III SO 16/10 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 9 września 2010 r.

III SO 16/10

Przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy

ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688) nie mogą być interpretowane w sposób uniemożliwiający realizację zagwarantowanego konstytucyjnie

prawa obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2 Konstytucji RP).

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Józef Iwulski,

Jerzy Kwaśniewski, Zbigniew Myszka, Romualda Spyt, Małgorzata WrębiakowskaMarzec (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września

2010 r. sprawy ze skargi pełnomocnika Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Wolne

Konopie; ustawa o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii na postanowienie

Marszałka Sejmu Nr 48 z dnia 3 sierpnia 2010 r. o odmowie przyjęcia zawiadomienia

o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Wolne Konopie; ustawa o zmianie

ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii,

uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Postanowieniem Nr 48 z dnia 3 sierpnia 2010 r. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688, powoływanej dalej jako ustawa) odmówił przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu „Komitetu

Inicjatywy Ustawodawczej Wolne Konopie; ustawa o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii”. Podstawę postanowienia stanowiło nieusunięcie w zakreślonym

14-dniowym terminie następujących braków formalnych zawiadomienia o utworzeniu

Komitetu oraz załączonego do niego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: 1) nieprzedstawienie opinii: a) Naczelnej Izby Lekarskiej (art.

34 ust. 3 Regulaminu Sejmu w związku z art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 2 grudnia 2009

r. o izbach lekarskich, Dz.U. Nr 219, poz. 1708), b) Naczelnej Izby Pielęgniarek i Położnych (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu w związku z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z

dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych, Dz.U. Nr 41, poz.

178 ze zm.), c) Krajowej Rady Diagnostyków Laboratoryjnych (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu w związku z art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce

laboratoryjnej, jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529 ze zm.), d) Prokuratora Generalnego (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu w związku z art. 3 ust. 1 pkt 9

ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 7,

poz. 39 ze zm.); 2) nieprzedłożenie prawidłowych oświadczeń o przystąpieniu do

Komitetu oraz oświadczeń o wyborze pełnomocnika Komitetu i jego zastępcy (art. 6

ust. 2 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy); 3) niezałączenie wymaganej liczby

1.000 podpisów obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy (art. 6 ust. 3

ustawy).

Odnosząc się do braku wskazanego w pkt 2 Marszałek Sejmu podniósł, że

Komitet przedstawił wprawdzie dokument opatrzony tytułem „Oświadczenie o przystąpieniu do komitetu", zawierający stosowne oświadczenie piętnastu osób o

przystąpieniu do Komitetu oraz o wskazaniu pełnomocnika Komitetu i jego zastępcy,

jednakże oświadczenie to jest wadliwe. Z jego treści wynika bowiem, że zainteresowane osoby przystępują do „komitetu inicjatywy ustawodawczej Wolne Konopie",

natomiast w myśl art. 5 ust. 1 zdanie drugie ustawy komitet występuje pod nazwą

uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. Zgodnie z zawiadomieniem o utworzeniu Komitetu, w przedmiotowej sprawie występuje „Komitet inicjatywy ustawodawczej Wolne

Konopie; ustawa o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomani". Oświadczenie o

przystąpieniu do Komitetu oraz o wskazaniu pełnomocnika Komitetu i jego zastępcy

w przedłożonej Marszałkowi Sejmu formie jest zatem niewystarczające, gdyż „niepowołanie tytułu ustawy w tym oświadczeniu skutkuje brakiem wystarczających danych

wskazujących na przedmiot podejmowanej inicjatywy ustawodawczej”.

