III SK 65/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 65/12

POSTANOWIENIE

Dnia 13 sierpnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa P. T. K. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością,

Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji

o zmianę umowy,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 czerwca 2012 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. Prezes Urzędu Komunikacji

Elektronicznej (Prezes Urzędu) po rozpatrzeniu wniosku P. T. K. C. Sp. z o.o.

(powód) o wydanie decyzji zmieniającej umowę o dostępie telekomunikacyjnym w

zakresie połączenia sieci, która została zawarta w dniu 20 listopada 2006 r. między

powodem a P. Sp. z o.o. w W. (zainteresowany), zmienionej następnie aneksami i

decyzją Prezesa Urzędu zmienił stawki rozliczeniowe za usługę zakańczania

połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej zainteresowanego, pozostawił

pozostałe postanowienia umowy bez zmian, określił okres obowiązywania decyzji

do dnia 15 grudnia 2009 r.

Powód zaskarżył decyzję odwołaniem, w którym między innymi podniósł

zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 Prawa

telekomunikacyjnego

przez

ustalenie

zasad

oferowania

usług

przez

zainteresowanego na rzecz powoda na warunkach gorszych od stosowanych przez

zainteresowanego w ramach własnego przedsiębiorstwa. Ustalone przez Prezesa

Urzędu opłaty nie są bowiem zgodne z nałożonym na zainteresowanego

obowiązkiem

równego

traktowania

przedsiębiorców

telekomunikacyjnych

w

zakresie dostępu telekomunikacyjnego, zaś opłaty zostały ustalone na poziomie

wyższym niż opłaty stosowane przez zainteresowanego w ramach własnego

przedsiębiorstwa.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., oddalił odwołanie

powoda, ponieważ ten nie udowodnił zasadności swoich twierdzeń powołując się

na naruszenie przepisów prawa przez Prezesa Urzędu (art. 6 k.c.). Sąd Okręgowy

zwrócił uwagę, że na mocy wcześniejszych decyzji Prezesa Urzędu na powodzie

ciążyły inne obowiązki w zakresie dostępu telekomunikacyjnego od obowiązków

nałożonych przez Prezesa Urzędu na zainteresowanego. Dlatego Prezes Urzędu

miał podstawy do ustalenia niesymetrycznych stawek opłat za zakańczania

połączeń w sieci ruchomej powoda oraz sieci ruchomej zainteresowanego, przy

zastosowaniu kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 36 Prawa telekomunikacyjnego Sąd

Okręgowy stwierdził, że przedstawione przez powoda w uzasadnieniu tego zarzutu

porównanie opłat określonych w decyzji z opłatami z oferty detalicznej Play fresh

jest niezasadne, ponieważ prowadzi do zestawienia ze sobą z jednej strony stawek

hurtowych (decyzja) i detalicznych (Play fresh), które jako należące do innych

kategorii są ze sobą nieporównywalne. Zdaniem Sądu Okręgowego, samo

porównanie różnicy między stawkami hurtowymi i detalicznymi obu operatorów nie

uzasadnia naruszenia obowiązku równego traktowania, gdyż jak szczegółowo

wyjaśnił Prezes Urzędu w decyzji, sytuacja rynkowa obu podmiotów jest całkowicie

odmienna.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., oddalił apelację

powoda od wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji uznał, że żądając

zmiany decyzji Prezesa Urzędu w ten sposób, iż opłaty za połączenie zakończone

w sieci zainteresowanego powinny zostać ustalone na wskazanym przez siebie

poziomie, powód winien był wykazać, że istnieją materialnoprawne podstawy do

ustalenia stawek MTR na poziomie niższym, niż to określił Prezes Urzędu w swojej

decyzji. Na powodzie spoczywał zatem ciężar dowodu, jak słusznie wskazał Sąd

Okręgowy, że stawki opłat na rzecz zainteresowanego są zawyżone. Ponadto, Sąd

Okręgowy dokonał oceny wysokości ustalonych przez Prezesa Urzędu opłat i

wskazał, że wysokość ta, w kontekście zarzutów odwołania, była prawidłowa.

Powód kwestionując wysokość opłat powinien przedstawić konkretne wnioski

dowodowe, które umożliwiałby weryfikację tych opłat i ustalenie ich na niższym

poziomie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 Prawa telekomunikacyjnego Sąd

Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym porównanie

przez powoda stawek opłat ustalonych w zaskarżonej decyzji oraz obowiązującej u

zainteresowanego oferty Play fresh jest bezzasadne, ponieważ dotyczy ono innych

kategorii opłat: hurtowej i detalicznej, a ponadto pozycja rynkowa obu pomiotów jest

odmienna.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, obowiązek równego traktowania innych

przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie oznacza wymogu równego traktowania

wszystkich przedsiębiorców w każdej sytuacji, albowiem równe traktowanie

przysługuje przedsiębiorcom znajdującym się w podobnych okolicznościach.

