III SK 64/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 64/12

POSTANOWIENIE

Dnia 13 sierpnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa P. T. C. Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.

Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji

o zmianę umowy,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,

na skutek skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej P. Sp. z o.o

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 13 marca 2012 r.,

1. odmawia przyjęcia skarg kasacyjnych do rozpoznania.

2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej

oraz P. Spółki z o.o. w W. na rzecz P. T. C. S.A. w W. kwoty po

135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., oddalił apelacje Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz P. Sp. z o.o. (zainteresowany) od wyroku

Sądu Okręgowego w W. z dnia 28 kwietnia 2011 r., w sprawie z odwołania P. T. C.

Sp. z o.o. (obecnie P. T. C. S.A.) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 29 stycznia

2009 r.

Sąd Apelacyjny zaaprobował w całości i przejął za własne dokonane przez

Sąd Okręgowy ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Za najistotniejszą w

niniejszej sprawie kwestię uznał uchylenie decyzji MTR 2008 prawomocnym

wyrokiem. Uchylenie tej decyzji wywiera skutek ex tunc, w przeciwieństwie do

stanowiska Prezesa Urzędu w apelacji. Nie można bowiem porównywać wprost

skutków uchylenia decyzji w postępowaniu z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu

z uchyleniem decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego, każda kolejna decyzja wydana w oparciu o uchyloną decyzję MTR

2008 musi być uznana za podjętą bez podstawy prawnej.

Prezes Urzędu i zainteresowany zaskarżyli wyrok Sądu Apelacyjnego

skargami kasacyjnymi.

Prezes Urzędu wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania

powołał się na występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze,

czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej przez

Prezesa Urzędu na skutek prawomocnego wyroku sądu następuje ze skutkiem ex

tunc, czy też ze skutkiem ex nunc? Po drugie, czy wyeliminowanie z obrotu

prawnego decyzji administracyjnej (decyzja I) skutkuje równocześnie koniecznością

uchylenie przez Sąd decyzji (decyzja II) wydanej w oparciu o tą decyzję I, która w

momencie wydawania decyzji II pozostawał w obrocie prawnym i była wykonalna?

Ponadto, wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu

powołał się na potrzebę wykładni przepisu art. 316 § 1 k.p.c. przez wyjaśnienie, czy

w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa Urzędu sąd za podstawę orzekanie

powinien uznać stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, czy też z chwili wydania

skarżonej decyzji.

Zainteresowany wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania

powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy dwóch istotnych

zagadnień prawnych. Jako pierwsze zagadnienie wskazał problem, „czy Sąd

Ochrony

Konkurencji

i

Konsumentów

rozpatrujący

odwołanie

od

decyzji

administracyjnej, która została wydana na podstawie innej decyzji administracyjnej,

uchylonej prawomocnym wyrokiem, po wydaniu tej zaskarżonej decyzji (i

zakończeniu jej wykonywania), może zaskarżoną decyzję uchylić w całości na

podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. bez konieczności merytorycznego rozpoznania

sprawy, w tym dokonania weryfikacji zasadności i celowości wydania zaskarżonej

decyzji, chociaż – dla porównania – w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stwierdzenie

nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie,

stanowi

jedynie

stwierdzenia

podstawę

nieważności

wznowienia

tej

drugiej

postępowania,

ale

decyzji”.

drugie

Jako

nie

uzasadnia

zagadnienie

zainteresowany powołał potrzebę wyjaśnienia, „czy w opisanych powyżej

warunkach Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może uchylić zaskarżoną

decyzję z mocą ex nunc, czy też mocą wsteczną (ex tunc)”.

Powód w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia ich do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie kwalifikowały się do przyjęcia celem ich

merytorycznego rozpoznania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o przyjęcie do rozpoznania

skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu, należy przypomnieć, że z utrwalonego

orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji

dotyczącego wymogów, jakim powinno odpowiadać istotne zagadnienie prawne w

rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c., wynika, że podstawowym wymaganiem jest

sformułowanie problemu prawnego w oparciu o konkretny przepis (przepisy) prawa,

na których dane zagadnienie może powstać (postanowienia Sądu Najwyższego z

dnia 18 października 2011 r., III SK 25/11; z dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11; z

dnia 6 marca 2013 r., III SK 32/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 35/12; z dnia 12

kwietnia 2013 r., III SK 47/12; z dnia 12 kwietnia 2013 r., III SK 49/12). Oba

podniesione we wniosku o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa

Urzędu zagadnienia prawne nie zawierają zaś w swej treści żadnego przepisu

prawa. Argumentów za istnieniem wskazanej przesłanki przesądu należałoby

zatem poszukiwać w innych elementach konstrukcyjnych tego środa zaskarżenia,

co nie jest zadaniem Sądu Najwyższego na etapie badania zasadności wniosku o

przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Odnosząc się z kolei do potrzeby wykładni przepisów prawa budzących

poważne wątpliwości, Sąd Najwyższy stwierdza, że w kwestii wykładni art. 316 § 1

k.p.c. i stosowania tego przepisu w sprawach z zakresu regulacji komunikacji

elektronicznej Sąd ten wypowiadał się już kilkukrotnie (por. w szczególności wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10 oraz z dnia 7 lipca

