III SO 16/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SO 16/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 2 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z powództwa P. B.

przeciwko Dziekanowi Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu /.../o

nakazanie udostępnienia informacji publicznej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 marca 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 8 kwietnia

2011 r.,

uchyla

zaskarżone

postanowienie

i

poprzedzające

je

postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 11 marca 2011 r. i

przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. Sąd Rejonowy na podstawie art.

199 § 1 pkt 3 k.p.c. odrzucił pozew P. B. przeciwko Dziekanowi Wydziału Nauk

Ekonomicznych Uniwersytetu /.../ w sprawie o nakazanie udostępnienia informacji

publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Rejonowy stwierdził, że pozwany

Dziekan Wydziału nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu przepisów kodeksu

postępowania cywilnego. Nie został bowiem pozwany jako osoba fizyczna; nie jest

też osobą prawną ani jednostką organizacyjną czy organizacją społeczną której

zdolność sądowa przysługuje z mocy prawa.

Postanowienie Sądu Rejonowego powód zaskarżył zażaleniem. Wskazał, że

dziekan, wydając decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji

publicznej, posiada zdolność sądową w sprawie o nakazanie udostępnienia takiej

informacji w myśl art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji

publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako: „ustawa o dostępie”).

Powództwo takie jest możliwe po wyczerpaniu drogi administracyjnej i dlatego

zachodzi

ścisły

związek

pierwotnego

postępowania

administracyjnego

z

późniejszym postępowaniem cywilnym. Skoro dziekan jest uprawniony do wydania

decyzji administracyjnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to

pozostaje również właściwy w postępowaniu sądowym. Dziekan nie działa jako

reprezentant osoby prawnej, lecz jako organ administracji publicznej.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd Okręgowy oddalił zażalenie

na podstawie art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 2 k.p.c.

Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dziekan

uczelni nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 k.p.c. Podkreślił, że takiej

zdolności nie przyznaje dziekanowi art. 22 ustawy o dostępie do informacji

publicznej. Zgodnie z § 2 ust. 4 oraz § 6 Regulaminu organizacyjnego Wydziału

Uniwersytetu dziekan jest organem wydziału, który nim kieruje i reprezentuje go na

zewnątrz. Dziekan wydziału – w ocenie Sądu Okręgowego – nie jest samodzielnym

organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. –

Prawo o szkolnictwie wyższym osobowość prawną, a tym samym zdolność sądową

posiada jedynie uczelnia wyższa – w rozpoznawanej sprawie Uniwersytet /.../.

Postanowienie Sądu Okręgowego powód zaskarżył skargą kasacyjną.

Skargę oparto na obydwu podstawach określonych w art. 398 3 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c.).

W ramach podstawy materialnoprawnej (art. 398 3 § 1 pkt 1 k.p.c.) zarzucono

błędną wykładnię art. 22 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 64 § 11

k.p.c. przez przyjęcie, że przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy, ustanawiający drogę

sądową przed sądem powszechnym, i przepis art. 22 ust. 3 ustawy, określający

właściwość sądu według miejsca siedziby podmiotu (pozwanego), który odmówił

udostępnienia informacji publicznej, a który jest podmiotem będącym organem

władzy publicznej (w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1ustawy o dostępie) i posiada

kompetencję (zdolność prawną) do działania w zakresie udostępniania informacji

publicznej, którą przyznaje mu ustawa o dostępie (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 64 § 11

k.p.c.), nie przyznaje dziekanowi wydziału jako kierownikowi podstawowej jednostki

organizacyjnej publicznej szkoły wyższej zdolności sądowej i nakazuje dokonywać

w powództwie przekształcenia podmiotowego: z organu władzy publicznej, który

działając w sferze imperium odmówił udostępnienia informacji publicznej, będąc w

jej posiadaniu, na osobę prawną, która nie jest, w myśl ustawy, zobowiązana do

działania w zakresie udostępniania informacji publicznej. W ocenie skarżącego

powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca określając

drogę sądową przed sądem powszechnym i wskazując podmioty mogące być

pozwanymi (art. 22 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) przyznaje im jednocześnie

zdolność sądową. Jednocześnie nie jest możliwe rozumienie tych przepisów w ten

sposób, że w procesie sądowym należy dokonać przekształcenia podmiotowego z

organu

władzy

publicznej,

który

w

ramach

swych

kompetencji

odmówił

udostępnienia informacji publicznej, na osobę prawną działającą w ramach

dominium (uczelnię).