Odnośnie do braku wskazanego w pkt 3 Marszałek Sejmu stwierdził, że Komitet wprawdzie załączył do zawiadomienia karty wykazu z podpisami poparcia dla

projektu ustawy, jednakże wykazy te nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 9

ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem na każdej stronie wykazu powinna

znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, któremu obywatel udziela poparcia. Na kartach wykazu widnieje, podobnie jak w oświadczeniu o przystąpieniu do

Komitetu oraz o wskazaniu pełnomocnika Komitetu i jego zastępcy, nazwa nieuzupełniona o tytuł projektu ustawy. Przede wszystkim jednak - zgodnie z wyjaśnieniem

pełnomocnika Komitetu przedłożonym Marszałkowi Sejmu - w trakcie zbierania podpisów w projekcie ustawy wprowadzane były zmiany. Pełnomocnik Komitetu wskazuje, że: „projekt od dnia 10 kwietnia do teraz praktycznie nie ulegał zmianie, poza

wprowadzeniem kilku stylistycznych poprawek po konsultacjach przeprowadzonych

w środowiskach konsumenckich". Zaistniała więc sytuacja, w której obywatele

udzielali poparcia de facto różnym projektom ustawy. Marszałek Sejmu, działając na

podstawie ustawy, nie ma prawnych możliwości weryfikacji skali i istoty zmian dokonywanych w projekcie. Jest to jednak bez znaczenia wobec faktu, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której projekt ustawy, choćby w najmniejszym stopniu, zostaje

zmieniony już po uzyskaniu poparcia potwierdzonego podpisem obywatela.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Komitetu Inicjatywy

Ustawodawczej Wolne Konopie; ustawa o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zarzucił: 1) nałożenie obowiązku uzyskania opinii bez podstawy prawnej; 2)

błędną wykładnię art. 5 w związku z art. 6 ustawy; 3) błędną wykładnię art. 9 ust. 2

ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konieczne elementy zawiadomienia o

utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej określa art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Ten

ostatni stanowi, że do zawiadomienia załącza się projekt ustawy, spełniający warunki, o których mowa w art. 4 ust. 1, a więc odpowiadający wymaganiom zawartym w

Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie zawierające określone elementy, natomiast ust. 3 wskazanego artykułu odnosi

się wyłącznie do treści uzasadnienia, która - w ocenie skarżącego - nie powinna

podlegać badaniu na tym etapie postępowania. Również z żadnego ze wskazanych

przez Marszałka przepisów nie wynika obowiązek obywateli w zakresie występowania do jakichkolwiek instytucji o wyrażenie opinii w przedmiocie projektu ustawy. W

konsekwencji niedołączenie opinii wskazanych przez Marszałka instytucji nie należy

do braków formalnych zawiadomienia, o których stanowi art. 6 ust. 5 ustawy. Dokonana przez Marszałka wykładnia przepisów ustawy nie znajduje nadto oparcia w art.

118 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który nakazuje uregulowanie trybu

postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej obywateli w akcie rangi ustawo-

wej. Skarżący powołał się również na pismo Biura Prokuratora Generalnego z dnia

16 lipca 2010 r., w którym odmówiono mu zaopiniowania projektu ustawy do czasu

przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy

ustawodawczej i nabycia przez ten komitet osobowości prawnej.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2

ustawy skarżący stwierdził, że zdanie drugie pierwszego z wymienionych przepisów

odnosi się do czynności związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej

przez założony komitet, w których to czynnościach komitet występuje pod nazwą

uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. Komitet nabywa jednak osobowość prawną z

chwilą przyjęcia przez Marszałka zawiadomienia o jego utworzeniu i dopiero od tego

momentu może występować w czynnościach określonych w art. 5 ust. 1 zdanie

pierwsze pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. Przed nabyciem osobowości prawnej komitet nie może w zasadzie wykonywać żadnych czynności, które wykonuje w jego imieniu i na jego rzecz pełnomocnik. Ponadto art. 5 ust. 2 i 3 ustawy

wyraźnie określają elementy (dane), które powinny być wskazane w oświadczeniu o

przystąpieniu do komitetu, nie wspominając o jego nazwie. Nie ma zatem podstaw do

uznania za brak formalny zawiadomienia nieuzupełnienia w oświadczeniu o przystąpieniu do komitetu jego nazwy o tytuł projektu ustawy, skoro przepisy wyraźnie tego

