III SK 64/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 64/13

POSTANOWIENIE

Dnia 11 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji

Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

o naruszenie zbiorowych interesów konsumentów i nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 11 marca 2014 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 6 grudnia 2012 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza

od

powoda

Miejskiego

Przedsiębiorstwa

Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu

Ochrony

Konkurencji

i

Konsumentów

kwotę

(sto

osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., … 861/12, zmienił wyrok

Sądu Okręgowego w W. z 14 grudnia 2011 r., … 65/10, w ten sposób, że obniżył

karę pieniężną nałożoną w punkcie IV lit. B; decyzji Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z 31 grudnia 2009 r., …44/09, z kwoty 1.023.558 zł do

kwoty 511.779 zł. W pozostałej części Sąd Apelacyjny oddalił apelację Miejskiego

Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. (powód).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny w szczególności

wskazał, że stwierdzenie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy

konsumentów wymaga spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów. Jako takie przesłanki wymienił działanie

przedsiębiorcy, które jest bezprawne i które godzi w interesy konsumentów. Powód

kwestionował bezprawność działania polegającego na zawieraniu umów z użyciem

wzorca niespełniającego wszystkich wymagań ustawowych. Sąd Apelacyjny

uwzględnił, że same przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie

regulują kwestii bezprawności, zatem art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów nie ma samodzielnego znaczenia i powinien być interpretowany oraz

stosowany w określonym kontekście normatywnym. Celem konkretyzacji przesłanki

bezprawności należy sięgnąć do przepisów innych ustaw. Na ich podstawie

możliwe jest dokonanie oceny działań przedsiębiorcy w aspekcie ich zgodności z

prawem. Zdaniem Sądu drugiej instancji, przepis art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów nie stanowi samodzielnej podstawy dla

kreowania po stronie przedsiębiorcy obowiązku informacyjnego. Podstawę tę

tworzą poszczególne akty prawa konsumenckiego określając jakie informacje, na

jakim etapie, w jakiej formie oraz w jakich okolicznościach powinny być udzielone

konsumentowi.

Wykonanie

obowiązku

informacyjnego

wymaga

nie

tylko

udostępniania przez przedsiębiorcę obligatoryjnych informacji, lecz również

przekazania tych informacji w prawidłowy sposób, aby konsument mógł

rzeczywiście zapoznać się z nimi. Informacje powinny być łatwe do odczytania,

jednoznaczne i zrozumiałe. Do naruszenia obowiązku informacyjnego dochodzi,

gdy informacje podawane są drobnym drukiem, w sposób nieczytelny, w miejscu do

którego konsument ma ograniczony dostęp. Sąd Apelacyjny podkreślił, że postulat

uczciwości

i

transparentności

w

relacjach

pomiędzy

przedsiębiorcami

i

konsumentami może być spełniony wtedy, gdy konsumenci mają dostęp do pełnej,

rzetelnej i prawdziwej informacji na temat nabywanych towarów lub usług, treści

umów z przedsiębiorcami, świadczeń przedsiębiorców oraz praw i obowiązków

konsumentów. Naruszenie obowiązku informacyjnego może polegać także na

nieudzieleniu wymaganych informacji, udzieleniu informacji nieprawdziwych bądź

przedstawieniu informacji w sposób niepełny lub nierzetelny, ewentualnie

wprowadzający w błąd.

Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że podstawą świadczenia usług w zakresie

dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest umowa o zaopatrzenie w wodę i

odprowadzanie ścieków. Umowa ta zawierana jest zgodnie z art. 353(1) k.c., o ile

obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera bezwzględnie wiążących uregulowań

dotyczących treści stosunku prawnego. Wówczas to ustawodawca określa treść

stosunku umownego, zaś strony pozbawione są możliwości samowolnej jego

zmiany. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku umów o dostarczanie wody i

odprowadzanie ścieków, które zawierane są na podstawie przepisów ustawy o

zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu drugiej instancji art. 6 ust. 3 tej