Powód zaskarżył wyrok Sąd Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 36 w związku z art. 28 ust. 1

Prawa telekomunikacyjnego, art. 44 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego, art. 19 ust. 1 dyrektywy 2002/21 w związku z art. 13

dyrektywy 2002/19, art. 6 k.c. w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 Prawa

telekomunikacyjnego oraz art. 232 k.p.c.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych. Jako pierwsze wskazał

problem, czy w ramach wykonywania obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w

art. 36 Prawa telekomunikacyjnego polegającego na równym traktowaniu

przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, w

szczególności przez oferowanie jednakowych warunków w porównywalnych

okolicznościach, a także oferowanie usług oraz udostępniania informacji na

warunkach nie gorszych od stosowanych w ramach własnego przedsiębiorstwa, lub

w stosunkach z podmiotami zależnymi, przedsiębiorca telekomunikacyjny, na

którego

nałożono

taki

obowiązek,

stosując

opłaty

z

tytułu

dostępu

telekomunikacyjnego, jest zobowiązany uwzględnić relację tych opłat do cen za

usługi telekomunikacyjne świadczone swoim abonentom, czy też obowiązek ten

ogranicza się wyłącznie do stosowania równych opłat z tytułu dostępu

telekomunikacyjnego

we

współpracy

z

innymi

przedsiębiorcami

telekomunikacyjnymi bez konieczności uwzględnienia relacji tych opłat do cen

detalicznych za usługi telekomunikacyjne świadczone przez tego przedsiębiorcę

swoim abonentom? Jako drugi problem prawny powód przedstawił kwestię, czy w

postępowaniu wszczętym na skutek odwołania od wydanej przez Prezesa Urzędu

na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 17 Prawa

telekomunikacyjnego decyzji o dostępie telekomunikacyjnym zmieniającej umowę o

dostępie telekomunikacyjnym poprzez ustalenie wysokości opłat z tytułu dostępu

telekomunikacyjnego, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, pomimo

obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. Prezes Urzędu nie zgromadził materiału

dowodowego celem wykazania jaka powinna być wysokość opłat z tytułu dostępu

telekomunikacyjnego, ciężar dowodu w świetle przepisów art. 6 k.c. i 232 k.p.c. co

do prawidłowego ustalenia wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego

spoczywa na Prezesie Urzędu, czy też na wnoszącym odwołanie spoczywa ciężar

dowodu co do wykazania, że ustalona w decyzji wysokość opłat jest

nieprawidłowa?

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

merytorycznego rozpoznania.

Pierwsze zagadnienie prawne nie jest istotnym zagadnieniem prawnym

sprawy. Powód wskazuje w skardze, że w zakresie rynku świadczenia usługi

zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej

zainteresowanego Prezes Urzędu decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. stwierdził, iż na

rynku tym zainteresowany posiada znaczącą pozycję rynkową i nałożył na

zainteresowanego obowiązek regulacyjny polegający na równym traktowaniu

przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego

oraz obowiązek polegający na zakazie stosowania zawyżonych stawek. Powód

także został uznany za przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję rynkową i

nałożono na niego, decyzją z dnia 20 lipca 2006 r., obowiązek równego traktowania

przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego

oraz obowiązek ustalania opłat w oparciu o ponoszone koszty. Z kolei wydaną w

niniejszej

sprawie

decyzją

Prezes

Urzędu

zmienił

umowę

o

dostępie

telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, zawartą między powodem a

zainteresowanym w zakresie stawek rozliczeniowych za usługę zakańczania

połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej zainteresowanego przez

określenie procentowej relacji wysokości tych opłat za określoną w umowie

analogiczną usługę świadczoną przez powoda, to jest do opłat za usługę

zakańczania połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej powoda. W decyzji

tej Prezes Urzędu ustalił, że opłata za usługę świadczoną przez zainteresowanego

na rzecz powoda stanowi określony procent opłaty za taką samą usługę

świadczoną przez powoda na rzecz zainteresowanego. Opłata za usługę

zakańczania

połączeń

wychodzących

z

sieci

powoda

w

ruchomej

sieci

zainteresowanego wynosi 241% opłat za zakończenie połączenia w ruchomej sieci

powoda.

Przedmiotem

niniejszej

sprawy

nie

jest

zatem

spór

między

przedsiębiorcami dotyczący respektowania przez jednego z nich obowiązku, o

którym mowa w art. 36 Prawa telekomunikacyjnego. Zagadnienie prawne powoda

jest zatem nieadekwatne do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 36 Prawa

telekomunikacyjnego przez Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie.