2011 r., III SK 52/10). Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika,

że przepis art. 316 § 1 k.p.c. powinien być stosowany w sprawach z zakresu

regulacji z uwzględnieniem specyfiki tych spraw, determinowanej przez prawidłowe

określenie przedmiotu sporu między przedsiębiorcą a organem regulacji.

Zainicjowany wniesieniem odwołania spór między przedsiębiorcą a regulatorem

dotyczy legalności i celowości (zasadności) wydanej przez Prezesa Urzędu decyzji.

W przypadku decyzji takich jak wydana w niniejszej sprawie, przedmiotem sporu

jest formalna i materialna poprawność ukształtowania przez Prezesa Urzędu

obowiązków przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zadaniem Sądu orzekającego

w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu jest udzielenie ochrony prawnej

przedsiębiorcy wnoszącemu odwołanie poprzez weryfikację decyzji Prezesa

Urzędu w zakresie wskazanym w odwołaniu (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23

czerwca 2013 r., III SK 36/12 oraz z dnia 18 maja 2012 r., III SK 37/11) . Podstawę

decyzji stanowią zaś określone ustalenia faktyczne oraz stan prawny. Istota

postępowania sądowego z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powoduje, że

ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji mogą być

uzupełniane w toku postępowania sądowego w zależności od inicjatywy dowodowej

stron (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10). Cezurę dla

ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowi data wydania decyzji, przy czym

chodzi o sytuację na rynku poddanym regulacji oraz o zidentyfikowane przez

Prezesa Urzędu problemy w jego działaniu wymagającej interwencji. Analogicznie

przedstawia się kwestia stanu prawnego, według którego oceniana jest legalność i

celowość decyzji, chyba że z przepisów przejściowych wynikają odmienne

unormowania w tym zakresie. Dlatego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca

2011 r., III SK 52/10 wspomniano o konieczności ostrożnego stosowania art. 316 §

1 k.p.c., w sytuacji gdy spór między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a

Prezesem Urzędu, zainicjowany wniesieniem odwołania, dotyczy ukształtowanych

decyzją Prezesa Urzędu obowiązków, które nakładane są w konkretnej sytuacji

rynkowej i określonym stanie prawnym. W przeciwieństwie bowiem do zwykłych

spraw cywilnych, w których to dopiero wyrok Sądu rozstrzygnie o prawa i

obowiązkach stron postępowania, w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa

Urzędu stosunki prawne między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zostały już

ukształtowane w decyzji regulacyjnej.

Jednocześnie fakt wydania w toku postępowania sądowego decyzji

administracyjnych rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd

traktowany jest w orzecznictwie Sadu Najwyższego jako okoliczność, którą należy

brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy z odwołania od decyzji organów

ochrony konkurencji lub regulacji. Przykładowo, w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 17 marca 2010 r., III SK 40/09 uwzględniono okoliczność wydania przez

Prezesa Urzędu decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek zachowania,

które wcześniej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał za

praktykę ograniczającą konkurencję i nakazał jej zaniechania. Uwzględnienie

art. 316 § 1 k.p.c. w tej sprawie nie prowadziło jednak do zwolnienia przedsiębiorcy

z odpowiedzialności z tytułu naruszenia ustawy antymonopolowej, lecz do zmiany

decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z decyzji nakazującej

zaniechanie na decyzję stwierdzającą zaniechanie.

Analogicznie należy traktować fakt uchylenia w toku postępowania

sądowego decyzji Prezesa Urzędu, na podstawie której kształtowane są obowiązki

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w kolejnych decyzjach, w sytuacji gdy do

uchylenia decyzji doszło z powodów rzutujących na dopuszczalność lub

prawidłowość ukształtowania obowiązków regulacyjnych w pierwotnej decyzji, na

której z kolei bazują decyzje późniejsze. Z punktu widzenia istoty postępowania

sądowego z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu niedopuszczalne jest bowiem

