III SK 72/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 72/13

POSTANOWIENIE

Dnia 8 maja 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z powództwa P. T.C. Spółki Akcyjnej w W. (obecnie T. S.A.)

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem zainteresowanego C. P. Spółki Akcyjnej

o zmianę umowy,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 8 maja 2014 r.,

na skutek skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku

Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 marca 2013 r.,

1. odmawia przyjęcia obu skarg kasacyjnych do rozpoznania,

2. zasądza od pozwanego oraz od zainteresowanego na rzecz

powoda kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem

kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. oddalił apelacje Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) oraz C. P. S.A. w W.

(zainteresowany) wniesione od wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie z odwołania P. T.

C.S.A. w W. (powód).

Prezes Urzędu oraz zainteresowany C. P. S.A. wnieśli do Sądu

Najwyższego skargi kasacyjne od wyżej wymienionego wyroku Sądu Apelacyjnego.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to

jest art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 316 § 1 k.p.c., a także naruszenie prawa

materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo

telekomunikacyjne.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego: czy

w świetle przepisu art. 47964 § 2 k.p.c. uzasadnione jest przyjęcie, że prawomocne

uchylenie

decyzji

Prezesa

UKE

określającej

wysokość

opłat

za

dostęp

telekomunikacyjny ma skutek ex tunc, czy ex nunc?

Również zainteresowany zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w całości,

zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 w związku z art. 34

ust. 1 i art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy

2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ram regulacyjnych sieci i

usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), a także naruszenie prawa

procesowego, to jest art. 47964 § 2 k.p.c.

We

wniosku

o

przyjęcie

jego

skargi

kasacyjnej

do

rozpoznania

zainteresowany powołał się na występowanie w sprawie istotnych zagadnień

prawnych, które zawarł w następujących pytaniach:

a) czy art. 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne

(dalej Pt) uprawnia Prezesa UKE do wydania z urzędu decyzji

zmieniającej umowę o dostępie telekomunikacyjnym w sytuacji, gdy

opłaty za usługę dostępu telekomunikacyjnego określone w tej umowie

są niezgodne z obowiązkami regulacyjnymi ciążącymi na przedsiębiorcy

telekomunikacyjnym zajmującym znaczącą pozycję rynkową?

b) czy art. 47964 § 2 k.p.c. uprawnia sąd do uchylenia decyzji zmieniającej

umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie wysokości opłat za

dostęp do sieci przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji

rynkowej,

na

uzasadnionych

którego

został

wniosków

nałożony

obowiązek

przedsiębiorców

uwzględniania

telekomunikacyjnych

o

zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego (art. 34 Pt) oraz obowiązek

stosowania opłat w oparciu o ponoszone koszty (art. 40 Pt), w sytuacji w

której istnieje dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawie oraz

podstawa prawna do rozstrzygnięcia tego sporu, a opłaty określone w

umowie są niezgodne z obowiązkiem regulacyjnym ciążącym na

przedsiębiorcy telekomunikacyjnym?

c) czy art. 47964 § 2 k.p.c. uprawnia są do uchylenia decyzji, w sytuacji w

której w decyzji wskazana została wadliwa podstawa prawna, ale istniała

podstawa prawna do wydania decyzji w oparciu o inny przepis prawa?

d) czy uchylenie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji

Prezesa UKE na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. ma, czy też może mieć,

skutek ex tunc, a jeśli tak, to w jakich przypadkach uchylenie decyzji ma

skutek ex tunc, a w jakich ex nunc?

e) czy uchylenie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji

Prezesa UKE na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. skutkuje zakończeniem

postępowania w danej sprawie, czy też Prezes UKE powinien wydać

decyzję rozstrzygającą sprawę?

Powód w odpowiedziach na skargi Prezesa Urzędu i zainteresowanego

wniósł o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia ich do rozpoznania oraz o

zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Żadna z obu wyżej wymienionych skarg kasacyjnych poddanych ocenie

Sądu Najwyższego na etapie przedsądu w niniejszej sprawie nie kwalifikuje się do

przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Sąd Najwyższy

stwierdza, że sformułowane w niej pytanie mające uzasadniać przyjęcie tej skargi

do rozpoznania nie jest zagadnieniem prawnym sprawy w rozumieniu art. 398 9 § 1

pkt 1 k.p.c., ponieważ nie pozostaje w żadnym związku z podstawami zaskarżenia

(por. między innymi postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 21 maja 2013 r.,

IV CSK 53/13, LEX nr 1375467 oraz z dnia 19 października 2012 r., III SK 10/12,

LEX nr 1228616). Powołany w treści tego pytania art. 479 64 § 2 k.p.c. nie stanowi

procesowej podstawy skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu. Oznacza to, iż w

przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd Najwyższy, będąc związany

podstawami skargi (art. 39813 § 1 k.p.c.), nie mógłby rozwiązać zagadnienia

prawnego dotyczącego przepisu, który nie został powołany w podstawie

zaskarżenia.