nie wymagają. To w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 6 ust. 2, podaje się nazwę, w pkt 1 tego przepisu ustawodawca sformułował wymaganie podania „pełnej

nazwy komitetu", co należy interpretować w związku z art. 5 ust. 1 zdanie 2 ustawy w

ten sposób, że po przyjęciu zawiadomienia komitet będący już osobą prawną występuje pod nazwą uzupełnioną właśnie o tytuł projektu ustawy. Skoro oświadczenie o

przystąpieniu do komitetu zawierało wszystkie elementy określone w art. 5 ust. 2 i 3,

a zawiadomienie - wszystkie elementy określone w art. 6 ust. 2 ustawy, to brak określenia przedmiotu inicjatywy ustawodawczej w oświadczeniu osób o przystąpieniu do

jej podjęcia, poprzez nieuzupełnienie nazwy komitetu o tytuł projektu ustawy, który

nawet jeszcze nie powstał, nie jest brakiem formalnym zawiadomienia, o którym stanowi art. 6 ust. 5 ustawy.

W zakresie odnoszącym się do błędnej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy skarżący

wskazał, że Marszałek Sejmu, zarzucając niezałączenie wymaganej liczby 1.000

podpisów, oparł się na dwóch argumentach, a mianowicie, że na wykazach podpisów

widniała nazwa Komitetu nieuzupełniona o tytuł projektu ustawy oraz że dokonano

niedopuszczalnych zmian w projekcie ustawy w trakcie zbierania podpisów. Zgodnie

z art. 9 ust. 2 zdanie drugie ustawy na każdej stronie wykazu musi znajdować się

nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. Skoro ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „pełnej nazwy komitetu”, jak uczynił to w

art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, to - dla uniknięcia dwukrotnego wpisywania na karcie tytułu

projektu ustawy - zezwolił na wpisanie jedynie nazwy komitetu. Brak podwójnie zapisanego tytułu projektu ustawy na wykazie do zbierania podpisów nie jest zatem brakiem formalnym zawiadomienia, o którym stanowi art. 6 ust. 5 ustawy, podobnie jak

dokonanie w projekcie, w trakcie zbierania podpisów, zmian graficznych i sprostowania oczywistych błędów pisarskich.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za usprawiedliwioną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej otwiera w art. 118 katalog przepisów prawnych związanych z działalnością

ustawodawczą Sejmu i Senatu, określając podmioty wyposażone w prawo inicjatywy

ustawodawczej. Stosownie do ust. 2 powołanego artykułu, inicjatywa ustawodawcza

przysługuje również grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, przy czym tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. Przepisy

regulującej tę kwestię ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. określają zasady postępowania w kolejnych etapach wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli,

umożliwiając Marszałkowi Sejmu jej zablokowanie wyłącznie w przypadku uchybienia

ściśle określonym warunkom formalnym.

Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiło niewykonanie przez skarżącego w zakreślonym 14-dniowym terminie wezwania do usunięcia braków formalnych

zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Nie budzi wątpliwości, że braki, do usunięcia których skarżący został wezwany, nie zostały usunięte,

jednakże istotne jest czy trafnie zostały uznane przez Marszałka Sejmu za braki

formalne zawiadomienia w rozumieniu art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. W przeciwnym bowiem

razie zawiadomienie o utworzeniu komitetu powinno zostać uznane za odpowiadające warunkom określonym w wymienionych przepisach, a Marszałek Sejmu zobligowany był postanowić o jego przyjęciu w myśl art. 6 ust. 4.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 w zawiadomieniu podaje się: 1) pełną nazwę komitetu

oraz dokładny adres jego siedziby, 2) dane, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3) dane:

imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. Stosownie do art. 5 ust. 2 komitet może utworzyć

grupa co najmniej 15 obywateli, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia (imion) i

nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. W myśl art. 6

ust. 3 do zawiadomienia załącza się projekt ustawy, spełniający warunki, o których

mowa w art. 4 ust. 1, wraz z załączonym wykazem 1.000 podpisów obywateli popierających projekt. Stosownie do art. 4 ust. 1 projekt ustawy wniesiony do Marszałka

Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie. Ustawa inkorporuje zatem postanowienia Regulaminu Sejmu w zakresie wymagań formalnych, jakim powinien

odpowiadać projekt ustawy załączony do zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Przepis art. 34 Regulaminu Sejmu stanowi, że: projekty

ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc

projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem (ust. 1), do projektu ustawy dołącza się

uzasadnienie, które powinno spełniać określone wymagania (ust. 2), uzasadnienie

powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować

o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy (ust. 3 zdanie pierwsze).

