III SK 7/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 7/13

POSTANOWIENIE

Dnia 24 września 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa PKP C. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z udziałem Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej

o ochronę konkurencji,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 kwietnia 2012 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 27

sierpnia 2007 r. DOK-95/2007 po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w

związku z wniesieniem przez Prokuratora Generalnego sprzeciwu od decyzji

Prezesa Urzędu z dnia 17 czerwca 2004 r., DOK-50/2004, stwierdzającej

naruszenie przez PKP C. S.A. przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów, nie stwierdził nieważności decyzji DOK50/2004.

Powód zaskarżył powyższą decyzję odwołaniem w całości i wniósł o

uchylenie decyzji; ewentualnie o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności

decyzji

DOK-50/2004,

jako

wydanej

postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a.

z

rażącym

naruszeniem

przepisów

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. zmienił zaskarżoną

decyzję w ten sposób, że po słowach „stwierdzającej naruszenie przez PKP C. S.A.

z/s w W. przepisów ustawy dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i

konsumentów” dodał słowa „z udziałem S. P. S.A. z/s w W.”. W pozostałym

zakresie oddalił odwołanie powoda.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., …1037/11 zmienił

częściowo wyrok Sądu Okręgowego z dnia 18 kwietnia 2011 r., …155/09 w

punktach I i II w ten sposób, że oddalił w całości odwołanie PKP C. S.A. z/s w W.,

oddalił apelację powoda w pozostałej części oraz zasądził od powoda na rzecz

Prezesa Urzędu kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w

postępowaniu apelacyjnym.

Przedstawiając motywy wydanego orzeczenia Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że

Prezes Urzędu jest uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie

nadzwyczajnym. Zgodnie bowiem z art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia

sprzeciwu

przez

prokuratora

organ

administracyjny

wszczyna

w

sprawie

postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. W przedmiotowej sprawie

Prezes Urzędu zawiadomił PKP C. S.A. jako stronę o wszczęciu postępowania z

urzędu

na

skutek

wniesienia

sprzeciwu

przez

Prokuratora

Generalnego.

Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji DOK-95/2007, którą Prezes

Urzędu nie stwierdził nieważności decyzji DOK-50/2004. Sąd Okręgowy uznał, że

skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji DOK-50/2004 udział w

charakterze strony brał S. P. S.A., to również w postępowaniu w przedmiocie

stwierdzenia nieważności tej decyzji spółka ta powinna zachować status strony.

Jednakże zdaniem Sądu Apelacyjnego Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że

postępowanie na skutek sprzeciwu prokuratora zostało wszczęte z urzędu po

wejściu w życie ustawy z 2007 r., która ograniczyła krąg stron tylko do podmiotów,

wobec których wszczęto postępowanie w sprawie praktyk ograniczających

konkurencję. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś

samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie

ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1

k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem

kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania

kwestionowanej decyzji. Dlatego S. P. nie mogła uzyskać statusu strony w

postępowaniu

w

sprawie

stwierdzenie

nieważności

decyzji

DOK-95/2007.

Uzasadniało to zmianę wyroku Sądu Okręgowego w punktach I i II.

Sąd Apelacyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 79 uokik z

2000 r. i art. 83 uokik z 2007 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te uzasadniają

ograniczenie postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 186

k.p.a. w sprawie nieważności decyzji wyłącznie do zarzutów stawianych decyzji

przez Prokuratura Generalnego. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej

instancji pogląd taki nie wynika, a ponadto powód nie udowodnił istnienia tego

rodzaju wad przedmiotowej decyzji, które nakazywałby jej bezwzględne uchylenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z

art. 83 uokik z 2007 r. poprzez przyjęcie, że ograniczenie prawa powoda do

uczestnictwa w toku dodatkowych czynności podjętych przez Prezesa Urzędu na

podstawie art. 78 ust. 5 uokik z 2000 r. poprzez ograniczenie powodowi prawa

wglądu do materiału dowodowego zebranego w ich toku nie stanowiło rażącego

naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że z art. 10 § 1 k.p.a.

wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: 1) obowiązek zapewnienia stronie

czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 2) obowiązek umożliwienia

stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz

zgłoszonych żądań. Jednakże w art. 10 § 2 k.p.a. ustawodawca wprowadził wyjątek

pozwalający na odstąpienie od powyższych zasad. Z kolei zgodnie z art. 62 uokik z

2000 r., która obowiązywała w dacie ograniczenia powodowi dostępu do materiału

dowodowego, Prezes Urzędu mógł w drodze postanowienia w niezbędnym

zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt

sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy

przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na

podstawie odrębnych przepisów, bądź wymagał tego interes publiczny. Przepis ten

stanowił wiec dalszy, względem art. 10 § 2 k.p.a., ustawowy wyjątek pozwalający

na odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, którego

wprowadzenie

zostało

podyktowane

potrzebą

zapobiegania

możliwości

uzyskiwania przez przedsiębiorców dostępu do informacji handlowych innych

przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu wydał stosowne

postanowienia, a jego prawidłowość została następnie poddana kontroli sądowej.