Również pytania sformułowane we wniosku zainteresowanego o przyjęcie

jego

skargi

kasacyjnej

do

rozpoznania,

nazwane

przez

niego

istotnymi

zagadnieniami prawnymi, nie mogą być za takie uznane. W tym zakresie Sąd

Najwyższy uważa za niezbędne przypomnieć, iż przez istotne zagadnienie prawne,

o którym mowa w art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c., należy rozumieć problem o charakterze

prawnym, powstały na tle konkretnego przepisu prawa, mający charakter

rzeczywisty w tym znaczeniu, że jego rozwiązanie stwarza realne i poważne

trudności. Problem ten musi mieć równocześnie charakter uniwersalny, przez co

należy rozumieć, że jego rozwiązanie powinno służyć rozstrzyganiu innych

podobnych spraw. Jednocześnie, chodzi o problem, którego wyjaśnienie byłoby

konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a więc pozostający w związku z

podstawami skargi oraz z wiążącym Sąd Najwyższy, a ustalonym przez sąd drugiej

instancji, stanem faktycznym sprawy (art. 39813 § 2 k.p.c.), i także w związku z

podstawą prawną stanowiącą podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy zauważa, że powołany w

pierwszym ze sformułowanych przez zainteresowanego zagadnień prawnych

art. 29 Pt nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej

instancji uznał bowiem, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej

instancji, iż Prezes Urzędu nie wykazał, aby podstawę wszczęcia postępowania

zakończonego decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. stanowiła choćby jedna z przesłanek

wymienionych w tym przepisie. Na cel wszczęcia owego postępowania oraz

wydania decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. wskazywało natomiast wielokrotne

odwoływanie się do Decyzji MTR 2008 oraz stwierdzenie w komparycji decyzji z

dnia 13 lipca 2009 r., że jej zmiana zostaje dokonana „zgodnie z decyzją Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 października 2008 r.”, czyli właśnie z

Decyzją MTR 2008.

Z kolei ostatnie z zagadnień prawnych nie ujawnia problemu, którego

wyjaśnienie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a nadto oparte

jest na nieznajdującej potwierdzenia w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku

tezie, jakoby Sąd Apelacyjny wyraził pogląd wskazujący, iż po wydaniu wyroku

uchylającego decyzję sprawa nie podlegała ponownemu rozpoznaniu przez

Prezesa Urzędu. Sąd ten stwierdził bowiem jedynie, że uchylenie decyzji w

postępowaniu przed SOKiK nie powoduje przekazania sprawy Prezesowi Urzędu

do ponownego rozpoznania. Stwierdzenie to znajduje natomiast oparcie w art.

47964 § 2 k.p.c., który wśród orzeczeń wydawanych w razie uwzględnienia

odwołania przewiduje uchylenie decyzji, ale nie przewiduje równocześnie

przekazania sprawy, w której decyzja ta zapadła, do ponownego rozpoznania.

Odnośnie do pozostałych zagadnień prawnych sformułowanych przez

zainteresowanego Sąd Najwyższy przypomina zaś, że już wielokrotnie wypowiadał

się w kwestii, czy w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu wydanej na

podstawie innej decyzji tego organu dopuszczalne jest uchylenie w oparciu o

art. 47964 § 2 k.p.c. tej decyzji już tylko z tego powodu, że wcześniejszym

prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na której opierała się

zaskarżona decyzja. Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo, w wyroku z dnia

18 maja 2012 r., III SK 37/11, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że merytoryczny charakter

postępowania sądowego i nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu nie oznacza,

że z zakresu kognicji Sądu Okręgowego (lub Sądu Apelacyjnego orzekającego,

jako sąd odwoławczy) wyłączone są zarzuty dotyczące przepisów odnoszących się

do postępowania, jakie poprzedzało wydanie samej decyzji. Należy zwrócić uwagę,

że w myśl przepisów Prawa telekomunikacyjnego (art. 206 ust. 2) oraz Kodeksu

postępowania cywilnego (art. 47957 § 1) przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji

Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego. Przedmiotem zainicjowanego wniesieniem

odwołania

postępowania

sądowego

jest

rozstrzygnięcie

sporu

między

przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie wyznaczonym przez odwołanie od

decyzji. Z art. 47964 § 1 i § 2 k.p.c. wynika, że sąd rozpoznaje odwołanie, czyli

weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu w odniesieniu do

decyzji Prezesa Urzędu. Jeżeli podstawy, na których oparto odwołanie, nie zostaną

uwzględnione przez sąd, wówczas odwołanie zostaje oddalone. Przepisy prawa

odnoszące się do instytucji odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują

między

zarzutami

procesowymi

i

materialnoprawnymi.