W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu, z powołaniem się na art. 34 ust. 3

Regulaminu Sejmu, uznał za brak formalny zawiadomienia nieprzedstawienie opinii

wskazanych przez siebie organów. Nieprzedłożenie przedmiotowych opinii stanowiło

zatem - w ocenie Marszałka - o niespełnianiu przez załączony do zawiadomienia o

utworzeniu komitetu projekt aktu normatywnego warunku określonego w art. 6 ust. 3

w związku z art. 4 ust. 1 ustawy. Tymczasem, zdaniem Sądu Najwyższego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kwestia odnosząca się do przedstawienia opinii, niezależnie od tego czy obowiązek ich zasięgania istotnie wynikałby z przepisów

rangi ustawowej, w ogóle nie podlegała ocenie na etapie badania czy zawiadomienie

o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej spełnia wymagania formalne. Przepisy art. 4 ust. 1 ustawy i art. 34 Regulaminu Sejmu, do którego ten pierwszy odsyła,

odnoszą się wprost do postępowania z projektami ustaw wnoszonych do Marszałka

Sejmu, w tym projektów wnoszonych zgodnie z postanowieniami art. 10 ustawy. W

przypadku projektu obywatelskiego procedura jego wnoszenia może być realizowana

dopiero po przyjęciu przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu

inicjatywy ustawodawczej. Wymagania formalne stawiane temu zawiadomieniu muszą być interpretowane ściśle, gdyż przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. nie

mogą być wykładane w sposób uniemożliwiający wykonanie zagwarantowanego w

art. 118 ust. 2 ustawy zasadniczej prawa obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej,

przez które to pojęcie należy przecież rozumieć prawo określonego w Konstytucji

podmiotu do zgłoszenia (wniesienia) projektu ustawy z tym skutkiem, że powinien on

stać się przedmiotem prac Sejmu. Zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu

interpretacja przepisów blokuje w praktyce realizację tej inicjatywy, co wynika już

tylko z odmowy zaopiniowania projektu ustawy przez Prokuratora Generalnego.

Interpretacja ta zupełnie pomija istotną okoliczność, że komitet inicjatywy ustawodawczej nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o jego utworzeniu (art. 5 ust. 4) i dopiero od tego momentu występuje w

obrocie prawnym jako twórca projektu ustawy, mogący skutecznie angażować organy zobowiązane i uprawnione do oceny jego normatywnej zawartości. W przeciwnym razie organy te byłyby w praktyce zobligowane do opiniowania projektów aktów

normatywnych przedkładanych w tym celu przez każdą osobę fizyczną lub grupę

takich osób, bez możliwości sprawdzenia czy projekty te pochodzą od podmiotu

działającego w ramach wykonywania inicjatywy ustawodawczej.

Nie budzi wątpliwości, że art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu nakłada obowiązek

dołączenia do projektu ustawy uzasadnienia. Ani przepisy ustawy, ani wskazanego

Regulaminu nie nakładają natomiast obowiązku dołączenia do projektu ustawy opinii

co do jego treści normatywnej. Rację ma skarżący, że art. 34 ust. 3 Regulaminu

Sejmu wprost odnosi się do uzasadnienia projektu, stanowiąc, że powinno ono zawierać (oprócz elementów określonych w ust. 2) między innymi informację o przedstawionych opiniach, w szczególności wówczas, gdy obowiązek ich zasięgania wynika z przepisów ustawy. Oznacza to, że wynikający z tego przepisu ewentualny brak

formalny może dotyczyć nie projektu ustawy, ale co najwyżej dołączonego do tego

projektu uzasadnienia. Inaczej rzecz ujmując, elementy uzasadnienia określone w

art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu nie stanowią warunków jakim powinien odpowiadać

projekt ustawy, ale są wymaganiami jakie powinno spełniać jego uzasadnienie. Rozdzielność obu tych dokumentów jest oczywista i wynika jednoznacznie z art. 34 ust. 7

Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy

wniesiony projekt, jeżeli dołączone do niego uzasadnienie nie odpowiada wymogom

określonym w ust. 2 i 3. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli powinien być zatem wykładany w ten sposób, że - w jego

ścisłym rozumieniu - załączany do zawiadomienia o utworzeniu komitetu projekt

ustawy, spełniający warunki z art. 4 ust. 1, to projekt ustawy niedotyczący spraw, dla

których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych

podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza (art. 3 ustawy), składany w

formie pisemnej (art. 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu), z dołączonym do niego uzasadnieniem (art. 34 ust. 2 tego Regulaminu) i przedstawieniem skutków finansowych

wykonania ustawy (art. 118 ust. 3 Konstytucji) oraz z załączonym wykazem 1.000

podpisów obywateli popierających projekt, zebranych zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2 (art. 6 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy).

Odnośnie do braku formalnego polegającego na nieprzedłożeniu prawidłowych oświadczeń o przystąpieniu do komitetu inicjatywy ustawodawczej oraz

oświadczeń o wyborze jego pełnomocnika i zastępcy pełnomocnika Marszałek Sejmu

powołał się na art. 6 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1

zdanie drugie ustawy. Tymczasem żaden z przepisów ustawy, a w szczególności

określający konieczne elementy zawiadomienia o utworzeniu komitetu art. 6 ust. 2,

nie wymaga przedłożenia (dołączenia do zawiadomienia) dokumentów wymieniowych w zaskarżonym postanowieniu. W zakresie określonym w pkt 2 i 3 ustanawia

on wyłącznie wymaganie podania po pierwsze - danych, o których mowa w art. 5 ust.

2, a więc danych osobowych określających imię (imiona) i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL 15 obywateli polskich, którzy złożyli pisemne

oświadczenie o przystąpieniu do komitetu i po drugie - takich samych danych pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. W żadnym razie z art. 5 ust. 2 nie da się wyprowadzić wniosku, że danymi, o których stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2, objęte jest pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu i jego treść. Takiej interpretacji

sprzeciwia się już tylko porównanie go z art. 6 ust. 2 pkt 3, który nie odsyła do „danych, o których mowa w art. 5 ust. 3” (przepis ten stanowi o pisemnym oświadczeniu

pierwszych 15 osób tworzących komitet, wskazującym pełnomocnika komitetu oraz

jego zastępcę), ale wyłącznie określa dane osobowe pełnomocnika komitetu i jego

zastępcy. O wypełnieniu określonych w art. 6 ust. 2 wymagań formalnych zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej stanowi zatem samo podanie

(wskazanie) wymienionych danych osobowych wraz z podaniem (wskazaniem) w

tym zawiadomieniu pełnej nazwy komitetu (nazwy uzupełnionej o tytuł projektu

ustawy - art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 zdanie drugie). Skoro nieprzedłożenie wymienionych w zaskarżonym postanowieniu oświadczeń nie stanowi braków

zawiadomienia w rozumieniu art. 6 ust. 2 i 3, to tym samym badanie ich treści nie

może być objęte normą art. 6 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy. Niezależnie od tego

należy zauważyć, że wymaganie z art. 6 ust. 2 pkt 1 byłoby bezprzedmiotowe, gdyby

pełna nazwa komitetu miała być określona już w treści oświadczeń osób tworzących

komitet i należeć do kategorii danych, o których stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 i 3. Trafnie

skarżący podnosi w tym względzie, że art. 5 ust. 1 zdanie drugie odnosi się do komitetu występującego w czynnościach określonych w zdaniu pierwszym tego przepisu (związanych z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających

projekt), a więc komitetu co najmniej już utworzonego. Utworzenie komitetu nie może

nastąpić wcześniej niż złożenie przez pierwsze 15 osób pisemnych oświadczeń o

przystąpieniu do komitetu, co wprost wynika z art. 5 ust. 2, przy czym nie ma przeszkód prawnych, aby osoby te w pisemnym oświadczeniu jednocześnie wskazały

pełnomocnika tworzonego komitetu i jego zastępcę (art. 5 ust. 3). Przygotowanie

projektu ustawy, w tym nadanie mu określonego tytułu, należy do komitetu. Natomiast osoby komitet ten dopiero tworzące może łączyć na tym etapie wykonywania

inicjatywy ustawodawczej sama idea, nieujęta jeszcze w formułę projektu aktu normatywnego o określonym tytule. Również z tej przyczyny dokonana przez Marszałka

Sejmu interpretacja powołanych przez niego przepisów ustawy nie może być uznana

za prawidłową.

W ramach braku formalnego polegającego na „niezałączeniu wymaganej

liczby 1.000 podpisów obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy - art. 6

ust. 3 ustawy” Marszałek Sejmu, powołując się na art. 9 ust. 2, wskazał na dwie

okoliczności: po pierwsze - występowanie na wykazach z podpisami poparcia dla

projektu ustawy, podobnie jak w oświadczeniu o przystąpieniu do komitetu oraz o

wskazaniu pełnomocnika komitetu i jego zastępcy, nazwy komitetu nieuzupełnionej o

tytuł projektu ustawy, oraz po drugie - dokonywanie w trakcie zbierania podpisów

zmian projektu ustawy.

Z art. 6 ust. 3 ustawy wynika obowiązek załączenia do projektu ustawy wykazu

1.000 podpisów obywateli popierających projekt, zebranych - stosownie do art. 6 ust.

1 - zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2. Ten ostatni stanowi, że obywatel

udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia

(imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis; na każdej stronie wykazu musi się znajdować nazwa komitetu i

tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. Marszałek Sejmu odwołuje

się do zdania drugiego cytowanego przepisu, interpretując je w ten sposób, że w

każdym przypadku istnieje obowiązek dwukrotnego umieszczenia tytułu projektu

ustawy na każdej stronie wykazu zawierającego podpisy osób udzielających poparcia: raz - jako uzupełnienie nazwy komitetu (w związku z art. 5 ust. 1 zdanie drugie) i

dwa - jako samego tytułu projektu aktu normatywnego, któremu obywatel udziela

poparcia. Taka interpretacja, dokonana z pominięciem pozostałych przepisów

ustawy, jest sprzeczna z celem omawianego unormowania oraz stanowi przejaw

nadmiernego formalizmu i rygoryzmu. Trafnie skarżący podnosi, że art. 9 ust. 2 posługuje się pojęciem „nazwa komitetu” w odróżnieniu od art. 6 ust. 2 pkt 1, w którym

użyto określenia „pełna nazwa komitetu”. Rozróżnienie to nie jest przypadkowe, gdy

się uwzględni, że sposób skonstruowania wymagania wynikającego z art. 9 ust. 2 nie

jest celem samym w sobie, ale - podobnie jak w przypadku całego unormowanego w

ustawie trybu postępowania - służy z jednej strony, wykonywaniu przez obywateli ich

konstytucyjnego prawa inicjatywy ustawodawczej, z drugiej zaś strony, zapewnia

wykonanie tego prawa przez uprawnione podmioty, czyli przez grupę co najmniej

100.000 obywateli, realizujących przysługujące im prawo poprzez poparcie projektu

ustawy pochodzącego od określonego komitetu inicjatywy ustawodawczej. Inaczej

mówiąc, funkcją art. 9 ust. 2 jest zagwarantowanie postępowania ustawodawczego

tylko takiej inicjatywie, która została podjęta w danej sprawie przez co najmniej