przyjęcie założenia, zgodnie z którym późniejsze uchylenie – z powodu

zasadniczych wad strukturalnych - decyzji, wobec której inne decyzje mają

charakter wykonawczy i przez to pozbawione są autonomicznego charakteru,

byłoby irrelewantne. Skoro w toku postępowania odwoławczego okazało się, że

decyzja wcześniejsza była wadliwa, a to właśnie ta decyzja stanowiła pierwotne

źródło obowiązków, których konkretyzacja w późniejszej decyzji sprowadza się do

nakazu wykonania obowiązków ustanowionych we wcześniejszej decyzji, zasadne

jest przyjęte przez Sąd Apelacyjny i Sąd Okręgowy założenie, zgodnie z którym

odpadła podstawowa przesłanka wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Potrzeba zapewnienia skuteczności działania regulatora rynku nie uzasadnia

akceptacji dla praktyki, w ramach której Prezes Urzędu, na podstawie decyzji

dotkniętej

poważnymi

wadami

proceduralnymi,

wydaje

kolejne

decyzje

egzekwujące obowiązki nałożone i sprecyzowane w uchylonej decyzji.

Z kolei skarga kasacyjna zainteresowanego nie kwalifikowała się do

przyjęcia celem jej merytorycznego rozpoznania z następujących względów.

Pierwsze z powołanych przez zainteresowanego zagadnień prawnych

dotyczy kwestii, czy w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu wydanej na

podstawie innej decyzji tego organu dopuszczalne jest uchylenie w oparciu o

art. 47964 § 2 k.p.c. tej decyzji już tylko z tego powodu, że wcześniejszym

prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na której opierała się

zaskarżona decyzja. W kwestii tej Sąd Najwyższy wypowiadał się już wielokrotnie.

Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo w wyroku z dnia 18 maja 2012 r.,

III SK 37/11 Sąd Najwyższy przypomniał, że merytoryczny charakter postępowania

sądowego i nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu nie oznacza, że z zakresu

kognicji Sądu Okręgowego (lub Sądu Apelacyjnego orzekającego jako sąd

odwoławczy) wyłączone są zarzuty dotyczące przepisów odnoszących się do

postępowania, jakie poprzedzało wydanie samej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że

w myśl przepisów Prawa telekomunikacyjnego (art. 206 ust. 2) oraz kodeksu

postępowania cywilnego (art. 47957 § 1) przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji

Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego. Przedmiotem zainicjowanego wniesieniem

odwołania

postępowania

sądowego

jest

rozstrzygnięcie

sporu

między

przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie wyznaczonym przez odwołanie od

decyzji. Z art. 47964 § 1 i § 2 k.p.c. wynika, że sąd rozpoznaje odwołanie, czyli

weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu w odniesieniu do

decyzji Prezesa Urzędu. Jeżeli podstawy, na których oparto odwołanie, nie zostaną

uwzględnione przez sąd, wówczas odwołanie zostaje oddalone. Przepisy prawa

odnoszące się do instytucji odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują

między

zarzutami

procesowymi

i

materialnoprawnymi.

Odwołujący

się

przedsiębiorca może podnosić wszelkiego rodzaju zarzuty względem skarżonej

decyzji. Rolą sądu rozpatrującego odwołanie jest zaś dokonanie oceny ich

zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania (art. 47964

§ 1 i § 2 k.p.c.). Nie ma zatem przeszkód, by Sąd orzekający w sprawie z

odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uchylił decyzję z tego powodu, że

wcześniejszym prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na

której opierała się zaskarżona decyzja.

Z kolei drugie z zagadnień prawnych sformułowanych we wniosku o

przyjęcie skargi kasacyjnej zainteresowanego do rozpoznania pozbawione jest w

swej treści przepisu prawa, na tle którego dany problem powstaje. Jak zaś

wspomniano powyżej, podstawowym wymaganiem konstrukcyjnym w przypadku

powołania się na przesłankę przedsądu, o której mowa w art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c.,

jest sformułowanie problemu prawnego w oparciu o konkretny przepis prawa.

Dodatkowo

Sąd

Najwyższy

stwierdza,

że

drugie

zagadnienie

wniosku

zainteresowanego o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może być

kwalifikowane jako istotne zagadnienie prawne sprawy, gdyż rozmija się z

zapatrywaniami prawnymi wynikającymi z zaskarżonego wyroku Sądu drugiej

instancji. Wyrok Sądu Apelacyjnego, co jest konsekwencją przedmiotu sporu w

niniejszej sprawie, nie dotyczy bowiem kwestii, czy i w jakich okolicznościach Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów może uchylić decyzję Prezesa Urzędu ze

skutkiem ex nunc albo ex tunc.

Uznając, iż Prezes Urzędu i zainteresowany nie zdołali wykazać, że

zachodzi potrzeba rozpoznania ich skarg przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989 §

2 k.p.c. należało orzec jak w sentencji.