Odwołujący

się

przedsiębiorca może podnosić wszelkiego rodzaju zarzuty względem skarżonej

decyzji. Rolą sądu rozpatrującego odwołanie jest zaś dokonanie oceny ich

zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania (art. 479 64

§ 1 i § 2 k.p.c.). Nie ma zatem przeszkód, by Sąd orzekający w sprawie z

odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uchylił decyzję z tego powodu, że

wcześniejszym prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na

której opierała się zaskarżona decyzja.

Wypada też dodać, że fakt wydania w toku postępowania sądowego decyzji

administracyjnych rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd

traktowany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego jako okoliczność, którą należy

brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy z odwołania od decyzji organów

ochrony konkurencji lub regulacji. Analogicznie należy traktować fakt uchylenia w

toku postępowania sądowego decyzji Prezesa Urzędu, na podstawie której

kształtowane są obowiązki przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w kolejnych

decyzjach, w sytuacji gdy do uchylenia decyzji doszło z powodów rzutujących na

dopuszczalność lub prawidłowość ukształtowania obowiązków regulacyjnych w

pierwotnej decyzji, na której z kolei bazują decyzje późniejsze. Z punktu widzenia

istoty postępowania sądowego

z odwołania od decyzji

Prezesa

Urzędu

niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie założenia, zgodnie z którym późniejsze

uchylenie - z powodu zasadniczych wad strukturalnych - decyzji, wobec której inne

decyzje mają charakter wykonawczy i przez to pozbawione są autonomicznego

charakteru, byłoby irrelewantne. Skoro w toku postępowania odwoławczego

okazało się, że decyzja wcześniejsza była wadliwa, a to właśnie ta decyzja

stanowiła pierwotne źródło obowiązków, których konkretyzacja w późniejszej

decyzji sprowadza się do nakazu wykonania obowiązków ustanowionych we

wcześniejszej decyzji, zasadne jest założenie, zgodnie z którym odpadła

podstawowa przesłanka wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Potrzeba zapewnienia skuteczności działania regulatora rynku nie uzasadnia

akceptacji dla praktyki, w ramach której Prezes Urzędu, na podstawie decyzji

dotkniętej

poważnymi

wadami

proceduralnymi,

wydaje

kolejne

decyzje

egzekwujące obowiązki nałożone i sprecyzowane w uchylonej decyzji.

Jedno z zagadnień prawnych sformułowanych w skardze zainteresowanego

dotyczy kwestii, czy prawomocne uchylenie decyzji Prezesa Urzędu zobowiązującej

przedsiębiorcę do dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w

jego publicznej sieci telefonicznej do określonego w tej decyzji poziomu, ma skutek

ex tunc, czy też skutek ex nunc.

Zagadnienie to nawiązuje wprost do zapatrywań prawnych wyrażonych w

uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu drugiej instancji, ale mimo to nie stanowi

istotnego zagadnienia prawnego sprawy. Kwestia, czy uchylenie opisanej powyżej

decyzji wywołuje skutki ex nunc czy ex tunc nie ma znaczenia dla ewentualnego

rozstrzygnięcia o prawidłowości zaskarżonego wyroku. Orzeczenie to opiera się

bowiem równocześnie na założeniu, zgodnie z którym uchylenie decyzji Prezesa

Urzędu może rzutować na postępowanie sądowe z odwołań od późniejszych

decyzji Prezesa Urzędu, w których Prezes Urzędu kształtował stosunki umowne

między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w oparciu o obowiązki nałożone na

powoda we wcześniejszej decyzji. Ten problem prawny stanowi natomiast

odpowiednik problemu decyzji zależnej. Skoro zaś w odniesieniu do skutków

stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto inną decyzją zależną, Naczelny

Sąd Administracyjny przyjmuje, że stwierdzenie nieważności decyzji podstawowej

może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jako

wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12), dopuszczalne jest

przyjęcie rozumowania wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie

z którym uchylenie decyzji podstawowej w postępowaniu z zakresu regulacji

komunikacji elektronicznej może uzasadniać uchylenie decyzji zależnej wydanej w

oparciu o decyzję podstawową.

Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 398 9

§ 2 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie

art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 13 ust. 4 w związku z § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności

adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej z urzędu, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.