Drugie zagadnienie prawne dotyczy rozkładu ciężaru dowodu w sprawach z

odwołania od decyzji Prezesa Urzędu zmieniających umowy o dostępie

telekomunikacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjny

wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji Prezesa Urzędu powód żądał zmiany decyzji

Prezesa Urzędu w taki sposób, by opłaty za połączenia zakańczane w sieci

zainteresowanego zostały ustalone na wskazanym przez powoda poziomie.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego powód nie wykazał jednak, by oczekiwany przez

niego poziom opłat był właściwym poziomem, ani że opłaty ustalone w zaskarżonej

decyzji zostały ustalona w niewłaściwy sposób i powinny zostać wyznaczone na

innym, wyższym, poziomie. W przekonaniu Sądu drugiej instancji to na powodzie

spoczywał zaś ciężar dowodu co do obowiązku wykazania, że stawki opłat na rzecz

P4 są zawyżone.

Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia drugiego zagadnienia prawnego

powód powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wywodzi, że

zasady rozkładu ciężaru dowodu należy ukształtować inaczej, niż uczyniły to Sądy

obu instancji w niniejszej sprawie. W szczególności powód powołał się na wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 17 marca

2010 r., III SK 40/09. W dalszej kolejności powód podnosi, że gdyby przyjąć, że w

postępowaniu sądowym Prezes Urzędu nie jest zobowiązany do udowodnienia

faktów, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia, lecz to przedsiębiorca

powinien wykazać, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania przez organ

regulacyjny rozstrzygnięcia o określonej treści, naruszona zostałaby zasada

praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Także przepis art. 7 k.p.a. statuujący

zasadą prawdy obiektywnej oraz art. 77 k.p.a. przewidują, że ciężar dowody

spoczywa na organie administracji. Powód powołał się ponadto na wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 15 lutego 2007 r., I UK 269/06, z którego wywodzi, że w

przypadku nie przedstawienia przez Prezesa Urzędu przesłanek faktycznych

uzasadniających

treść

wydanego

rozstrzygnięcia,

przedsiębiorca

telekomunikacyjny w odwołaniu może ograniczyć się do sformułowania zarzutów

dotyczących poczynienia błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych. Na tej

podstawie

powód

uznaje,

że

ciężar

dowodu

w postępowaniu

sądowym

wszczynanym na skutek wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powinien

spoczywać na Prezesie Urzędu.

Odnosząc się do potrzeby rozstrzygnięcia tak uzasadnionego drugiego

zagadnienia

prawnego

skargi

kasacyjnej

powoda

należy

rozpocząć

od

przypomnienia, że zarówno w zakresie standardu dowodowego jak i rozkładu

ciężaru dowodu w sprawach z zakresu regulacji komunikacji elektronicznej nie jest

możliwe wypracowanie jednolitego rozwiązania dla spraw z odwołania od decyzji

nakładających kary pieniężne oraz dla spraw z odwołania od decyzji nakładających

na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązki regulacyjne. Nie można zatem

bezpośrednio przenosić zapatrywań wyrażonych przez Sąd Najwyższy w sprawach

dotyczących kar pieniężnych na sprawy stricte regulacyjne.

Przedsiębiorca wnoszący odwołanie domaga się udzielenia mu ochrony

prawnej przez dokonanie oceny zgodności z prawem wydanej decyzji. Udzielenie

tej ochrony następuje poprzez weryfikację przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy wydając zaskarżoną decyzję Prezes

Urzędu nie uchybił wymogom wynikającym z prawa materialnego, bądź nie

naruszył

gwarancji

proceduralnych

wynikających

z

przepisów

Prawa

telekomunikacyjnego. Udzielając tej ochrony prawnej Sąd rozpoznający odwołanie

weryfikuje, w granicach wyznaczonych przez odwołanie, czy istniały podstawy

faktyczne wydania przez Prezesa Urzędu decyzji o określonej, zaskarżonej przez

przedsiębiorcę treści. Jednakże w sytuacji, gdy w odwołaniu przedsiębiorca

domaga się zmiany w określony sposób obowiązku nałożonego na niego na

podstawie decyzji Prezesa Urzędu, do przedsiębiorcy należy przedstawienie

odpowiednich dowodów, a przede wszystkim – z uwagi na specyfikę Prawa

telekomunikacyjnego w obszarze obowiązków regulacyjnych oraz dostępu

telekomunikacyjnego,

których

nakładanie

i

zmiana

służy

rozwiązywaniu

zidentyfikowanych przez regulatora problemów w funkcjonowaniu rynku –

odpowiedniej argumentacji uzasadniającej dokonanie takiej zmiany, wskazującej

zasady działania rynku i perspektywy oddziaływania obowiązku wynikającego z

decyzji na dany rynek.

