakresie dotyczącym postępowania przed

sądem okręgowym jest rozpoznawana przez sąd apelacyjny. Taka praktyka sądów

jest niezgodna z celem ustawy, którym - jak wynika z jej uzasadnienia - była

realizacja wyrażonej w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, że

<każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd>

oraz określonego w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

wolności obowiązku rozpatrzenia sprawy przez organy sądowe w <rozsądnym

terminie>. Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału

Praw Człowieka w Strasburgu za <sprawę> uznaje się różne etapy postępowania

sądowego, o ile zmierzają one do uregulowania określonych praw skarżącego. W

związku z powyższym sąd, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien

przeanalizować całość postępowania w sprawie. Projekt przyjmuje zatem, że jeżeli

skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem

okręgowym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny. Jeżeli zaś

skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem okręgowym i sądem

apelacyjnym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny”.

Normując w ten sposób właściwość sądu do rozpoznania skargi,

ustawodawca nawiązał do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów wobec

konkretnej jednostki wymiaru sprawiedliwości, podobnie jak w treści art. 4 ust. 2

ustawy, zgodnie z którym jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed

sądem apelacyjnym lub Sądem Najwyższym – właściwy do jej rozpoznania jest Sąd

Najwyższy. W konsekwencji powyżej omówionych zmian straciły na aktualności te

poglądy, według których do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w

jednej sprawie właściwe mogą być różne sądy (por. np. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r., III SPP 14/05, OSNP 2005 nr 16, poz. 261).

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika zaś wprost, że nowelizacja w

tym zakresie wymuszona została przez taką wykładnię art. 4 ustawy, która

przyjmowała

podział

właściwości

do

rozpoznania

skargi

na

przewlekłość

postępowania w jednej sprawie, co nie pozwalało żadnemu z sądów całościowo

ocenić przebiegu postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Zwłoka w

podejmowaniu czynności procesowych w sprawie, zaistniała w dowolnym

momencie postępowania, rzutuje na cały jego przebieg i w konsekwencji może

spowodować uznanie, że postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne w

rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, choć aktualnie znajduje się już ona na zupełnie

innym etapie. Z perspektywy skarżącego istotne jest wyłącznie stwierdzenie, czy w

prowadzonej z jego udziałem sprawie doszło do naruszenia przysługującego mu

prawa do sądu, które zostaje urzeczywistnione w momencie prawomocnego

zakończenia

postępowania.

Identyfikowanie

instancji,

w

której

doszło

do

przewlekłości, może mieć znaczenie najwyżej z punktu widzenia tego, wobec

którego z sądów prezes ma obowiązek podjęcia czynności nadzoru (art. 13 ust. 1

ustawy), bądź którą jednostkę organizacyjną wymiaru sprawiedliwości obciąży

obowiązek wypłacenia sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 ustawy (w

przypadku przyznania sumy pieniężnej od Skarbu Państwa, wypłaty dokonuje: 1)

sąd prowadzący postępowanie, w którym nastąpiła przewlekłość postępowania –

ze środków własnych tego sądu; 2) prokuratura okręgowa, w której okręgu

prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, w którym nastąpiła przewlekłość

postępowania, a w odniesieniu do postępowań przygotowawczych prowadzonych

przez wydziały zamiejscowe Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej

Prokuratury Krajowej - właściwa prokuratura apelacyjna – ze środków własnych

tych prokuratur - art. 12 ust. 5). Zwrócić należy jednakże uwagę, że w sytuacji

przyznania sumy pieniężnej w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 1a (skarga

dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym),

wypłaty dokonuje sąd okręgowy, a w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 1b

(skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem okręgowym i sądem

apelacyjnym), wypłaty dokonuje sąd apelacyjny – ze środków własnych tego sądu

(art. 12 ust. 6), czyli że nie w każdej sytuacji wypłata będzie obciążała ten sąd,

którego postępowanie dotknięte było przewlekłością, co jak wynika z uzasadnienia

projektu ustawy zmieniającej przyczynić się ma „do wzmożenia nadzoru nad

działalnością administracyjną sądów sprawowanego przez prezesów sądów art. 37 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych

(Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.)”.