W ramach podstawy procesowej (art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucono

naruszenie art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 2 k.p.c.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o

uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu

Sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że przyjęte w zaskarżonym postanowieniu

rozumienie przepisu art. 22 ustawy o dostępie wyklucza skuteczną drogę sądową

przed sądem powszechnym, ponieważ żaden z podmiotów, określonych w art. 4

ust. 1 ustawy nie posiadałby zdolności sądowej, mimo że byłby zobowiązany do

udostępnienia informacji publicznej, i mimo że w przypadkach wskazanych w

ustawie, wobec niego – stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o dostępie –

powinno być kierowane powództwo.

Według skarżącego dziekan wydziału jest organem władzy publicznej, który

działając na zewnątrz w indywidualnych sprawach administracyjnych, związanych z

jednostką organizacyjną zakładu administracyjnego, którą kieruje i reprezentuje na

zewnątrz, wykonuje swoje kompetencje w ramach imperium jako organ władzy

publicznej, a nie jako organ osoby prawnej - uczelni. To, że dziekan wydziału jest

organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie budzi w doktrynie i

orzecznictwie sądowym żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 11 marca 2010 r., I

OSK 1735/09; LEX nr 578344; z 26 listopada 2010 r., I OSK 1573/10 – Lex nr

852656). Zgodnie z powołanymi orzeczeniami dziekan wydziału posiada zdolność

sądową i procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby zatem

przyjąć założenie Sądu, że dziekan nie jest organem administracji publicznej w

sensie funkcjonalnym to w sprawie będącej przedmiotem pozwu nie mógłby wydać

decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, którą to

informacją jedynie on dysponował jako przewodniczący wydziałowej komisji

rekrutacyjnej i jako podmiot sprawujący nadzór nad jej działalnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o oddalenie

skargi oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania

kasacyjnego według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W związku z tym, że problem sprawy dotyczy przepisu art. 22 ustawy o

dostępie do informacji publicznej, należy zauważyć, że przepis ten obecnie już nie

obowiązuje, ponieważ na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r.

o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 204. poz. 1195) został uchylony z dniem 29 grudnia 2011 r. W

konsekwencji tej zmiany, rozpatrywanie spraw ze skarg w postępowaniach o

udostępnienie

informacji

publicznej

obecnie

należy

wyłącznie

do

sądu

administracyjnego (art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednakże w

rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 10 ust. 1 ustawy

zmieniającej z 16 września 2011 r., zgodnie z którym do postępowań sądowych, o

których mowa w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszczętych i

niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 11 września

2011 r. – co w rozpatrywanej sprawie zachodzi - stosuje się przepisy

dotychczasowe.

Rozpatrzenie wynikającego w sprawie problemu musi uwzględniać jako

rzecz oczywistą, że podmioty nie będące osobami fizycznymi i niemające

osobowości prawnej, takim jest dziekan wydziału uczelni, mają zdolność sądową

(zajmują samodzielną pozycję w postępowaniu sądowym) tylko wtedy, gdy przymiot

zdolności do występowania przed sądem jako strona wynika z ustawowego

przepisu (por. art. 64 § 1 k.p.c.). Na podstawie przepisów szczególnych zdolność

sądową mają: prokurator - (art. 7 k.p.c.), pracodawcy - w sprawach z zakresu

prawa pracy (art. 460 § 1 k.p.c.), organy rentowe w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych (art. 460 § 1 k.p.c. i art. 3 k.p.), dyrektor - oraz rada

pracownicza w sprawach z zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i

samorządzie załogi (art. 6913 k.p.c.), Prezes - Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów i inne podmioty wskazane w art. 479 29 § 1 i 2 k.p.c. - w

postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, Prezes - Urzędu

Regulacji Energetyki i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu

regulacji energetyki (art. 47950 k.p.c.), Prezes - Urzędu Regulacji Telekomunikacji i

Poczty i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji

telekomunikacji i poczty (art. 47961 § 1 k.p.c.), czy też Prezes - Urzędu Transportu

Kolejowego i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji

transportu kolejowego (art. 47972 k.p.c.). W każdym z tych przypadków

postanowienie ustawy o posiadaniu zdolności sądowej jest expressis verbis

określone. Z przepisu szczególnego zdolność sądowa może wynikać także przez

określenie atrybutu (atrybutów) bycia stroną (por. wyjaśnienia zawarte w wyroku

Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r., IV CSK 261/09 – Lex nr 655210).