ustawy

określa

niezbędne

elementy

umowy

o

zaopatrzenie

w

wodę

i

odprowadzanie ścieków, które to elementy powinny znaleźć się w treści tej umowy,

gdyż dotyczą istotnych z punktu widzenia konsumenta zagadnień, wpływających na

prawidłowe wykonywanie umowy przez konsumenta oraz umożliwiają w pełni

korzystanie z przysługujących mu uprawnień przy wykonywaniu tej umowy przez

przedsiębiorstwo

wodociągowo-kanalizacyjne. Zawierając umowę konsument

powinien mieć możliwość dowiedzenia się o wszystkich elementach umowy, której

jest stroną. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

przesądził o tym, że konsument winien otrzymać bezpośrednio w dokumencie

umownym wszelkie informacje określające prawa i obowiązki stron umowy, tak by

ich poszukiwanie było ograniczone do niezbędnego minimum. Wynika to z

przytoczonego powyżej założenia, zgodnie z którym prawo konsumenta do

informacji powinno przejawiać się także w łatwości ich otrzymania. Stosowana do

tej pory przez powoda praktyka odsyłania do postanowień regulaminów, tabeli

opłat, przepisów ogólnie obowiązujących utrudniała zaś ustalenie faktycznego

zakresu praw i obowiązków konsumenta.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, z punktu widzenia ochrony zbiorowych

interesów konsumentów zakres praw i obowiązków stron umowy o zaopatrzenie w

wodę i odprowadzanie ścieków powinien być określony w taki sposób, by zapewnić

konsumentowi możliwość zapoznania się ze wszystkimi warunkami umowy, do

której przystępuje, jeżeli bezpośrednio odnoszą się one do jego praw i obowiązków.

Niepodawanie zaś w umowach pełnej informacji na ten temat narusza art. 6 ust. 3

pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosowany przez powoda wzorzec

umowy nie regulował wszystkich praw i obowiązków powoda i odbiorcy usług –

konsumenta, w konsekwencji czego odbiorca nie otrzymywał kompletnej informacji

o tym, jakie uprawnienia przysługują mu wobec dostawcy oraz jakie ciążą na nim

obowiązki. Brakujące prawa i obowiązki stron zostały wyszczególnione przez Sąd

pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu powoda, zgodnie z którym

zakres praw i obowiązków z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w

wodę dotyczy tylko praw i obowiązków, które nie wynikają z powszechnie

obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu drugiej instancji, kryterium, które

powinno decydować o objęciu określonych unormowań treścią umowy jest

kryterium ochrony praw konsumentów i zabezpieczenia ich słusznych interesów,

nie zaś kryterium, czy określone kwestie normują akty prawa powszechnie

obowiązującego.

Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko Sądu Okręgowego, że praktyka

stosowana przez powoda, polegająca na stosowaniu wzorca umownego, który

niezgodnie z art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uprawnia powoda do

rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w sytuacjach

wymienionych we wzorcu, narusza zbiorowe interesy konsumentów. Usługi

świadczone przez powoda mają szczególny charakter. Są niezbędne do

prawidłowego funkcjonowania gospodarstw domowych. Dlatego zaliczane są do

usług użyteczności publicznej, świadczonych w sposób powszechny i ciągły. Stąd

też ustawa

określa przypadki, w których

przedsiębiorstwo

wodociągowo-

kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

Katalog takich przypadków, wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym

zaopatrzeniu w wodę, ma charakter zamknięty. W ocenie Sądu drugiej instancji

gdyby

ustawodawca

dopuszczał

możliwość

rozwiązania

umowy

bez

wypowiedzenia w przypadkach wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym

zaopatrzeniu w wodę, wyraźnie wskazałby taką możliwość lub wprowadził otwarty

katalog skutków ziszczenia się opisanych w tym przepisie sytuacji. Mając na

względzie charakter świadczonych przez powoda usług, jako usług użyteczności

publicznego oraz cele ustawy (ochrona interesów odbiorców usług), art. 8 ust. 1

ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy rozumieć jako ograniczenie

prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o

zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Powyższa argumentacja uprawniała, w ocenie Sądu Apelacyjnego, przyjęcie

założenia, zgodnie z którym powód działał bezprawnie, jeżeli w umowach

zawieranych z konsumentami przewiduje, dla stanów faktycznych wymienionych w

art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, postanowienia mniej

korzystne od wynikających z tego przepisu. Powód zastrzegł sobie prawo do

rozwiązania umów bez okresu wypowiedzenia, mimo iż ustawodawca upoważnił

przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jedynie do odcięcia dostawy wody

lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Uprawnień tych nie można utożsamiać z

uprawnieniem do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia.