Z art. 4 ustawy w aktualnym brzmieniu wynika, że skargę rozpoznaje jeden

sąd - co do zasady jest to sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się

postępowanie (art. 4 ust. 1), ale z wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1a (do

rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym i

sądem okręgowym właściwy jest sąd apelacyjny) i w art. 4 ust. 1b (do rozpoznania

skargi na przewlekłość postępowania przed sądem okręgowym i sądem

apelacyjnym właściwy jest sąd apelacyjny). Z uwagi na to, że ani nad sądem

apelacyjnym, ani nad Sądem Najwyższym nie ma sądu przełożonego w rozumieniu

art. 4 ust. 1 ustawy, kompetencja do rozpoznania skargi na przewlekłość

postępowania w sprawie toczącej się przed sądem apelacyjnym lub Sądem

Najwyższym wymagała odrębnego uregulowania poprzez wskazanie w takiej

sytuacji na właściwość Sądu Najwyższego (art. 4 ust. 2 ustawy). Dokonana w

2009 r. zmiana przepisów o właściwości sądów do rozpoznania skargi odpowiada

funkcji tego środka odwoławczego, możliwości zapewnienia jego skuteczności,

wyrażając również intencje ustawodawcy objęcia badaniem przez sąd rozpoznający

skargę na przewlekłość całości postępowania w sprawie, a nie tylko jego

aktualnego etapu.

Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że wprowadzenie do

prawa krajowego odpowiednich instytucji prawa procesowego lub materialnego nie

wystarcza do realizacji zobowiązań prawnomiędzynarodowych ciążących na

Polsce. Niezbędne jest bowiem odpowiednie stosowanie aktów prawa krajowego,

co polega na takiej ich interpretacji, która prowadzi w poszczególnych sprawach do

zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek gwarantowanych przez prawo

międzynarodowe. Konieczność wykonania zobowiązań Polski, sprowadzających się

w zakresie objętym przedmiotowym zagadnieniem, do zapewnienia skuteczności

orzecznictwu ETPCz, w połączeniu z wymaganiami wynikającymi z krajowego

porządku konstytucyjnego, oznacza, że priorytet powinna mieć taka wykładnia

przepisów ustawy, która zrealizuje takie cele, tj. zapewni realną, efektywną i

skuteczną ochronę prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Uchwalenie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie

prawa

strony

do

rozpoznania

sprawy

w

postępowaniu

sądowym

bez

nieuzasadnionej zwłoki nie przesądziło definitywnie kwestii istnienia w polskim

systemie prawnym efektywnego środka ochrony prawa do rozpoznania sprawy w

rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 Konwencji.

ETPCz

konsekwentnie

„wprowadzony

środek

zastrzega

sobie

bowiem

krajowy

wywołuje

skutki

prawo

do

zbieżne

kontroli,

z

czy

wymogami

konwencyjnymi” (wyrok z 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko

Włochom). W tym celu ETPCz weryfikuje, czy przepisy ustawy są w praktyce

stosowane w sposób zapewniający zainteresowanym efektywną ochronę prawa do

rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Środek w postaci skargi na

przewlekłość

może

okolicznościach

się

bowiem

faktycznych,

w

okazać

nieefektywny

szczególności

w

w

konkretnych

przypadku

zastosowania

przepisów ustawy w oderwaniu od standardu konwencyjnego (wyrok z 23

października 2007 r. w sprawie 21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tego powodu

Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 13 Konwencji w sprawie, w której sąd

rozpoznający skargę na przewlekłość uwzględnił tylko czasokres postępowania po

dacie wejścia w życie ustawy, zamiast – jak wynika z orzecznictwa ETPCz –

uwzględnić cały przebieg postępowania (wyrok z 23 października 2007 r. w sprawie

21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tej samej przyczyny negatywnie ocenione

zostało

również

rozpoznanie

skargi

na

przewlekłość

postępowania

z

uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji na toczącym się w chwili

wniesienia skargi etapie postępowania (wyrok z 11 października 2005 r. w sprawie

52690/99 Majewski przeciwko Polsce).