100.000 obywateli i tylko w stosunku do popartego przez nich projektu ustawy. Jest

to o tyle istotne, że w tym samym czasie może być przecież podejmowana inna obywatelska inicjatywa ustawodawcza w tej samej sprawie (por. art. 4 ust. 2, zgodnie z

którym wniesienie projektu ustawy nie stanowi przeszkody do wniesienia innego

projektu, w tym także przez grupę obywateli, w tej samej sprawie). Jeżeli zatem na-

zwa komitetu, umieszczona na wykazie podpisów obywateli udzielających poparcia

projektowi ustawy i nieuzupełniona o tytuł tego projektu, pozwala na identyfikację

komitetu (jak w przypadku Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej „Wolne Konopie”), zaś

wykaz ten zawiera również tytuł projektu aktu normatywnego, to należy uznać, że

warunek z art. 9 ust. 2 zdanie drugie został spełniony, nie budzi bowiem wątpliwości,

że w obu przypadkach chodzi o ten sam tytuł projektu ustawy. Stawianie wymagania

jego dwukrotnego umieszczenia na wykazie podpisów obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy pochodzącemu od określonego komitetu należy w takiej

sytuacji uznać za nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy.

Uznanie za brak formalny zawiadomienia wprowadzenia zmian do projektu

ustawy w trakcie zbierania podpisów jest niezrozumiałe w świetle art. 7 ust. 2 ustawy.

Przepis ten jest jednoznaczny i stanowi, że treść projektu nie może być zmieniona od

dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub

otrzymania przez komitet postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego

skargę na postanowienie odmawiające przyjęcia zawiadomienia, do dnia wniesienia

projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1. Skoro ustawa zakazuje zmiany

projektu w ściśle oznaczonym przedziale czasowym oraz określa w art. 11 ust. 1

skutek naruszenia tego zakazu (odmowa przez Marszałka Sejmu przyjęcia wniesionego projektu ustawy), to brak jest jakichkolwiek podstaw do rozciągania zakazu na

wcześniejszy okres. Marszałek Sejmu zdaje się nie zauważać, że załączenie - w trybie art. 6 ust. 3 - do zawiadomienia o utworzeniu komitetu projektu ustawy popartego

przez 1.000 obywateli następuje na innym etapie wykonywania inicjatywy ustawodawczej niż wniesienie - na podstawie art. 10 ust. 1 - projektu ustawy popartego

przez grupę liczącą co najmniej 100.000 obywateli. Tymczasem wynika z tego odmienność uregulowań prawnych i wymagań stawianych przez przepisy ustawy na

tych dwóch różnych etapach postępowania. W pierwszym rzędzie należy zwrócić

uwagę, że art. 9 ustawy odnosi się wprost do zbierania podpisów wymaganej liczby

100.000 obywateli popierających projekt ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 etap ten

może się rozpocząć dopiero po ogłoszeniu, o którym mowa w art. 7 ust. 1, a więc po

ogłoszeniu przez komitet w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Ogłoszenie to może nastąpić po otrzymaniu przez komitet postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub po-

stanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, a więc - co oczywiste - po

nabyciu przez komitet osobowości prawnej. Znamienne jest, że art. 6 ust. 1, określający warunki zebrania podpisów 1.000 obywateli, odsyła tylko do art. 9 ust. 2, pomijając ust. 1 tego artykułu ustanawiający obowiązek wyłożenia projektu ustawy do

wglądu w miejscu zbierania podpisów. Nie jest to bynajmniej przypadkowe, ale w

powiązaniu z art. 7 ust. 2 wskazuje, że przepisy ustawy nie ustanawiają wymagania,

aby 1.000 pierwszych obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy poparło

jego konkretną treść. Oznacza to, że z woli ustawodawcy na tym etapie postępowania obywatele mogą popierać sam przedmiot (zamysł, ideę) podejmowanej inicjatywy

ustawodawczej, odzwierciedlony w tytule projektowanej ustawy, a także - pośrednio w nazwie komitetu.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.