Sąd Najwyższy podziela w pełni poglądy wyrażone w wyroku z dnia 15

lutego 2007 r., I UK 269/06 i ich adekwatność w zakresie rozkładu ciężaru dowodu

w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji, czemu w sprawach z zakresu

regulacji dano już wyraz chociażby w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10.

Powyższe założenie nie zwalnia jednak powoda z konieczności podejmowania

czynności procesowych ukierunkowanych na obronę przed zarzutami stawianymi

mu przez Prezesa Urzędu w zaskarżonej decyzji oraz ich uzasadnieniu zawartemu

zarówno w samej decyzji, jak w składanych w toku postępowania pismach

procesowych. Jest to szczególnie istotne wtedy, gdy odwołanie zostaje wniesione

od decyzji nakładającej określone obowiązki regulacyjne lub rozstrzygającej spór

między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Niezależnie od tego, w jaki sposób

na etapie postępowania sądowego Prezes Urzędu powinien uczynić zadość

obowiązkowi dowodowemu w zakresie celowości (zasadności) wynikającego z

decyzji

sposobu

ukształtowania

zasad

działania

przedsiębiorców

telekomunikacyjnych, gdy odwołujący się przedsiębiorca żąda zmiany treści decyzji

w określony sposób, a zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie żąda zmiany

wysokości stawek, to na nim spoczywa ciężar dowodu, że żądany przez niego

poziom stawek jest uzasadniony, ewentualnie że wysokość określona w decyzji

Prezesa Urzędu jest nieadekwatna w świetle obowiązującego standardu prawnego.

Gdy przedsiębiorca skutecznie wytknie decyzji Prezesa Urzędu uchybienia w

zakresie podstaw faktycznych i prawnych ustalenia stawki za zakańczania

połączenia na określonym poziomie, wówczas otwiera się droga do uzupełnienia

materiału dowodowego i odpowiedniej modyfikacji stawek lub oddalenia odwołania

w tym zakresie, ewentualnie zaś uchylenia decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z 21

czerwca 2013 r., III SK 36/12).

Drugie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej powoda opiera się na

założeniu, zgodnie z którym Prezes Urzędu w niniejszej sprawie nie zgromadził w

toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów, ani nie przedstawił

przekonywującego uzasadnienia co do przyjętej wysokości opłat z tytułu dostępu

telekomunikacyjnego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika,

że zarówno w ocenie Sądu Okręgowego jak i Sądu Apelacyjnego były podstawy

faktyczne do ustalenia stawek niesymetrycznych, wyjaśniono sposób wyliczenia

ustalonej stawki i powody jej wprowadzenia. W ocenie Sądu Okręgowego, a

następnie Sądu Apelacyjnego, prawidłowość decyzji Prezesa Urzędu w tym

zakresie nie została podważona przez powoda. Nieuprawnione jest w rezultacie

konstruowanie zagadnienia prawnego sprawy na podstawie wyizolowanych z

kontekstu wypowiedzi Sądu Okręgowego („powołując się na naruszenie przepisów

prawa powód, zgodnie z ciążącym na nim, zgodnie z art. 6 k.c., obowiązkiem nie

udowodnił zasadności swoich twierdzeń”) czy Sądu Apelacyjnego („na powodzie

spoczywał ciężar dowodu, co do obowiązku wykazania, że stawki opłat na rzecz P4

są zawyżone”). Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że powód powinien wskazać

określone środki dowodowe, które podważające prawidłowość ustaleń decyzji

Prezesa Urzędu lub wskazujące na ich nieadekwatność do zastosowania

przepisów Prawa telekomunikacyjnego w taki sposób, jaki to miało miejsce w

zaskarżonej decyzji. Skoro powód żądał zmiany decyzji poprzez zmianę wysokości

stawek za zakańczanie połączenia w sieci zainteresowanego, to powinien w tym

zakresie przedstawić albo odpowiednie dowody uzasadniające uwzględnienie treści

żądania albo odpowiednią argumentację wykazującą wadliwość rozstrzygnięcia

podjętego w decyzji Prezesa Urzędu w realiach rynkowych, w jakich została ona

wydana. Stosowanie przepisów prawa materialnego przez sądy w tego rodzaju

sprawach jak niniejsza jest bowiem w dużej mierze uzależnione od uprzedniego

ustalenia przez organ regulacji na etapie postępowania administracyjnego, bądź

wykazania przez strony w toku postępowania odwoławczego, zasad działania

mechanizmów gospodarczych, których dotyczy kwestionowana decyzja.

Uznając, iż powód nie wykazał, że zachodzi potrzeba rozpoznania skargi

przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989 § 2 k.p.c. należało orzec jak w sentencji.