Z powyższego wynika, że interpretacja przepisów ustawy, sprowadzająca

skargę do roli środka zapewniającego doraźnie szybką reakcję na trwającą zwłokę

w czynnościach sądu i służącego dyscyplinowaniu czynności na danym etapie

toczącego się postępowania nie zapewnia stronom efektywnej ochrony prawa do

rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, albowiem niezgodnie ze standardami

wynikającymi z orzecznictwa ETPCz nie daje możliwości oceny przebiegu całego

postępowania w sprawie od chwili jego wszczęcia. Skoro tak rozumiany środek

odwoławczy nie spełnia także swojej roli jako mechanizmu prawnego służącego

urzeczywistnieniu konstytucyjnego prawa do sądu, to konieczne jest uznanie, że w

postępowaniu ze skargi ocenie pod kątem przewlekłości podlega przebieg całego

postępowania w sprawie, której skarga dotyczy, tzn. od chwili jego wszczęcia, a nie

tylko ten jego etap, na którym w danej chwili sprawa się znajduje.

Przedstawioną argumentację co do możliwości tego rodzaju wykładni

przepisów ustawy uzupełnić należałoby o stwierdzenie, że skuteczność środka

odwoławczego w postaci skargi, według ETPCz, polega na tym, że umożliwia on

zapobieżenie powstaniu naruszenia, zapobieżenie jego kontynuacji oraz zapewnia

odpowiednią rekompensatę finansową w odniesieniu do każdego naruszenia, które

już miało miejsce (decyzja z 1 marca 2005 r. w sprawie 24549/03 Michalak

przeciwko Polsce, decyzja z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie 15212/03 Charzyński

przeciwko Polsce). Ponadto z obu tych decyzji wynika, że w ocenie Trybunału

skarga jako efektywny środek ma spełniać dwa cele polegające na: po pierwsze uzyskaniu przez skarżącego stwierdzenia naruszenia prawa do rozpoznania

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (jest to główny cel) oraz – gdy to jest właściwe zasądzeniu odpowiedniej rekompensaty i po drugie – wydaniu odpowiednich

zaleceń. W przepisach ustawy można dopatrzyć się wszystkich tych elementów

realizujących cele skargi i zapewniających tym samym jej skuteczność. Zgodnie z

art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, skarga powinna bowiem zawierać żądanie stwierdzenia

przewlekłości

postępowania

w

sprawie,

której

ten

środek

dotyczy.

Sąd

rozpoznający skargę, w przypadku uznania jej zasadności, stwierdza przede

wszystkim, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość

(art. 12 ust. 2 ustawy). Ustawodawca zagwarantował temu sądowi również inne

uprawnienia o charakterze prewencyjnym i kompensacyjno - represyjnym. O

aspekcie prewencyjnym można mówić w przypadku, gdy skarżący zawarł żądanie

wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zaleceń, mających przyczynić się do

szybszego wydania orzeczenia merytorycznego i zostały one wystosowane, w

uwzględnieniu tego wniosku lub z urzędu (art. 6 ust. 3 i art. 12 ust. 3 ustawy).

Natomiast charakter kompensacyjno – represyjny wykazuje obowiązek zasądzenia

od Skarbu Państwa, na wniosek skarżącego, odpowiedniej sumy pieniężnej (art. 6

ust. 3 i art. 12 ust. 4 ustawy).

Podsumowując tę część rozważań można uznać, że regulacja ustawy o

skardze na przewlekłość postępowania służy dwóm celom – poza funkcją

prewencyjną,

służącą

wymuszeniu

nadania

sprawie

odpowiedniego

biegu

(zdyscyplinowania sądu do podjęcia czynności właściwych na danym etapie

postępowania),

jej

przeznaczeniem

jest

także

umożliwienie

dochodzenia

naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania, niezależnie od tego,

czy szkoda ta w rzeczywistości powstała (funkcja kompensacyjno - represyjna).