Sąd Apelacyjny nie uwzględnił także argumentu powoda wskazującego na

zgodność stosowanej przez niego umowy z regulaminem dostarczania wody i

odprowadzania ścieków. Jeżeli bowiem to ustawa wskazuje, że w razie zaistnienia

okoliczności określonych w art. 8 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

uprawnione jest jedynie do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza

kanalizacyjnego, to charakteru tego przepisu nie mogą zmienić postanowienia

regulaminu, czyli aktu prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z procedurą

unormowaną w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę to powód

odpowiedzialny jest za opracowanie projektu regulaminu, wskutek czego ma

znaczący wpływ na jego treść. W konsekwencji powoływanie się przez powoda na

treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest argumentem

opartym na własnych uchybieniach powoda.

Sąd Apelacyjny uznał także za nieuzasadniony argument powoda, zgodnie z

którym niezamieszczenie w umowie informacji, o których mowa w dyspozycji art. 6

ust. 3 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie stanowi praktyki

naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Powołany przepis ustawy o

zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wymienia jeden z obligatoryjnych składników

umowy, co wskazuje, że zagadnienia objęte zakresem tego przepisu powinny

znaleźć się w umowie niezależnie od tego, czy zostały już uregulowane w

Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jakkolwiek może budzić

pewne wątpliwości, czy wszystkie dane są rzeczywiście przydatne dla konsumenta.

Ratio legis art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy służy ochronie odbiorcy usług. Naruszenie

warunków świadczenia usług wynikających z zezwolenia w zakresie zbiorowego

zaopatrzenia w wodę i zbiorowego doprowadzania ścieków jest jednocześnie

naruszeniem warunków umowy i powoduje skutkiem w zakresie odpowiedzialności

kontraktowej. Z tego względu należało podzielić pogląd, że brak w umowie

wskazanych informacji godzi w interesy konsumenta, gdyż utrudnia mu

dochodzenie jego roszczeń.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 233 § 1 w związku z art. 391 § 1

k.p.c.; art. 381 k.p.c.; art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów w związku z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w

wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków; art. 24 ust. 1 oraz ust. 2; art. 24 ust. 2

pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 479(43) oraz art. 479(45) k.p.c.; art. 106 ust. 1

pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 106 ust. 1 pkt 4 w

związku z art. 111 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

potrzebę rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych: 1) czy nakaz lub

zakaz określonego działania, którego niewykonanie może być uznane za

bezprawne w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów, wymaga istnienia konkretnej i jednoznacznej normy prawnej

określającej ten nakaz lub zakaz, czy też dopuszczalne jest wywodzenie

(domniemywanie) przez organy orzekające takiego nakazu lub zakazu na

podstawie innych przepisów prawnych lub klauzul generalnych takich jak zasady

współżycia społecznego, a w rezultacie czy dopuszczalne jest domniemanie przez

organ orzekające istnienia obowiązku zamieszczenia we wzorcu umownym

konkretnych niewymienionych w żadnym przepisie prawnym postanowień na

podstawie ogólnego nakazu uregulowania w umowie prawi obowiązków stron

(art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 6 ust. 3

pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę)?; 2) czy praktyki naruszające

zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów obejmują wyłącznie bezprawne praktyki, które godzą

lub mogą godzić w interesy konsumentów, czy również praktyki, które z względu na

ich charakter, nie mogą dotykać interesów konsumentów, jednakże ze względu na

ich obiektywną bezprawność, uznaje się, że bezprawność ta przesądza o

naruszeniu tych interesów, a w konsekwencji czy organ ochrony konkurencji

uznając, że doszło do praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów

zgodnie z ogólnymi zasadami rozkładu ciężaru dowodu zobowiązany jest zbadać

wpływ tej praktyki na interesy konsumentów, czy może poprzestać na sui generis

domniemaniu naruszenia interesów na skutek działania bezprawnego?; 3) czy z

art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, określającego przypadki, w

których dopuszczalne jest odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza

kanalizacyjnego, można wywodzić zakaz rozwiązywania przez przedsiębiorstwo

wodno-kanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków

w

wymienionych w tym przepisie przypadkach, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi

na to pytanie czy w przypadku istnienia przepisu prawa miejscowego zawartego w

Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym przez radę

gminy, dopuszczającego wypowiadanie przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w przypadku

wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, w wodę

uprawnione

jest

uznanie

przez

organ

antymonopolowy

za

bezprawne

postanowienia wzorca umowy zgodnego z przepisem prawa miejscowego?

Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej

merytorycznego rozpoznania.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu

Najwyższego z 13 grudnia 2012 r., III SK 25/12, zgodnie z którym nie zachodzi

potrzeba rozstrzygnięcia pierwszego zagadnienia prawnego skargi powoda w

sytuacji, gdy Sąd Apelacyjny nie przypisał powodowi bezprawności jego

zachowania wynikającego z naruszenia dobrych obyczajów lub zasad współżycia

społecznego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie ma zatem znaczenia dla

ewentualnej oceny zasadności skargi kasacyjnej powoda.

W odniesieniu do drugiego zagadnienia prawnego oraz obu składających się

na niego problemów, Sąd Najwyższy ustosunkował się do tych kwestii już w wyroku

z 3 października 2013 r., III SK 50/12 uznając, że nie każde zachowanie

przedsiębiorcy, które wyczerpie znamiona bezprawności, będzie naruszało interesy

konsumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Apelacyjny przedstawił

jednak w kilku miejscach wywód, z którego wynika, dlaczego - w ocenie Sądu

drugiej instancji - praktyka powoda godziła w interesy konsumentów. Nie ma zatem

potrzeby rozwiązywania wątpliwości, czy zakresem zastosowania art. 24 ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów objęte są praktyki, które faktycznie

(rzeczywiście) naruszają interesy konsumentów, czy też mogą jedynie potencjalnie

wywołać

taki skutek.

Ponadto,

problem dotyczący tego,

czy pominięcie

wymaganych przez ustawodawcę informacji bądź uregulowań w treści umowy o

dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków narusza (może naruszać) interesy

konsumentów, czy też takim interesom nie szkodzi (nie może szkodzić), jest

problemem z zakresu subsumpcji prawa, a nie jego wykładni.

Wypada podzielić także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

pogląd, zgodnie z którym ze względu na charakter świadczonych usług

dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej,

przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy interpretować

sposób,

że

ogranicza

on

prawa

przedsiębiorstwa

wodociągowo-

kanalizacyjnego

do

wypowiedzenia

umowy

o

w

w

ten

zaopatrzenie

wodę

lub

odprowadzanie ścieków. Przedstawione uzasadnienie potrzeby przyjęcia skargi

kasacyjnej powoda do rozpoznania ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia

trzeciego zagadnienia prawnego nie dostarcza zaś argumentów przemawiających,

w ocenie Sądu Najwyższego, za występowaniem publicznoprawnej potrzeby

rozwiązania tego zagadnienia prawnego w sposób odmienny od zapatrywań

wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz formułowanych w

piśmiennictwie przywołanym w odpowiedzi Prezesa Urzędu na skargę kasacyjną

powoda.

Nie zachodzi również potrzeba rozstrzygnięcia ostatniego zagadnienia

prawnego

dotyczącego

relacji

między

ustawą

o

ochronie

konkurencji

i

konsumentów a prawem miejscowym. Kwestia związania sądów powszechnych

aktami prawa miejscowego w przypadku sprzeczności wynikających z ich

unormowań z normami wynikającymi z ustaw została już wyjaśniona w

piśmiennictwie (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007). Nie budzi

wątpliwości Sądu Najwyższego, że sprzeczności zachowania przedsiębiorcy z

normami ustawowymi nie konwaliduje zgodność tego zachowania z aktem prawa

miejscowego, zaś sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa

Urzędu podlega ustawie, a nie prawu miejscowemu i może nie uwzględnić

przepisów prawa miejscowego stojących w sprzeczności z przepisami ustawy.

Kwestia zgodności zachowania powoda z aktem prawa miejscowego mogłaby mieć

co najwyżej znaczenie dla oceny zgodności z interesem publicznym nałożenia

przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej na przedsiębiorcę wykonującego w swych

działaniach rozwiązania narzucone mu przez organ samorządu terytorialnego.

Uznając, iż powód nie wykazał, że zachodzą określone w art. 398 9 § 1 k.p.c.

przyczyny przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd Najwyższy, z mocy art. 398 9 § 2

k.p.c. postanowił jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swoją podstawę

w § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców

prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej

udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.

1349 ze zm.).