Charakterystycznym

w

tym

zakresie

przykładem

są

organy

samorządu

studenckiego szkoły wyższej, działającego na podstawie ustawy o szkolnictwie

wyższym. Sąd Najwyższy – w uchwale 7 sędziów z dnia 10 lutego 2000 r. III CZP

29/99 (OSNC 2000/7-8/123) potwierdził, że organy samorządu studenckiego mają

zdolność sądową (mogą pozywać i być pozywane) w sprawch z zakresu ich

ustawowych uprawnień. Innym przykładem uznawania zdolności sądowej, ze

względu na “wyposażenie” określonego podmiotu w określone uprawnienia

(kompetencje) jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 1991 r. III CZP

23/91 (OSNC 1992/2/20) uznająca, że samorząd mieszkańców wsi – ma od dnia 1

stycznia 1991 r. – zdolnośc sądową w sprawach należących do jego właściwości z

mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy.

Przystępując do analizy problemu sprawy w świetle art. 22 ustawy o

dostępie, niesposób niezauważyć, że w przepisie tym określone zostały wszystkie

niezbędne elementy ochrony sądowej przysługujące “Podmiotowi, któremu

odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej

jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności

oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica

statustyczna”. W zacytowanej części paragrafu pierwszego art. 22 ustawy mowa

jest o podmiocie, któremu – jak to wynika z dalszej części przepisu – “przysługuje

prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej

informacji”. Mamy tu zatem określenie podmiotu uprawnionego do bycia powodem,

w określonej co do przedmiotu sprawie, przed sądem powszechnym. Nie może

więc być żadnej wątpliwości, że chodzi o zdolnośc sądową. Jednakże w

kontradyktoryjnym postępowaniu sądowym, nieodzownym dopełnieniem zdolności

sądowej strony powodowej jest – strona pozwana. W konstrukcji określonej w art.

22 ustawy o dostepie, właściwości “podmiotu, któremu odmówiono prawa dostępu

do informacji publicznej” odpowiada po drugiej stronie właściwość podmiotu

przeciwko któremu skierowane jest uprawnione żądanie “udostępnienia takiej

informacji” (art. 22 ust. 1 in fine), który – co expressis verbis wynika z art. 22 ust. 3

ustawy – “odmawia udostępnienia informacji publicznej”.

Powyższą konstrukcję normy prawnej określającej strony i przedmiot

postępowania właściwego dla powództwa przed sądem powszechnym, dopełnia

zawarte w art. 4 ustawy określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia

informacji publicznej.

W przepisie tym określone bowiem zostały podmioty “obowiązane do

udostępnienia informacji publicznej”. Są to podmioty strony zobowiązanej,

natomiast po drugiej stronie (stronie uprawnionej) są wszyscy (“każdy”) uprawnieni

do dostepu do informacji publicznej (por. art. 2 ustawy o dostępie). W ramach –

schematycznie ujętego – stosunku prawnego w zakresie dostępu do informacji

publicznej mieści się jego przedmiot (“każda informacja o sprawach publicznych

stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i

ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie”

– art. 1 ust. 1).

Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że oparte na kryterium osobowości

prawnej

stanowisko

Sądu

Okręgowego,

bezpodstawnie

pomija

wskazane

uregulowania ustawy o dostepie do informacji publicznej. Sąd Okręgowy potwierdził

w drugiej instancji odrzucenie pozwu przeciwko Dziekanowi, tak jakby rozstrzygał

sprawę cywilną przeciwko będącemu osobą prawną Uniwersytetowi. Taki punkt

widzenia jest oczywiście sprzeczny – jak to wyżej podniesiono – ze wszystkimi tak

podmiotowymi, jak i przedmiotowymi – elementami sprawy dotyczącej prawa i

zobowiązania w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nie ma żadnych

okoliczności,a w każdym razie nie zostały one w sprawie ujawnione, ażeby uważać,

że – na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie – obowiązany do

udostępnienia informacji określonych w pozwie był Uniwersytet (osoba prawna), a

nie Dziekan wydziału, który w ramach swych kompetencji, jako dysponent

udzielonego mu władztwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej,

pozostawał

ze

stroną

powodową

wyłącznie

w

stosunkach

administracyjnoprawnych. W sprawie chodziło o sytuację owego władztwa wyraźnie

skonkretyzowaną w decyzji odmówienia udostępnienia powodowi określonej

informacji publicznej, decyzji którą podjął Dziekan, nie ze względu na reprezentację

Uniwersytetu (osoby prawnej) ale ze względu na żądanie udostępnienia informacji

publicznej pozostającej w jego gestii jako “reprezentanta”wykonującego zadania

publiczne (w kwestii samodzielnej pozycji dziekana w zakresie udostępniania

informacji publicznej por. też wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. I OSK 1573/10 – Lex nr

852656).

Z powyższych przyczyn, wobec zasadności podstawy skargi kasacyjnej Sąd

Najwyższy orzekł zgodnie z art. 39815 § 1 k.p.c.