Choć bowiem z ustawy nie wynika, jaki jest charakter „sumy pieniężnej”, to natura

prawna

tego

świadczenia

określana

jest

w

doktrynie

jako

specyficzne

zadośćuczynienie (por. M. Romańska, Skarga na przewlekłość postępowania

sądowego; PS 2005 nr 11-12, s. 72), czy sui generis świadczenie rekompensacyjne

(por. B. Draniewicz, „Odpowiednia suma pieniężna” w ustawie o skardze na

naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki; M.Pr. 2008 nr 14, Legalis), zrywające z klasycznym

kodeksowym pojęciem odszkodowania (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za

szkodę wyrządzoną przez władze publiczne, Warszawa 2005, s. 298). W

judykaturze przyjmuje się, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi

sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2006 r., III SPP 154/05, OSNP

2006 nr 21-22, poz. 342), czy też, że „zadośćuczynienie w tej formie stanowi in

concreto spełnienie powinności dyktowanych ideą humanitaryzmu postępowania

sądowego i będzie stanowić słuszną rekompensatę za krzywdzące swą

nadmiernością

negatywne

doznania

moralne

i

przeżycia

psychiczne

wnioskodawcy” (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 24

czerwca 2005 r., II S 13/05, OSA 2005 nr 10, poz. 72). Z tego wynika, że

„przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi formę ekspiacji, której dokonuje

wymiar sprawiedliwości, jako reakcji na doznaną przez skarżącego dolegliwość,

której źródłem jest opieszałe prowadzenie postępowania, przy czym rozmiar

doznanej szkody nie ma wpływu na jej wysokość” (por. R. Krasnodębski, A.

Pietryka, Opodatkowanie „sumy pieniężnej” uzyskanej przez osobę fizyczną tytułem

naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki,

Przegląd Podatkowy 2011 nr 3, s. 27–33). Jest to zatem swoiste zadośćuczynienie

rekompensujące krzywdy o charakterze niematerialnym. Koresponduje to ze

stanowiskiem ETPCz, który w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97

Scordino przeciwko Włochom przyjął, że istnieje poważne, aczkolwiek możliwe do

obalenia domniemanie, „iż nadmiernie długie postępowanie spowoduje szkodę

moralną”. Można zatem przyjąć, że zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej

spełnia dwie funkcje: kompensacyjną, albowiem wyrównuje szkodę o charakterze

niematerialnym oraz - ubocznie - represyjną, gdyż przysługuje niezależnie od tego,

czy szkoda ta w rzeczywistości powstała. Za trafne należy uznać więc stanowisko

Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07

(OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205) wskazujące, że pogląd, zgodnie z którym celem

postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie

faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniego odszkodowania, lecz

wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie sądu do

podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania), stanowi wynik

wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do

rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, który

marginalizuje funkcję kompensacyjną tej ustawy. Tymczasem „przyjęcie, że funkcja

kompensacyjna polskiego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji

jest równie ważna, jak jego funkcja prewencyjna, ma swoje uzasadnienie w

przepisach Konwencji”, a „marginalizacja znaczenia funkcji kompensacyjnej ustawy

o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu

sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, w sytuacji, kiedy spełniona zostanie jej

funkcja prewencyjna i umorzenie z tego powodu postępowania, w istocie prowadzi

do uchylenia się od zbadania, czy doszło do naruszenia prawa wspólnotowego.”

Wskazano także, że „w pojęciu słusznego zadośćuczynienia mieści się również

obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia o naruszeniu prawa, bowiem w ten

sposób strona może uzyskać satysfakcję moralną z faktu, iż podzielono jej

stanowisko i przyznano rację jej zarzutom.” Stwierdzono nadto, że „dosłowne

brzmienie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w

postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki prowadzi również do wyniku

zgodnego z dokonaną wyżej wykładnią funkcjonalną”.

Pogląd ten wzmacnia dokonana w 2009 r. nowelizacja ustawy i

wprowadzenie obowiązku wypłaty świadczenia, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4

(suma pieniężna od 2.000 zł do 20.000 zł), stanowiącego swoiste zadośćuczynienie

za krzywdy niematerialne, ponieważ wyraźnie świadczy o tym, że obie funkcje

skargi – prewencyjna i kompensacyjno - represyjna - powinny być realizowane

równolegle. Nie budzi wątpliwości, że dokonując takiej zmiany, ustawodawca

położył większy niż dotychczas nacisk na aspekt kompensacyjny skargi. Innymi

słowy funkcja prewencyjna nie ma prymatu nad funkcją kompensacyjno represyjną. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w grę wchodzą także sytuacje, w

których możliwe jest zrealizowanie wyłącznie funkcji kompensacyjno - represyjnej

(postępowanie zakończyło się po wniesieniu skargi). Wówczas zasądzenie sumy

pieniężnej, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, oraz otwarcie drogi do

postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 417 1 § 3 k.c. będą

instrumentami

służącymi

realizacji

art.