Dlatego zarzut apelacji powoda nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd

Apelacyjny zwrócił uwagę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez

niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania

wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże,

że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności

procesowych. Powód takich czynności nie wskazał, zaś przedstawienie przez niego

nowych dowodów było możliwe na etapie postępowania sądowego.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 386 § 1 k.p.c. w związku z

art. 479(31a) § 3 k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.;

art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 479(31a) § 3 k.p.c., art. 10 § 1 i 2 oraz art. 156 §

1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 62 ust. 1 uokik z 2000 r. i art. 2 Konstytucji RP;

art. 386 § 4 k.p.c.; art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 479(31a) § 3 k.p.c. oraz

art. 28, art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 uokik z 2007 r.;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a.; art. 10 § 1 i art. 10 § 2 k.p.a. w

związku z art. 2 Konstytucji RP; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 88 ust. 1 uokik oraz

art. 28 k.p.a.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

występowanie w sprawie trzech istotnych zagadnień prawnych.

Jako pierwsze zagadnienie powód wskazał problem „czy na podstawie

art. 479(28) § 1 k.p.c. sądy powszechne są właściwe dla rozpatrywania środków

zaskarżenia od decyzji Prezesa UOKiK wydanej na podstawie art. 158 § 1 i art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji, czy

też z uwagi na szczególny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 158 § 1 i

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., weryfikacja sądowa takiego rozstrzygnięcia Prezesa

Urzędu powinna być dokonywana przez sądy administracyjne?”.

Jako drugie zagadnienie prawne powód wskazał problem, czy sąd

powszechny orzekający na podstawie art. 479(31a) § 3 k.p.c. w przedmiocie decyzji

administracyjnej Prezesa Urzędu wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności

uprzedniej decyzji administracyjnej tego organu w związku z zarzutem wydania

decyzji merytorycznej z rażącym naruszeniem prawa, powinien ograniczyć ocenę

decyzji merytorycznej do oceny jej legalności, a zatem badać ją z punktu widzenia

przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., czy też ocena taka powinna być

przeprowadzona na zasadzie merytorycznej oceny decyzji w przedmiocie

nieważności, o której rozstrzygał Prezes Urzędu?

Jako trzecie zagadnienie prawne powód wskazał problem, czy w kontekście

art. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest wydanie przeciwko przedsiębiorcy

rozstrzygnięcia na jego niekorzyść, to jest nałożenie na niego kary pieniężnej, przy

jednoczesnym odmówieniu temu przedsiębiorcy na podstawie art. 62 ust. 1 uokik z

2000 r. prawa wglądu do materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy i tym samym pozbawienie go praw przewidzianych w art. 10

§ 1 k.p.a., w konsekwencji czego pozbawiono go prawa do sprawiedliwego

postępowania i możliwości obrony.

Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Najwyższy, jako sąd kasacyjny, nie jest sądem powszechnym zwykłej,

trzeciej

instancji,

zaś

skarga

kasacyjna

nie

jest

środkiem

zaskarżenia

przysługującym od każdego rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji kończącego

postępowanie w sprawie, a to z uwagi na przeważający w charakterze skargi

kasacyjnej element interesu publicznego. Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje

tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 3989 § 1 k.p.c. Dlatego w

art. 3984 § 2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej ustawodawca

wymienił obowiązek przedłożenia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego

uzasadnienie. Wymóg ten wiąże się z tzw. przedsądem, polegającym m.in. na

możliwości odmowy przez Sąd Najwyższy przyjęcia skargi kasacyjnej do

rozpoznania (art. 3989 § 2 k.p.c.). Spełnienie tego wymogu powinno przybrać

postać wyodrębnionego wywodu prawnego. Skarżący ma w nim wykazać, jakie

występujące w sprawie okoliczności pozwalają na uwzględnienie wniosku o

przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Jednocześnie ma obowiązek

uzasadnić, dlaczego odpowiadają one ustawowemu katalogowi przesłanek. Na

etapie przedsądu Sąd Najwyższy ocenia jedynie wniosek o przyjęcie skargi do

rozpoznania i jego uzasadnienie, dlatego wniosek ten musi być przez skarżącego

wyodrębniony, oddzielnie przedstawiony i należycie uzasadniony. Dla spełnienia

wymogu z art. 3984 § 2 k.p.c. nie wystarczy odwołanie się do podstaw kasacyjnych i

ich uzasadnienia, czy argumentacji przedkładanej na wcześniejszych etapach

postępowania. Choć z reguły jest tak, że argumentacja w zakresie podstaw

kasacyjnych oraz wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania jest

podobna, to Sąd Najwyższy w ramach przedsądu bada tylko wskazane w skardze

okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do rozpoznania, nie analizuje zaś podstaw

kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana i

skonstruowana, aby Sąd Najwyższy nie musiał poszukiwać w uzasadnieniu jej

podstaw pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi, ani tym bardziej się ich

domyślać. Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia, realizującym

przede wszystkim interes publiczny. Interes ten polega na usuwaniu rozbieżności w

orzecznictwie sądów powszechnych oraz na wspomaganiu rozwoju prawa. W

rezultacie uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania powinno

koncentrować się na wykazaniu, iż takie okoliczności w sprawie zachodzą.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku

wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania

art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo

zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią

jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania

problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od

sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych

przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest

przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na

podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na

konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze

sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z

dnia 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20

marca 2013 r., III SK 37/12).

Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej

merytorycznego rozpoznania z następujących powodów.

Pierwsze zagadnienie prawne nie jest zagadnieniem prawnym sprawy,

ponieważ nie zostało powiązane przez powoda ani z podstawami skargi kasacyjnej,

ani z zapatrywaniami prawnymi Sądu drugiej instancji. Wskazany w nim problem

prawny miałby znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyby sądy

orzekające w niniejszej sprawie uznały się za niewłaściwe do rozpoznania

odwołania powoda, bądź gdyby Sąd Najwyższy z urzędu oceniał, czy w sprawie

zachodzi nieważność postępowania przed Sądem drugiej instancji ze względu na

niedopuszczalność drogi sądowej. Mając jednak na względzie unormowanie

wynikające z art. 1991 k.p.c., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić pozwu z tego

powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub

sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny

uznały się w tej sprawie za niewłaściwe, a w niniejszej sprawie sądy

administracyjne uznały się za niewłaściwe do rozpoznania środka zaskarżenia

wniesionego przez powoda od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w niniejszej

sprawie, Sąd Najwyższy nie ma podstaw do weryfikowania, czy dopuszczalna jest

droga sądowa w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu niestwierdzającej

nieważności wcześniejszej decyzji organu antymonopolowego.

Drugie z zagadnień prawnych sformułowane przez powoda jest jedynie

pozornie istotnym zagadnieniem prawnym wymagającym wypowiedzi Sądu

Najwyższego przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Postępowanie w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie

nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa dotycząca konkretyzacji

określonych praw lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, lecz

ostateczna decyzja administracyjna, a w zasadzie wyeliminowanie tej decyzji z

obrotu prawnego (wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., I OSK 100/06). Zakończenie

tego postępowania decyzją

o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji

ostatecznej oznacza, że nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia

nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez co sprawa jej

eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana. W konsekwencji

sądowa weryfikacja przesłanek decyzji Prezesa Urzędu, mocą której nie

stwierdzono

nieważności

wcześniejszej

decyzji

organu

antymonopolowego,

ogranicza się tylko do weryfikacji zgodności z prawem tej pierwszej decyzji. Nie

obejmuje merytorycznej weryfikacji treści decyzji, której stwierdzenie nieważności

było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną w niniejszej

sprawie.

Trzecie zagadnienie prawne wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej powoda

do rozpoznania dotyczy problemu prawnego powstającego na tle zbiegu w

określonym stanie faktycznym różnych, konkurencyjnych względem siebie, wartości

porządku prawnego. Odpowiedź na to zagadnienie prawne jest oczywista: przepis

art. 2 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 10 § 1 k.p.a. oraz kreowanym stopniowo

w orzecznictwie sądów orzekających w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i

regulacji standardem ochrony praw przedsiębiorców w postępowaniach, w których

nakładane są kary pieniężne, nie wyłącza możliwości ograniczania prawa wglądu

do materiału dowodowego na podstawie przepisów takich jak art. 62 uokik z 2000 r.

Dopełnienie przez organ ochrony konkurencji respektowania przesłanek takiego

ograniczenia, z uwzględnieniem wskazanego powyżej standardu dookreślanego

przez wartości przywoływane w powołanym przez powoda piśmiennictwie, podlega

kontroli sądowej w ramach wyodrębnionego postępowania wpadkowego. Gdyby w

toku takiego postępowania okazało się, że ograniczenie prawa wglądu do materiału

dowodowego dotyczyło materiału mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia

sprawy i prowadziło do pozbawienia przedsiębiorcy prawa do sprawiedliwego

postępowania oraz możliwości obrony, postanowienie Prezesa Urzędu powinno

zostać odpowiednio zmodyfikowane. W niniejszym postępowaniu chodzi jednak o

to, czy ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu

zakończonym wydaniem decyzji DOK-50/2004 można kwalifikować jako rażące

naruszenie przez organ antymonopolowego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a., pomimo poddania stosownego postanowienia Prezesa Urzędu kontroli

sądowej. Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania ze

względu na potrzebę rozstrzygnięcia tak rozumianego zagadnienia prawnego

występującego w niniejszej sprawie nie zawiera zaś odpowiednio dopasowanej

argumentacji w tym zakresie, podobnie jak uzasadnienie korespondującego z tym

problemem prawny zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 398 9 § 2 k.p.c. orzeczono jak w

sentencji.