Konwencji

i

zapewniającymi

„skuteczność” skargi na przewlekłość postępowania zarówno w prawie, jak i w

praktyce.

Także

wykładnia

funkcjonalna

prowadzi

więc

do

twierdzenia,

że

przedmiotem badania sądu oceniającego naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki powinien być tok całego postępowania

sądowego, od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia.

Należy jednak zaznaczyć, że postępowanie w sprawie sądowej kończy się z

chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu drugiej instancji. Sąd Najwyższy nie

jest „dalszą instancją”, pozostaje poza strukturą sądownictwa powszechnego.

Postępowanie kasacyjne przed Sądem Najwyższym nie jest kontynuacją

wcześniejszych postępowań i dotyczy nowej sprawy wszczętej przez wniesienie

skargi kasacyjnej w sprawie cywilnej albo kasacji w sprawie karnej, które to

nadzwyczajne środki zaskarżenia przysługują od prawomocnych orzeczeń sądu

drugiej instancji (por. art. 3981 § 1 k.p.c. i art. 519 k.p.k.). Oznacza to, że w pojęciu

toku postępowania od czasu jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia nie

mieści się postępowanie przed Sądem Najwyższym, choćby jego wynikiem było

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postępowanie w sprawie cywilnej wszczętej skargą kasacyjną albo w sprawie

karnej wszczętej kasacją jest nowym postępowaniem w sprawie w rozumieniu art. 5

ust. 1 ustawy, a zarzuty odnośnie do przebiegu tego postępowania wnoszone w

jego toku podlegają rozpoznaniu wyłącznie przez Sąd Najwyższy stosownie do

treści art. 4 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli skarga dotyczy przewlekłości

postępowania przed Sądem Najwyższym, właściwy do jej rozpoznania jest Sąd

Najwyższy.

Trzeba także wskazać, że sąd rozpoznający skargę nie ma z urzędu

obowiązku badania sprawności postępowania w sprawie od jego wszczęcia do

prawomocnego zakończenia tylko dlatego, że strona krytycznie ocenia jego

przebieg. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, skarga powinna, poza

spełnieniem wymagań przewidzianych dla pisma procesowego i żądania

stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy,

zawierać przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Jednocześnie ust. 3

wymienionego przepisu stanowi, że skarga może zawierać żądanie wydania sądowi

rozpoznającemu

sprawę

zalecenia

podjęcia

w

wyznaczonym

terminie

odpowiednich czynności, z kolei z art. 2 ust. 2 wynika, że dla stwierdzenia, czy w

sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić

terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w

sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Analiza powołanych przepisów

prowadzi do wniosku, że „przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie”, o

których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, oznacza wskazanie czasu trwania

postępowania świadczącego o wystąpieniu przewlekłości, jak również konkretnych

czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie, powodując w

ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu (por. np. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 7 czerwca 2005 r., III SPP 95/05, OSNP 2006 nr 1-2, poz. 34,

czy postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2008 r., III SPP 46/07,

LEX nr 442643). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy, skargę niespełniającą

wymagań przewidzianych w art. 6 ust. 2 sąd właściwy do jej rozpoznania odrzuca

bez wzywania do uzupełnienia braków.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem skarżącego jest wskazanie

konkretnych czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie,

powodując w ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu, a powinnością

sądu rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania jest odniesienie się do

okoliczności wskazywanych w skardze jako uzasadniające żądanie strony.

Konieczność dokonania oceny terminowości czynności podejmowanych zarówno

na obecnym, jak i poprzednich etapach postępowania, występuje zatem tylko

wówczas, gdy skarżący wskaże konkretne zarzuty odnoszące się do tych faz

postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy w składzie powiększonym

podjął uchwałę jak w sentencji.